國庫集中支付下的事業(yè)單位預(yù)算管理

嚴長園 仙游縣教育會計核算中心

引言

為提升財政資金管控力度，規(guī)范財政收支程序，我國開始對國庫收支體制進行改革，通過集中支付代替分散支付。新管理模式具有明顯優(yōu)勢，提升了財政收支透明度，改變了過去“重分配，輕控制”的局面，有效遏制了財務(wù)違規(guī)行為。但部分單位對集中支付制度的內(nèi)涵理解不透徹，預(yù)算管理與支付中心的配合度低，無論是預(yù)算編制，還是預(yù)算執(zhí)行都存在不同程度的問題，甚至一些事業(yè)單位仍在“尋機”逃避監(jiān)管，不利于財政資金的充分使用。因此，各單位應(yīng)遵循集中支付的要求，結(jié)合財政部的文件，完善單位預(yù)算管理體制，主動改善單位現(xiàn)存問題。

一、國庫集中支付的特點和優(yōu)勢

（一）國庫集中支付的特點

1.不改變預(yù)算單位的權(quán)利

分散支付制度下，預(yù)算單位往往按撥款數(shù)額制定工作計劃，工作效率低、資金使用效益差[1]。而集中支付制度下，以部門預(yù)算和用款計劃為依據(jù)，按工作計劃撥付資金，可使預(yù)算對接單位業(yè)務(wù)，有效提高資金使用效益。但集中支付制度的實施未改變預(yù)算單位的財務(wù)管理自主權(quán)，預(yù)算單位仍需設(shè)置會計，負責(zé)編制用款計劃，提出資金使用申請，并按照預(yù)算來使用財政資金，制度先進性上具有明顯優(yōu)勢。

2.以監(jiān)督和服務(wù)為宗旨

集中支付制度雖不改變預(yù)算單位的權(quán)利，卻改變了預(yù)算單位的賬戶設(shè)置與管理要求，改變了資金撥付方式，支付中心職能和定位隨之發(fā)生變化[2]。支付中心為預(yù)算單位提供服務(wù)，并監(jiān)督預(yù)算單位財政收支的合規(guī)性、合法性，以監(jiān)督和服務(wù)為宗旨，其重要性越發(fā)突出。

（二）國庫集中支付的優(yōu)勢

1.提高了預(yù)算執(zhí)行力度

傳統(tǒng)支付制度下財政資金通常需要層層下?lián)?，?jīng)過一級預(yù)算單位的賬戶“中轉(zhuǎn)”，不僅流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)多、在途時間長，并不利于財政資金的高效管控。而且一級預(yù)算單位對這部分資金有分配權(quán)，就可能導(dǎo)致財政資金遲遲不下?lián)芑虮唤亓?、克扣，形成了“二次預(yù)算”現(xiàn)象[3]。經(jīng)過層層克扣后，到賬資金就會大大“縮水”，勢必影響事業(yè)單位任務(wù)的落實。而實施集中支付制度財政資金撥付無須多次“中轉(zhuǎn)”，資金直接撥付給收款對象，避免了“二次預(yù)算”問題。

2.提高了預(yù)算編制質(zhì)量

以部門預(yù)算和用款計劃為主要依據(jù)支付一切財政資金，杜絕無預(yù)算指標撥款，是集中支付的顯著特點之一。因此，實行集中支付對部門預(yù)算編制提出了更高要求，要求預(yù)算具有準確性、前瞻性、預(yù)見性，預(yù)算單位就要重視預(yù)算管理工作，認真預(yù)測單位實際資金，并基于業(yè)務(wù)實際情況做好預(yù)算統(tǒng)籌，合理規(guī)劃各項收支。

3.防范了財務(wù)違規(guī)行為

以往的預(yù)算管理模式下，財務(wù)監(jiān)管側(cè)重于事后算賬，財政部門不能及時、準確了解到資金實際運行情況，預(yù)算資金監(jiān)督力度嚴重不足[4]。由于財政監(jiān)督形同虛設(shè)，非常容易出現(xiàn)會計信息失真的情況，甚至發(fā)生財務(wù)違規(guī)行為，造成了國有資產(chǎn)外流、浪費。事業(yè)單位具有公益性，是國家政策執(zhí)行、落實的主要力量，其行為影響政府公信力。若事業(yè)單位內(nèi)部出現(xiàn)財務(wù)違規(guī)行為，不僅會危害財政資金安全，還會損害政府公信力。在實行國庫集中支付制度后，事前要做好資金申請審批，事中要進行實時監(jiān)管，事后要進行績效評價，能夠有效增強政府宏觀調(diào)控力度，防范財務(wù)違規(guī)行為的發(fā)生。

4.推進了財政部門依法理財

集中支付制度的實施，涉及財政資金的收支，關(guān)乎國家財政安全，必須建立在法制的基礎(chǔ)上。有配套法規(guī)的支撐才能維護財政秩序，保護財政資金的安全與完整[5]。實施集中支付制度需要完善相關(guān)的財政法規(guī)、金融政策，國家要針對集中支付、財政資金管理的各個環(huán)節(jié)建立法定制度，通過法規(guī)限定財政資金的去向、用途、性質(zhì)，硬性約束事業(yè)單位預(yù)算管理行為。因此，實行集中支付制度推進了財政部門依法理財，確保了相關(guān)款項?？顚Ｓ?，提高了財政資金管理的嚴肅性。

二、新模式下預(yù)算管理中存在的問題

實行集中支付制度可規(guī)范財政資金流轉(zhuǎn)程序，促進財政資金價值的發(fā)揮。但一些事業(yè)單位在實際工作中存在問題，管理的現(xiàn)狀不理想。為對各單位提出合理的改善建議，本文通過以下內(nèi)容預(yù)先了解當前各單位預(yù)算管理現(xiàn)存問題。

（一）預(yù)算編制質(zhì)量有待提高

集中支付制度的實施對部門預(yù)算編制提出了新要求，原則上要做到“量入為出，收支平衡”，要求各單位按資金性質(zhì)、準確細致編制單位各項預(yù)算，用款計劃編制方面必須落實到類、款、項、目。但部分事業(yè)單位仍在沿用傳統(tǒng)預(yù)算編制方法，預(yù)算編制跟不上財政管理體制改革需求，一些科目與集中支付系統(tǒng)的用款科目不一致，預(yù)算編制質(zhì)量不符合要求。調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，一些事業(yè)單位采用的是“增量預(yù)算法”，預(yù)算編制中缺少可行性論證，預(yù)算編制內(nèi)容粗糙沒有細化到具體科目。而且很多時候預(yù)算方案預(yù)見性、計劃性不足，未充分考慮到預(yù)算執(zhí)行條件，未落實預(yù)算定額標準。另外，還存在片面夸大預(yù)算計劃、用款計劃統(tǒng)籌不當?shù)那闆r，導(dǎo)致預(yù)算經(jīng)費與組織業(yè)務(wù)脫節(jié)，預(yù)算計劃不能落到實處。

（二）預(yù)算單位自主權(quán)被削弱

市場經(jīng)濟背景下，事業(yè)單位對外支付業(yè)務(wù)不斷增多，貨幣支付越發(fā)頻繁，要想靈活應(yīng)對臨時性支付需求，單位自身就需要擁有獨立的財務(wù)管理權(quán)。原則上來講，集中支付制度的實施不改變事業(yè)單位原有的財務(wù)管理權(quán)，但財政資金統(tǒng)一由支付中心管理，收支全過程要受到監(jiān)管。顯然，這種管理體系下預(yù)算單位的資金自主權(quán)要建立在送報預(yù)算的基礎(chǔ)上，預(yù)算單位自主權(quán)被削弱，預(yù)算管理需要考慮更多，尤其預(yù)算編制時要預(yù)測所有可能發(fā)生的資金使用，預(yù)算管理難度必然要提高。且實行集中支付制度部分收入要上繳國庫，預(yù)算單位失去了對這部分資金的調(diào)配權(quán)、分配權(quán)，預(yù)算單位財務(wù)管理積極性自然會受到一定的負面影響。

（三）缺少優(yōu)質(zhì)預(yù)算管理人才

實行集中支付改變了財政預(yù)算撥款模式，對預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)督、預(yù)算考核提出了新要求，單位財會人員過去掌握的知識和技能逐漸無法滿足當前單位預(yù)算管理的需求。要想適應(yīng)新形勢，相關(guān)管理人員就要懂金融法規(guī)、國家政策，深入了解單位的實際運營情況，并熟悉單位預(yù)算經(jīng)費的每一項構(gòu)成，掌握會計電算化技能。然而，不少事業(yè)單位缺少優(yōu)質(zhì)預(yù)算管理人才，現(xiàn)有人員系統(tǒng)操作不熟練，賬務(wù)處理不規(guī)范，跟不上改革形勢，直接影響到了年底財政決算質(zhì)量。

（四）預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督不足

傳統(tǒng)管理模式下存在多重賬戶、分散管理的情況，財務(wù)監(jiān)管難度大，財務(wù)違規(guī)現(xiàn)象時有發(fā)生。集中支付雖然提高了財政監(jiān)管力度，卻仍存在著管理漏洞，異常情況預(yù)警不到位。由于預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督不足，部分事業(yè)單位仍在“尋機”逃避監(jiān)管，不僅存在虛列開支的情況，還有一些單位利用“先報賬后花錢”的方式繞過監(jiān)管，這些違規(guī)行為嚴重擾亂了財政秩序。

（五）信息化建設(shè)程度低

調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，多數(shù)事業(yè)單位缺乏信息意識，未進行信息系統(tǒng)的改造升級，沒有配套的信息管理系統(tǒng)。由于財務(wù)信息化程度低，導(dǎo)致財政、單位、國庫之間信息傳遞的及時性不足，財政授權(quán)支付和財政直接支付反饋不及時，影響了業(yè)務(wù)處理效率。另外，國庫支付中心支付軟件功能不完善，服務(wù)系統(tǒng)的穩(wěn)定性較差，存在數(shù)據(jù)傳輸慢、數(shù)據(jù)丟包等情況，無法滿足集中支付制度實施的需求。

三、新模式下改善預(yù)算管理現(xiàn)狀的具體措施

（一）提高預(yù)算編制質(zhì)量

若預(yù)算編制不符合單位實際財務(wù)情況，勢必要給預(yù)算執(zhí)行造成障礙，影響預(yù)算管理的實際效果。因此，事業(yè)單位要正確認識集中支付制度實施對預(yù)算管理工作的影響，進一步提高預(yù)算編制的質(zhì)量。具體來講，在預(yù)算編制階段，應(yīng)融入全面預(yù)算管理理念，不僅要細化預(yù)算科目，還要明確支付范圍、支付方式，健全預(yù)算編制體系，從而提升預(yù)算管理的精度。預(yù)算編制過程中，要根據(jù)具體支出要素，深入分析實際預(yù)算需求，按季度縝密安排部門預(yù)算，精心制定用款計劃，使單位預(yù)算與單位業(yè)務(wù)良好銜接。另外，編制方法選擇時，要考慮到國庫集中支付的需要，根據(jù)《政府會計制度》落實“零基預(yù)算法”，不考慮過去的預(yù)算項目和收支水平，以零為基點編制的預(yù)算。此外，為確保預(yù)算編制的權(quán)威性，應(yīng)組建專門的預(yù)算管理機構(gòu)，成立預(yù)算管理委員會和預(yù)算管理執(zhí)行辦公室。預(yù)算管理委員會由單位各部門領(lǐng)導(dǎo)組成，專門負責(zé)預(yù)算管理統(tǒng)籌，商討重大預(yù)算項目，對預(yù)算方案提出建議，并拍板最終方案；而預(yù)算管理執(zhí)行辦公室負責(zé)論證預(yù)算方案可行性，根據(jù)單位預(yù)算管理的需要收集相關(guān)經(jīng)濟資料，落實具體工作任務(wù)，組織下達預(yù)算指標。

（二）提升事業(yè)單位自主管理能力

若實施集中支付后，削弱了事業(yè)單位財務(wù)管理自主權(quán)，就違背了支付制度改革的初衷。因此，在財政支付體制改革的同時，也要對事業(yè)單位財務(wù)預(yù)算管理制度進行改革。具體來講，應(yīng)遵循“放管服”的政策要求適當放權(quán)，提升事業(yè)單位自主管理能力，從而調(diào)動事業(yè)單位財務(wù)管理的積極性、主動性，避免一些單位對集中支付的實施產(chǎn)生抵觸情緒。另外，要根據(jù)集中支付的需要，盡快完善相關(guān)的法規(guī)政策，合理劃分各單位權(quán)利與業(yè)務(wù)，優(yōu)化預(yù)算管理流程，從而通過政策法規(guī)消除工作分歧。此外，從事業(yè)單位角度來講，要對自身管理主體地位有一個正確認識，摒棄“等、靠、要”的思想，積極采取預(yù)算管理改革措施。事業(yè)單位應(yīng)根據(jù)制度要求對單位發(fā)展做出長遠規(guī)劃，合理預(yù)測資金需求，提升自身資金運作的能力，提高預(yù)算管理的主動性，從而充分發(fā)揮財政資金價值，助推事業(yè)任務(wù)的高效落實。

（三）培養(yǎng)優(yōu)質(zhì)預(yù)算管理人才

新型財政資金管理模式的實施，改變了事業(yè)單位預(yù)算管理工作的方式方法，轉(zhuǎn)變了預(yù)算管理重心。若單位預(yù)算管理人員業(yè)務(wù)能力不足，不能快速適應(yīng)新模式，勢必影響事業(yè)單位預(yù)算管理能力，阻礙集中支付政策的落實。因此，事業(yè)單位要精準識人，選準人、用好人，優(yōu)化人才結(jié)構(gòu)，并培養(yǎng)優(yōu)質(zhì)的預(yù)算管理人才。外部人才引進可采用考試與考察結(jié)合的方式，進行公正、公開、透明的社會招聘，招聘前要聯(lián)合人力主管單位提前發(fā)布引才公告、擴大選人范圍，考核過程中要根據(jù)任職要求，進行針對性的職業(yè)技能測試，面試階段為確保公正性、公平性，不僅要有引進單位的參與，還要有紀檢監(jiān)察部門的監(jiān)督。而在內(nèi)部人才培養(yǎng)方面，事業(yè)單位要組織對新政策的學(xué)習(xí)，對專業(yè)技能進行訓(xùn)練，例如：組織定期的線上培訓(xùn)，采用“云直播”的方式講解預(yù)算編制要求，為現(xiàn)有人員解答系統(tǒng)操作的疑難問題。

（四）加強預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督

要想提高預(yù)算資金使用效益，遏制財務(wù)違規(guī)行為，解決紀律不嚴的問題，就必須加強對事業(yè)單位預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督。從事業(yè)單位角度來講，單位自身要轉(zhuǎn)變“重改革，輕內(nèi)控”的思想，盡快完善內(nèi)控機制，嚴格落實“收支兩條線”的管理制度，主動配合國庫中心的監(jiān)管。而從國庫支付中心角度來講，要將監(jiān)督關(guān)口前移，嚴格審核用款計劃，設(shè)置監(jiān)管崗位對支付過程進行事中監(jiān)管。而且要對財政資金走向進行實時監(jiān)控，并建立監(jiān)控日志，從而實時掌握預(yù)算執(zhí)行進度。若遇到特殊情況需要調(diào)整預(yù)算或支付大額資金，必須經(jīng)財政部門、代理銀行、預(yù)算單位共同審定。此外，要建立配套的異常情況預(yù)警制度，發(fā)現(xiàn)財政資金運行異常或異常劃撥就要及時發(fā)出預(yù)警，從而提醒管理人員存在異常情況。另外，要完善績效考核制度，確認費用使用效益，做好成果驗收工作，對預(yù)算執(zhí)行過程進行全面鑒定，而且績效考核評價后要進行追責(zé)問效，從而使預(yù)算單位重視預(yù)算管理工作。

（五）提高財務(wù)信息化程度

缺少信息技術(shù)支持，國庫集中支付制度的落實就會困難重重，反而會增加財務(wù)工作量，導(dǎo)致財務(wù)風(fēng)險的集中化。因此，不論是預(yù)算單位還是財政部門都要加強信息化建設(shè)，確保資金劃撥、信息傳遞渠道的暢通。事業(yè)單位方面應(yīng)設(shè)置信息化建設(shè)專項資金，根據(jù)單位財務(wù)管理信息化建設(shè)的需要，購置專門的軟硬件基礎(chǔ)設(shè)施。而且要建立配套預(yù)算數(shù)據(jù)庫，以及預(yù)算編報系統(tǒng)、指標管理系統(tǒng)、憑證管理系統(tǒng)，從而進一步提高單位財務(wù)電算化的水平，使單位各項支付活動都在系統(tǒng)監(jiān)控范圍內(nèi)，以滿足國庫集中支付的客觀要求。而財政部門方面則要加強對大數(shù)據(jù)技術(shù)的應(yīng)用，建立財政、稅務(wù)、人民銀行、代理銀行、預(yù)算單位互聯(lián)的平臺，從而為賬務(wù)查詢、報表輸出提供技術(shù)支持，提升事業(yè)單位預(yù)算管理的效率。

結(jié)語

隨著經(jīng)濟的高速發(fā)展，事業(yè)單位運營環(huán)境發(fā)生變化，對外支付業(yè)務(wù)不斷增多，傳統(tǒng)預(yù)算管理模式已無法滿足財政資金管理的需求，全面推行集中支付制度成為必然趨勢。但研究發(fā)現(xiàn)，部分事業(yè)單位預(yù)算管理水平低，缺少優(yōu)質(zhì)預(yù)算管理人才，預(yù)算編制與單位業(yè)務(wù)脫節(jié)，預(yù)算執(zhí)行控制不足，存在財政資金管理風(fēng)險。因此，為更好地落實集中支付制度，事業(yè)單位應(yīng)提高預(yù)算編制質(zhì)量，培養(yǎng)優(yōu)質(zhì)預(yù)算管理人才，并提高單位財務(wù)信息化的程度，提升單位預(yù)算管理能力。而財政部門要積極改革管理體制，明確各方管理權(quán)責(zé)，適當擴大事業(yè)單位財務(wù)管理的自主權(quán)，構(gòu)建符合時代的新型管理體制，從而為集中支付制度的順利落地創(chuàng)造有利條件。