孫娟娟

(河北農(nóng)業(yè)大學(xué)人文社會科學(xué)學(xué)院,河北 保定 071001)

0 引言

歷史表明：社會的每一次變革都離不開科技推動。嚴(yán)格來說，科學(xué)與技術(shù)的長期分離才是歷史常態(tài)，直到近代商業(yè)、制造業(yè)的發(fā)展和信息交流的增加，兩者的關(guān)聯(lián)才密切起來，并使得技術(shù)逐漸以現(xiàn)代科學(xué)實驗和科學(xué)理論為基礎(chǔ)發(fā)展起來[1]?？萍紤?yīng)用不僅帶來市場前景可觀的新產(chǎn)品和生產(chǎn)方式，保健食品、藥品等健康產(chǎn)品的日益豐富也具有重要的社會收益,因此，當(dāng)下的經(jīng)濟社會發(fā)展比任何一個時代都更為重視科技作用[2]?？萍己蜕虡I(yè)創(chuàng)新也伴隨著技術(shù)風(fēng)險和安全隱患，且風(fēng)險和科學(xué)的不確定性加劇了安全風(fēng)險的識別和防控難度。因此，科學(xué)型規(guī)制應(yīng)運而生，以便在防控科技風(fēng)險的同時借助科學(xué)的評估與分析尋得規(guī)制的合理性和可行性[3]。

1 政府規(guī)制、科學(xué)型規(guī)制與食品規(guī)制

當(dāng)國家通過制度建設(shè)支持科技創(chuàng)新和成果轉(zhuǎn)換后，新科技的應(yīng)用及其商業(yè)化發(fā)展也給政府為矯正市場失靈的規(guī)制干預(yù)帶來挑戰(zhàn)。作為一項政府控制行為，政府規(guī)制通過直接干預(yù)市場私主體的行為矯正信息不對稱、負外部性等市場失靈，并通過事前許可、事中檢查、事后懲治等規(guī)制手段，保障市場主體在追逐利潤等私利時不會損害產(chǎn)品質(zhì)量、有序競爭等與公共健康、公共秩序相關(guān)的公益。

1.1 政府規(guī)制的演變與科學(xué)型規(guī)制

作為政府與市場的互動，政府規(guī)制因勢而新?？萍及l(fā)展及其商業(yè)化應(yīng)用不斷重塑規(guī)制的目標(biāo)、方式，例如，針對交通、通信等公共事業(yè)服務(wù)，控制壟斷價格并提高服務(wù)質(zhì)量，在市場交易領(lǐng)域內(nèi)限制經(jīng)濟權(quán)力濫用、保護勞工與消費者權(quán)益、促進公平競爭，等等。在規(guī)制演變中，針對食藥產(chǎn)品等的安全規(guī)制被視為從經(jīng)濟性規(guī)制向社會性規(guī)制轉(zhuǎn)型，且因為依托于科技創(chuàng)新帶來的收益和風(fēng)險而使得規(guī)制本身升級為科學(xué)型規(guī)制，即借助科技投入來防控科技風(fēng)險并支持科技創(chuàng)新。作為戰(zhàn)后教訓(xùn)，基礎(chǔ)科學(xué)研究已經(jīng)成為技術(shù)進步能否領(lǐng)跑的關(guān)鍵，生物學(xué)、生物化學(xué)和其他科學(xué)的實踐應(yīng)用又決定了工業(yè)發(fā)展速度和國際競爭能力。也就是說，當(dāng)科學(xué)研究本身是預(yù)防和治愈疾病、保障并促進健康的希望時，政府規(guī)制不僅指向風(fēng)險抑制性的規(guī)制，也包括創(chuàng)新激勵性的規(guī)制，以避免規(guī)制在保障安全的同時成為科研和創(chuàng)新能力下降的原因[4]。

比較而言，環(huán)境、食藥等領(lǐng)域內(nèi)的安全事件凸顯了防控風(fēng)險、保障安全的規(guī)制優(yōu)先性?；趯I(yè)分工，政府規(guī)制者需要借助機構(gòu)內(nèi)外的專家對科學(xué)知識的狀況予以審查和評判，在其能力限度內(nèi)確證合意的范圍，并按照可適用的法律要求來解決不確定的證據(jù)問題。因此，科學(xué)型規(guī)制首先意味著將科學(xué)整合入規(guī)制決定的進路[5]。其次，要防止規(guī)制決定低估乃至無視其他非科學(xué)因素，決策判斷不僅需要借助自然科學(xué)，也需要社會科學(xué)來對風(fēng)險進行定性分析。例如，針對風(fēng)險認(rèn)知的研究需要心理學(xué)和社會學(xué)的知識，針對風(fēng)險賠償受害者的責(zé)任學(xué)說則是由法律研究發(fā)展所得，此外，經(jīng)濟學(xué)家的作用是可以分析接受風(fēng)險還是避免風(fēng)險的成本與收益[6]。對于基于科學(xué)且契合行業(yè)實際的可接受風(fēng)險水平，風(fēng)險屬性的現(xiàn)實主義模式和構(gòu)建主義模式意味著作為相對安全，風(fēng)險不僅是一種客觀存在，也涉及感知者和承受者的風(fēng)險認(rèn)知。因此，風(fēng)險規(guī)制者既需要技術(shù)和經(jīng)濟的理性維度來掌握風(fēng)險的客觀信息和知識，也需要政治乃至道德維度來回應(yīng)消費者和公眾的需求[7]。至此，從風(fēng)險識別到風(fēng)險排序，規(guī)制者的決策同時依賴技術(shù)精英的理性評估和民眾的風(fēng)險認(rèn)知，以便通過更好的價值權(quán)衡來建立規(guī)制的信任度[8]。

1.2 食品規(guī)制與轉(zhuǎn)基因食品的挑戰(zhàn)

規(guī)范食品生產(chǎn)經(jīng)營是典型的政府規(guī)制行為，以實現(xiàn)保障糧食安全、保證食品質(zhì)量等多元目標(biāo)。隨著科技的發(fā)展和應(yīng)用，瘋牛病危機、三聚氰胺事件等食品安全問題接踵而來。此外，越來越多的化學(xué)工業(yè)品和輻照技術(shù)、遺傳工程、克隆動物等新技術(shù)被用于開發(fā)新食品。這些都引起社會的廣泛關(guān)注，亦使得規(guī)制機構(gòu)不得不與時俱進地反思既有規(guī)制方式的充分性和適宜性。一個優(yōu)化方向便是探索科學(xué)型規(guī)制如何在食品規(guī)制決策環(huán)節(jié)通過規(guī)制者、專家、行業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者和消費者以及公眾之間的互動來提高規(guī)制的科學(xué)性和民主性，即同時兼顧技術(shù)可行性和社會可接受度。以亞硫酸鹽及其健康風(fēng)險的規(guī)制為例，美國食品藥品監(jiān)管局就通過了由專家小組進行的風(fēng)險評估和引入公眾參與的非正式程序相結(jié)合的過程，使規(guī)制中的科學(xué)和政策問題得到令人滿意的解決。期間，消費者團體、食品工業(yè)代表的參與使得專家小組相信，特定食品禁止使用亞硝酸鹽的規(guī)制方式比在經(jīng)過亞硝酸鹽處理的食品上貼上警示標(biāo)簽更適宜保護對亞硫酸鹽的易感人群[5]。美國食品藥品監(jiān)管局于1986年采取了與前述建議一致的規(guī)制框架，即一方面禁止在生鮮果蔬中使用亞硝酸鹽，以避免沙拉等餐飲導(dǎo)致由亞硫酸鹽觸發(fā)的過敏問題；另一方面，新的標(biāo)識要求亞硫酸鹽濃度超過10ppm的食品注明 “包含亞硫酸鹽”的說明[9]。

從普通食品到轉(zhuǎn)基因食品，后者的爭議性不僅體現(xiàn)在基于科學(xué)的安全與否判斷，也包括由此而來的政府規(guī)制差異。從理論來說，轉(zhuǎn)基因食品亦是科學(xué)型規(guī)制，需要規(guī)制者選擇適宜的規(guī)制工具，并在規(guī)制決策時為專家、食品行業(yè)代表和消費者以及公眾參與提供程序選擇，以確保轉(zhuǎn)基因食品的規(guī)制科學(xué)性與民主性。當(dāng)美國轉(zhuǎn)基因食品規(guī)制優(yōu)化佐證這一制度安排的必要性時，歷史演變表明，這一不同主體之間的互動是一個由封閉到開放、自律且他治、對抗與合作的權(quán)利 (力)制衡過程。

2 轉(zhuǎn)基因食品規(guī)制中的多元主體與遞進式互動

就轉(zhuǎn)基因食品規(guī)制而言，如何防控現(xiàn)代生物技術(shù)的潛在風(fēng)險并發(fā)揮其在農(nóng)業(yè)、醫(yī)學(xué)等領(lǐng)域內(nèi)的應(yīng)用潛能，這是科學(xué)家、規(guī)制者、行業(yè)和消費者及公眾共同面臨的規(guī)制權(quán)衡問題。

2.1 科學(xué)界的爭議自律與他律

回顧歷史，隨著DNA重組技術(shù)的誕生，該技術(shù)在農(nóng)業(yè)、醫(yī)學(xué)、工業(yè)等領(lǐng)域的應(yīng)用潛能和因為技術(shù)突破可能帶來的生物危害首先受到科學(xué)界的自律關(guān)注。概言之，在1973年實現(xiàn)異源基因的成功轉(zhuǎn)移后，同年召開的戈登會議有來自11個國家的131人參加，期間有學(xué)者提出評估伴隨該項新技術(shù)而來的生物危害及其應(yīng)用可能產(chǎn)生的安全問題?？紤]到這一安全不僅限于實驗室，也可能危及公共安全，會議決定向國家科學(xué)院和國家醫(yī)學(xué)研究院發(fā)出一封信以反饋他們關(guān)切的問題[10]。美國國家科學(xué)院做出了積極回應(yīng)，于1974年組建了伯格委員會 (后續(xù)官方定位為重組DNA分子項目咨詢委員會，并又更名為重組DNA咨詢委員會)，針對DNA重組研究的風(fēng)險問題開展了科學(xué)性調(diào)查。調(diào)查組倡議暫停全球范圍內(nèi)的重組DNA技術(shù)應(yīng)用研究實驗，并呼吁評估該技術(shù)中存在的潛在生物危害和通過實驗室規(guī)劃為研究者提供行為準(zhǔn)則[11]。盡管這一倡議遭到質(zhì)疑，認(rèn)為其侵害了科研自主權(quán)利，但是科學(xué)家同樣有責(zé)任關(guān)心實驗室的同事安全和社會的公共安全。因此，自愿性的暫停倡議被廣泛遵循，如美國所有重組DNA工作基本上都停止了[12]，以便為評估重組DNA技術(shù)及其風(fēng)險爭取時間。

1975年，有關(guān)DNA重組技術(shù)的阿西洛馬會議匯集了全球150名科學(xué)家，共同討論的議題涉及是否終止自愿性的暫停倡議，如果終止，科學(xué)工作該如何實現(xiàn)風(fēng)險最小化，包括實驗室人員、公眾、動植物以及生態(tài)系統(tǒng)面臨的風(fēng)險等。根據(jù)報告紀(jì)要，多數(shù)重組DNA的實驗都可以在采取安全措施的前提下繼續(xù)進行，措施之一便是通過重組DNA實驗研究的指導(dǎo)方針，要求在每個環(huán)節(jié)針對潛在的風(fēng)險匹配適宜的物理性或生物性限制措施[13]。在此基礎(chǔ)上，1976年 《涉DNA分子重組的研究指南》發(fā)布，要求所有獲得聯(lián)邦資金資助的研究必須符合該指南要求，如禁止?jié)撛谖：O為嚴(yán)重的實驗和要求實驗室控制注重安全防護與符合相應(yīng)的梯次要求，而且還需要成立生物安全委員會這樣的機構(gòu)來督促落實前述要求。

在上述進程中，科學(xué)界的反映表現(xiàn)為慎思下的自律與明辨下的他律。面對新技術(shù)的未知性，尤其是可能伴隨的生物危害，科學(xué)共同體在慎思下遵循了暫停倡議，等待更進一步的科研共識和規(guī)制方案。然而，這一過程并非沒有爭議。開放性的明辨為科學(xué)界的自我規(guī)制和國家規(guī)制新技術(shù)風(fēng)險提供了建議和制度支持。一方面，明辨是指在科技風(fēng)險的爭辯中，科學(xué)界借助法律、媒體、監(jiān)管人員的外部觀點來確?？蒲械目蓡栘?zé)性。例如，當(dāng)阿西洛馬會議上的科學(xué)家對暫停倡議的爭議陷入僵局時，律師的觀點促使大家形成謹(jǐn)慎從事該項研究的共識，即便學(xué)術(shù)界可以根據(jù)美國法律傳統(tǒng)實行自我管理，如果濫用這項權(quán)利，也會因為造成的損害而承擔(dān)侵權(quán)賠償責(zé)任。也就是說，科學(xué)家對自己開展的研究具有不可推卸的社會責(zé)任與法律責(zé)任。另一方面，美國科學(xué)院主導(dǎo)下的內(nèi)部討論、風(fēng)險調(diào)研與組織的會議推動了大家形成共識。在此基礎(chǔ)上，國家健康院頒布的準(zhǔn)則促進了自上而下統(tǒng)一規(guī)范的形成。這一過程體現(xiàn)了科學(xué)共同體具有為民著想的信念，也通過公開與坦率贏得了公眾信任[10]。至此，有關(guān)重組DNA的技術(shù)研究從科學(xué)共同體的自律轉(zhuǎn)為科學(xué)家與政府的共同行動，以保護實驗室人員、公眾和環(huán)境免受實驗可能導(dǎo)致的任何危害[14]。

2.2 政府規(guī)制的分工與合作

轉(zhuǎn)基因技術(shù)的研發(fā)及應(yīng)用爭議并沒有隨著科學(xué)自治的強化而終結(jié)。當(dāng)科學(xué)界以公開信和論文發(fā)表的方式警告更廣泛的科學(xué)共同體來關(guān)注新技術(shù)的風(fēng)險問題時，廣而告之的效果也包括公眾對于這一問題的關(guān)注。然而，由于時間限制，阿西洛馬會議僅將安全問題限于科學(xué)視角，并未考慮倫理、道德問題。直到 《涉DNA分子重組的研究指南》的起草，國家才開始關(guān)注社會和倫理問題，如討論誰有權(quán)做出決定和公眾角色等議題。然而，國家試圖通過立法控制而非僅僅只是指南指導(dǎo)來規(guī)范重組DNA研究時，科學(xué)共同體提出了反對意見，因為隨著技術(shù)研發(fā)的深入，科學(xué)界認(rèn)為該項技術(shù)的風(fēng)險并沒有最初擔(dān)憂的那么嚴(yán)重[15]。這又使得指南在與時俱進的修訂中呈現(xiàn)出放松科學(xué)規(guī)制的趨勢，如從要求研究機構(gòu)進行實驗登記到取消該項登記。即便如此，重組DNA咨詢委員會的人員封閉性和依托于指南規(guī)制的有限性還是遭到質(zhì)疑。作為回應(yīng)，一方面，關(guān)注科學(xué)問題以外的倫理、道德問題和公眾關(guān)注的壓力使得咨詢委員會成員不斷向社會學(xué)、法學(xué)等其他領(lǐng)域開放，并通過非科學(xué)專家的名額為公眾參與提供參與渠道。而且，作為確保指南合規(guī)性的生物安全委員會也被要求不僅在成員上向公眾開放，也要盡可能公開其多數(shù)會議紀(jì)要；另一方面，鑒于指南僅限于申請經(jīng)費的科研機構(gòu)而未能覆蓋私營研究機構(gòu)和企業(yè)的內(nèi)部研究，聯(lián)邦層面的機構(gòu)合作試圖彌補立法缺陷帶來的這一規(guī)制不足，例如，食品藥品監(jiān)管局要求試圖在產(chǎn)品中使用重組DNA技術(shù)的企業(yè)遵循指南要求。

1983年，首例轉(zhuǎn)基因植物面世，即攜帶了抵抗抗生素基因的煙草，標(biāo)志著人類利用轉(zhuǎn)基因技術(shù)改良農(nóng)作物的開始。當(dāng)轉(zhuǎn)基因技術(shù)走出實驗室并應(yīng)用到醫(yī)藥、農(nóng)業(yè)領(lǐng)域時，美國食品藥品監(jiān)管局對重組人胰島素的快速許可、轉(zhuǎn)基因作物環(huán)境釋放許可未進行環(huán)境評估，針對企業(yè)申請的類似產(chǎn)品采用不同的審查方式、企業(yè)在未經(jīng)許可的前提下釋放轉(zhuǎn)基因物質(zhì)，都引起公眾對于轉(zhuǎn)基因技術(shù)及其應(yīng)用的擔(dān)憂。上述發(fā)展也表明，基于多個規(guī)制機構(gòu)的轉(zhuǎn)基因技術(shù)應(yīng)用規(guī)制體系存在不一致的問題[16]。因此，政府有責(zé)任回應(yīng)對新技術(shù)可能危害健康和環(huán)境的公眾擔(dān)憂，并確保規(guī)制體系的協(xié)調(diào)性。1984年，白宮自然資源和環(huán)境內(nèi)閣委員會為此設(shè)立了跨機構(gòu)工作組，負責(zé)明確如何通過充分規(guī)制來保障健康和環(huán)境安全，并為促進新技術(shù)和新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供靈活規(guī)制。根據(jù)1984年發(fā)布的生物技術(shù)規(guī)制的協(xié)調(diào)框架草案,美國聯(lián)邦政府針對該項新技術(shù)的規(guī)制安排主要基于過往規(guī)制傳統(tǒng)技術(shù)下的農(nóng)業(yè)、藥品和商業(yè)產(chǎn)品經(jīng)驗。這也意味著既有的規(guī)制架構(gòu)足以規(guī)范研究和新興產(chǎn)品，即將食品、藥品、農(nóng)藥等的立法和規(guī)制分工延用于轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品。就食品而言，即便重組DNA這一基因工程是技術(shù)創(chuàng)新，但作為傳統(tǒng)方法的拓展性應(yīng)用，其并沒有改變食品屬性，即轉(zhuǎn)基因食品與其對應(yīng)的傳統(tǒng)食品是相似或一致的，這一無害推定意味著負責(zé)食品安全規(guī)制的美國食品藥品監(jiān)管局無需采取不同于傳統(tǒng)食品的方式規(guī)制轉(zhuǎn)基因食品。鑒于原有的規(guī)制分工，如農(nóng)業(yè)部門還負責(zé)轉(zhuǎn)基因動植物的監(jiān)管，機構(gòu)之間的合作機制也有助于轉(zhuǎn)基因技術(shù)應(yīng)用及其規(guī)制的一致性。在這個方面，除了各關(guān)聯(lián)規(guī)制機構(gòu)的自行協(xié)調(diào)，還有專設(shè)的生物技術(shù)科學(xué)協(xié)調(diào)委員會。

綜上，基于轉(zhuǎn)基因技術(shù)的產(chǎn)品在商業(yè)化前需要依據(jù)相應(yīng)的法律和規(guī)制要求開展實驗，并跟進許可、產(chǎn)前通告等不同的入市審核要求，或者落實良好生產(chǎn)規(guī)范等事中要求。當(dāng)食品規(guī)制涉及美國食品藥品監(jiān)管局和農(nóng)業(yè)部的分工時，基于轉(zhuǎn)基因技術(shù)而來的食品和食品添加劑由前者負責(zé)，如果與肉類、禽類有關(guān)，則是后者的食品安全檢查局負責(zé)。就前者而言，美國食品藥品監(jiān)管局基于安全推定而未就轉(zhuǎn)基因食品設(shè)定新的規(guī)制程序。因此，在原有的食品、藥品、醫(yī)療器械、生物制品的規(guī)制要求下，美國食品藥品監(jiān)管局會依據(jù)使用目的跟進轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品的入市審核，且產(chǎn)品安全性和有效性由生產(chǎn)者承擔(dān)舉證責(zé)任。以轉(zhuǎn)基因技術(shù)食品為例，其可以根據(jù)原有的食品摻假條款要求進行事后規(guī)制，也可以根據(jù)食品添加劑條款進行事前審查，或者根據(jù)一般被認(rèn)為安全的食品成分清單而使其免于食品添加劑的規(guī)制方式?？梢?，即便針對新產(chǎn)品，美國食品藥品監(jiān)管局規(guī)制依據(jù)主要是產(chǎn)品用途，而非制造該產(chǎn)品的研發(fā)過程和制造方法。此外，考慮到轉(zhuǎn)基因食品的屬性并沒有發(fā)生實質(zhì)性變化，美國食品藥品監(jiān)管局并未就轉(zhuǎn)基因食品的名稱標(biāo)識做出特別要求，即一般適用于食品的標(biāo)識要求同樣適用于轉(zhuǎn)基因食品。例外的是，如果因為轉(zhuǎn)基因操作而產(chǎn)生新過敏問題，則需要披露過敏信息，以警告消費者根據(jù)自身情況安全消費。與此同時，對于自愿標(biāo)識以說明是否使用轉(zhuǎn)基因技術(shù)的商業(yè)行為，美國食品藥品監(jiān)管局也通過指南的方式確保該信息披露的真實性和非誤導(dǎo)性。例如，如果與傳統(tǒng)對應(yīng)食品相比，轉(zhuǎn)基因食品的實質(zhì)性改變使得常用名稱無法充分反映新食品的屬性，則需要更改名稱以說明差異。

2.3 公眾參與中的信息需求和觀點表達

當(dāng)伴隨轉(zhuǎn)基因技術(shù)應(yīng)用而來的司法、規(guī)制爭議引發(fā)公眾對于這一新技術(shù)的關(guān)注后，美國食品藥品監(jiān)管局有關(guān)轉(zhuǎn)基因食品的規(guī)制決策程序也為公眾參與提供了機會，例如，公開征詢意見。此間，一個備受關(guān)注的反饋就是要求強制標(biāo)注轉(zhuǎn)基因食品，以便為消費者提供更多的信息。然而，美國食品藥品監(jiān)管局認(rèn)為，反饋意見并沒有提供足夠多的數(shù)據(jù)和證據(jù)支持這一主張，尤其是不利的健康影響?？紤]到許多消費者想要獲得這方面的信息，且也有生產(chǎn)商為了迎合消費者的這一需求而提供信息，美國食品藥品監(jiān)管局選擇以指南的方式為該自愿性標(biāo)注的真實性和非誤導(dǎo)性提供指導(dǎo)[17]。至此，對于消費者和公眾這一風(fēng)險承受主體，轉(zhuǎn)基因食品規(guī)制涉及兩個層面的知情與參與。一方面，食品供需中的信息披露作為一種商業(yè)信息，生產(chǎn)經(jīng)營者有基于言論自由的信息披露自由，尤其是迎合消費者偏好和預(yù)期的信息。在避免商業(yè)言論自由損害消費者的知情選擇乃至生命健康的考慮下，政府通過標(biāo)識規(guī)制規(guī)范了應(yīng)當(dāng)強制披露的信息或自愿披露信息的真實性和非誤導(dǎo)性。另一方面，當(dāng)技術(shù)風(fēng)險凸顯規(guī)制的科學(xué)性和社會的可接受度時，消費者和公眾的需求不再限于信息需要，也包括結(jié)合自身對健康風(fēng)險、環(huán)境風(fēng)險、經(jīng)濟風(fēng)險的擔(dān)憂而有所訴求的觀點表達。

相對而言，消費者和公眾的知情選擇與參與表達日益受到政府規(guī)制的重視。從19世紀(jì)末20世紀(jì)初開始，美國聯(lián)邦政府就職業(yè)安全、食品安全等頒布了大量制定法，糾正基于傳統(tǒng)合同與侵權(quán)法的私人救濟與司法規(guī)制的不足。到了20世紀(jì)60年代和70年代對私人經(jīng)濟活動的干預(yù)急劇發(fā)展，行政性規(guī)制的強化便是源于 “權(quán)利革命”[18]。具體到食品領(lǐng)域，面對 “解決了果腹饑餓但依舊面臨營養(yǎng)上的隱性饑餓”的食品問題，關(guān)注食品體系發(fā)展的人士認(rèn)為，該類問題的成因是由工業(yè)化、全球化的農(nóng)業(yè)和食品供應(yīng)體系及社會經(jīng)濟中的不平等所致。因此，關(guān)注食品領(lǐng)域的社會活動人士通過食品運動來集結(jié)改變當(dāng)下食品體系的力量，并支持可持續(xù)的食品生產(chǎn)、消費方式，相關(guān)的理念包括食品正義、食品民主、消費主權(quán)等。例如，從食品正義的角度強調(diào)公眾、消費者針對轉(zhuǎn)基因食品規(guī)制的發(fā)言權(quán)已不限于通過食品標(biāo)識來保障消費者的知情選擇，也在關(guān)注轉(zhuǎn)基因食品生產(chǎn)帶來的其他問題，并通過消費選擇和參與來改變這些問題[19]。

消費者權(quán)利意識的覺醒和食品運動的興起與發(fā)展給重塑轉(zhuǎn)基因食品的政府規(guī)制提供了動力和壓力，以改變市場自治或科學(xué)自治形成的既有格局。一方面，政府規(guī)制可以防控市場化的負外部性，但若缺失公民社會的壓力和支持，單方的政治意愿和力量也很難制衡日趨壟斷的市場力量。另一方面，長期以來的專業(yè)知識壟斷和封閉性風(fēng)險決策的科技范式規(guī)制反而招致民眾對轉(zhuǎn)基因技術(shù)的反感。由此，實行開放性的風(fēng)險決策機制并加強轉(zhuǎn)基因技術(shù)傳播中政府、專家、利益相關(guān)者與民眾互動，成為改變消費者和公眾對轉(zhuǎn)基因食品接受與否與接受程度的規(guī)制路徑[20]。在此背景下， 《國家生物工程食品信息披露標(biāo)準(zhǔn)》的出臺不僅實現(xiàn)了保障消費者在購買生物工程食品時的知情權(quán)，而且其制定期間的立法聽證、公眾評議反饋、立法信息公開等制度落實也表明了公眾參與立法的積極態(tài)度與立法機關(guān)對于公眾參與立法的重視[21]。

3 結(jié)語：規(guī)制的信任基礎(chǔ)和能力建設(shè)

第一，隨著風(fēng)險社會的到來，社會學(xué)家貝克指出在決策過程中無論是自然科學(xué)還是社會科學(xué)都起著重要的作用：缺乏社會理性的自然理性是空洞的，而缺乏自然理性的社會理性則是盲目的。當(dāng)風(fēng)險不僅僅是一種客觀存在，同時也表現(xiàn)為社會構(gòu)建時，食品安全等風(fēng)險規(guī)制不僅依托于自然科學(xué)的風(fēng)險評估來判定風(fēng)險發(fā)生率、危害程度，也通過成本收益、風(fēng)險認(rèn)知的評價確定某個節(jié)點可接受的風(fēng)險水平。例如，食品安全事故后的從嚴(yán)規(guī)制就考慮了公眾的風(fēng)險認(rèn)知而非僅僅客觀事實，因為可知度、恐懼感、政府失職等都會影響公眾對風(fēng)險的感知[22]。因此，對于科學(xué)這一無止境的前沿，現(xiàn)代科研結(jié)構(gòu)的改進方向之一便是學(xué)科融合，以基于多學(xué)科交叉來解決重大經(jīng)濟社會問題。例如，從法律、社會心理學(xué)和政治理論中推導(dǎo)出來的其他標(biāo)準(zhǔn)，為更加同情理解現(xiàn)代社會性和經(jīng)濟性立法的功能提供了依據(jù)。而且，在交流方面，不僅僅要促進學(xué)科之間的互動來習(xí)慣不同方式看待問題并促進科學(xué)合作，也包括科學(xué)家面向公眾的雙向交流[23]。

第二，對于科學(xué)家和公眾的互動，科學(xué)研究及其成果轉(zhuǎn)換的隱秘性與戰(zhàn)爭有關(guān)。羅斯?；貜?fù)萬尼瓦爾·布什的信件就指出，因為戰(zhàn)爭，很難讓公眾知曉布什團隊如何用科學(xué)知識解決戰(zhàn)時的技術(shù)問題。當(dāng)戰(zhàn)后和平時期的國家新發(fā)展依舊需要依托于科學(xué)研究和技術(shù)轉(zhuǎn)換來保障健康、創(chuàng)造就業(yè)和提升生活水平時，知識和信息的分享乃至教育本身就能助力這些目標(biāo)的實現(xiàn)[24]。然而，公眾不僅僅是科技發(fā)展的受益者，也是科技風(fēng)險的承擔(dān)者和管理者。即便食品安全這樣的公共風(fēng)險使得政府通過事前規(guī)制強化了公共管理，消費者和公眾也需要知識和信息來強化供應(yīng)鏈終端的安全管理，如避免過敏源物質(zhì)或者廚房內(nèi)的生熟分開處理等。因此，鼓勵公眾參與科研、針對科研內(nèi)容征詢公眾意見，并非只是科研改革的一個取向，也已經(jīng)通過風(fēng)險交流等制度成為風(fēng)險規(guī)制決策的程序性要求，并由此保障公眾的知情權(quán)和參與權(quán)。

第三，無論科技人才的培養(yǎng)和專業(yè)素養(yǎng)的形成，又或者消解公眾的無知恐慌以提高其風(fēng)險管理和交流能力，都非一日之計。因此，將包括轉(zhuǎn)基因技術(shù)在內(nèi)的食品安全知識納入國民素質(zhì)教育，有助于持續(xù)性地普及食品安全科學(xué)常識和法律知識，并由此提高全社會的食品安全意識。例如，2015年中央一號文件再次明確加強農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物技術(shù)研究、安全管理、科學(xué)普及；2016年中央一號文件更是專門強調(diào)要加強農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因技術(shù)研發(fā)和監(jiān)管，在確保安全的基礎(chǔ)上慎重推廣。當(dāng) “大膽研發(fā)，謹(jǐn)慎推廣”成為中央為轉(zhuǎn)基因農(nóng)作物商用的新定調(diào)[25]，如何通過科普和監(jiān)管增強公眾對轉(zhuǎn)基因食品的認(rèn)知與認(rèn)同，已成為我國轉(zhuǎn)基因食品規(guī)制的重點和難點。