潘澤泉 孟夢(mèng)

一、問(wèn)題提出與文獻(xiàn)綜述

源于西方“元治理”的國(guó)家中心主義，對(duì)于強(qiáng)化“國(guó)家主導(dǎo)”“黨建引領(lǐng)”的中國(guó)治理實(shí)踐具有一定理論解釋效度和某種經(jīng)驗(yàn)邏輯上的一致性。在國(guó)內(nèi)諸如國(guó)家角色轉(zhuǎn)型、政府職能定位、社區(qū)治理、貧困治理、環(huán)境治理、教育治理、社會(huì)福利供給等領(lǐng)域獲得理論支撐和經(jīng)驗(yàn)觀照，如有學(xué)者提煉出“一核多元”“一主兩輔”(15)劉祖云、李烊：《元治理視角下“過(guò)渡型社區(qū)”治理的結(jié)構(gòu)與策略》，《社會(huì)科學(xué)》2017年第1期。等治理結(jié)構(gòu)。在中國(guó)基層社會(huì)治理場(chǎng)域中，國(guó)家始終是作為多元主體治理體系中的核心與主導(dǎo)者，在科層組織內(nèi)部和“國(guó)家—市場(chǎng)—社會(huì)”之間進(jìn)行雙重“元治理”，發(fā)揮動(dòng)員治理主體、制定治理規(guī)則、促進(jìn)治理主體結(jié)構(gòu)性與功能性整合之功用，進(jìn)一步強(qiáng)化其治理中心地位，引領(lǐng)治理全局。

元治理對(duì)中國(guó)易地扶貧政策實(shí)踐過(guò)程中的國(guó)家“再造中心”同樣具有一定的理論解釋效度和某種經(jīng)驗(yàn)邏輯上的一致性。作為我國(guó)貧困治理的關(guān)鍵路徑，易地扶貧這一政策實(shí)踐過(guò)程呈現(xiàn)出多元行動(dòng)者從自身角色與能力出發(fā)，進(jìn)行博弈性互動(dòng)而塑造出的多重制度邏輯。中國(guó)作為“積極國(guó)家”(16)鄧大才：《積極國(guó)家：反貧困戰(zhàn)略中的政府干預(yù)與理論基礎(chǔ)——基于國(guó)際反貧困戰(zhàn)略的比較研究》，《新疆師范大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2021年第2期。，成為易地扶貧“復(fù)合治理”中心，既沿“科層—村域”縱向路徑塑造政治關(guān)聯(lián)，也沿“政府—市場(chǎng)—社會(huì)”橫向維度實(shí)現(xiàn)利益整合(17)白浩然、李敏、劉奕伶：《復(fù)合治理：地方脫貧進(jìn)路的一個(gè)理論解釋》，《公共行政評(píng)論》2020年第1期。。在科層組織內(nèi)部，中央政府主要通過(guò)“壓力型體制”“目標(biāo)管理責(zé)任制”“錦標(biāo)賽體制”“條塊并舉發(fā)包制”“項(xiàng)目制”以及“運(yùn)動(dòng)其外常規(guī)其內(nèi)”等策略對(duì)地方政府進(jìn)行政治動(dòng)員和行政動(dòng)員；在“政府—市場(chǎng)—社會(huì)”之間，國(guó)家除了使用依托于權(quán)力的科層化動(dòng)員制外，還選擇從利益、話語(yǔ)、情感等要素入手，創(chuàng)造出資源動(dòng)員、輿論動(dòng)員、價(jià)值動(dòng)員、組織動(dòng)員等動(dòng)員手段(18)劉金菊、鄧國(guó)彬：《精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略的社會(huì)動(dòng)員探究》，《學(xué)校黨建與思想教育》2017年第5期。，進(jìn)行自上而下的社會(huì)動(dòng)員(19)貧困治理的社會(huì)動(dòng)員結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出“雙軌雙層”的格局，即政府自上而下動(dòng)員與民間自下而上動(dòng)員相結(jié)合。但因本研究主題集中于元治理視域下的國(guó)家治理策略，因此重點(diǎn)論述國(guó)家自上而下的動(dòng)員邏輯，民間自下而上的動(dòng)員議題此處略去不表。。易地扶貧政策的執(zhí)行意味著國(guó)家以全新方式“再進(jìn)入”(20)郭星華、劉朔：《中國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系七十年回望：國(guó)家權(quán)力的下沉、回縮與再進(jìn)入》，《社會(huì)科學(xué)》2019年第4期。和營(yíng)造基層社會(huì)，基層政權(quán)基于向基層社會(huì)的資源反哺(21)章文光、劉麗莉：《精準(zhǔn)扶貧背景下國(guó)家權(quán)力與村民自治的“共棲”》，《政治學(xué)研究》2020年第3期。，將接續(xù)“汲取型”向“懸浮型”的轉(zhuǎn)變(22)周飛舟:《從汲取型政權(quán)到“懸浮型”政權(quán)——稅費(fèi)改革對(duì)國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系之影響》，《社會(huì)學(xué)研究》2006年第3期。，進(jìn)一步向“融合型”邁進(jìn)(23)符平、盧飛：《制度優(yōu)勢(shì)與治理效能：脫貧攻堅(jiān)的組織動(dòng)員》，《社會(huì)學(xué)研究》2021年第3期。。市場(chǎng)和社會(huì)受國(guó)家動(dòng)員，與其結(jié)成易地扶貧搬遷安置治理共同體，國(guó)家處于治理中心，發(fā)揮元治理的主導(dǎo)作用，與市場(chǎng)和社會(huì)進(jìn)行非對(duì)稱協(xié)作。

本研究以元治理為理論基礎(chǔ)，通過(guò)對(duì)S鎮(zhèn)K社區(qū)從易地扶貧政策執(zhí)行的前期動(dòng)員到后續(xù)搬遷安置社區(qū)治理的實(shí)地研究，考察國(guó)家通過(guò)何種治理策略完成了科層內(nèi)部權(quán)威秩序的重建，同時(shí)對(duì)科層外部的市場(chǎng)規(guī)則和社會(huì)生活進(jìn)行再組織，實(shí)現(xiàn)其治理中心地位的再塑造，基于此，本研究無(wú)疑具有重要的理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。

二、案例介紹與研究方法

本研究所選取的案例位于G省G縣S鎮(zhèn)。為在脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)中獲勝，S鎮(zhèn)政府將所轄四個(gè)貧困村內(nèi)的貧困人口瞄準(zhǔn)為該鎮(zhèn)易地扶貧政策對(duì)象，將其集中安置到位于S鎮(zhèn)上的易地扶貧搬遷安置社區(qū)K社區(qū)。在K社區(qū)治理主體構(gòu)成上，S鎮(zhèn)政府組織成立社區(qū)兩委，下設(shè)搬遷管理服務(wù)站，招標(biāo)物業(yè)服務(wù)公司，引入扶貧車間，社區(qū)內(nèi)另有數(shù)個(gè)居民自組織，其中之一已在K社區(qū)居委會(huì)完成備案。

易地扶貧搬遷緣于國(guó)家的脫貧大計(jì)和城鎮(zhèn)化安排，K社區(qū)由于位處“城市—鄉(xiāng)村”“制度—生活”以及“現(xiàn)代—傳統(tǒng)”三組對(duì)立二元的連續(xù)譜上，交叉生成了如下特征：第一，居民具有農(nóng)民和市民的二重性，強(qiáng)烈依賴國(guó)家。易地扶貧政策的執(zhí)行，大幅縮短城鎮(zhèn)化建設(shè)時(shí)長(zhǎng)，貧困村村民幾乎是在一夜之間就完成了從農(nóng)民向市民的制度身份轉(zhuǎn)換，其“身”已經(jīng)邁入了由國(guó)家主導(dǎo)進(jìn)行選址、規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)、房屋分配以及后續(xù)治理的城鎮(zhèn)社區(qū)，但代表其社會(huì)文化體系的“心”還牢牢扎根于鄉(xiāng)土。在農(nóng)民市民化的過(guò)程中，居民“萬(wàn)事找國(guó)家”。第二，居民主體為“三留守”群體，市場(chǎng)化管理告急。搬遷造成居民“離鄉(xiāng)又離土”，居民自身貧瘠的人力資本存量卻不足以支持其迅速“非農(nóng)化”，社區(qū)附近的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)吸收勞動(dòng)力的能力又有限，雖有“一戶解決一就業(yè)”的搬遷配套政策，但“包分配”同時(shí)也意味著低收入，城鎮(zhèn)生活的高昂物質(zhì)成本卻不會(huì)因此就另外對(duì)居民“打折”，居民的消費(fèi)水平由“生存型”被動(dòng)轉(zhuǎn)為“享受型”，收支“剪刀差”倒逼大量男性青壯年勞力遠(yuǎn)走務(wù)工，只留“三留守”群體常住K社區(qū)。居民對(duì)于城鎮(zhèn)高消費(fèi)產(chǎn)生拒斥，K社區(qū)也因此出現(xiàn)物業(yè)費(fèi)困局，市場(chǎng)化管理舉步維艱。第三，社區(qū)社會(huì)資本碎片化，渴望權(quán)威統(tǒng)合治理。如上所述，K社區(qū)的居民由四個(gè)貧困村村民拼合而成，整體的陌生人社會(huì)內(nèi)部嵌套了多個(gè)小型的熟人社會(huì)，同質(zhì)性與異質(zhì)性混雜，居民仍然習(xí)慣以原村落進(jìn)行身份認(rèn)同，固守舊有的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，社會(huì)交往呈現(xiàn)出“內(nèi)傾性”特征(24)劉慶、陳世海：《移居老年人社會(huì)適應(yīng)的結(jié)構(gòu)、現(xiàn)狀與影響因素》，《南方人口》2015年第6期。，社區(qū)社會(huì)資本碎片化，整個(gè)社區(qū)層面的共同體難以形成。面對(duì)這些問(wèn)題，就需要具有權(quán)威的“國(guó)家”對(duì)分散的社區(qū)治理力量進(jìn)行統(tǒng)合。

本文研究方法為實(shí)地研究，通過(guò)訪談法進(jìn)行資料收集，訪談對(duì)象涵蓋S鎮(zhèn)政府、K社區(qū)居委會(huì)、K社區(qū)物業(yè)服務(wù)公司、扶貧車間、社區(qū)居民等多元治理主體。

三、易地扶貧搬遷安置中的國(guó)家入場(chǎng)：多重動(dòng)員與國(guó)家中心生產(chǎn)

國(guó)家基層代理人——地方政府在易地扶貧搬遷安置社區(qū)治理中的入場(chǎng)圍繞易地扶貧政策執(zhí)行這一目標(biāo)而進(jìn)行，該政策執(zhí)行不僅需要面向科層內(nèi)部的參與激勵(lì)，亦涉及面向科層外部的認(rèn)同建構(gòu)。通過(guò)國(guó)家的多重動(dòng)員，科層內(nèi)部自上而下的層級(jí)秩序獲得重塑，科層外部的目標(biāo)認(rèn)同得以凝聚，國(guó)家完成了其治理中心地位的生產(chǎn)。

(一)地方政府入場(chǎng)的動(dòng)力邏輯：目標(biāo)管理責(zé)任制和“搬遷錦標(biāo)賽”

基于S鎮(zhèn)K社區(qū)易地扶貧搬遷安置過(guò)程的實(shí)地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，目標(biāo)管理責(zé)任制和“搬遷錦標(biāo)賽”機(jī)制為地方政府入場(chǎng)提供行政監(jiān)控和協(xié)調(diào)激勵(lì)，且經(jīng)由不同路徑實(shí)施加碼驅(qū)動(dòng)。易地扶貧政策的執(zhí)行，主要沿著“中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣抓落實(shí)”的“政策執(zhí)行鏈條”進(jìn)行自上而下的推動(dòng)(25)賀東航、孔繁斌：《公共政策執(zhí)行的中國(guó)經(jīng)驗(yàn)》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2011年第5期。，不同于委托人——國(guó)家(中央)基于“改善的邏輯”和“控制的邏輯”制定出易地扶貧政策(26)呂鵬：《斯科特：〈國(guó)家的視角〉》，《公共管理評(píng)論》2006年第1期。，地方政府(27)若按照“中央—地方”的二分視角去分析易地扶貧的層級(jí)管理體制，地方政府應(yīng)包括省市縣鄉(xiāng)多級(jí)政府，但因?yàn)橐椎胤鲐毜恼邎?zhí)行要求“層層壓實(shí)”，具體的落實(shí)責(zé)任其實(shí)主要由縣鄉(xiāng)承擔(dān)，也因?yàn)楣P者的田野調(diào)查范圍主要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和社區(qū)，所能獲得的研究資料有限，所以本研究的地方政府主要指的是S鎮(zhèn)政府。作為國(guó)家權(quán)力的基層代理人和政策的具體執(zhí)行者有其自身的利益驅(qū)動(dòng)結(jié)構(gòu)。

在S鎮(zhèn)易地扶貧政策執(zhí)行過(guò)程中，縱向政府間由目標(biāo)管理責(zé)任制進(jìn)行“上游”加碼驅(qū)動(dòng)。由于事關(guān)中國(guó)共產(chǎn)黨“到2020年貧困地區(qū)和貧困群眾同全國(guó)一道進(jìn)入全面小康社會(huì)”“政治承諾”的兌現(xiàn)與否，S鎮(zhèn)易地扶貧的政策執(zhí)行成為各級(jí)政府的“中心工作”。S鎮(zhèn)政府工作人員MLJ說(shuō)：“縣長(zhǎng)和州上簽了軍令狀了，他們和州上簽，我們就要跟他們簽。那時(shí)候真是全鎮(zhèn)上下都圍著它(易地扶貧搬遷)轉(zhuǎn)，任務(wù)特別的重，你想想它就是這么一級(jí)一級(jí)地壓過(guò)來(lái)的。搬遷搞不好，直接把你刷下去，其他事情你就做得再好都沒(méi)用。”(S鎮(zhèn)政府工作人員MLJ訪談?dòng)涗洠?0190715)基于S鎮(zhèn)易地扶貧政策執(zhí)行發(fā)現(xiàn)，各級(jí)“一把手”都要與上級(jí)簽訂“軍令狀”，領(lǐng)取上級(jí)派發(fā)的目標(biāo)任務(wù)，經(jīng)過(guò)量化分解后再逐級(jí)向下傳遞，且“層層加碼”，待落實(shí)到S鎮(zhèn)政府這一層時(shí)，已近乎“不可承受之重”。但基于嚴(yán)格的考核和問(wèn)責(zé)制度，且易地扶貧已成為G縣全年績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中的“一票否決”項(xiàng)目，S鎮(zhèn)政府只能全力投入到易地扶貧的政策執(zhí)行中去。

在S鎮(zhèn)易地扶貧管理體制中，易地扶貧執(zhí)行的是三級(jí)管理體制，即從委托方(中央)到管理方(省)再到代理方(市縣)的“行政發(fā)包”過(guò)程。與項(xiàng)目制治理的操作類似，有的地方政府在目標(biāo)任務(wù)的加碼過(guò)程中，也會(huì)乘機(jī)融入自身意圖，基于自身偏好對(duì)政策進(jìn)行“再組織”化的“打包”(28)折曉葉、陳嬰嬰：《項(xiàng)目制的分級(jí)運(yùn)作機(jī)制和治理邏輯——對(duì)“項(xiàng)目進(jìn)村”案例的社會(huì)學(xué)分析》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2011年第4期。，在其自主裁量空間內(nèi)追求自身利益最大化，基于經(jīng)濟(jì)理性，必然會(huì)積極推動(dòng)易地扶貧政策的執(zhí)行。S鎮(zhèn)易地扶貧政策執(zhí)行過(guò)程中所呈現(xiàn)出的“集中進(jìn)城”熱潮，是對(duì)S鎮(zhèn)政府理性“經(jīng)濟(jì)人”屬性的強(qiáng)有力說(shuō)明。雖然《全國(guó)“十三五”易地扶貧搬遷規(guī)劃》為易地扶貧規(guī)定了集中安置和分散安置兩種安置方式，但是集中安置更有利于節(jié)約資金和土地，用于發(fā)展當(dāng)?shù)毓ど虡I(yè)。安置點(diǎn)多規(guī)劃在城鎮(zhèn)，也是為了以易地扶貧政策促推城鎮(zhèn)化建設(shè)，正如S鎮(zhèn)政府工作人員所說(shuō)，“把人從村上搬到鎮(zhèn)上，易地扶貧和城鎮(zhèn)化工作同步進(jìn)行?；钍且环?，成績(jī)是雙份?！?S鎮(zhèn)政府工作人員MLJ訪談?dòng)涗洠?0190715)兩相結(jié)合，就造成了S鎮(zhèn)易地扶貧政策執(zhí)行過(guò)程中的“城市迷思”(29)馬流輝：《易地扶貧搬遷的“城市迷思”及其理論檢視》，《學(xué)習(xí)與實(shí)踐》2018年第8期。。并且，由于S鎮(zhèn)政府在科層序列中處于較低層級(jí)，所需要承擔(dān)的由于一項(xiàng)公共政策制定失誤而產(chǎn)生的合法性風(fēng)險(xiǎn)是較低的，由此孕育出一種“搭便車”心態(tài)，即所謂“只管干就好了，萬(wàn)一出了事情不好怪我，我是按照你的要求來(lái)的”(S鎮(zhèn)政府工作人員MLJ訪談?dòng)涗洠?0190715)，加之對(duì)于政績(jī)的渴求，定會(huì)嚴(yán)格執(zhí)行該政策。

在S鎮(zhèn)易地扶貧政策執(zhí)行過(guò)程中，橫向政府間由錦標(biāo)賽體制進(jìn)行自我加碼驅(qū)動(dòng)。上級(jí)政府為強(qiáng)化下級(jí)對(duì)于易地扶貧政策的執(zhí)行動(dòng)力，在進(jìn)行“強(qiáng)監(jiān)控”的同時(shí)，還會(huì)施以“強(qiáng)激勵(lì)”，建立地方政府橫向之間的“錦標(biāo)賽”體制，誘發(fā)地方政府彼此間為“排名”進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)，消解其“合謀應(yīng)付”的可能性，包括“官員晉升錦標(biāo)賽”和“指標(biāo)錦標(biāo)賽”(30)周飛舟：《錦標(biāo)賽體制》，《社會(huì)學(xué)研究》2009年第3期。。除了被動(dòng)接受來(lái)自上級(jí)層層加碼的目標(biāo)任務(wù)外，S鎮(zhèn)政府為了在G縣政府主辦的搬遷“錦標(biāo)賽”中取勝，以獲得晉升和政治榮譽(yù)，爭(zhēng)取更多的財(cái)政專項(xiàng)資金分配，還主動(dòng)對(duì)指標(biāo)進(jìn)行“自我加碼”，參與哄抬目標(biāo)任務(wù)(31)王剛、白浩然：《脫貧錦標(biāo)賽：地方貧困治理的一個(gè)分析框架》，《公共管理學(xué)報(bào)》2018第1期。。S鎮(zhèn)政府工作人員MLJ說(shuō)道：“縣里下的指標(biāo)本來(lái)就已經(jīng)比州上給的要高了，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間為了拼能耐，還要自己主動(dòng)往上加，而且是比著加，你要加一，我就加二，不敢落后。最后確定下來(lái)的指標(biāo)高得離譜，其實(shí)一大部分都是我們自己哄抬上去的，像炒房一樣炒指標(biāo)?！?S鎮(zhèn)政府工作人員MLJ訪談?dòng)涗洠?0190715)G縣政府還組織各鄉(xiāng)鎮(zhèn)間互評(píng)政策執(zhí)行情況，為橫向競(jìng)爭(zhēng)進(jìn)一步創(chuàng)制場(chǎng)域。S鎮(zhèn)政府為了完成縱向派發(fā)的目標(biāo)任務(wù)，避免受到懲罰，同時(shí)在橫向搬遷“錦標(biāo)賽”中獲得激勵(lì)，積極推動(dòng)易地扶貧政策執(zhí)行。

(二)地方政府的入場(chǎng)機(jī)制：人造秩序與動(dòng)員式認(rèn)同建構(gòu)

任務(wù)落實(shí)、考核和問(wèn)責(zé)的壓力源源不斷地順著科層序列自上而下壓向地方政府，雖有目標(biāo)管理責(zé)任制和錦標(biāo)賽體制施以強(qiáng)約束和強(qiáng)激勵(lì)，但在科層組織內(nèi)部，政府所能調(diào)動(dòng)的行政資源也存在“預(yù)算約束”，且基層政府于稅改之后已從“汲取型政權(quán)”漸變?yōu)椤皯腋⌒驼?quán)”，向下汲取終止的同時(shí)伴隨對(duì)科層外部即基層社會(huì)控制和動(dòng)員能力的弱化(32)周飛舟：《從汲取型政權(quán)到“懸浮型”政權(quán)——稅費(fèi)改革對(duì)國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系之影響》，《社會(huì)學(xué)研究》2006年第3期。，以上因素交叉生產(chǎn)出一種“擠壓型”的政策執(zhí)行環(huán)境(33)李棉管：《精準(zhǔn)扶貧中的基層分包制——擠壓型情境下的行政動(dòng)員》，《中國(guó)行政管理》2021年第3期。。而易地扶貧政策本身作為一項(xiàng)頂層設(shè)計(jì)又缺乏對(duì)“地方性知識(shí)”的把握，移民作為該政策的目標(biāo)群體，配合政策的意愿略顯不足，這更加劇了地方政府的執(zhí)行難度。但地方政府在科層組織內(nèi)部通過(guò)將文件政治、會(huì)議政治和臨時(shí)包干組織的戰(zhàn)時(shí)化敘事相結(jié)合，重申了科層內(nèi)部自上而下的層級(jí)秩序。在科層組織外部則進(jìn)行輿論動(dòng)員和貧困標(biāo)簽化，以建構(gòu)科層外部的目標(biāo)認(rèn)同，成功實(shí)現(xiàn)科層組織內(nèi)外部的雙重動(dòng)員，緩解了易地扶貧政策執(zhí)行的壓力。

1.科層內(nèi)部的秩序重建：文件政治、會(huì)議政治與戰(zhàn)時(shí)化敘事

易地扶貧政策執(zhí)行的規(guī)范和權(quán)威秩序主要依靠“文山會(huì)?！弊陨隙碌剡M(jìn)行供給。所謂“文山會(huì)海”，是對(duì)“文件政治”(34)施從美：《“文件政治”：當(dāng)下中國(guó)鄉(xiāng)村治理研究的新視角》，《江蘇社會(huì)科學(xué)》2008年第1期。和“會(huì)議政治”這一套科層常規(guī)治理“組合拳”高頻使用的恰切形容(35)楊帆、王詩(shī)宗：《組織多重互動(dòng)下基層“文山會(huì)?！钡男纬蓹C(jī)制——一項(xiàng)多案例研究》，《行政論壇》2021年第2期。。在S鎮(zhèn)政府推行易地扶貧政策的兩年時(shí)間中，來(lái)自“文件治理鏈”上游的文件數(shù)量巨大，對(duì)這些文件進(jìn)行“效率—合法性”分類，可以發(fā)現(xiàn)有些文件的生產(chǎn)和傳遞是出于理性的工作需要，而另一些文件則是作為一種政治象征符號(hào)，旨在強(qiáng)調(diào)科層制內(nèi)部授權(quán)的自上而下式路徑(36)周慶智：《“文件治理”：作為基層秩序的規(guī)范來(lái)源和權(quán)威形式》，《求實(shí)》2017年第11期。。這在S鎮(zhèn)政府工作人員MLJ的談話中得以體現(xiàn)，“有些文件講的特別細(xì)，具體要你干什么、怎么干、干完了他又要怎么考核你，這種文件我們比較好照著落實(shí)；還有一些文件主要就是講“精神”，說(shuō)哪項(xiàng)工作的意義如何如何重大，領(lǐng)導(dǎo)如何如何重視啥的，那就比較宏觀了。”(S鎮(zhèn)政府工作人員MLJ訪談?dòng)涗洠?0190715)

在地方政府的行政管理體系中，文件除了作為政策工具，由上而下傳遞政策信息，更重要的是它的符號(hào)意義，即重申官僚組織的等級(jí)性，在科層制內(nèi)進(jìn)行控制、約束以及行政整合。文件的傳達(dá)主要經(jīng)由各種大大小小的會(huì)議，S鎮(zhèn)政府有關(guān)易地扶貧的會(huì)議主要有四種形式，起到四種工具性作用：思想動(dòng)員會(huì)，解釋政策的重要性，宣告組織上層“不達(dá)目的誓不罷休”的意志，吸引下層對(duì)易地扶貧政策的“注意力”(37)練宏：《注意力分配——基于跨學(xué)科視角的理論述評(píng)》，《社會(huì)學(xué)研究》2015年第4期。，生產(chǎn)出其對(duì)于易地扶貧的價(jià)值認(rèn)同；介紹思路會(huì)，理順政策執(zhí)行思路，為政策實(shí)施提供必要信息；典型表?yè)P(yáng)暨經(jīng)驗(yàn)推廣會(huì)，點(diǎn)明表?yè)P(yáng)具有高績(jī)效的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，同時(shí)讓其面向其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)講授自身經(jīng)驗(yàn)，起到提供信息和激勵(lì)的雙重作用，同時(shí)誘發(fā)其他“后進(jìn)”鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行“自我動(dòng)員”；后進(jìn)批評(píng)會(huì)，對(duì)執(zhí)行不力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行批評(píng)，施加政治壓力(38)陳家建：《政府會(huì)議與科層動(dòng)員——基于一個(gè)民政項(xiàng)目的案例研究》，《甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2017年第5期。，本質(zhì)上是一種“弱懲罰”。四種類型的會(huì)議即S鎮(zhèn)政府工作人員口中的“定調(diào)子”“理路子”“樹(shù)模子”“打靶子”(S鎮(zhèn)政府工作人員MLJ訪談?dòng)涗洠?0190715)，尤其是“樹(shù)模子”和“打靶子”的會(huì)議，是搬遷錦標(biāo)賽和問(wèn)責(zé)具體實(shí)踐的場(chǎng)域。

在S鎮(zhèn)易地扶貧過(guò)程中，體現(xiàn)出一種類似“金字塔”的層級(jí)會(huì)議結(jié)構(gòu)，這種層級(jí)會(huì)議結(jié)構(gòu)是對(duì)科層體系自上而下權(quán)力關(guān)系的二次確認(rèn)，同時(shí)內(nèi)涵國(guó)家意志向基層政權(quán)的強(qiáng)勢(shì)下滲。S鎮(zhèn)政府工作人員MLJ說(shuō)：“我們只要一聽(tīng)講這兩天州上領(lǐng)導(dǎo)上省里開(kāi)會(huì)去了，那接著就輪到縣里領(lǐng)導(dǎo)去州上了，回來(lái)就是給我們開(kāi)，我們上縣里開(kāi)完回來(lái)就得給下面村上的開(kāi)。”(S鎮(zhèn)政府工作人員MLJ訪談?dòng)涗洠?0190715)科層權(quán)力通過(guò)會(huì)議這樣一種“儀式政治”進(jìn)行“劇場(chǎng)化運(yùn)作”(39)樊紅敏：《縣域政治:權(quán)力實(shí)踐與日常秩序》，北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2008年，186頁(yè)。，會(huì)議室就是其上演的劇場(chǎng)和劇院的前臺(tái)，可以歸為吉登斯所說(shuō)的“場(chǎng)景”(40)安東尼·吉登斯：《社會(huì)的構(gòu)成》，李康、李猛譯，北京：生活·讀書(shū)·新知三聯(lián)書(shū)店，1998年，第45頁(yè)。，它不是一個(gè)簡(jiǎn)單的物理空間，而是被權(quán)力關(guān)系所生產(chǎn)出來(lái)，又不斷再生產(chǎn)權(quán)威秩序和實(shí)施規(guī)訓(xùn)的過(guò)程。

通過(guò)“文件政治”和“會(huì)議政治”這兩種科層治理的常規(guī)機(jī)制，政策信息得以往下傳遞，實(shí)現(xiàn)對(duì)基層的技術(shù)供給，更重要的是，國(guó)家權(quán)力以文件和會(huì)議為載體，成功地下沉至基層，實(shí)現(xiàn)了科層組織的內(nèi)部動(dòng)員。“文件政治”和“會(huì)議政治”屬于科層治理機(jī)制中制度化的常規(guī)手段，但易地扶貧政策執(zhí)行這一專項(xiàng)任務(wù)，時(shí)間緊、任務(wù)重、難度大，面對(duì)這一非常規(guī)的任務(wù)，就需要配備非常規(guī)治理手段予以短期性回應(yīng)，運(yùn)動(dòng)式治理作為全能主義時(shí)代行政手段的“遺產(chǎn)”，被再度啟用(41)潘澤泉、任杰：《從運(yùn)動(dòng)式治理到常態(tài)治理：基層社會(huì)治理轉(zhuǎn)型的中國(guó)實(shí)踐》，《湖南大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2020年第3期。。臨時(shí)包干是易地扶貧政策執(zhí)行過(guò)程中運(yùn)動(dòng)式治理的具體組織方式。S鎮(zhèn)政府組織成立易地扶貧專項(xiàng)工作隊(duì)，隊(duì)內(nèi)組織框架由“指揮部”和“前線隊(duì)員”兩大部分組成：S鎮(zhèn)一位副鎮(zhèn)長(zhǎng)就任隊(duì)長(zhǎng)兼指揮長(zhǎng)，連同幾位副指揮長(zhǎng)“穩(wěn)坐軍中帳”，進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，“前線作戰(zhàn)”則由工作隊(duì)隊(duì)員具體負(fù)責(zé)。S鎮(zhèn)政府工作人員MLJ說(shuō)：“在鎮(zhèn)政府上班的，除了指揮部里面坐鎮(zhèn)的幾位領(lǐng)導(dǎo)，剩下的每個(gè)人都給分了人，有多有少，按照官大官小來(lái)分，官大的，分的人就多一點(diǎn)，最少的也分了一個(gè)?！?S鎮(zhèn)政府工作人員MLJ訪談?dòng)涗洠?0190715)工作隊(duì)隊(duì)員包括S鎮(zhèn)政府的絕大多數(shù)工作人員，實(shí)行“干部到人”，每位隊(duì)員都要與數(shù)戶建檔立卡貧困戶“結(jié)對(duì)子”(42)劉金海：《工作隊(duì)：當(dāng)代中國(guó)農(nóng)村工作的特殊組織及形式》，《中共黨史研究》2012年第12期。，這一工作隊(duì)的成立具有專項(xiàng)性，因此也是一種臨時(shí)性的制度安排(43)李卓、徐明強(qiáng)、左停：《“扶貧包干制”的制度建構(gòu)與實(shí)踐路徑——基于黔西南B鎮(zhèn)的案例分析》，《西南大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2020年第2期。。

“等級(jí)化”邏輯于此處再次出現(xiàn)，并通過(guò)話語(yǔ)體系“戰(zhàn)時(shí)化”得到再加強(qiáng)：脫貧攻堅(jiān)被定性為“一場(chǎng)人民戰(zhàn)爭(zhēng)”，黨中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)3年行動(dòng)指導(dǎo)意見(jiàn)》則是在“部署作戰(zhàn)圖”，S鎮(zhèn)作為G縣易地扶貧政策執(zhí)行的“前線”和“主陣地”，S鎮(zhèn)“一把手”務(wù)必“親自掛帥”，向貧困“亮劍”，“不破貧困終不還”。戰(zhàn)時(shí)化敘事形式渲染了易地扶貧政策執(zhí)行的緊迫色彩，有助于克服S鎮(zhèn)政府工作人員因長(zhǎng)期浸淫于科層常規(guī)治理模式而養(yǎng)成的官僚惰性(44)賀璇、王冰：《“運(yùn)動(dòng)式”治污：中國(guó)的環(huán)境威權(quán)主義及其效果檢視》，《人文雜志》2016年第10期。，促使其快速完成政策目標(biāo)任務(wù)，但也暗示著一種與軍隊(duì)管理類似的層級(jí)化體系，又一次完成了對(duì)科層組織內(nèi)部的“等級(jí)化”規(guī)訓(xùn)。通過(guò)“文件政治”“會(huì)議政治”和戰(zhàn)時(shí)化敘事，不僅完成了科層組織的內(nèi)部動(dòng)員，國(guó)家權(quán)力也同時(shí)在科層末梢實(shí)現(xiàn)了“人造秩序”(45)鄧正來(lái)：《社會(huì)秩序規(guī)則二元觀——哈耶克法律理論的研究》，《北大法律評(píng)論》1999年第2期。的建構(gòu)。

2.科層外部的動(dòng)員式認(rèn)同建構(gòu)：輿論動(dòng)員與貧困標(biāo)簽化策略

S鎮(zhèn)政府在易地扶貧政策執(zhí)行過(guò)程中針對(duì)科層組織外部移民的搬遷弱意愿進(jìn)行了輿論動(dòng)員和貧困標(biāo)簽化處理，建構(gòu)出移民對(duì)于易地扶貧政策的認(rèn)同。輿論動(dòng)員方式主要為大篷車環(huán)村流動(dòng)宣傳、村廣播站全天播放宣傳以及高強(qiáng)度的入戶宣傳，向貧困村村民講解易地扶貧政策，并對(duì)K社區(qū)進(jìn)行“推銷”，營(yíng)造出利于易地扶貧政策執(zhí)行的輿論氛圍。

村民的搬遷弱意愿主要源于易地扶貧政策的“土地增減掛鉤”安排，即村民在同意搬遷至安置社區(qū)的同時(shí)，也需簽字確認(rèn)一份“同意舊房拆除”的協(xié)議。這構(gòu)成了易地扶貧政策執(zhí)行過(guò)程中最大的阻力來(lái)源。S鎮(zhèn)政府工作人員MHS認(rèn)為，“土地增減掛鉤是跟易地扶貧配套來(lái)的，只要老屋還在，他對(duì)這個(gè)村就還有念想，就不會(huì)全心全意地搬過(guò)去，住個(gè)兩天就往回跑，就是要把退路給他們截?cái)??！?S鎮(zhèn)政府工作人員MHS訪談?dòng)涗洠?0190715)“有感情”和“留后路”是村民對(duì)于舊房最主要的兩大留戀因素，“為了留住舊房，寧愿不要新房”“寧留后路，不要前路”的說(shuō)法在短時(shí)間內(nèi)甚囂塵上，S鎮(zhèn)的易地扶貧政策執(zhí)行陷入僵局。為減小政策執(zhí)行阻力，G縣發(fā)布《G縣易地扶貧搬遷舊房拆除和宅基地復(fù)墾工作實(shí)施方案》，向村民作出部分讓步：“對(duì)部分確需保留生產(chǎn)用房發(fā)展后續(xù)產(chǎn)業(yè)的，經(jīng)所在鄉(xiāng)人民政府審核同意，可保留部分生產(chǎn)用房”，以爭(zhēng)取村民配合，此舉是對(duì)《全國(guó)“十三五”易地扶貧搬遷規(guī)劃》中“充分尊重搬遷群眾意愿”規(guī)定的基層落實(shí)，但這同時(shí)給S鎮(zhèn)政府的易地扶貧政策執(zhí)行制造了新的困境。S鎮(zhèn)政府工作人員MHS說(shuō)：“國(guó)家這些個(gè)政策設(shè)計(jì)的，既要這樣又要那樣。你一邊跟貧困戶講隨他意愿，那他就不搬，一邊又把壓力往我們身上壓，到什么什么時(shí)候要完成多少多少任務(wù)，那你都隨他意愿了，我們?cè)趺赐瓿扇蝿?wù)。沒(méi)有辦法，我們只能天天像狗皮膏藥一樣黏在他家，這樣總有一天你會(huì)‘自愿’搬的?！?S鎮(zhèn)政府工作人員MHS訪談?dòng)涗洠?0190715)基于以上敘述，可以發(fā)現(xiàn)易地扶貧政策的部分政策文本與壓力型科層制與地方政府的要求相矛盾，在巨大的張力中，村民的意志被“犧牲”，“尊重群眾自愿”在很大程度上停留于文本層面，無(wú)法得到真正的落實(shí)，即村民所謂“不能不自愿”。

除進(jìn)行輿論動(dòng)員外，S鎮(zhèn)還實(shí)施了更為隱性的方式去推動(dòng)易地扶貧政策的執(zhí)行——為貧困村及其村民貼上“貧困標(biāo)簽”。根據(jù)標(biāo)簽理論，“貧困者”的身份建構(gòu)主要是基于權(quán)力者和“貧困者”之間的互動(dòng)過(guò)程，而不是首先根據(jù)“貧困者”自身的特征，其體現(xiàn)的是一個(gè)社會(huì)的權(quán)力結(jié)構(gòu)。換言之，一旦被貼上“貧困標(biāo)簽”，貧困者就會(huì)跨過(guò)“初級(jí)貧困”的臨界狀態(tài)，成為非被幫扶不可的“次級(jí)貧困”，貧困者自此不再拒斥“貧困標(biāo)簽”，完成了“貧困者”的自我認(rèn)同，并成為其諸多身份認(rèn)同的核心，導(dǎo)致其貧困的延續(xù)和強(qiáng)化(46)尹金鳳、蔣書(shū)慧：《社會(huì)控制與文化同化：芝加哥學(xué)派亞文化研究的理論遺產(chǎn)及其當(dāng)代價(jià)值》，《學(xué)術(shù)研究》2020年第8期。。一方面，貧困村的識(shí)別就是為村莊粘貼“貧困標(biāo)簽”的過(guò)程。在S鎮(zhèn)的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，N村的水土狀況并未到非搬遷不能脫貧的程度，在村村民通過(guò)發(fā)展花椒種植業(yè)以及牛羊養(yǎng)殖業(yè)，再配以離村村民在發(fā)達(dá)地區(qū)的務(wù)工，經(jīng)濟(jì)收入可維持基本生存，只需對(duì)N村村內(nèi)及周邊交通設(shè)施進(jìn)行大力改善，降低農(nóng)牧產(chǎn)品的運(yùn)輸成本，N村村民的脫貧本可不必離土又離鄉(xiāng)，但N村仍被規(guī)劃為S鎮(zhèn)搬遷村，易地扶貧從此成為該村村民唯一的脫貧路徑，別無(wú)他途。另一方面，建檔立卡貧困戶均須按照政府規(guī)定，實(shí)施“一戶一策精準(zhǔn)脫貧幫扶計(jì)劃”“上墻”，無(wú)論這張紙的初衷如何，但其確已成為“貧困標(biāo)簽”的具象化，促使村民形成“貧困自覺(jué)”(47)周恩宇、卯丹：《易地扶貧搬遷的實(shí)踐及其后果——一項(xiàng)社會(huì)文化轉(zhuǎn)型視角的分析》，《中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2017年第2期。，接受官方知識(shí)話語(yǔ)的灌輸和支配，認(rèn)同易地扶貧政策。正如K社區(qū)居民MFT所說(shuō)的：“沒(méi)搞這個(gè)搬遷之前，我覺(jué)得我們村子跟外面比，窮也當(dāng)然是窮，但我們種點(diǎn)這個(gè)花椒，家里面還養(yǎng)著點(diǎn)東西，大兒子去了大城市當(dāng)小工，日子緊緊巴巴的，也湊合著能過(guò)。但這個(gè)政策一來(lái)，政府的人把我們村子說(shuō)的啥也不是，時(shí)間久了，我也覺(jué)得我們村子不能住人了。”(K社區(qū)居民MFT訪談?dòng)涗洠?0190718)

總之，在S鎮(zhèn)K社區(qū)易地扶貧搬遷安置過(guò)程中，移民群體成為動(dòng)員對(duì)象以及S鎮(zhèn)政府的多重動(dòng)員方式，都透露了地方政府進(jìn)行社會(huì)整合的意圖，以及整合路徑的更新。全能主義政府時(shí)期直接控制的官僚制不再有效，國(guó)家僅憑自上而下的科層力量難以完成社會(huì)動(dòng)員，治理手段需具策略性、靈活性和間接性，在治理監(jiān)管、駕馭協(xié)調(diào)方面發(fā)揮關(guān)鍵作用，通過(guò)目標(biāo)管理責(zé)任制、搬遷錦標(biāo)賽、文件政治、會(huì)議政治、戰(zhàn)時(shí)化敘事、輿論動(dòng)員、貧困標(biāo)簽化等多種規(guī)制網(wǎng)絡(luò)的使用，S鎮(zhèn)政府執(zhí)行易地扶貧政策的場(chǎng)景成為當(dāng)代國(guó)家和社會(huì)關(guān)系轉(zhuǎn)型大背景下國(guó)家實(shí)施元治理的具體說(shuō)明。

四、易地扶貧搬遷安置中的國(guó)家營(yíng)場(chǎng)：非對(duì)稱協(xié)作與國(guó)家中心再生產(chǎn)

易地扶貧政策執(zhí)行可分為兩大階段，即搬遷階段和安置社區(qū)治理階段。動(dòng)員搬遷工作一旦完成，S鎮(zhèn)政府的主要任務(wù)就從入場(chǎng)轉(zhuǎn)入營(yíng)場(chǎng)——引導(dǎo)構(gòu)建K社區(qū)內(nèi)地方政府元治理下的多主體治理結(jié)構(gòu)。K社區(qū)治理共同體由社區(qū)居委會(huì)、社區(qū)黨委、物業(yè)服務(wù)公司、扶貧車間以及居民自組織構(gòu)成。其中，社區(qū)兩委代表國(guó)家負(fù)責(zé)科層治理、物業(yè)服務(wù)公司和扶貧車間代表市場(chǎng)采取市場(chǎng)治理，居民自組織代表社會(huì)進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)治理，三大治理形式之間形成非對(duì)稱協(xié)作治理格局——科層治理主導(dǎo)，市場(chǎng)和社會(huì)參與，三者對(duì)K社區(qū)進(jìn)行合作治理，國(guó)家在社區(qū)治理過(guò)程中完成其中心地位再生產(chǎn)。

(一)社區(qū)居委會(huì)：經(jīng)由“去行政化”激活行政化治理

K社區(qū)居委會(huì)通過(guò)“居站分離”的去行政化外形掩蓋甚至激活了其行政化內(nèi)涵。根據(jù)我國(guó)城市居民委員會(huì)組織法規(guī)定，居委會(huì)本應(yīng)是居民自治組織，但對(duì)照現(xiàn)實(shí)，它卻長(zhǎng)期扮演自治組織和“國(guó)家權(quán)力末梢”的雙重角色，自治性與行政性兼具，且行政性日益強(qiáng)于自治性(48)孫柏瑛：《城市社區(qū)居委會(huì)“去行政化”何以可能》，《南京社會(huì)科學(xué)》2016年第7期。。S鎮(zhèn)政府于搬遷工作收尾階段，在K社區(qū)中組織成立社區(qū)黨委和居委會(huì)兩委，并對(duì)居委會(huì)實(shí)施了看似“去行政化”的“居站分離”改革——增設(shè)K社區(qū)搬遷管理服務(wù)站。該站根據(jù)S鎮(zhèn)政府規(guī)定，將承擔(dān)K社區(qū)管理和服務(wù)的一切行政性工作，包括社區(qū)環(huán)境衛(wèi)生、社區(qū)消防、居民就業(yè)創(chuàng)業(yè)指導(dǎo)、法律政策宣傳等。概言之，該站將接替K社區(qū)居委會(huì)，承接S鎮(zhèn)政府下派的行政事務(wù)，居委會(huì)將徹底回歸其自治屬性。但深究發(fā)現(xiàn)，S鎮(zhèn)政府同時(shí)規(guī)定，K社區(qū)搬遷管理服務(wù)站須服從S鎮(zhèn)政府與K社區(qū)兩委的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，該站站長(zhǎng)由K社區(qū)黨委書(shū)記兼任，工作人員亦皆由K社區(qū)兩委成員充當(dāng)，運(yùn)行經(jīng)費(fèi)由K社區(qū)兩委負(fù)責(zé)撥給?？梢钥闯?，K社區(qū)的去行政化改革名不副實(shí)，搬遷管理服務(wù)站和K社區(qū)居委會(huì)之間只是“一套班子，兩塊牌子”，居委會(huì)的行政化趨勢(shì)被掩蓋甚至激活。S鎮(zhèn)政府則通過(guò)將科層體系延伸至居委會(huì)成功進(jìn)入K社區(qū)，并對(duì)K社區(qū)居委會(huì)進(jìn)行身份和行為的雙重賦權(quán)(49)張慶賀：《“行政激活治理”：社區(qū)行政化的新闡釋》，《求索》2021年第5期。，對(duì)K社區(qū)進(jìn)行科層治理。

(二)社區(qū)黨委：經(jīng)由服務(wù)治理實(shí)現(xiàn)黨建引領(lǐng)

改革開(kāi)放以來(lái)，社區(qū)制以流動(dòng)取代單位制的凝滯，在單位制時(shí)代作為基層整合手段的“嵌入吸納制”陷入困境，于是在社區(qū)中，黨開(kāi)始謀求以服務(wù)大眾鞏固并增強(qiáng)自身合法性，實(shí)現(xiàn)對(duì)基層社會(huì)的長(zhǎng)久引領(lǐng)(50)劉偉：《從“嵌入吸納制”到“服務(wù)引領(lǐng)制”：中國(guó)共產(chǎn)黨基層社會(huì)治理的體制轉(zhuǎn)型與路徑選擇》，《行政論壇》2017年第5期。。S鎮(zhèn)政府遂在K社區(qū)中指導(dǎo)設(shè)立“黨員服務(wù)崗”，作為K社區(qū)黨委服務(wù)居民的平臺(tái)。黨員服務(wù)崗的產(chǎn)生，說(shuō)明S鎮(zhèn)政府放棄了“命令—服從”的舊整合思路，改由服務(wù)路徑吸引居民支持，以服務(wù)治理改善黨群關(guān)系，確保自身引領(lǐng)地位，提升社區(qū)治理績(jī)效。但在調(diào)研過(guò)程中，當(dāng)筆者向居民問(wèn)及K社區(qū)的黨員服務(wù)崗時(shí)，有居民表示：“我不懂這個(gè)服務(wù)崗和居委會(huì)里面的服務(wù)站有哪些差別，我看反正都是一樣的人在那里坐著上班，也都說(shuō)有事可以找他們，不知道它特殊在哪里。”(K社區(qū)居民MSD訪談?dòng)涗洠?0190717)這表明K社區(qū)兩委成員和功能的重合，造成了社區(qū)居民認(rèn)知中的分野不清，也可能是由于黨員服務(wù)崗的出現(xiàn)并非出自K社區(qū)居民內(nèi)生性需要，而是源于S鎮(zhèn)政府外生性制度安排，黨員服務(wù)崗從一種“儀式化景觀”成長(zhǎng)到足以發(fā)揮實(shí)際引領(lǐng)功效，尚需時(shí)日。

(三)物業(yè)服務(wù)：科層制“強(qiáng)制性協(xié)調(diào)”與“制度—生活”之張力

K社區(qū)物業(yè)服務(wù)公司向社區(qū)內(nèi)注入的市場(chǎng)制度與社區(qū)居民的日常生活摩擦產(chǎn)生“治理噪音”，二者之間的張力依靠S鎮(zhèn)政府和K社區(qū)居委會(huì)“強(qiáng)制性協(xié)調(diào)”(51)劉祖云、李烊：《元治理視角下“過(guò)渡型社區(qū)”治理的結(jié)構(gòu)與策略》，《社會(huì)科學(xué)》2017年第1期。。K社區(qū)物業(yè)服務(wù)公司作為正式組織，創(chuàng)制出各種具有市場(chǎng)契約性質(zhì)的正式“制度”(52)“制度—生活”分析框架中的“制度”或稱“正式制度”，其制定和行使主體多局限在國(guó)家權(quán)力部門。筆者在此處借用該詞，用以指代K社區(qū)物業(yè)服務(wù)公司這一市場(chǎng)組織所制定的市場(chǎng)規(guī)則。，旨在對(duì)K社區(qū)居民形成規(guī)則約束，諸如《K社區(qū)物業(yè)管理辦法》《K社區(qū)物業(yè)費(fèi)征收細(xì)則》《K社區(qū)植被綠化養(yǎng)護(hù)規(guī)定》等。但社區(qū)居民的生活慣習(xí)與之發(fā)生抵牾，繼而引發(fā)居民動(dòng)用“弱者的武器”進(jìn)行反抗，致使K社區(qū)市場(chǎng)治理出現(xiàn)兩方面不暢：一方面，物業(yè)費(fèi)征收出現(xiàn)困局。物業(yè)服務(wù)公司作為市場(chǎng)治理主體，遵循市場(chǎng)交換規(guī)則，其運(yùn)作以利益最大化為目的，其物業(yè)服務(wù)供給需要居民繳納物業(yè)費(fèi)進(jìn)行交換。但是K社區(qū)居民多來(lái)自于市場(chǎng)交換意識(shí)薄弱的農(nóng)村，不適應(yīng)社區(qū)物業(yè)服務(wù)的經(jīng)營(yíng)化，對(duì)物業(yè)費(fèi)這一超出其地方性知識(shí)范圍的制度產(chǎn)生了巨大的“文化震撼”，進(jìn)而通過(guò)拒繳物業(yè)費(fèi)這一行動(dòng)來(lái)表達(dá)拮抗和自我捍衛(wèi)。物業(yè)服務(wù)公司為解決物業(yè)費(fèi)征收問(wèn)題，先后采取了如下行動(dòng)：一是創(chuàng)制出更多制度文本，如《K社區(qū)物業(yè)費(fèi)征收公告》《關(guān)于對(duì)K社區(qū)物業(yè)費(fèi)拖欠進(jìn)行懲治的聲明》等，收效甚微。二是根據(jù)物業(yè)費(fèi)繳納與否，差異化對(duì)待社區(qū)居民，這加劇了K社區(qū)居民的分化程度，居民除了以原村落進(jìn)行身份認(rèn)同外，還依照與物業(yè)服務(wù)公司的關(guān)系好壞再分陣營(yíng)，社區(qū)社會(huì)資本愈發(fā)碎片化。三是威脅退場(chǎng)，S鎮(zhèn)政府見(jiàn)此情狀，遂向物業(yè)服務(wù)公司進(jìn)行撥款，為日后行政權(quán)力“強(qiáng)制性協(xié)調(diào)”找到契機(jī)，“自從拿了政府的錢，他們有事就總喜歡找我們，說(shuō)是幫忙，其實(shí)不干不行，你一不干他就斷供?！?K社區(qū)物業(yè)服務(wù)公司工作人員LMK訪談?dòng)涗洠?0190717)

另一方面，居民對(duì)過(guò)往生活慣習(xí)存在路徑依賴。物業(yè)服務(wù)公司工作人員向筆者展示了一些照片，照片呈現(xiàn)的是現(xiàn)代城市社區(qū)中的鄉(xiāng)村空間實(shí)踐，如種了菜的社區(qū)綠地和養(yǎng)了家禽的居民陽(yáng)臺(tái)等。物業(yè)服務(wù)公司先將居民的生活慣習(xí)污名化為“愚昧落后”，然后采取“先禮后兵”的策略，即先利用“社區(qū)公告”等制度文本進(jìn)行勸阻，見(jiàn)之無(wú)效又采取了激烈手段進(jìn)行處置，引發(fā)居民對(duì)抗升級(jí)。為避免事態(tài)進(jìn)一步惡化，S鎮(zhèn)政府和K社區(qū)居委會(huì)只好充當(dāng)“上訴法院”，對(duì)居民和物業(yè)服務(wù)公司之間的爭(zhēng)端進(jìn)行“強(qiáng)制性協(xié)調(diào)”，向社區(qū)居民進(jìn)行利益傾斜，指示物業(yè)服務(wù)公司規(guī)劃社區(qū)居民種菜專用空間。S鎮(zhèn)政府通過(guò)對(duì)K社區(qū)內(nèi)部“制度—生活”張力的成功化解，有可能對(duì)社區(qū)居民尋找國(guó)家“主持公道”的行為形成正強(qiáng)化，增強(qiáng)了其進(jìn)入并主導(dǎo)社區(qū)治理的合法性基礎(chǔ)，國(guó)家治理中心地位獲得再生產(chǎn)。

(四)扶貧車間：生產(chǎn)空間政治化與工廠政體形成

K社區(qū)附近原有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)數(shù)量少且規(guī)模小，吸納勞動(dòng)力能力有限，無(wú)法用來(lái)兌現(xiàn)當(dāng)初動(dòng)員村民搬遷時(shí)許下的“一戶解決一就業(yè)”承諾，S鎮(zhèn)政府遂從資金幫扶、土地降租、電水價(jià)優(yōu)惠與稅費(fèi)減免等方面入手，吸引企業(yè)來(lái)此產(chǎn)業(yè)扶貧，Z公司扶貧車間由此設(shè)立，幫助吸納了K社區(qū)部分剩余勞動(dòng)力。S鎮(zhèn)政府通過(guò)國(guó)家扶貧政策，深度嵌入到車間的勞動(dòng)管理過(guò)程中，推動(dòng)車間生產(chǎn)政治化，從以下三方面構(gòu)建“勞動(dòng)者友好型”工廠政體(53)李超海：《扶貧車間：嵌入政策的勞動(dòng)管理何以可能》，《中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2021第5期。。一是生產(chǎn)目標(biāo)政治化。企業(yè)通常以營(yíng)利為目的而組織生產(chǎn)，但在S鎮(zhèn)政府派駐車間參與管理的政府工作人員看來(lái)，扶貧車間是國(guó)家扶貧政策和市場(chǎng)力量“聯(lián)姻”的產(chǎn)物，和一般企業(yè)不同，扶貧車間的首要生產(chǎn)目標(biāo)是推進(jìn)產(chǎn)業(yè)扶貧，優(yōu)先遵循政治邏輯而非市場(chǎng)邏輯，政治邏輯促使Z公司從優(yōu)給予貧困員工薪資待遇。二是合同內(nèi)容政治化。中國(guó)的市場(chǎng)轉(zhuǎn)型是一場(chǎng)“從身份到契約的運(yùn)動(dòng)”(54)梅因：《古代法》，沈景一譯，北京：商務(wù)印書(shū)館，1959年，第97頁(yè)。，市場(chǎng)治理依照契約進(jìn)行，扶貧車間員工與Z公司簽訂勞動(dòng)合同，合同中包含部分政治內(nèi)容?！拔覀儗?duì)扶貧車間設(shè)置了績(jī)效考核，比如規(guī)定它要服務(wù)于國(guó)家脫貧，那你每個(gè)月給貧困員工開(kāi)的工資就不能太低，這個(gè)我們都是讓他們擬定進(jìn)員工合同里的?！?S鎮(zhèn)政府工作人員MKG訪談?dòng)涗洠?0191109)三是管理話語(yǔ)政治化。扶貧車間內(nèi)部隨處可見(jiàn)寫有脫貧攻堅(jiān)標(biāo)語(yǔ)的橫幅，諸如“就業(yè)一人，脫貧一戶”“勤勞可致富,車間來(lái)幫助”等。車間負(fù)責(zé)人在管理貧困員工時(shí)，也傾向于使用脫貧攻堅(jiān)的話語(yǔ)體系，用脫貧政策話語(yǔ)塑造勞動(dòng)現(xiàn)場(chǎng)和勞資關(guān)系。

(五)居民自組織：依附換取發(fā)展與政府俘獲社會(huì)

K社區(qū)內(nèi)目前已存在多個(gè)居民自組織，其中的社區(qū)廣場(chǎng)舞小隊(duì)在與K社區(qū)居委會(huì)以及S鎮(zhèn)政府的互動(dòng)中，明顯表現(xiàn)出依附性，以換取組織合法性、物質(zhì)資源和在與其他居民自組織的競(jìng)爭(zhēng)中取勝。一是通過(guò)依附換取合法性。組織合法性對(duì)社區(qū)居民自組織發(fā)展?fàn)顩r形成重要制約(55)趙孟營(yíng)：《組織合法性：在組織理性與事實(shí)的社會(huì)組織之間》，《北京師范大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2005年第2期。。K社區(qū)廣場(chǎng)舞小隊(duì)的發(fā)展，亟待取得S鎮(zhèn)政府和K社區(qū)居委會(huì)的合法性認(rèn)同。通過(guò)在K社區(qū)居委會(huì)完成備案，廣場(chǎng)舞小隊(duì)的合法身份獲得確認(rèn)?！吧鐓^(qū)內(nèi)正在運(yùn)行的居民自組織寬泛一點(diǎn)講，也可以說(shuō)有好幾個(gè)，但實(shí)際上獲得承認(rèn)的只有廣場(chǎng)舞一個(gè)，畢竟只有它一個(gè)備了案。”(K社區(qū)居委會(huì)工作人員ZP訪談?dòng)涗洠?0190707)二是通過(guò)依附換取物質(zhì)資源。資源依賴是導(dǎo)致社區(qū)居民自組織依附式發(fā)展的關(guān)鍵因素(56)盧素文、艾斌：《資源依賴與精英權(quán)威：農(nóng)村社會(huì)組織與基層政府的雙向依賴和監(jiān)督》，《中國(guó)農(nóng)村觀察》2021年第4期。。K社區(qū)廣場(chǎng)舞小隊(duì)運(yùn)行所需的場(chǎng)地、器材、服裝等資源均有賴于S鎮(zhèn)政府和K社區(qū)居委會(huì)提供，大量的資源供給促使小隊(duì)成員對(duì)鎮(zhèn)政府和社區(qū)居委會(huì)更懷“感恩”和“報(bào)答”之心,自組織依附性持續(xù)獲得再?gòu)?qiáng)化。三是通過(guò)依附換取競(jìng)爭(zhēng)獲勝。K社區(qū)內(nèi)部的多個(gè)居民自組織圍繞社區(qū)內(nèi)的有限資源展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)，廣場(chǎng)舞小隊(duì)得到了“裁判”——S鎮(zhèn)政府和K社區(qū)居委會(huì)的偏向，屢屢取勝?！拔覀兩鐓^(qū)建成沒(méi)有多久，能夠利用的場(chǎng)地就一個(gè)小小的廣場(chǎng)，本來(lái)這個(gè)廣場(chǎng)一到晚上就是給廣場(chǎng)舞小隊(duì)跳舞專用的，結(jié)果社區(qū)里幾個(gè)愛(ài)寫毛筆字的大爺聚到一起，說(shuō)他們晚上想到廣場(chǎng)用拖把蘸水寫大字。我們沒(méi)有同意?！?K社區(qū)居委會(huì)工作人員MCM訪談?dòng)涗洠?0190716)總之，社區(qū)居民自組織通過(guò)表達(dá)依附態(tài)度，換取了組織合法性、物質(zhì)資源和在與其他居民自組織的競(jìng)爭(zhēng)中取勝等多方面的發(fā)展，最終形成政府“俘獲”社會(huì)格局。

五、結(jié)論與討論

S鎮(zhèn)K社區(qū)易地扶貧政策的執(zhí)行以及搬遷安置社區(qū)的治理實(shí)踐，使我們得以發(fā)現(xiàn)國(guó)家權(quán)力如何在策略性的持續(xù)運(yùn)作中實(shí)現(xiàn)自身中心地位的生產(chǎn)與再生產(chǎn)。在S鎮(zhèn)K社區(qū)的治理實(shí)踐中，國(guó)家并非直接實(shí)行自上而下的強(qiáng)制性動(dòng)員或行政命令，也不只是依靠去國(guó)家化的多中心多元主體協(xié)同治理，而是實(shí)施了間接性、影響性的控制行為。國(guó)家作為社區(qū)多主體治理的核心與主導(dǎo)者，在治理監(jiān)管、駕馭協(xié)調(diào)等方面發(fā)揮關(guān)鍵作用，通過(guò)諸如目標(biāo)管理責(zé)任制、搬遷錦標(biāo)賽、文件政治、會(huì)議政治、戰(zhàn)時(shí)化敘事、輿論動(dòng)員、貧困標(biāo)簽化策略、生產(chǎn)空間政治化、政府俘獲社會(huì)等多種規(guī)制網(wǎng)絡(luò)的使用，動(dòng)員治理主體、制定治理規(guī)則、促進(jìn)治理主體結(jié)構(gòu)性與功能性整合，形成治理與控制的平衡，建立科層治理、市場(chǎng)治理和網(wǎng)絡(luò)治理的策略性組合，引領(lǐng)治理全局，實(shí)現(xiàn)了元治理策略下的國(guó)家在場(chǎng)和國(guó)家“中心”再造，達(dá)成管理有效和治理民主兼顧，提升治理共同體內(nèi)部的信任水平。

一方面，在易地扶貧政策執(zhí)行階段，國(guó)家權(quán)力基層代理人——地方政府受目標(biāo)管理責(zé)任制和搬遷錦標(biāo)賽加碼驅(qū)動(dòng)入場(chǎng)，在科層組織內(nèi)部通過(guò)將文件政治、會(huì)議政治和臨時(shí)包干組織的戰(zhàn)時(shí)化敘事相結(jié)合，重申了科層組織內(nèi)部自上而下的層級(jí)秩序。在科層組織外部則進(jìn)行輿論動(dòng)員和貧困標(biāo)簽化，建構(gòu)出科層組織外部的目標(biāo)認(rèn)同，成功實(shí)現(xiàn)科層組織內(nèi)外部的雙重動(dòng)員，國(guó)家權(quán)力完成了自身治理中心地位的生產(chǎn)。另一方面，在搬遷安置社區(qū)后續(xù)治理階段，S鎮(zhèn)政府從入場(chǎng)轉(zhuǎn)入營(yíng)場(chǎng)，引導(dǎo)構(gòu)建K社區(qū)內(nèi)地方政府元治理下的多主體治理結(jié)構(gòu)。K社區(qū)治理共同體由社區(qū)居委會(huì)、社區(qū)黨委、物業(yè)服務(wù)公司、扶貧車間以及居民自組織構(gòu)成。其中，社區(qū)兩委代表國(guó)家負(fù)責(zé)科層治理、物業(yè)服務(wù)公司和扶貧車間代表市場(chǎng)采取市場(chǎng)治理，居民自組織代表社會(huì)進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)治理，三大治理形式之間形成非對(duì)稱協(xié)作治理格局——科層治理主導(dǎo)，市場(chǎng)和社會(huì)參與，三者對(duì)K社區(qū)進(jìn)行合作治理。國(guó)家在社區(qū)治理過(guò)程中通過(guò)采用看似“居站分離”的去行政化外形掩蓋甚至激活了社區(qū)居委會(huì)的行政化內(nèi)涵；設(shè)立黨員服務(wù)崗，意在通過(guò)服務(wù)治理實(shí)現(xiàn)黨對(duì)社區(qū)治理的引領(lǐng)；“強(qiáng)制性協(xié)調(diào)”物業(yè)服務(wù)公司市場(chǎng)“制度”和居民“生活”間的張力；借助扶貧政策嵌入扶貧車間，促使生產(chǎn)空間政治化與工廠政體形成；社區(qū)居民自組織也選擇依附國(guó)家權(quán)力換取自身發(fā)展，國(guó)家權(quán)力在社區(qū)治理進(jìn)程中完成了其治理中心地位再生產(chǎn)。事實(shí)上，國(guó)家對(duì)基層社會(huì)的整合手段已從改革開(kāi)放前的強(qiáng)硬直接行政干預(yù)變?yōu)槿缃竦牟呗孕?、靈活性和柔性治理。權(quán)力不應(yīng)被看作是一種所有權(quán)，而應(yīng)被視為一種戰(zhàn)略，一種非直接、靈活性和影響性的控制行為，這是一種被行使的而不是被占有的權(quán)力(57)米歇爾·?？拢骸兑?guī)訓(xùn)與懲罰》，劉北成、楊遠(yuǎn)嬰譯，北京：生活·讀書(shū)·新知三聯(lián)書(shū)店，1999年，第28頁(yè)。。新中國(guó)成立后，國(guó)家于城市實(shí)施單位制輔以街居制、在農(nóng)村建立人民公社體制，使得全能主義彌散于社會(huì)各個(gè)角落，國(guó)家政權(quán)強(qiáng)勢(shì)下沉，黨政系統(tǒng)嚴(yán)厲控制著基層社會(huì)的一切。改革開(kāi)放促生了市場(chǎng)機(jī)制和社會(huì)空間，全能國(guó)家開(kāi)始回縮，城市基層社會(huì)的單位制和街居制由社區(qū)制接替，農(nóng)村也開(kāi)始實(shí)施村民自治，但基層政權(quán)懸浮卻使城市和農(nóng)村分別出現(xiàn)了“下崗潮”與“豪強(qiáng)化”以及“宗族化”的惡性現(xiàn)象。面對(duì)市場(chǎng)的失靈和社會(huì)的羸弱，國(guó)家選擇攜社區(qū)建設(shè)運(yùn)動(dòng)再進(jìn)入到基層社會(huì)治理的前臺(tái)，此時(shí)正值治理范式在世界范圍大流行，面對(duì)如此的制度環(huán)境，國(guó)家需要放棄全能主義的舊路徑，注重治理主體的多元化。有鑒于此，國(guó)家選擇變“管理”為“元治理”，雖還是以科層制作為主要治理工具，但并未直接罷黜市場(chǎng)和民間社會(huì)，而是在強(qiáng)調(diào)國(guó)家于治理網(wǎng)絡(luò)中首要地位的前提下，經(jīng)由積極性國(guó)家和能動(dòng)性社會(huì)，協(xié)調(diào)二者建立多主體治理結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)科層治理、市場(chǎng)治理與網(wǎng)絡(luò)治理的組合，國(guó)家位居治理中心位置，治理策略愈加靈活，實(shí)現(xiàn)管理更加有效，治理更加民主，治理共同體內(nèi)部的信任水平不斷提升。

事實(shí)上，西方新近流行的“元治理”理論在中國(guó)基層社會(huì)治理實(shí)踐場(chǎng)域中具有一定的理論適用性和某種經(jīng)驗(yàn)邏輯的一致性，為中國(guó)基層社會(huì)治理提供了重要的研究思路，但其在中國(guó)情境中的不適用性值得關(guān)注。一方面，西方的元治理理論提出建立在市場(chǎng)和社會(huì)發(fā)展比較成熟的基礎(chǔ)上，目的是解決“市場(chǎng)失靈”與“社會(huì)失靈”，而中國(guó)是建立在“市場(chǎng)”與“社會(huì)”發(fā)展不成熟的基礎(chǔ)上。在中國(guó)社區(qū)治理實(shí)踐場(chǎng)域中，作為“元治理者”的國(guó)家對(duì)于治理主體多元化“組織外形”的塑造已經(jīng)基本完成，但市場(chǎng)和社會(huì)治理能力仍顯不足，需要借助于國(guó)家治理手段的行政化力量，發(fā)揮國(guó)家在基層社會(huì)治理中的核心作用、組織和領(lǐng)導(dǎo)作用，這是提升基層治理效能的重要前提和基礎(chǔ)。另一方面，在中國(guó)基層社會(huì)治理實(shí)踐中，國(guó)家需要不斷通過(guò)吸納機(jī)制整合社會(huì)力量，培育社會(huì)治理共同體，提升國(guó)家治理效能，實(shí)現(xiàn)國(guó)家政權(quán)的合法性建構(gòu)?；趪?guó)家中心的吸納機(jī)制創(chuàng)新強(qiáng)調(diào)國(guó)家的統(tǒng)合治理，以提升動(dòng)員力為核心，強(qiáng)調(diào)國(guó)家的社會(huì)整合、社會(huì)動(dòng)員和資源整合優(yōu)勢(shì)，體現(xiàn)為國(guó)家的凝聚力建設(shè)、社會(huì)動(dòng)員能力建設(shè)、社會(huì)力量統(tǒng)合力建設(shè)。國(guó)家需要繼續(xù)通過(guò)培育市場(chǎng)和社會(huì)力量，鏈接和整合資源，實(shí)現(xiàn)對(duì)市場(chǎng)與社會(huì)進(jìn)行“趨中心”牽引，并在向市場(chǎng)和社會(huì)適當(dāng)“讓權(quán)”的同時(shí)增強(qiáng)自身治理有效性，注重對(duì)市場(chǎng)、法律、治理主體間關(guān)系進(jìn)行再組織，提升治理共同體內(nèi)部信任水平，致力于發(fā)揮國(guó)家在動(dòng)員治理主體、制定治理規(guī)則、促進(jìn)治理主體結(jié)構(gòu)性與功能性整合之功用，進(jìn)一步強(qiáng)化其治理中心地位，提高基層社會(huì)治理效率。

總之，鑒于中國(guó)有著深遠(yuǎn)的強(qiáng)國(guó)家傳統(tǒng)和中國(guó)基層社會(huì)治理的經(jīng)驗(yàn)邏輯，基層社會(huì)治理不可能完全擺脫對(duì)“管理”模式的路徑依賴，基層社會(huì)治理中國(guó)家必然會(huì)長(zhǎng)久在場(chǎng)，并經(jīng)由“國(guó)家在場(chǎng)”或“國(guó)家中心”實(shí)現(xiàn)多元治理主體間利益整合，實(shí)現(xiàn)國(guó)家在基層社會(huì)治理中的有效動(dòng)員。在中國(guó)基層社會(huì)治理行動(dòng)中，需要不斷通過(guò)基于“國(guó)家中心”的組織化再造機(jī)制提升組織力，通過(guò)行政吸納機(jī)制整合社會(huì)力量，通過(guò)服務(wù)引領(lǐng)機(jī)制提升社會(huì)服務(wù)效能，以強(qiáng)大的國(guó)家政權(quán)合法性為基礎(chǔ)，以合法性動(dòng)員為手段，強(qiáng)化社會(huì)治理網(wǎng)絡(luò)滲透，實(shí)現(xiàn)國(guó)家對(duì)基層社會(huì)的有效引領(lǐng)、動(dòng)員和整合，全面推進(jìn)基層社會(huì)治理體系與治理能力現(xiàn)代化。