胡琳，何斐，王巨峰，朱永澍，高遠(yuǎn)，王堯

（1.浙江省水利河口研究院（浙江省海洋規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院），311215，杭州；2.浙江省水利廳，310009，杭州；3.浙江省錢塘江流域中心，310020，杭州）

在全面推行河長(zhǎng)制工作中，加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督作為保障之一，要求提高全社會(huì)對(duì)河湖保護(hù)工作的責(zé)任意識(shí)和參與意識(shí)。雖然全國(guó)各地對(duì)河長(zhǎng)制公眾參與機(jī)制有眾多實(shí)踐，但形式趨同，水平參差不一，尚未形成系統(tǒng)完整、邏輯嚴(yán)密的科學(xué)理論體系。

近年浙江各地從監(jiān)督管理模式、參與工作機(jī)制、社會(huì)宣傳方式等方面，對(duì)公眾參與護(hù)水進(jìn)行了積極探索，涌現(xiàn)出一批河長(zhǎng)制公眾參與模式創(chuàng)新和公眾治水護(hù)水鮮活案例。2017年，浙江德清創(chuàng)新探索“綠水幣”，2020年推廣至浙江全省?！熬G水幣”發(fā)源于基層，具有很強(qiáng)的公眾自我參與意愿，但由于制度設(shè)計(jì)不完善，在推廣過(guò)程中顯現(xiàn)出基層參與程度不夠廣泛或形式參與、志愿組織內(nèi)部管理人才制度缺乏、民間河長(zhǎng)管理缺乏權(quán)威組織領(lǐng)導(dǎo)、參與渠道和范圍狹窄、溝通反饋機(jī)制缺乏等眾多問(wèn)題。本文在廣泛調(diào)研全省“綠水幣”制度應(yīng)用實(shí)踐基礎(chǔ)上，對(duì)其運(yùn)作模式、核心價(jià)值和驅(qū)動(dòng)機(jī)制進(jìn)行剖析，提出下一步完善公眾護(hù)水理論研究體系及深化“綠水幣”實(shí)施路徑的思考和建議。

一、“綠水幣”起源與發(fā)展

1.產(chǎn)生背景

（1）公眾參與河長(zhǎng)制的應(yīng)用和研究

我國(guó)在《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》（2002年）和《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與辦法》（2019年）中將公眾參與視為環(huán)境保護(hù)中不可或缺的重要力量，且公眾參與環(huán)境保護(hù)是公民的一項(xiàng)基本權(quán)利，得到法律保障。環(huán)境法的公眾參與基本原則也在以水污染治理為初衷的河長(zhǎng)制推行中加以明確。

在我國(guó)，關(guān)于河長(zhǎng)制公眾參與的專門性研究較少，對(duì)其機(jī)制的研究尚不成熟。部分學(xué)者分析了河長(zhǎng)制下公眾參與的法律機(jī)制，認(rèn)為權(quán)利支撐模糊、信息公開(kāi)方面存在缺陷、公眾參與范圍模糊且參與渠道不暢、政府層面對(duì)公眾參與的激勵(lì)與保障措施欠缺。張恒指出在河長(zhǎng)制實(shí)踐中，公眾參與面臨“人治”壓制“法治”、唯政府性等問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)建立完整的公眾參與制度來(lái)解決這些問(wèn)題。河長(zhǎng)制本身存在的制度缺陷在于行政權(quán)依賴，忽視了社會(huì)力量，認(rèn)為應(yīng)充分發(fā)揮個(gè)人、社會(huì)團(tuán)體等社會(huì)力量在化解環(huán)境矛盾、解決環(huán)境沖突中的作用，構(gòu)建有機(jī)社會(huì)制衡力量體系迫在眉睫。從實(shí)踐操作層面，行政治水雖然有立竿見(jiàn)影的功效，但不能長(zhǎng)久，要實(shí)現(xiàn)治水效果常態(tài)化，需要構(gòu)筑以政府、社會(huì)、公民、企業(yè)等不同主體為基礎(chǔ)的多中心治理機(jī)制。劉小勇認(rèn)為引導(dǎo)和鼓勵(lì)公眾參與河長(zhǎng)制工作是河長(zhǎng)制落地生根、取得實(shí)效的重要保障，重點(diǎn)總結(jié)了包括生態(tài)綠幣在內(nèi)的四種實(shí)踐模式。

（2）“綠水幣”前身及其制度優(yōu)勢(shì)

浙江是最早開(kāi)展河長(zhǎng)制試點(diǎn)的省份之一。早在2003年，湖州市長(zhǎng)興縣試行河長(zhǎng)制，取得明顯效果后推行至全省。2015年，德清縣為吸引群眾參與治水護(hù)水，首推“二維碼治水”，設(shè)立“護(hù)水e站”，經(jīng)兩年運(yùn)行后升級(jí)改版，2017年首次提出群眾當(dāng)河長(zhǎng)并制定生態(tài)綠幣激勵(lì)機(jī)制。2018年，德清縣以下渚湖街道為試點(diǎn)，創(chuàng)新“互聯(lián)網(wǎng)+”河長(zhǎng)治水模式，正式啟用全省首個(gè)公眾護(hù)水平臺(tái)。結(jié)合前期“護(hù)水e站”和“綠幣”基礎(chǔ)，通過(guò)手機(jī)掃碼注冊(cè)的簡(jiǎn)便方式降低群眾參與治水門檻，以生態(tài)綠幣兌換的“真金白銀”吸引群眾參與到治水護(hù)水中來(lái)，以護(hù)水成績(jī)排名的“英雄榜單”激發(fā)群眾的護(hù)水熱情，匯聚了廣泛的民間力量，成為全縣治水護(hù)水的新動(dòng)力。

德清“生態(tài)綠幣”探索與嘗試在一定程度上解決了公眾參與內(nèi)部動(dòng)力不足、形式參與、忽略公眾主體權(quán)益維護(hù)等問(wèn)題，提升了公眾參與的積極性、主動(dòng)性、自覺(jué)性，為后續(xù)在全省全面推行“綠水幣”制度奠定了基礎(chǔ)。

2.“綠水幣”推行及成效

在全省積極推廣下，浙江各地紛紛出臺(tái)公眾護(hù)水“綠水幣”管理辦法，制定積分規(guī)則?！熬G水幣”獲取方式從巡河、發(fā)現(xiàn)問(wèn)題拓展到知識(shí)學(xué)習(xí)、美圖上傳、建議點(diǎn)評(píng)、經(jīng)驗(yàn)分享、任務(wù)搶單等；兌換方式從線上線下商城兌換各種小禮品，拓展到放養(yǎng)魚(yú)苗、樹(shù)苗種植等多種實(shí)景體驗(yàn)，不少地區(qū)與當(dāng)?shù)劂y行簽訂長(zhǎng)期協(xié)議，推出“綠水幣”信用貸款，根據(jù)“綠水幣”積分給予不同信用貸款和利率優(yōu)惠，極大地激發(fā)了公眾治水護(hù)水的積極性。同時(shí)各級(jí)河長(zhǎng)通過(guò)提醒交辦、約談督辦等形式抓好發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的解決落地，實(shí)現(xiàn)“群眾發(fā)現(xiàn)問(wèn)題—河長(zhǎng)解決問(wèn)題—反饋整改成效”的閉環(huán)管理。

隨著“綠水幣”制度的推行，浙江各地政府大包大攬的治水護(hù)水模式逐步被打破，政府主導(dǎo)、社會(huì)助推、公眾共治的新格局逐漸形成，構(gòu)建了以“綠水幣”為紐帶的“政府—公眾—企業(yè)”治水大聯(lián)盟。各級(jí)河（湖）長(zhǎng)特別是基層河（湖）長(zhǎng)從最初的巡河發(fā)現(xiàn)問(wèn)題為主轉(zhuǎn)變?yōu)榻鉀Q一般問(wèn)題為主，留出更多精力投入到河湖管理中。河長(zhǎng)對(duì)問(wèn)題的“發(fā)現(xiàn)—處理—解決”更加務(wù)實(shí)高效，在很大程度上破除了形式主義。以杭州市為例，2021年1—8月問(wèn)題發(fā)現(xiàn)和處理數(shù)分別為8 092、8 069個(gè)，約是2020年全年同類數(shù)量的1.2倍；問(wèn)題處理率99.72%，成效顯著。公眾護(hù)水“綠水幣”制度的推廣讓浙江治水的“神經(jīng)末梢”更為靈敏，問(wèn)題隨手拍、巡查全時(shí)段、流域全覆蓋已成現(xiàn)實(shí)，“群眾路線”極大地增強(qiáng)了治水工作的系統(tǒng)性和把控程度。

二、“綠水幣”運(yùn)作模式及核心價(jià)值

1.現(xiàn)行運(yùn)作模式

目前，浙江省“綠水幣”制度基本遵循“平臺(tái)注冊(cè)—問(wèn)題發(fā)現(xiàn)—積分獎(jiǎng)勵(lì)—問(wèn)題整改”的運(yùn)作模式，以全鏈條閉環(huán)式的流程促進(jìn)制度落地。通過(guò)關(guān)注參與門檻、努力程度、工作績(jī)效、內(nèi)外獎(jiǎng)酬、滿足感等因素對(duì)激勵(lì)過(guò)程的影響，進(jìn)一步完善了目標(biāo)驅(qū)動(dòng)、績(jī)效評(píng)估、獎(jiǎng)懲激勵(lì)、監(jiān)督反饋機(jī)制?！熬G水幣”的制度設(shè)計(jì)充分響應(yīng)了波特-勞勒綜合激勵(lì)模型的環(huán)節(jié)組成和邏輯結(jié)構(gòu)，具有一定的理論研究基礎(chǔ)。通過(guò)平臺(tái)注冊(cè)、手機(jī)搶單、累計(jì)積分、綠幣兌換、星級(jí)排名、掛鉤信貸、成立基金、頒發(fā)獎(jiǎng)項(xiàng)等系列舉措，在“激勵(lì)—努力—績(jī)效—獎(jiǎng)勵(lì)—滿足”等激勵(lì)鏈的各環(huán)節(jié)形成正相關(guān)關(guān)系且相互影響，形成良性循環(huán)。其時(shí)間軸和基本邏輯是：①公眾通過(guò)手機(jī)掃一掃平臺(tái)二維碼，免費(fèi)注冊(cè)成為“河長(zhǎng)”，以零門檻完成“激勵(lì)”環(huán)節(jié)；②公眾進(jìn)入主頁(yè)進(jìn)行巡河，將巡河記錄和成果發(fā)布在社交媒體，帶動(dòng)更多人參與護(hù)水，完成“努力”環(huán)節(jié)；③公眾每進(jìn)行一次巡河，后臺(tái)都將定期核實(shí)、評(píng)估，給予相應(yīng)積分，對(duì)于巡河成效貢獻(xiàn)大的，得到最高評(píng)分及雙倍的綠水幣獎(jiǎng)勵(lì)，完成“績(jī)效”環(huán)節(jié)；④采用線上線下相結(jié)合方式，線上建立綠幣商城，線下在農(nóng)產(chǎn)品商店、超市、農(nóng)村河長(zhǎng)工作站等建立綠幣兌換點(diǎn)，進(jìn)行綠水幣兌換，從物質(zhì)層面進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，提升公眾護(hù)水積極性，完成“獎(jiǎng)勵(lì)”環(huán)節(jié)；⑤在公眾護(hù)水平臺(tái)設(shè)置護(hù)水英雄榜單，以積分排名形式設(shè)置“英雄”總榜、季度榜、月度榜，建立從“一星護(hù)水小兵”到“五星護(hù)水大師”星級(jí)指數(shù)，從精神層面提升護(hù)水榮譽(yù)感；⑥推出“綠水幣”信用貸款，根據(jù)綠水幣枚數(shù)配比不同額度信用貸款，給予不同額度利率優(yōu)惠，以個(gè)人信譽(yù)度的提升間接給予物質(zhì)層面的獎(jiǎng)勵(lì)，通過(guò)精神和物質(zhì)雙層面完成“滿足”環(huán)節(jié)。

2.核心價(jià)值及驅(qū)動(dòng)機(jī)制分析

（1）“綠水幣”制度的設(shè)計(jì)定位和核心價(jià)值

如前文所述，公眾對(duì)水環(huán)境保護(hù)的參與是具有法律依據(jù)的。但由于河湖資源具有復(fù)雜性與開(kāi)放性，包括我國(guó)在內(nèi)的發(fā)展中國(guó)家在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中，地方政府在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展時(shí)易造成環(huán)境問(wèn)題，政府與市場(chǎng)雙雙“失靈”，難以妥善處理好河湖治理問(wèn)題。因此公眾參與環(huán)境事務(wù)的邏輯起點(diǎn)是彌補(bǔ)政府機(jī)制和市場(chǎng)機(jī)制的缺陷。

浙江省“綠水幣”制度設(shè)計(jì)初衷是借助當(dāng)前互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)、智能手機(jī)的普及和民眾生態(tài)環(huán)保意識(shí)的覺(jué)醒，讓公眾參加到治水管水中，是一次政府發(fā)起、民眾和企業(yè)參與的“微公益”嘗試。設(shè)計(jì)理念是改變公眾固有的公益觀念，倡導(dǎo)人人參與公益事業(yè)。其設(shè)計(jì)定位是讓“綠水幣”成為由水利發(fā)起，推衍至全社會(huì)全行業(yè)綠色生態(tài)行為習(xí)慣轉(zhuǎn)變的觸發(fā)點(diǎn)。

（2）“綠水幣”制度驅(qū)動(dòng)機(jī)制

通過(guò)前期引導(dǎo)和鼓勵(lì)讓公眾關(guān)注“五水共治”或“河湖長(zhǎng)制”微信公眾號(hào)，以積分激勵(lì)和物質(zhì)精神獎(jiǎng)勵(lì)等使公眾逐漸形成愛(ài)水護(hù)水意識(shí)，最終在意識(shí)支配下不斷改變個(gè)人行為習(xí)慣，實(shí)現(xiàn)公眾治水管水行為轉(zhuǎn)變，推動(dòng)全社會(huì)綠色生態(tài)可持續(xù)發(fā)展。

“綠水幣”制度將公眾日常行為變成公益行為，既是自我善意的表達(dá)和社會(huì)責(zé)任的體現(xiàn)，也是一種自我認(rèn)同的實(shí)現(xiàn)。從具體案例來(lái)看，德清縣設(shè)置“英雄榜”的做法即是對(duì)民眾自我價(jià)值感的激發(fā)，讓每一位參與管水護(hù)水的公眾都有投身治水事業(yè)的“參與感”，大大增強(qiáng)了公眾參與積極性。

三、“綠水幣”制度發(fā)展瓶頸與優(yōu)化路徑

1.發(fā)展瓶頸

受長(zhǎng)期治水模式和政府管理模式影響，社會(huì)公眾對(duì)水環(huán)境治理、水生態(tài)修復(fù)、水污染治理等工作都定性為政府行為，以往都是一種“旁觀者”的心態(tài)。從個(gè)人行為學(xué)角度來(lái)分析，如果一個(gè)人對(duì)用“綠水幣”兌換的激勵(lì)或獎(jiǎng)勵(lì)不感興趣，那就沒(méi)有驅(qū)動(dòng)他去積累“綠水幣”的動(dòng)力，即不會(huì)產(chǎn)生巡河等管水愛(ài)水護(hù)水的行為?！熬G水幣”制度雖已運(yùn)用行政力量將政府和民眾的距離拉近了一步，民眾的愛(ài)水護(hù)水意識(shí)在一定范圍內(nèi)得到了提升，但在“內(nèi)生驅(qū)動(dòng)”層面的困境還未真正解決，難以保障民眾愛(ài)水護(hù)水治水的持續(xù)活力。

目前從工作范疇和責(zé)任主體來(lái)看，“綠水幣”制度聯(lián)合了水利、生態(tài)環(huán)境、住建等多部門力量，但實(shí)際發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題類型基本局限于水面漂浮物或水體顏色等側(cè)重于水利部門的事務(wù)，部門之間的協(xié)同效應(yīng)難以有效發(fā)揮。此外，“綠水幣”推廣載體仍是“五水共治”或“河長(zhǎng)制”等政府平臺(tái)，公眾參與治水的“入口”和“通道”有很大的局限性，“綠水幣”制度的普適推廣和廣泛應(yīng)用受到制約。

從“綠水幣”制度的設(shè)計(jì)初衷和推行目的來(lái)講，其核心價(jià)值具有顯著的公益屬性。然而在實(shí)際操作層面，平臺(tái)門檻過(guò)于專業(yè)、操作流程不夠便利、宣傳范圍不夠廣泛、資金保障不夠充分、反饋機(jī)制不夠完善、互動(dòng)環(huán)節(jié)吸引力不足等問(wèn)題均制約了“綠水幣”制度的核心價(jià)值發(fā)揮。

從“綠水幣”制度本身而言，其環(huán)保公益的核心價(jià)值，正是呼應(yīng)了國(guó)家對(duì)生態(tài)的大力保護(hù)、民眾環(huán)保意識(shí)覺(jué)醒、智能手機(jī)普及等眾多外部因素的支撐。今后如何充分利用好時(shí)代因素、把握好時(shí)機(jī)，在“綠水幣”制度推行過(guò)程中發(fā)揮其公益核心價(jià)值，并與相關(guān)業(yè)務(wù)形成良性互動(dòng)，建立可持續(xù)、高效的公益模式，仍需要不斷探索優(yōu)化。

2.優(yōu)化路徑及建議

（1）突破平臺(tái)局限，尋求行業(yè)跨越

“綠水幣”制度旨在全民參與、共建共享。但由于目前“綠水幣”載體或平臺(tái)受眾面相對(duì)較窄，各地注冊(cè)人數(shù)量級(jí)與占比和“人人參與治水”目標(biāo)仍有較大差距。從“綠水幣”制度的核心價(jià)值出發(fā)，下一步應(yīng)充分發(fā)揮它的強(qiáng)公益屬性，探索與其他推行公益行為、社會(huì)關(guān)注度高、受眾范圍廣的大平臺(tái)跨界合作，如支付寶、微信、高德地圖、大眾點(diǎn)評(píng)等，充分借助已有用戶對(duì)諸類大平臺(tái)的品牌忠誠(chéng)度，保障“綠水幣”制度的受眾廣度和推廣潛力。

（2）突破思維慣性，探索價(jià)值引導(dǎo)

“綠水幣”制度是“政策引導(dǎo)”和“文化塑造”的綜合，通過(guò)政府引導(dǎo)，建立了“政府—公眾—企業(yè)”之間治水同盟，讓社會(huì)公眾對(duì)“綠水幣”制度產(chǎn)生認(rèn)同感。今后要在全省深入推廣“綠水幣”制度，可在政策引導(dǎo)和文化塑造上進(jìn)一步完善。例如在政策引導(dǎo)方面，完善“綠水幣”制度，拓寬治水管水愛(ài)水護(hù)水范疇，以形成新的綠色行為方式導(dǎo)向，建議增加形式多樣的綠色生態(tài)場(chǎng)景并納入激勵(lì)和獎(jiǎng)勵(lì)范疇，如家庭水費(fèi)下降、親水行為、節(jié)水工具制作、節(jié)水措施建議、問(wèn)題行為拍照等圍繞水的相關(guān)場(chǎng)景，以及其他促進(jìn)生態(tài)環(huán)保的行為場(chǎng)景。在文化塑造方面，建議借鑒如“螞蟻森林”公益模式，以“綠水幣”作為廣大民眾對(duì)水資源保護(hù)、水環(huán)境保護(hù)貢獻(xiàn)力量衡量介質(zhì)，激發(fā)民眾環(huán)保意識(shí)覺(jué)醒和參與生態(tài)環(huán)保事業(yè)的自我價(jià)值感。

（3）突破模式束縛，構(gòu)建社會(huì)責(zé)任模型

建議從以下三方面做探索：一是“政府—公眾—企業(yè)”治水大聯(lián)盟的升級(jí)，積極尋求與生態(tài)環(huán)保企業(yè)的合作，激發(fā)其核心業(yè)務(wù)與“綠水幣”場(chǎng)景范疇內(nèi)的行為產(chǎn)生良性互動(dòng)，達(dá)到可持續(xù)的目的；二是在平臺(tái)跨界合作基礎(chǔ)上建立個(gè)人“水賬戶”，將用戶每天的綠色生態(tài)行為積累到個(gè)人賬戶里，未來(lái)?xiàng)l件成熟或可實(shí)現(xiàn)個(gè)人水資產(chǎn)的買賣、投資，應(yīng)用于美麗河湖、幸福河湖水旅休閑，水利風(fēng)景區(qū)門票優(yōu)惠或銀行優(yōu)先貸款等；三是構(gòu)建政府后期保障機(jī)制?！?/p>