新時期推行官方獸醫(yī)制度淺析

左 一

(湖南省隆回縣動物疾病預(yù)防控制中心，湖南 隆回 422200 )

0 引言

我國是畜牧養(yǎng)殖大國，畜牧業(yè)占農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值的1/3，畜產(chǎn)品占世界1/4，但動物衛(wèi)生監(jiān)督體系不健全。2019年，縣級行政機(jī)構(gòu)體制改革后，動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法權(quán)收歸縣農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法局，由于農(nóng)業(yè)執(zhí)法點多面廣，執(zhí)法力量薄弱，導(dǎo)致動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法更加弱化，加上執(zhí)法部門在畜禽飼養(yǎng)、屠宰加工和產(chǎn)品流通3個環(huán)節(jié)實行“分段管理”，漏洞更多，肉食品安全受到嚴(yán)重威脅。因此，為確保肉類食品質(zhì)量安全和人民群眾身體健康，在進(jìn)入中國特色社會主義新時代的歷史時期，推行官方獸醫(yī)制度，對健全我國的動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)制具有特別重要的意義。

1 官方獸醫(yī)制度簡介

1.1 官方獸醫(yī)制度的內(nèi)涵

進(jìn)入21世紀(jì)，動物及動物產(chǎn)品貿(mào)易頻繁，流通數(shù)量大幅度增加，動物疫病的傳播風(fēng)險也大幅度增加，如何確保動物及動物產(chǎn)品質(zhì)量安全，保護(hù)人們身體健康顯得非常重要。經(jīng)過長期的研究和實踐，全球大部分發(fā)達(dá)國家逐漸實施了由官方獸醫(yī)負(fù)責(zé)對動物飼養(yǎng)、屠宰加工、產(chǎn)品流通等肉食品從農(nóng)場到餐桌全過程進(jìn)行科學(xué)、公正、全面監(jiān)管的官方獸醫(yī)制度，很好地解決了食品安全問題。《國際動物衛(wèi)生法典》規(guī)定:官方獸醫(yī)制度是指由官方獸醫(yī)對動物、動物產(chǎn)品、精液、胚胎、卵、生品和病料的動物衛(wèi)生和獸醫(yī)公共衛(wèi)生進(jìn)行全過程控制監(jiān)管的一種法律制度。

1.2 官方獸醫(yī)制度的主要類型

官方獸醫(yī)制度在全世界普遍實行，世界動物衛(wèi)生組織(OIE)143個成員國中近八成的國家實行這種制度，主要有以下3種類型。

1)垂直管理型。大多數(shù)歐洲和非洲國家屬于這種類型。國家首席獸醫(yī)官統(tǒng)領(lǐng)地方州、縣、市的官方獸醫(yī)，負(fù)責(zé)全國的獸醫(yī)衛(wèi)生工作，垂直管理地方官方獸醫(yī)?？h(市)級官方獸醫(yī)機(jī)構(gòu)是行使獸醫(yī)衛(wèi)生職權(quán)的基本單位，不隸屬地方政府，各縣市設(shè)置地方首席獸醫(yī)官和獸醫(yī)官，承擔(dān)食品衛(wèi)生、動物健康和流行病學(xué)調(diào)查3個方面的工作。

2)聯(lián)邦垂直管理與各州共管型。大多數(shù)美洲國家屬于這種類型。官方獸醫(yī)分為聯(lián)邦獸醫(yī)官和州立動物衛(wèi)生官2種。國家動植物衛(wèi)生檢驗局局長為國家最高獸醫(yī)行政長官，下設(shè)高級獸醫(yī)官和助理獸醫(yī)官，全盤負(fù)責(zé)全國動物衛(wèi)生監(jiān)督、動物及動物產(chǎn)品進(jìn)出口監(jiān)督和緊急疫病撲滅方面的工作。將全國劃分成若干個區(qū)域，分設(shè)地方獸醫(yī)機(jī)構(gòu)局，具體負(fù)責(zé)審批當(dāng)?shù)貏游镎{(diào)運、動物免疫和應(yīng)對緊急疫情等獸醫(yī)監(jiān)督工作。同時地方政府農(nóng)業(yè)管理部門設(shè)有置相應(yīng)的獸醫(yī)管理機(jī)構(gòu)，設(shè)置州立動物衛(wèi)生官和州立獸醫(yī)。在工作方面，國家獸醫(yī)局和地方獸醫(yī)管理機(jī)構(gòu)共同協(xié)作，負(fù)責(zé)管理地方獸醫(yī)衛(wèi)生工作。

3)聯(lián)邦負(fù)責(zé)進(jìn)出口檢疫和州垂直管理型。大洋洲國家基本上屬于這種類型。國家獸醫(yī)機(jī)構(gòu)垂直管理動物及動物產(chǎn)品的進(jìn)出口檢疫，地方獸醫(yī)機(jī)構(gòu)垂直管理動物防疫和動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作。

2 中國官方獸醫(yī)制度的頂層設(shè)計

2.1 第一次提出

2002年《國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)獸醫(yī)管理體制改革的若干意見》(國發(fā)〔2005〕15號)第一次提出了我國要實行官方獸醫(yī)制度和執(zhí)業(yè)獸醫(yī)制度，并明確“官方獸醫(yī)是指經(jīng)資格認(rèn)可、法律授權(quán)或政府任命，有權(quán)出具動物衛(wèi)生證書的國家獸醫(yī)工作人員。參照國際通行做法，國家逐步推行官方獸醫(yī)制度?，F(xiàn)有獸醫(yī)工作人員，要通過業(yè)務(wù)培訓(xùn)提高綜合素質(zhì)和業(yè)務(wù)水平，并經(jīng)資格認(rèn)可、政府任命等辦法逐步進(jìn)入官方獸醫(yī)隊伍”。

2.2 獸醫(yī)的界定和考核

2007年，《動物防疫法》將我國獸醫(yī)分別界定為官方獸醫(yī)、執(zhí)業(yè)獸醫(yī)和鄉(xiāng)村獸村。為抓好執(zhí)業(yè)獸醫(yī)和鄉(xiāng)村獸醫(yī)的隊伍建設(shè)，使我國獸醫(yī)制度和國際規(guī)則接軌，2010年國家農(nóng)業(yè)部第一次開展了全國性執(zhí)業(yè)獸醫(yī)資格考試和鄉(xiāng)村獸醫(yī)登記工作。

2.3 官方獸醫(yī)資格的認(rèn)定

我國當(dāng)前取得官方獸醫(yī)資格的3個條件是:一是編制內(nèi)人員；二是在動物、動物產(chǎn)品檢疫和其他動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法崗位上工作；三是取得執(zhí)法證并通過年審。2014年福建省農(nóng)業(yè)廳向國家農(nóng)業(yè)部提出將取得執(zhí)業(yè)獸醫(yī)資格作為官方獸醫(yī)資格的確認(rèn)條件被農(nóng)業(yè)部以執(zhí)業(yè)獸醫(yī)考試通過率低，影響官方獸醫(yī)隊伍建設(shè)造成執(zhí)法力量不足為由駁回。

2.4 官方獸醫(yī)的任命和法律職責(zé)

2021年《動物防疫法》規(guī)定“國家實行官方獸醫(yī)任命制度”，“官方獸醫(yī)由省、自治區(qū)、直轄市人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門按照程序確認(rèn)，由所在地縣級以上人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門任命。官方獸醫(yī)依法履行動物、動物產(chǎn)品檢疫職責(zé)”。

3 官方獸醫(yī)制度的優(yōu)勢

3.1 有利于保障動物產(chǎn)品質(zhì)量安全

官方獸醫(yī)代表國家開展一體化依法行政，從制度上改變了企業(yè)生產(chǎn)管理不規(guī)范、自檢不嚴(yán)格、產(chǎn)品質(zhì)量難以保障的弊端，有利于保障動物產(chǎn)品質(zhì)量安全。一是通過在動物飼養(yǎng)環(huán)節(jié)進(jìn)行重大動物疫病強制免疫，從源頭上減少病原微生物的產(chǎn)生和擴(kuò)散，提高動物產(chǎn)品的質(zhì)量品位；二是通過規(guī)范獸藥、飼料添加劑的使用，大幅度減少動物產(chǎn)品中的藥物殘留，保障人們身體健康；三是通過屠宰檢疫檢驗杜絕病害肉產(chǎn)品進(jìn)入市場；四是嚴(yán)格市場監(jiān)管，堅決查處未經(jīng)檢疫檢驗的肉品，避免二次污染的肉食品流入餐桌造成危害。

3.2 有利于提高動物疫病的防控水平

官方獸醫(yī)制度自實施以來在重大動物疫病防控方面已取得非常顯著的成效:美國和澳大利亞分別消滅了40和60多種OIE公布的A類動物疫病，澳大利亞甚至消滅了世界上最難控制的結(jié)核病和布氏桿菌病，歐盟國家基本控制了A類疫病，基本實現(xiàn)了嚴(yán)密監(jiān)控和撲滅動物疫病的預(yù)期目標(biāo)。反觀沒有實現(xiàn)官方獸醫(yī)制度的我國，到目前為止僅消滅了牛瘟和牛肺疫2種動物疫病，每年染疫死亡的動物是發(fā)達(dá)國家數(shù)倍，經(jīng)濟(jì)損失多達(dá)兩三百億美元。實行官方獸醫(yī)制度，有利于大大提升我國動物疫病的防控水平，減少畜禽養(yǎng)殖業(yè)的經(jīng)濟(jì)損失。

3.3 確保動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法公正性和權(quán)威性

實行官方獸醫(yī)制度后，官方獸醫(yī)由國家獸醫(yī)行政管理部門任命、授權(quán)，實行垂直管理，動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法上有絕對的權(quán)威，能有效地排除各種不正當(dāng)?shù)母蓴_，打擊地方保護(hù)主義，確保系統(tǒng)、公正、科學(xué)地進(jìn)行執(zhí)法，從根本上解決執(zhí)法主體太多、各環(huán)節(jié)銜接不良、管理上各部門相互推諉等積重難返的問題，能有力地增強動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法的公正性、權(quán)威性和高效性。

4 推行官方獸醫(yī)制度的緊迫性和可行性

4.1 養(yǎng)殖業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整為推進(jìn)官方獸醫(yī)制度創(chuàng)造了契機(jī)

隨著畜禽養(yǎng)殖業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)模化的推進(jìn)，我國散養(yǎng)畜禽的數(shù)量占比大幅度減少，養(yǎng)殖業(yè)結(jié)構(gòu)已發(fā)生重大變化，過去散養(yǎng)狀態(tài)下獸醫(yī)衛(wèi)生管理困難的窘境大幅度改觀。此外，我國畜牧業(yè)在和國際市場接軌的過程中也充分認(rèn)識到對動物和動物產(chǎn)品生產(chǎn)實行全過程、系統(tǒng)、科學(xué)監(jiān)控的重要性和必要性，這些都為推行官方獸醫(yī)制度創(chuàng)造了良好的契機(jī)。

4.2 重大動物疫情頻發(fā)催促官方獸醫(yī)制度盡快實施

近年來我國重大動物疫病頻繁發(fā)生，給養(yǎng)殖業(yè)造成極大的經(jīng)濟(jì)損失:1999年發(fā)生牲畜口蹄疫，2005年發(fā)生高致病性禽流感，2013年發(fā)生H7N9禽流感，2018—2019年流行非洲豬瘟，2019年發(fā)生H5N1高致病性禽流感疫情。時至今日，非洲豬瘟仍嚴(yán)重威脅我國生豬養(yǎng)殖行業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展。實施官方獸醫(yī)制度，可以全國一盤棋，對疫情應(yīng)急響應(yīng)更加迅速，能在疫情發(fā)生的初期，迅速封鎖疫點、疫區(qū)，切斷動物及動物產(chǎn)品調(diào)運渠道，將疫情消滅在萌芽狀態(tài)，可以極大地減少病原微生物的擴(kuò)散蔓延風(fēng)險，最大限度地減少疫情造成的經(jīng)濟(jì)損失。

4.3 與國際接軌能促進(jìn)我國畜產(chǎn)品出口創(chuàng)匯

實行官方獸醫(yī)制度有利于與國際接軌，可更好地適用國際公約、國際慣例，有利于增加我國畜產(chǎn)品出口，改變我國畜牧產(chǎn)品占世界1/4，但出口卻不超過2%的現(xiàn)狀。

4.4 人民對美好生活向往要求盡快推行官方獸醫(yī)制度

隨著畜牧業(yè)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，國內(nèi)的動物產(chǎn)品已基本能自給自食，人們的需求也已經(jīng)從數(shù)量型向質(zhì)量型轉(zhuǎn)變，人們迫切需要更加安全、衛(wèi)生、營養(yǎng)、健康的動物產(chǎn)品，推行官方獸醫(yī)制度可得到人民群眾的廣泛理解、支持和擁護(hù)。

4.5 官方獸醫(yī)制度使動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法更加公正和權(quán)威

肉食品的質(zhì)量衛(wèi)生安全涉及到動物飼養(yǎng)防疫、屠宰監(jiān)管和產(chǎn)品流通過程3個環(huán)節(jié)，實施官方獸醫(yī)制度可以整合動物防疫、獸藥管理、飼料衛(wèi)生、屠宰管理、商品檢驗和出入境檢疫等多方面進(jìn)行統(tǒng)一、公正、全程控制，構(gòu)建完整健全的動物衛(wèi)生法律體系，從而有效地解決長期困擾獸醫(yī)衛(wèi)生工作“政出多門”“多頭管理”的弊端，開創(chuàng)統(tǒng)一、協(xié)調(diào)、高效的新格局。官方獸醫(yī)是國家公務(wù)員，代表國家依法行政，對國家直接負(fù)責(zé)，可以提高動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法的公正性和權(quán)威性。

4.6 實施官方獸醫(yī)制度是造就高素質(zhì)執(zhí)法隊伍的前提

我國當(dāng)前的獸醫(yī)管理制度已經(jīng)極不適應(yīng)新時代中國特色社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要。由于管理體系混亂，執(zhí)法機(jī)構(gòu)重疊、職責(zé)不明、人員素質(zhì)低、執(zhí)法公正性權(quán)威性低、執(zhí)法效率低，重大動物疫情難以得到有效控制，違禁藥物屢禁不止，執(zhí)法過程中的“三亂”現(xiàn)象也時有發(fā)生，諸如隔山開證、未經(jīng)檢疫入場屠宰、違規(guī)調(diào)運，甚至將執(zhí)法當(dāng)作創(chuàng)收手段等現(xiàn)象禁而不止，嚴(yán)重?fù)p害了動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法整體形象。實行官方獸醫(yī)制度，是根除上述弊端、建立一支公正、廉潔、高效的獸醫(yī)執(zhí)法隊伍的前提條件。

4.7 科技發(fā)展為推進(jìn)官方獸醫(yī)制度提供了技術(shù)保障

動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法具有較強的行政特點和較高的技術(shù)要求。自改革開放以來，我國的獸醫(yī)科研和獸醫(yī)教育事業(yè)得到迅速發(fā)展，獸醫(yī)高學(xué)歷人才培養(yǎng)和教育為實行官方獸醫(yī)制度提供了人才保障。進(jìn)入新時代，我國的科技突飛猛進(jìn)，獸醫(yī)診斷、監(jiān)測技術(shù)已逐步達(dá)到國際標(biāo)準(zhǔn)，加上一大批國家重點獸醫(yī)診斷室和省、市、縣級獸醫(yī)診斷室的逐步建立，為實行官方獸醫(yī)制度提供了堅實的技術(shù)保障。

5 當(dāng)前動物衛(wèi)生監(jiān)督體制的弊端

5.1 獸醫(yī)管理體制不明晰

受長期以來養(yǎng)殖業(yè)散養(yǎng)戶占比過大、管理困難等因素影響，我國的動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)制建設(shè)進(jìn)展較為緩慢，動物衛(wèi)生監(jiān)督工作實施分段管理，政出多門，漏洞百出。獸醫(yī)行政機(jī)構(gòu)分國家、省、市、縣四級管理，且執(zhí)法人員編制混亂，人員專業(yè)素質(zhì)低，大部分是事業(yè)單位非政府公務(wù)人員，并且獸醫(yī)衛(wèi)生又分防疫、檢疫、監(jiān)督3塊管理，很難保證執(zhí)法的公正性和高效性。

5.2 動物衛(wèi)生監(jiān)督分段管理漏洞較多

現(xiàn)階段，我國動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法實行多部門管理:農(nóng)業(yè)農(nóng)村部負(fù)責(zé)動物飼養(yǎng)運輸和屠宰加工檢疫，市場監(jiān)管部門負(fù)責(zé)市場動物產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督執(zhí)法，出入境檢驗檢疫機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)進(jìn)出口動物及動物產(chǎn)品檢疫檢驗，《食品衛(wèi)生法》和《動物防疫法》還規(guī)定屠宰加工產(chǎn)品品質(zhì)由屠宰場點肉品檢驗人員進(jìn)行自檢。由于政出多門，執(zhí)法監(jiān)管是很容易出現(xiàn)相互推諉扯皮，導(dǎo)致執(zhí)法漏洞較多，加上一些部門缺乏獸醫(yī)專業(yè)技術(shù)人員，執(zhí)法缺乏權(quán)威性。

5.3 缺乏明確的任命、考核及長效培訓(xùn)機(jī)制

當(dāng)前我國官方獸醫(yī)的資格認(rèn)定隨意性較強，雖然2012年進(jìn)行過官方獸醫(yī)資格審核備案，2021年又下發(fā)了備案通知，但沒有嚴(yán)格的考核和任命機(jī)制，入圍人員的素質(zhì)無法得到有效保證，備案意義不大。

檢疫工作沒有嚴(yán)格執(zhí)行法定操作程序，檢疫結(jié)果缺乏權(quán)威性和可靠性，無法切實保障動物產(chǎn)品質(zhì)量安全。以隆回縣為例，作為年出欄生豬100萬頭以上，牛羊56萬頭(只)以上，家禽年出籠600萬羽以上的畜牧大縣，全縣25個鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)現(xiàn)有檢疫人員87名，但取得執(zhí)業(yè)獸醫(yī)資格的只有5名，占6%，鄉(xiāng)村獸醫(yī)資格63名，占比72%，無資格證書的19名，占22%，并且平均年齡達(dá)到48.3歲，人員素質(zhì)與工作需要嚴(yán)重不符。并且由于沒有建立長效的日常培訓(xùn)和考核機(jī)制，檢疫人員的業(yè)務(wù)水平總體較低，只是憑借經(jīng)驗行事，不能與時俱進(jìn)，及時學(xué)習(xí)新的檢疫法律法規(guī)，掌握新的檢疫技術(shù)手段，提升檢疫知識水平。

6 推行官方獸醫(yī)制度的建議

6.1 明確官方獸醫(yī)的身份和職責(zé)

切實推行官方獸醫(yī)制度，必須從制度層面明確官方獸醫(yī)為國家公務(wù)員，代表國家行使法律規(guī)定的權(quán)利，具體執(zhí)行3項職能:檢疫執(zhí)法，出具檢疫證書并對其負(fù)責(zé)；負(fù)責(zé)對動物產(chǎn)品從生產(chǎn)直到餐桌全過程的衛(wèi)生監(jiān)管；對社會防疫監(jiān)管，并負(fù)責(zé)通報給上級獸醫(yī)官。國家對官方獸醫(yī)機(jī)構(gòu)實行層級監(jiān)督機(jī)制，上級對下級實施監(jiān)督和管理，進(jìn)行考核，下級對上級負(fù)責(zé)，由國家獸醫(yī)局實行統(tǒng)一管理。

6.2 建立雙重管理的運行體系

建議我國采用中央和省二級垂直管理制度，設(shè)立國家獸醫(yī)總局，由首席獸醫(yī)官負(fù)責(zé)，統(tǒng)一管理全國的動物衛(wèi)生工作。各級獸醫(yī)局為國家獸醫(yī)總局派出機(jī)構(gòu)，設(shè)立相關(guān)獸醫(yī)官，只對首席獸醫(yī)官負(fù)責(zé)。各層級官方獸醫(yī)人員配置與任免均由國家首席獸醫(yī)官根據(jù)實際情況確定。

6.3 強化官方獸醫(yī)的檢疫權(quán)威性和公正性

官方獸醫(yī)的工作重點應(yīng)明確為對動物飼養(yǎng)環(huán)節(jié)畜禽免疫的監(jiān)督和對流通和銷售環(huán)節(jié)的動物及動物產(chǎn)品進(jìn)行檢疫2個方面，并且工作重點在于檢疫，官方獸醫(yī)要通過快捷有效的檢疫設(shè)施設(shè)備迅速、準(zhǔn)確地提供科學(xué)診斷，才能避免單純依靠臨床診斷和人為判斷出現(xiàn)的檢疫失誤，從而確保檢疫人員對檢疫對象出具動物衛(wèi)生合格證明的權(quán)威性和公正性。

6.4 完善官方獸醫(yī)隊伍的建設(shè)機(jī)制

為保障官方獸醫(yī)隊伍的整體素質(zhì)，應(yīng)該參照國家公務(wù)員隊伍的選拔機(jī)制，嚴(yán)格官方獸醫(yī)人員的準(zhǔn)入條件，并經(jīng)過全國統(tǒng)一招生考試的選拔機(jī)制進(jìn)行人員招聘，確保官方獸醫(yī)隊伍的專業(yè)化和權(quán)威性，確保官方獸醫(yī)制度的高效性和長效性。

6.5 建立官方獸醫(yī)日常培訓(xùn)和考核機(jī)制

由于畜禽的疫病種類并非一成不變，國家對重大動物疫病的等級劃分也會不定期變動，對強制免疫病種也會根據(jù)實際情況不斷調(diào)整，加上各地的實際情況不一致，檢疫工作的側(cè)重點也不完全相同，所以必須建立官方獸醫(yī)的日常培訓(xùn)制度和考核機(jī)制，定期進(jìn)行知識更新，與時俱進(jìn)，確保整個官方獸醫(yī)隊伍的業(yè)務(wù)水平。同時，對官方獸醫(yī)建立考評機(jī)制，每年進(jìn)行業(yè)績考評，對不嚴(yán)格執(zhí)行法律法規(guī)、不認(rèn)真履職盡責(zé)的官方獸醫(yī)人員實行淘汰。

6.6 提升檢疫設(shè)施設(shè)備的準(zhǔn)確性和快捷性

當(dāng)前基層檢疫機(jī)構(gòu)的檢疫設(shè)備整體水平較低，日常檢疫工作基本還停留在臨床觀察判斷階段，隨意性較強，容易出現(xiàn)誤判，準(zhǔn)確性不足。為保證官方獸醫(yī)的權(quán)威性和公正性，國家必須加大對檢疫檢驗設(shè)備的科研力度，提高檢疫設(shè)施設(shè)備的快捷性和靈活性，盡量做到即時檢查、即時出結(jié)果、即時準(zhǔn)確出證，這樣才能真正發(fā)揮官方獸醫(yī)機(jī)制的最佳效能。

6.7 強化各級獸醫(yī)機(jī)構(gòu)經(jīng)費保障

為保障官方獸醫(yī)制度正常運轉(zhuǎn)，國家財政要根據(jù)獸醫(yī)人員數(shù)量和工作量按實際需要給各級官方獸醫(yī)機(jī)構(gòu)劃撥工作經(jīng)費，確保整個體系運轉(zhuǎn)正常。同時，各級獸醫(yī)局的收費要上交國家獸醫(yī)局，實行收支兩條線。