錢錦宇

在理解當代中國政治語境的構成要素時，憲法序言所載明的“統(tǒng)一的多民族國家”是一個極為重要的切入點。在“統(tǒng)一的多民族國家”這一政治語境下，民族事務治理現代化必然是整體推進中國國家治理現代化的邏輯必然和構筑“中國式現代化新道路”①習近平：《在慶祝中國共產黨成立100 周年大會上的講話》，北京：人民出版社，2021 年，第14 頁。的重要環(huán)節(jié)。2021 年8 月，習近平總書記在中央民族工作會議上講話指出，回顧黨的百年歷程，黨的民族工作取得的最大成就，就是走出了一條中國特色解決民族問題的正確道路，必須堅持和完善民族區(qū)域自治制度，提升民族事務治理體系和治理能力現代化水平。②參見《習近平出席中央民族工作會議并發(fā)表重要講話》，http://www.gov.cn/xinwen/2021-08/28/content_5633940.htm。如果說由憲法所確認的民族區(qū)域自治制度，是解決民族問題、促進各民族共同繁榮的具有中國特色的基本政治制度，那么，值得關注的是，民族區(qū)域自治制度與民族事務治理現代化之間的辯證關系是什么？民族事務治理現代化的內在邏輯是什么？在國家治理現代化的進程中，應該以什么為遵循？為了回答上述問題，筆者首先將論述民族區(qū)域自治制度與民族事務治理現代化之間的辯證關系，在此基礎上，通過對民族區(qū)域自治制度最重要的規(guī)范性文本——《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》（以下簡稱《民族區(qū)域自治法》）的序言進行闡發(fā)，探索民族事務治理現代化的內在邏輯和根本遵循。

一、民族區(qū)域自治制度是推進民族事務治理現代化的制度基礎

作為具有顯著中國特色的國家制度和治理體系的重要構成，民族區(qū)域自治是中國共產黨人在繼承馬克思主義關于民族事務治理理論的基礎上，根據中國的民族事務治理實踐而不斷發(fā)展起來的理論與制度，是馬克思主義關于民族事務治理理論中國化的重要成果。

（一）民族區(qū)域自治是中國共產黨創(chuàng)制的民族事務治理的特色制度

從黨的建設層面來看，民族區(qū)域自治制度的理論與實踐，是延安時期的重大創(chuàng)制。1938 年，中共六屆六中全會上，以毛澤東同志為核心的黨中央就已經提出各少數民族“有自己管理自己事務之權，同時與漢族聯(lián)合建立統(tǒng)一的國家，……各少數民族漢族雜居的地方，當地政府須設置由當地少數民族的人員組成的委員會，作為省縣政府的一部門，管理和他們有關事務，調節(jié)各族間的關系，在省縣政府委員中應有他們的位置”①毛澤東：《論新階段》，新華日報館，1938 年，第57 頁。。在這種治理理念的指導下，1941 年，民族區(qū)域自治作為中國共產黨人治理民族事務的基本理念和方略，載入到奠基中國共產黨局部執(zhí)政的憲法性文件——《陜甘寧邊區(qū)施政綱領》當中。在中國共產黨第七次全國代表大會上，毛澤東同志做了題為《論聯(lián)合政府》的書面政治報告，對中國共產黨創(chuàng)制的民族區(qū)域自治制度予以了充分肯定。②《毛澤東選集》（第3 卷），北京：人民出版社，1991 年，第1084 頁。在中華人民共和國成立之際，中國共產黨與時俱進，將局部執(zhí)政時期支持和保證民族事務治理的制度上升到全面執(zhí)政狀態(tài)下的常設制度，并通過“臨時憲法”予以確認和規(guī)定。1949 年9 月29 日，中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議通過的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領》第五十一條規(guī)定：“各少數民族聚居的地區(qū)，應實行民族的區(qū)域自治，按照民族聚居的人口多少和區(qū)域大小，分別建立各種民族自治機關。凡各民族雜居的地方及民族自治區(qū)內，各民族在當地政權機關中均應有相當名額的代表。”隨著社會主義建設進程的加速，1954 年，制定頒布了中華人民共和國第一部憲法，第三條規(guī)定：“中華人民共和國是統(tǒng)一的多民族的國家。各民族一律平等。禁止對任何民族的歧視和壓迫，禁止破壞各民族團結的行為。各民族都有使用和發(fā)展自己的語言文字的自由，都有保持或者改革自己的風俗習慣的自由。各少數民族聚居的地方實行區(qū)域自治。各民族自治地方都是中華人民共和國不可分離的部分。”1982 年憲法則再次確認了民族區(qū)域自治制度，尤其是在1984 年第六屆全國人民代表大會第二次會議審議通過《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》之后，民族區(qū)域自治制度基本上實現了制度化和法律化。

（二）民族事務治理現代化是發(fā)展和完善民族區(qū)域自治制度的題中之義

在一定意義上，中華人民共和國成立七十余年、改革開放四十多年，尤其是黨的十八大以來，貫穿于中國政治進程中的一條主線，就是以國家治理現代化為導向的政治改革。堅持和發(fā)展民族區(qū)域自治制度與推進民族事務治理現代化是一個整體。民族區(qū)域自治制度是推進民族事務治理現代化的制度性依據和規(guī)范性基礎，為推進民族事務治理現代化提供了根本方向和基本原則。而民族地區(qū)治理體系和治理能力是中國特色國家制度及其執(zhí)行能力的一種體現，推進民族事務治理的現代化，是發(fā)展和完善民族區(qū)域自治制度的重要目標和導向。民族地區(qū)治理的推進，必須在憲法和《民族區(qū)域自治法》的框架下來展開，而推進民族地區(qū)治理的現代化，是發(fā)展和完善民族區(qū)域自治制度的必然要求，即改革不適應實踐發(fā)展要求的體制機制和法律法規(guī)，使民族事務治理的各方面制度更加科學、更加完善，把各方面制度優(yōu)勢轉化為民族事務治理的效能，充分發(fā)揮社會主義制度優(yōu)越性。

（三）全面貫徹落實《民族區(qū)域自治法》是民族事務治理現代化的內涵要求

在2019 年全國民族團結進步表彰大會上，習近平總書記指出依法治理民族事務在鑄牢中華民族共同體意識、維護和發(fā)展民族團結進步事業(yè)中的重大意義，強調“要全面貫徹落實民族區(qū)域自治法，健全民族工作法律法規(guī)體系，依法保障各民族合法權益”③習近平：《習近平談治國理政》（第3 卷），第301 頁。。在全面依法治國作為國家戰(zhàn)略布局的背景下，依法治理民族事務、實現民族地區(qū)治理的法治化，是推進民族事務治理現代化的核心要義。由于《民族區(qū)域自治法》既承擔了具體落實憲法所規(guī)定的民族區(qū)域自治制度的立法任務，又是其他民族事務治理法律規(guī)范的上位法依據，因此，《民族區(qū)域自治法》能否得到有效的實施，直接關系到民族事務治理現代化能否取得實效。這不僅要求在憲法的基礎上對《民族區(qū)域自治法》的各項規(guī)定予以嚴格的遵守和執(zhí)行，更是要在深入理解《民族區(qū)域自治法》序言所包含的內在邏輯和理論內涵的基礎上，將《民族區(qū)域自治法》序言所承載的原則和精神貫徹到《民族區(qū)域自治法》的各項規(guī)定的具體遵守和執(zhí)行當中。唯有如此，才能真正尋求到《民族區(qū)域自治法》的立法意志，實現民族事務治理現代化的有效推進。

無論是在大陸法系還是英美法系國家，法律文本的序言，往往是該部法律的靈魂和精義所在。這一點在憲法序言中表現得最為清晰。然而，就中國的中央立法實踐而言，除《憲法》之外，只有《民族區(qū)域自治法》等三部法律包含序言。這就不得不讓人對該序言的法理內涵和法律效力問題產生興趣。①關于《民族區(qū)域自治法》序言的法律效力研究，可參見鄭毅：《〈民族區(qū)域自治法〉序言效力論》，《法商研究》2017 年第4 期。關于法律文本序言的功能與意義，國內學界已然注意到序言對立法的歷史背景的闡述而賦予其政治與法理意義②參見謝維雁：《論憲法序言》，《社會科學研究》2004 年第5 期。，并指出文本的正文條款更專注于根本制度框架的構建，而序言與正文共享法律的基本原則和精神并互為補充③參見吳杰：《論憲法序言是憲法的重要組成部分》，《法學雜志》1990 年第2 期。。實際上，從立法過程來看，之所以在《民族區(qū)域自治法》設置序言，一個重要原因就是諸如四項基本原則、反對大民族主義和地方民族主義等內容在憲法的序言中得以呈現，因此在《民族區(qū)域自治法》中也同樣不宜寫入文本的正文部分④參見敖俊德：《〈中華人民共和國民族區(qū)域自治法〉釋義》，北京：民族出版社，2001 年，第30 頁。，只能寫入《民族區(qū)域自治法》的序言當中。由此可見，《民族區(qū)域自治法》的序言，實際上承載著規(guī)定和確認堅持黨的領導、堅持社會主義道路、維護統(tǒng)一的多民族國家、反對大漢族主義和地方民族主義等中國治理民族事務、推進統(tǒng)一的多民族國家建構、促進各民族團結進步的基本法律原則和精神。

人類法律文明發(fā)展史表明，對于不同時期和不同社會發(fā)展階段的政治共同體而言，重要的法律原則往往能夠融入該政治共同體的意識形態(tài)，并對人們的思維方式、決策制定和行動邏輯形成一種直接或者間接的支配。從法律的邏輯自洽性來看，法律原則體現了法律的整體價值判斷和價值追求，對法律概念和法律規(guī)則的生成以及法律規(guī)則的執(zhí)行和適用都會產生一種涵攝性支配，從而盡可能塑造出一種法律在邏輯結構上的融貫性特征。因此，對于《民族區(qū)域自治法》而言，其序言所承載的上述原則和精神，不僅是《民族區(qū)域自治法》具體條文所包含的規(guī)則的制定基礎和遵守、執(zhí)行與解釋規(guī)則的根據，更是使《民族區(qū)域自治法》在整體上呈現出邏輯自洽性的基石。因此，必須認真對待《民族區(qū)域自治法》的序言，結合序言和具體條文兩個方面，實現一種視域融合的理解與把握，才能夠盡可能接近于《民族區(qū)域自治法》立法者的真實意圖，從而全面而準確地貫徹落實民族區(qū)域自治法的立法精神和各項規(guī)定，為民族事務治理現代化提供有效的法律制度支撐和立法精神指引。

二、民族事務治理現代化的內在邏輯

法律文本的序言承載著法律的原則與精神，是法律文本的靈魂依托和精髓所在。憲法序言承載著一種作為政治道德要求和目的之國家夢想⑤錢錦宇：《憲法序言、國家夢想與政制建構——“中國夢”的憲法學闡釋》，《法學論壇》2013 年第4 期。，同樣，《民族區(qū)域自治法》序言也蘊含著表達和反映特定國家意志的政治內涵。這種內涵作為政治道德要求，為推進民族事務治理現代化奠定了四重邏輯基礎。

（一）作為歷史邏輯的“統(tǒng)一的多民族國家”

一方面，作為一種在數千年中國傳統(tǒng)政治實踐中形成的制度性事實，“統(tǒng)一的多民族國家”既是中國民族區(qū)域自治制度得以創(chuàng)制的重要背景，又是推進民族事務治理現代化的制度語境。黨的十九屆四中全會明確指出，中國特色社會主義制度和國家治理體系是以馬克思主義為指導、植根中國大地、具有深厚中華文化根基、深得人民擁護的制度和治理體系。①《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，北京：人民出版社，2019 年，第2—3 頁。對于作為中國一項基本政治制度的民族區(qū)域自治制度而言，其歷史文化的根基和底蘊，就在于憲法序言第十一自然段和《民族區(qū)域自治法》序言第一自然段所共同規(guī)定的“中華人民共和國是全國各族人民共同締造的統(tǒng)一的多民族國家”之中?！爸袊嗝褡褰y(tǒng)一國家思想的起源，可以追溯到形成于先秦時代的‘天下思想’中周邊民族集團與中原王朝同屬一個‘天下’的認識上來?！雹赱日]王珂：《從“天下”國家到民族國家：歷史中國的認知與實踐》，上海：上海人民出版社，2020 年，第12—13 頁。而與“天下”觀形成呼應的是，“大一統(tǒng)”理念實際上塑造了以王權為中心的國家治理邏輯。經歷夏商周的大一統(tǒng)政治實踐的奠基，秦國統(tǒng)一天下之后即通過郡縣制、書同文和車同軌等制度，塑造了被后世沿襲兩千年的以大一統(tǒng)為中心的秦制?！疤煜隆庇^所蘊含的“中原王朝—周邊民族集團”的范式與大一統(tǒng)理念及其實踐所秉持的一統(tǒng)國家政權的主張相結合，就塑造了“統(tǒng)一的多民族國家”的歷史傳統(tǒng)。正因如此，當下學者才指出：“中國傳統(tǒng)的多民族統(tǒng)一國家思想的最高目標，其實就是一個國家政權之下的‘多民族性’?！雹踇日]王珂：《從“天下”國家到民族國家：歷史中國的認知與實踐》（自序），第2 頁。民族區(qū)域自治制度，就是在批判性繼承這種“統(tǒng)一的多民族國家”的傳統(tǒng)理念與政治實踐的基礎上，根據時代要求和戰(zhàn)略需要所創(chuàng)制的解決中國民族問題、治理民族事務的國家基本制度。

另一方面，“統(tǒng)一的多民族國家”是民族事務治理現代化獲得實效的重要保障。治理現代化是以制度效能最大化為導向的技藝，其實質是通過制度實施治理，把各方面制度優(yōu)勢轉化為治理效能，最大程度釋放制度的優(yōu)勢。而將民族區(qū)域自治制度內嵌于統(tǒng)一的多民族國家這一制度事實當中，恰恰為民族區(qū)域自治添賦了一個外在的重大制度優(yōu)勢，確保了民族事務治理現代化的推進獲得強有力的外在制度支撐和保障?！吨泄仓醒腙P于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》指出：“堅持全國一盤棋，調動各方面積極性，集中力量辦大事”是中國國家制度和治理體系的一項重大優(yōu)勢。④《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，第3 頁。這項制度優(yōu)勢的載體，就是統(tǒng)一的多民族國家。內嵌于統(tǒng)一的多民族國家這一制度事實之中，民族自治地方成為“全國一盤棋”的重要構成。由于民族自治地方多處邊疆或內陸偏遠地區(qū)，為保證各民族共同繁榮發(fā)展、促進各民族的交往交流交融和維護邊疆安全穩(wěn)定，國家根據國民經濟和社會發(fā)展計劃，大力幫助民族自治地方加速經濟和文化的發(fā)展。在實踐中，中央在保證民族自治地方依法行使自治權、保障少數民族合法權益的同時，往往通過財政轉移支付、對口支援模式、干部調用培養(yǎng)等方式，支持和幫助民族地區(qū)加快發(fā)展，為民族事務治理現代化的推進提供有利的支撐和保障。

可以說，“統(tǒng)一的多民族國家”既是理解民族事務治理現代化的政治語境，又是確保推進民族事務治理現代化的制度性事實，是《民族區(qū)域自治法》序言為民族事務治理現代化提供的一個歷史邏輯。

（二）作為政治邏輯的黨的全面領導

對于民族區(qū)域自治制度的實施和推進民族事務治理現代化的政治實踐，有一個政治邏輯，即堅持、加強和完善黨的全面領導。

首先，中國共產黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征。鄭永年將中國共產黨作為中國的執(zhí)政支柱來解釋中國發(fā)展模式的生命力和中國得以強盛的原因。⑤參見鄭永年：《中國模式：經驗與挑戰(zhàn)》，北京：中信出版社，2016 年，第69—70 頁。在中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢是中國共產黨的領導的邏輯結構中，作為中國特色解決民族問題的基本制度，堅持民族自治制度，推進民族事務治理現代化，必須把堅持加強和完善黨的全面領導這一最大優(yōu)勢最大限度地發(fā)揮出來。其一，黨對于民族區(qū)域自治和民族事務治理現代化的領導表現為政治領導，其核心問題是政治方向的定位問題。黨的政治領導決定了中國民族區(qū)域自治和民族事務治理現代化朝什么樣的方向發(fā)展和推進、為了什么目標而發(fā)展和推進。其二，黨對于民族區(qū)域自治和民族事務治理現代化的領導表現為思想引領。習近平總書記在慶祝中國共產黨成立100 周年大會上的講話中指出：“中國共產黨為什么能，中國特色社會主義為什么好，歸根到底是因為馬克思主義行!”①習近平：《在慶祝中國共產黨成立100 周年大會上的講話》，北京：人民出版社，2021 年，第13 頁。中國共產黨作為中國人民的先鋒隊和中華民族的先鋒隊，其指導思想馬克思主義及其中國化的最新成果，是民族區(qū)域自治和民族事務治理現代化的根本指導思想，也是民族區(qū)域自治制度發(fā)展和民族事務治理現代化推進的最有力的思想保障。其三，黨對于民族區(qū)域自治和民族事務治理現代化的領導表現為社會動員和力量凝聚。中國共產黨“以人民為中心”的執(zhí)政理念，決定了人民是其執(zhí)政的最大底氣和最深厚的根基。②參見習近平：《習近平談治國理政》（第3 卷），第137 頁。民族區(qū)域自治的發(fā)展和民族事務治理現代化的推進，歸根到底要依靠全國各族人民的團結一致和戮力同心。而“民族工作能不能做好，最根本的一條是黨的領導是不是堅強有力。中國共產黨的領導是民族工作成功的根本保證，也是各民族大團結的根本保證”③習近平：《論堅持黨對一切工作的領導》，北京：中央文獻出版社，2019 年，第69 頁。。

其次，從民族區(qū)域自治制度的創(chuàng)制和發(fā)展來看，黨的領導始終貫穿其中。正如《民族區(qū)域自治法》序言指出的那樣，民族區(qū)域自治是中國共產黨運用馬克思列寧主義解決中國民族問題的基本政策。在近百年來的革命、建設和改革的偉大實踐歷程中，中國共產黨創(chuàng)制和發(fā)展了民族區(qū)域自治制度，并在新時代將推進包括民族事務治理現代化在內的國家治理現代化確定為黨的一項重大戰(zhàn)略任務。事實表明，黨領導下的民族區(qū)域自治制度是中國特色解決民族問題的正確道路的重要內容，以黨的領導為本質特征的中國特色社會主義才能凝聚各民族、發(fā)展各民族、繁榮各民族。黨領導民族事務立法、保證和支持民族區(qū)域自治法和其他相關法律法規(guī)的執(zhí)行、遵守和適用，是堅持依法治理民族事務、推進民族事務治理體系和治理能力現代化的關鍵所在。

最后，從黨的性質和黨的初心使命來看，只有堅持、加強和完善黨對民族區(qū)域自治和民族事務治理現代化的全面領導，才能保證民族區(qū)域自治和民族事務治理現代化始終以實現中華民族偉大復興和各族人民的幸福生活為導向。中國共產黨自誕生起，就以為中國各族人民謀幸福和為中華民族謀復興為初心和使命。因此，黨領導下的民族區(qū)域自治和民族事務治理現代化，必然要求以中國各族人民為中心，以實現中華民族偉大復興和各族人民的幸福生活為導向，從而保證民族區(qū)域自治和民族事務治理現代化的正確導向。

總而言之，黨的全面的領導，是民族區(qū)域自治和民族事務治理現代化的制度保障，要把黨的領導落實到民族區(qū)域自治的各領域各方面各環(huán)節(jié)。

（三）作為實踐邏輯的“堅持和完善民族區(qū)域自治”

首先，從延安時期，尤其是中華人民共和國成立以來，民族區(qū)域自治制度的創(chuàng)制和實施，從制度和政策層面，有效保障了少數民族參與國家事務管理的權利。截至2021 年，全國155 個民族自治地方的人民代表大會常務委員會中，均有實行區(qū)域自治的公民擔任主任或副主任；民族自治地方政府的主席、州長、縣長或旗長，均由實行區(qū)域自治的民族的公民擔任。④參見《中國共產黨尊重和保障人權的偉大實踐》，北京：人民出版社，2021 年，第23 頁。十三屆全國人大代表中，少數民族代表438 名，占14.7%。民族自治地方的權力機關不僅享有地方國家權力機關的權力，而且根據當地民族的政治、經濟和文化特點，制定自治條例和單行條例。其次，在中央轉移支付和對口支援機制下，實施民族區(qū)域自治的地區(qū)的經濟社會發(fā)展不斷增速。以2018 年為例，內蒙古、廣西、西藏、寧夏和新疆5 個自治區(qū)和云南、貴州、青海3 個省的地區(qū)生產總值達90576 億元，同比增長7.2%，高于全國0.6 個百分點。同時，少數民族和民族地區(qū)教育事業(yè)高速發(fā)展。民族地區(qū)已經全面普及9 年義務教育，西藏自治區(qū)、新疆維吾爾自治區(qū)的南疆地區(qū)實現了從學前到高中階段的15 年免費教育。2018 年，新疆維吾爾自治區(qū)學前三年毛入園率已達96.86%，小學凈入學率達99.94%，截至2018 年，少數民族雙語教育的中小學共6521 所，接受雙語教育的在校生309.3 萬人，雙語教育的專任教師20.6 萬人。⑤參見《為人民謀幸福：新中國人權事業(yè)發(fā)展70 年》，北京：人民出版社，2019 年，第32—33 頁。截至2020 年，民族自治地方共設置廣播電臺、電視臺、廣播電視臺等播出機構729 個。全國各級播出機構共開辦民族語電視頻道279 套，民族語廣播188 套。⑥參見《全面建成小康社會：中國人權事業(yè)發(fā)展的光輝篇章》，北京：人民出版社，2021 年，第48 頁。最后，在民族區(qū)域自治制度的保障下，少數民族宗教信仰自由得到了充分保障。西藏自治區(qū)有藏傳佛教活動場所1787 處，駐寺僧尼4.6 萬多人，新疆維吾爾自治區(qū)有清真寺、教堂、寺院、道觀等宗教活動場所2.48 萬座，其中清真寺有2.44 萬多座，教職人員2.93 萬人。①參見《為人民謀幸福：新中國人權事業(yè)發(fā)展70 年》，第34—35 頁。民族區(qū)域自治制度的實踐表明，在國家統(tǒng)一領導下的民族區(qū)域自治，能夠切實保障各少數民族公民享有平等自由權利及經濟、社會、文化權利，維護邊疆穩(wěn)定，促進各民族平等、團結和共同繁榮發(fā)展。正如《民族區(qū)域自治法》序言所表達的：“實行民族區(qū)域自治，對發(fā)揮各族人民當家作主的積極性，發(fā)展平等、團結、互助的社會主義民族關系，鞏固國家的統(tǒng)一，促進民族自治地方和全國社會主義建設事業(yè)的發(fā)展，都起了巨大的作用。”因此，可以認為，民族區(qū)域自治制度為推進民族事務治理現代化奠定了堅實的實踐基礎。

（四）作為法律邏輯的法律治理

治理現代化的核心要義之一就是法治化。因此，堅持和完善民族區(qū)域自治制度、推進民族事務治理現代化，必須以憲法和《民族區(qū)域自治法》為基礎和框架。而《民族區(qū)域自治法》序言最后一個自然段關于“《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》是實施憲法規(guī)定的民族區(qū)域自治制度的基本法律”的規(guī)定包含著兩層含義：

第一層法理含義表明，《民族區(qū)域自治法》以貫徹落實憲法關于民族區(qū)域自治制度的規(guī)定為立法目的。作為國家的根本大法，憲法是治國安邦的總章程。憲法在國家治理體系上具有奠定規(guī)范性根基的功能。在全面依法治國的戰(zhàn)略布局下，重大改革必須于法有據。國家治理現代化的啟動和推進，同樣需要獲得合法性基礎和規(guī)范性依據。這就需要以憲法為基礎建構一套相對完整而邏輯自洽的法律體系。憲法作為母法，通過合憲性審查機制來保證其他一切法律法規(guī)不能與憲法發(fā)生沖突，以實現法律體系的邏輯自洽、維護法制統(tǒng)一和制憲者的權威。在民族區(qū)域自治制度的法律體系中，憲法序言第11 自然段和總綱第四條，以及第112 至122 條關于民族區(qū)域自治的規(guī)定具有母法條款的性質，而《民族區(qū)域自治法》則是作為憲法的下位法而存在的基本法律，其立法目的和功能就在于細化和落實憲法關于民族區(qū)域自治制度的原則性、宏觀性規(guī)定。

第二層法理含義表明，《民族區(qū)域自治法》是實施民族區(qū)域自治制度的基本法律。其基本法律的性質，決定了《民族區(qū)域自治法》是以憲法為制定依據，調整民族事務治理過程中產生的社會關系的法律，其效力低于憲法，但高于行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例、單行條例和規(guī)章。由于憲法的原則性、宏觀性和抽象性，因此在民族區(qū)域自治制度的具體運行過程中，《民族區(qū)域自治法》起到了基礎性作用，并在民族區(qū)域自治的法律規(guī)范性體系建構中，起到了效力上的承上啟下作用。

因此，從《民族區(qū)域自治法》序言最后一個自然段的這兩層法理含義中可以推導出一個邏輯，即法律治理。這一法律邏輯表明，民族區(qū)域自治制度的展開和以治理現代化為導向的民族區(qū)域自治制度的發(fā)展完善，都必須以法治為根本遵循，在憲法和法律的軌道上和框架內運行。這既是全面依法治國戰(zhàn)略布局的內涵要求，也是治理現代化的根本要求。

三、民族事務治理現代化的時代邏輯

對于作為統(tǒng)一的多民族國家的中國而言，民族事務治理現代化既是國家治理現代化的重要組成部分，更是整體推進國家治理現代性建構的一個重點和難點。在此背景下，民族事務治理現代化必然包含著一種時代邏輯。筆者認為，以習近平新時代中國特色社會主義思想，尤其是習近平總書記關于民族工作重要論述為指導推進民族事務治理現代化、鑄牢中華民族共同體意識、依法治理民族事務，共同構成了推進中國民族事務治理現代化的時代邏輯。

（一）以習近平新時代中國特色社會主義思想為根本指導思想

偉大時代孕育偉大理論，偉大理論引領偉大征程。民族事務治理現代化的推進，必須有能夠體現新時代特征的、對民族地區(qū)政治經濟社會文化事業(yè)發(fā)展規(guī)律和趨勢做出精準把握和研判、對民族事務治理提出新理念新思想新戰(zhàn)略的科學理論體系予以指導。黨的十九大提出的習近平新時代中國特色社會主義思想，尤其是習近平總書記關于民族工作的重要論述，明確了以鑄牢中華民族共同體意識為主線、以堅持和完善民族區(qū)域自治制度和推進民族事務治理體系和治理能力現代化為路徑舉措，是推進中國民族事務治理現代化的根本遵循。

習近平總書記關于民族工作重要論述從戰(zhàn)略基點和戰(zhàn)略目標（即必須從中華民族偉大復興戰(zhàn)略高度把握新時代黨的民族工作的歷史方位，以實現中華民族偉大復興為出發(fā)點和落腳點，統(tǒng)籌謀劃和推進新時代黨的民族工作）、重要任務（即必須把推動各民族為全面建設社會主義現代化國家共同奮斗作為新時代黨的民族工作的重要任務，促進各民族緊跟時代步伐，共同團結奮斗、共同繁榮發(fā)展）、主線（即必須以鑄牢中華民族共同體意識為新時代黨的民族工作的主線，推動各民族堅定對偉大祖國、中華民族、中華文化、中國共產黨、中國特色社會主義的高度認同，不斷推進中華民族共同體建設，并由此引申出必須堅持正確的中華民族歷史觀，增強對中華民族的認同感和自豪感，以及必須構筑中華民族共有精神家園，使各民族人心歸聚、精神相依，形成人心凝聚、團結奮進的強大精神紐帶。必須促進各民族廣泛交往交流交融，促進各民族在理想、信念、情感、文化上的團結統(tǒng)一，守望相助、手足情深）、基本原則（即必須堅持各民族一律平等，保證各民族共同當家作主、參與國家事務管理，保障各族群眾合法權益。由此引申出必須高舉中華民族大團結旗幟，促進各民族在中華民族大家庭中像石榴籽一樣緊緊抱在一起）、制度舉措（即一方面必須堅持和完善民族區(qū)域自治制度，確保黨中央政令暢通，確保國家法律法規(guī)實施，支持各民族發(fā)展經濟、改善民生，實現共同發(fā)展、共同富裕。另一方面，必須堅持依法治理民族事務，推進民族事務治理體系和治理能力現代化。另外，必須堅決維護國家主權、安全、發(fā)展利益，教育引導各民族繼承和發(fā)揚愛國主義傳統(tǒng)，自覺維護祖國統(tǒng)一、國家安全、社會穩(wěn)定）、根本要求和關鍵所在（必須堅持黨對民族工作的領導，提升解決民族問題、做好民族工作的能力和水平）等方面，①習近平總書記在2021 年8 月召開的中央民族工作會議中發(fā)表重要講話，闡釋了上述12 個“必須”。參見《以鑄牢中華民族共同體意識為主線 推動新時代黨的民族工作高質量發(fā)展》，《人民日報》2021 年8 月29 日。展示了其自身在政治性、思想性和理論性上的三位一體，科學回答了新時代民族工作舉什么旗、走什么路等重大問題，是黨的治國方略在民族工作領域的集中體現，以及黨的民族工作理論和實踐的智慧結晶。可以說，習近平總書記關于民族工作重要論述是新時代堅持和完善民族區(qū)域自治制度、推進民族事務治理體系和治理能力現代化的根本指導思想。

（二）以鑄牢中華民族共同體意識為主線，增強對中華文化的認同

黨的十八大以來，“中華民族共同體意識”逐漸成為中國政治進程中一個高頻率出現的術語。2014 年，習近平總書記在中央新疆工作座談會上提出“樹立中華民族共同體意識”，在中央民族工作會議暨國務院第六次全國民族團結進步表彰大會強調“積極培養(yǎng)中華民族共同體意識”。黨的十九大報告明確指出“鑄牢中華民族共同體意識，加強各民族交往交流交融”。2019 年，習近平總書記在全國民族團結進步表彰大會上的重要講話中，旗幟鮮明地把“鑄牢中華民族共同體意識”的理念定位為新時代黨的民族工作的主線，并且在2021 年8 月的中央民族工作會議上，再次強調“把鑄牢中華民族共同體意識作為黨的民族工作的主線”“鑄牢中華民族共同體意識是新時代黨的民族工作的‘綱’”。②參見《習近平出席中央民族工作會議并發(fā)表重要講話》。如果說推進民族事務治理現代化是新時代黨的民族工作的重要環(huán)節(jié)和戰(zhàn)略任務，那么鑄牢中華民族共同體意識就是堅持民族區(qū)域自治、推進民族事務治理現代化的重要內涵要求。

首先，鑄牢中華民族共同體意識為推進民族事務治理現代化提供了強大精神動力。自清末民初以來，“中華民族”觀念以及以“中華民族”為中心所塑造的革命話語體系，就一直作為中國革命最為活躍的要素而對革命起到巨大的推動作用。中華民族“是被作為實現國民統(tǒng)合的象征而提出的，目的是要建設‘民族國家’，這就是所謂的‘國族’，其內涵已超越了‘民族’的層次而具有‘國民’的性質”③[日]王珂：《從“天下”國家到民族國家：歷史中國的認知與實踐》，第331 頁。。質言之，中華民族是一個經由統(tǒng)合而具有整體性的概念，其“國族”的整體性之下蘊含著“休戚與共、榮辱與共、生死與共、命運與共”的共同體理念。在新時代堅持和完善民族區(qū)域自治制度、推進民族事務治理現代化進程中，中華民族共同體意識能夠作為精神紐帶，凝聚全國各族人民的理想、信念、共識和力量。這種理想信念共識的凝聚和鑄牢，不僅是推進民族事務治理現代化的強大精神動力，更是指引全國各族人民同心同德為實現中華民族偉大復興和建設社會主義現代化強國而奮斗的內在精神動力。

其次，鑄牢中華民族共同體意識在客觀上能夠為推進民族事務治理現代化提供穩(wěn)定的政治環(huán)境。鑄牢中華民族共同體意識的本質是要在全國各族人民中通過對中華文化的認同來樹立正確的祖國觀、民族觀、文化觀、歷史觀。安德魯·海伍德指出，在梅涅克的文化民族理論視域中，“‘文化’民族的特點是具有高水平的族群同質性，結果是民族和族群認同重合，……它們受到自然或歷史力量而非政治力量的塑造。文化民族的優(yōu)勢在于，它因強大和歷史性的民族團結感而緊密結合，通常比較穩(wěn)定和具有凝聚力，……民族成員的動力不是源自于自發(fā)的政治效忠，而是來自近乎天生的族群認同”①[英]安德魯·海伍德：《政治學》，張立鵬譯，北京：中國人民大學出版社，2006 年，第135—136 頁。。因此，在這個意義上，“文化認同是民族團結的根脈”②習近平：《習近平談治國理政》（第3 卷），第300 頁。。包括漢族和各少數民族在內的中國各族人民對中華文化的認同，從文化心理的維度，為中國作為統(tǒng)一的多民族國家提供了一個政治正當性基礎。也正是這種文化認同衍生出來的國族認同和國家認同，即對中華民族的認同和對統(tǒng)一的多民族國家的情感認同，成為自覺維護國家統(tǒng)一、保障國家安全、反對民族分裂、促進民族團結、維護社會穩(wěn)定的愛國主義的心理基礎，并在實踐中轉化為行動。而國家統(tǒng)一、社會穩(wěn)定和民族團結等因素，共同為民族區(qū)域自治制度的有效堅持和完善、有序推進民族事務治理現代化提供了必要的政治環(huán)境。尤其是當前國際政治經濟秩序深度重構，各支配性大國戰(zhàn)略競爭空前激烈，全球治理面臨嚴重考驗，國際政治意識形態(tài)領域斗爭銳化，美英等西方國家不斷炒作中國的民族問題、人權問題和宗教問題，試圖打亂中國發(fā)展節(jié)奏和擾亂中國發(fā)展進程。在這種背景下，鑄牢中華民族共同體意識更具戰(zhàn)略的重要性和緊迫性。

最后，鑄牢中華民族共同體意識在客觀上為推進民族事務治理現代化提供了目標導向和戰(zhàn)略任務。對于民族地區(qū)而言，治理現代化具有多元性的目標導向，以及結構性戰(zhàn)略任務。除了實現各民族人民對于美好生活的追求和向往、維護國家統(tǒng)一和國家安全、促進各民族團結繁榮發(fā)展之外，鑄牢中華民族共同體意識、增強國家認同和中華文化認同，也是其中一個不可或缺的目標導向和一項重大的戰(zhàn)略任務。民族事務治理現代化能否取得實效，其檢驗標準之一就是中華民族共同體意識能否得到鑄牢，國家認同和中華文化認同能否得以增強，各民族交往交流交融能否獲得促進。

（三）以依法治理民族事務為基本路徑，修改完善《民族區(qū)域自治法》

首先，依法治理民族事務是推進民族治理現代化的必然要求和基本路徑。習近平總書記指出：“推進國家治理體系和治理能力現代化，就是要適應時代變化，既改革不適應實踐發(fā)展要求的體制機制、法律法規(guī)，又不斷構建新的體制機制、法律法規(guī)，使各方面制度更加科學、更加完善，實現黨、國家、社會各項事務治理制度化、規(guī)范化、程序化。要更加注重治理能力建設，增強按制度辦事、依法辦事意識，善于運用制度和法律治理國家，把各方面制度優(yōu)勢轉化為管理國家的效能，提高黨科學執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平。”③習近平：《習近平談治國理政》，北京：外文出版社，2014 年，第92 頁。由此看來，在中央的頂層設計中，治理現代化的核心要義之一就是法治。對于民族事務治理現代化而言，法治是黨領導人民治理民族事務的基本方略和基本方式。而全面依法治國的戰(zhàn)略布局要求在法治的軌道推動各項工作。因此，無論是從治理現代化的核心要義來看，還是從全面依法治國的戰(zhàn)略要求來看，依法治理民族事務都是推進民族治理現代化的必然要求和基本路徑。

其次，必須推進新時代民族事務立法的立改廢，將《民族區(qū)域自治法》的修改和完善提到國家最高權力機關的工作議程。民族區(qū)域自治制度是解決中國民族問題的基本政策，是國家的一項基本政治制度。在社會主義新時代，必須堅持和完善民族區(qū)域自治制度。作為實施憲法規(guī)定的民族區(qū)域自治制度的基本法律，《民族區(qū)域自治法》的實施取得了巨大的成效，不僅為民族區(qū)域自治制度的運行奠定了堅實的規(guī)范性基礎，而且該法（主要是序言）為發(fā)展完善民族區(qū)域自治制度、推進民族事務治理現代化提供了歷史邏輯、政治邏輯、實踐邏輯和法律邏輯。然而，自2001 年2月第九屆全國人民代表大會常務委員會第二十次會議通過《關于修改〈中華人民共和國民族區(qū)域自治法〉的決定》以來，距今已有21 年。當中國步入21 世紀之后，尤其是黨的十八大以來，黨和國家在包括民族事務治理在內的治國理政上取得了一系列重大的理論創(chuàng)新、實踐創(chuàng)新和制度創(chuàng)新。在全面依法治國的戰(zhàn)略布局下，這些創(chuàng)新成果迫切需要獲得法律的確認和保障，并成為未來國家治理和民族事務治理的法律依據。諸如習近平新時代中國特色社會主義思想尤其是習近平總書記關于民族工作重要論述、鑄牢中華民族共同體意識、推動各民族為全面建設社會主義現代化國家共同奮斗、維護國家總體安全觀、促進各民族廣泛交往交流交融、推進民族事務治理體系和治理能力現代化、堅決打擊宗教極端勢力、民族分裂勢力、暴力恐怖勢力等民族事務治理的新理念新思想新戰(zhàn)略，并沒有在《民族區(qū)域自治法》中得以完全和明確的確立，因此有必要將《民族區(qū)域自治法》的修改和完善提到國家最高權力機關的工作議程。

最后，是修改完善《民族區(qū)域自治法》還是制定《民族團結促進法》？要將20 年來，尤其是黨的十八大以來民族事務治理取得的重大理論創(chuàng)新、實踐創(chuàng)新和制度創(chuàng)新成果上升為成文法，將民族事務治理的新理念新思想新戰(zhàn)略上升為作為國家意識的法律，除了修改目前的《民族區(qū)域自治法》之外，還有一種替代性方案就是制定全新的《民族團結促進法》。何種方案更為可取是值得認真對待的。筆者認為，無須也不宜另起爐灶制定《民族團結促進法》，原因主要有四：其一，從法律的統(tǒng)一性和延續(xù)性來看，對《民族區(qū)域自治法》進行修改完善，將近年來民族事務治理取得的重大理論創(chuàng)新、實踐創(chuàng)新和制度創(chuàng)新成果，以及民族事務治理的新理念新思想新戰(zhàn)略納入現有法律文本，而不是重新制定《民族團結促進法》，能夠盡可能地保持民族區(qū)域自治法的統(tǒng)一性和延續(xù)性。其二，從法律的立改廢過程來看，通過立法程序制定《民族團結促進法》的成本一般在理論上會高于通過修法程序對《民族區(qū)域自治法》進行修改完善的成本。其三，從法律實施的角度看，修改完善《民族區(qū)域自治法》而不是在實施《民族區(qū)域自治法》的同時制定《民族團結促進法》，能夠在一定程度上避免在實踐中選擇性強調或者選擇性遵守適用的情況產生。其四，民族區(qū)域自治制度是中國的基本政治制度，民族事務立法涉及民族、宗教和邊疆等國際敏感領域和國際輿論焦點，通過修改完善《民族區(qū)域自治法》而非制定全新的《民族團結促進法》，雖然不能完全消除國際輿論敏感度，但應該能夠在一定程度上降低這種國際輿論敏感性。