王立峰, 李洪川
(1. 吉林大學(xué) 行政學(xué)院, 吉林 長(zhǎng)春 130012; 2. 天津師范大學(xué) 政治與行政學(xué)院, 天津 300387)
現(xiàn)代政黨政治中,政黨決策部署及其執(zhí)行情況直接影響政黨績(jī)效,最終影響民眾對(duì)政黨執(zhí)政的合法性認(rèn)同。中國(guó)共產(chǎn)黨十分重視政黨合法性構(gòu)建,其構(gòu)建合法性的重要途徑就是建立完善的責(zé)任追究體系和嚴(yán)密的組織懲戒機(jī)制,這其中就包括組織處理等措施。組織處理既是各級(jí)黨委(黨組)教育干部、管理干部的一種重要措施,也是紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、組織(人事)部門履行干部監(jiān)督和管理職責(zé)時(shí)經(jīng)常運(yùn)用的一種重要手段。
2021年3月,中共中央辦公廳發(fā)布的《中國(guó)共產(chǎn)黨組織處理規(guī)定(試行)》(以下簡(jiǎn)稱《組織處理規(guī)定(試行)》),是首部就組織處理作出全面規(guī)定的專門黨內(nèi)法規(guī)。相比于2008年中紀(jì)委、中組部聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于在查處違犯黨紀(jì)案件中規(guī)范和加強(qiáng)組織處理工作的意見(試行)》(以下簡(jiǎn)稱《組織處理工作意見(試行)》),該黨內(nèi)法規(guī)在以下幾方面作出了創(chuàng)新。一是重新界定了組織處理的概念,將“組織處理”定義為黨組織對(duì)違規(guī)違紀(jì)違法、失職失責(zé)失范的領(lǐng)導(dǎo)干部采取的崗位、職務(wù)、職級(jí)的處置措施,這一定義明確了組織處理的適用范圍。二是明確了組織處理方式的種類,即將組織處理方式的種類分為停職檢查、調(diào)整職務(wù)、責(zé)令辭職、免職、降職五種。三是詳細(xì)列舉了組織處理的16種適用情形,并以“其他應(yīng)當(dāng)受到組織處理的情形”作為兜底性條款。四是明晰了組織處理的基本程序,即將組織處理的程序厘定為“調(diào)查核實(shí)、提出處理意見、研究決定和宣布實(shí)施”四個(gè)主要環(huán)節(jié),這一規(guī)定有利于敦促黨委(黨組)、組織(人事)部門等相關(guān)主體分工負(fù)責(zé)、各司其職?!督M織處理規(guī)定(試行)》的出臺(tái),為規(guī)范組織處理工作提供了制度遵循,并為推進(jìn)組織處理與紀(jì)律處分、政務(wù)處分有機(jī)銜接,構(gòu)建完備的干部管理、監(jiān)督制度體系提供了有力支撐。
“制度的生命力在于執(zhí)行”,黨內(nèi)法規(guī)制度規(guī)定與其執(zhí)行之間往往存在差異,實(shí)務(wù)部門能否對(duì)《組織處理規(guī)定(試行)》運(yùn)用得當(dāng)仍然是個(gè)問題。實(shí)踐中存在的只給予紀(jì)律處分、不懂得綜合運(yùn)用組織處理手段[1],以及黨紀(jì)處分與組織處理相互代替等問題,既有損黨規(guī)國(guó)法的嚴(yán)肅性和權(quán)威性,也影響了全面從嚴(yán)治黨具體措施的落實(shí)。就理論研究來看,受紀(jì)檢監(jiān)察體制改革以及《中華人民共和國(guó)公職人員政務(wù)處分法》(以下簡(jiǎn)稱《政務(wù)處分法》)出臺(tái)的影響,盡管一些學(xué)者已敏銳地察覺到黨政系統(tǒng)中不同類型處分需要銜接和協(xié)調(diào),但總的來看,研究者往往將研究視角側(cè)重在黨紀(jì)處分與政務(wù)處分匹配[2],黨紀(jì)處分與政務(wù)處分銜接和協(xié)調(diào)[3],政務(wù)處分與任用機(jī)關(guān)、單位雙軌懲戒制度銜接和協(xié)調(diào)[4]等領(lǐng)域,很少涉及組織處理問題的研究。不同類型處分之間銜接和協(xié)調(diào)的理論研究對(duì)組織處理的關(guān)注明顯不足,組織處理如何同黨紀(jì)處分、政務(wù)處分銜接和協(xié)調(diào)的理論研究仍需進(jìn)一步深化。
雖然組織處理專門黨內(nèi)法規(guī)已經(jīng)出臺(tái),但該黨內(nèi)法規(guī)在名稱上使用的是“試行”表述,這表明立規(guī)者并未打算將該黨內(nèi)法規(guī)作為組織處理工作的終局性制度規(guī)范。黨的十八以來,黨內(nèi)法規(guī)“立改廢釋”工作步入快車道,新時(shí)代黨內(nèi)法規(guī)制定工作經(jīng)驗(yàn)表明,一部黨內(nèi)法規(guī)從“試行”到“正式出臺(tái)”時(shí)間間隔一般較短,如《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例》從“試行”到“正式出臺(tái)”時(shí)間間隔僅為兩年。相信在未來不久,中共中央將在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、深入調(diào)研、聽取反饋的基礎(chǔ)上,出臺(tái)正式版的《中國(guó)共產(chǎn)黨組織處理規(guī)定》。鑒于理論研究對(duì)組織處理缺乏系統(tǒng)而深入的研究,尤其很少以專題形式進(jìn)行論述,本文將在比較研究的視野下探析組織處理的基本屬性,系統(tǒng)梳理組織處理的制度現(xiàn)狀,以期為完善組織處理黨內(nèi)法規(guī)提供政策建議。
《組織處理規(guī)定(試行)》將組織處理定義為:黨組織對(duì)違規(guī)違紀(jì)違法、失職失責(zé)失范的領(lǐng)導(dǎo)干部采取的崗位、職務(wù)、職級(jí)調(diào)整措施,包括停職檢查、調(diào)整職務(wù)、責(zé)令辭職、免職、降職。這一定義將組織處理的處分權(quán)交由黨組織,使組織處理成為黨組織實(shí)施的一種組織活動(dòng)。盡管如此,在紛繁復(fù)雜的政治生活中,組織處理的內(nèi)涵與外延仍有需要進(jìn)一步厘清之處。
第一,就黨紀(jì)處分與組織處理比較而言,黨紀(jì)處分與組織處理是兩類不同的組織措施。黨章和《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》(以下簡(jiǎn)稱《紀(jì)律處分條例》)規(guī)定了黨的紀(jì)律的基本定義,并將對(duì)黨員的紀(jì)律處分方式劃分為警告、嚴(yán)重警告、撤銷黨內(nèi)職務(wù)、留黨察看、開除黨籍五種,對(duì)違犯黨的紀(jì)律的黨組織的紀(jì)律處分方式分為改組和解散兩種。實(shí)施黨紀(jì)處分的基本標(biāo)準(zhǔn)是黨的紀(jì)律,它只適用于黨組織和黨員,不能適用于非中共黨員或非黨組織。相比于黨紀(jì)處分,組織處理要復(fù)雜得多。從其依據(jù)來看,組織處理的最終依據(jù)是黨章,黨章賦予了黨組織教育、管理和監(jiān)督黨員的權(quán)限。除黨章外,組織處理的專門黨內(nèi)法規(guī)是新出臺(tái)的《組織處理規(guī)定(試行)》?!督M織處理工作意見(試行)》不是黨內(nèi)法規(guī),但仍是紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)運(yùn)用組織處理時(shí)的一部重要的黨內(nèi)規(guī)范性文件。從其處分方式來看,組織處理方式的種類包括停職檢查、調(diào)整職務(wù)、責(zé)令辭職、免職、降職,這些方式同黨紀(jì)處分方式?jīng)]有重合之處。從其適用范圍來看,組織處理突破了黨務(wù)系統(tǒng)界限,包括停職檢查、調(diào)整職務(wù)、責(zé)令辭職、免職在內(nèi)的組織處理措施主要針對(duì)相關(guān)主體在黨外擔(dān)任的職務(wù)。那么,組織處理措施是否可以適用于黨內(nèi)職務(wù)?從組織處理方式種類來看,組織處理措施也應(yīng)適用于黨內(nèi)職務(wù)變動(dòng),如停職檢查應(yīng)當(dāng)包括停止黨內(nèi)職務(wù)和停止黨外職務(wù)。此外,同黨紀(jì)處分可以適用于黨組織不同,組織處理的對(duì)象不包括黨組織。
第二,就組織處理同問責(zé)比較而言,組織處理與問責(zé)既有相同之處,也存在一定差別?!吨袊?guó)共產(chǎn)黨問責(zé)條例》(以下簡(jiǎn)稱《問責(zé)條例》)將組織處理作為一種問責(zé)方式,這是因?yàn)?除組織處理外,問責(zé)方式還包括通報(bào)、誡勉、黨紀(jì)處分等,因而問責(zé)的方式種類要多于組織處理的方式種類。從《組織處理規(guī)定(試行)》關(guān)于組織處理的規(guī)定來看,組織處理同問責(zé)間的區(qū)別還表現(xiàn)在,盡管問責(zé)總體上會(huì)對(duì)相關(guān)主體名譽(yù)和精神層面、職務(wù)和物質(zhì)層面進(jìn)行懲戒,但組織處理則主要對(duì)相關(guān)主體的職務(wù)、級(jí)別等影響較大[5]。同《問責(zé)條例》類似的是,《組織處理規(guī)定(試行)》也列舉了適用組織處理的情形,二者關(guān)于適用情形的規(guī)定存在多處重合之處,如均包括“在重大原則問題上未能同黨中央保持一致”等。不過,由于組織處理還適用于非領(lǐng)導(dǎo)干部,組織處理適用情形要兼顧這些群體的行為,這使得適用組織處理的情形同適用問責(zé)的情形在內(nèi)容方面存在一些差異。同時(shí),雖然組織處理的對(duì)象往往也是問責(zé)的對(duì)象,但問責(zé)的對(duì)象不必然是組織處理的對(duì)象,如問責(zé)的對(duì)象包括黨組織,組織處理則不能。此外,在一般問責(zé)過程中,對(duì)同級(jí)黨委管理的領(lǐng)導(dǎo)干部,紀(jì)委和黨的工作機(jī)關(guān)可以向同級(jí)黨委提出組織處理建議。組織處理過程則更復(fù)雜一些,作為問責(zé)的一種方式,對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)干部的組織處理既應(yīng)遵循《問責(zé)條例》的一般規(guī)定,也應(yīng)遵循《組織處理規(guī)定(試行)》相關(guān)規(guī)定,因?yàn)榘凑蘸笳咭?有權(quán)提出組織處理意見的主體主要是組織(人事)部門。
第三,就組織處理與政務(wù)處分比較而言,組織處理與政務(wù)處分也有區(qū)別?!墩?wù)處分法》賦予了監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)違法公職人員依法作出政務(wù)處分決定的權(quán)力,不過,其總則第2條、第3條特意強(qiáng)調(diào)了公職人員任免機(jī)關(guān)、單位對(duì)違法公職人員給予處分的權(quán)力,這一規(guī)定將監(jiān)察機(jī)關(guān)的“政務(wù)處分權(quán)”同用人機(jī)關(guān)、單位的“處分權(quán)”區(qū)別開來,形成了對(duì)公職人員的雙軌懲戒制度?!墩?wù)處分法》第16條規(guī)定:“對(duì)公職人員的同一違法行為,監(jiān)察機(jī)關(guān)和公職人員任免機(jī)關(guān)、單位不得重復(fù)給予政務(wù)處分和處分?!钡?7條規(guī)定:“公職人員有違法行為,有關(guān)機(jī)關(guān)依照規(guī)定給予組織處理的,監(jiān)察機(jī)關(guān)可以同時(shí)給予政務(wù)處分。”可見,政務(wù)處分可與組織處理搭配,第17條中的組織處理應(yīng)不包括任用機(jī)關(guān)給予的處分,否則與第16規(guī)定相抵觸,違背“一事不再罰”原則。此外,《紀(jì)律處分條例》第33條規(guī)定,黨組織對(duì)受到政務(wù)處分的黨員可以依照規(guī)定給予黨紀(jì)處分或者組織處理。因此,組織處理、政務(wù)處分、處分是三類不同措施。具體來講,從實(shí)施主體來看,實(shí)施政務(wù)處分的主體是各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān),實(shí)施處分的主體是任用機(jī)關(guān)、單位,實(shí)施組織處理的主體則是黨組織。從處理對(duì)象來看,政務(wù)處分的對(duì)象是違反《政務(wù)處分法》的特定公職人員,處分的對(duì)象是《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)所界定的工作人員,組織處理的對(duì)象則主要是領(lǐng)導(dǎo)干部。從處理方式的種類來看,政務(wù)處分的方式包括警告、記過、記大過、降級(jí)、撤職、開除六類,這與《公務(wù)員法》所規(guī)定的處分種類相同。不過,不同性質(zhì)行業(yè)的處分種類不盡相同,如《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》第29條規(guī)定,事業(yè)單位的處分包括警告、記過、降低崗位等級(jí)、撤職、開除五種,這表明政務(wù)處分、處分的種類均不同于組織處理的種類。
首先,組織處理是一種責(zé)任追究機(jī)制。為實(shí)現(xiàn)全面從嚴(yán)治黨目標(biāo),黨組織會(huì)對(duì)違反黨紀(jì)國(guó)法的黨員進(jìn)行責(zé)任追究,以保障自身的先進(jìn)性和純潔性。在此過程中,組織處理成為責(zé)任追究的必要手段。盡管黨紀(jì)處分和政務(wù)處分均由不同措施組成,但還是需要包括組織處理在內(nèi)的其他懲戒措施來協(xié)調(diào)配合,以達(dá)到最優(yōu)懲戒效果。這是因?yàn)?并非所有不當(dāng)行為都能達(dá)到黨紀(jì)處分的界限,也并非所有違紀(jì)違法行為都必須給予黨紀(jì)處分和政務(wù)處分。對(duì)輕微不當(dāng)行為、輕微違紀(jì)違法行為通過相應(yīng)懲戒措施進(jìn)行追究,可以體現(xiàn)全面從嚴(yán)治黨的全面性、嚴(yán)肅性,組織處理成為一種必要的責(zé)任追究機(jī)制。黨內(nèi)法規(guī)是實(shí)現(xiàn)全面從嚴(yán)治黨的重要制度遵循,作為管黨治黨的一種組織措施,組織處理主要是對(duì)相關(guān)主體觸及黨內(nèi)法規(guī)所界定的消極責(zé)任進(jìn)行追究。黨內(nèi)法規(guī)消極責(zé)任主要是指黨組織或黨員因違反黨內(nèi)法規(guī)所規(guī)定的特定義務(wù)而承擔(dān)的不利后果[6],這是啟動(dòng)組織處理的觸發(fā)機(jī)制。作為一種責(zé)任追究機(jī)制,組織處理由責(zé)任主體、追責(zé)主體、追責(zé)情形、追責(zé)依據(jù)、追責(zé)方式等要素構(gòu)成。其中,制裁是組織處理作為責(zé)任追究機(jī)制的突出特點(diǎn),組織處理中的制裁主要體現(xiàn)為追責(zé)主體對(duì)責(zé)任主體的崗位、職務(wù)、職級(jí)進(jìn)行調(diào)整。與黨紀(jì)處分側(cè)重精神利益不同,這些制裁關(guān)系到責(zé)任主體的政治利益、物質(zhì)利益,從而使責(zé)任追究達(dá)到直接威懾效果。
其次,組織處理是一種處置方式較為靈活的處置措施。黨紀(jì)處分、政務(wù)處分只能作為終局性的處理措施,而組織處理既可以在辦案過程中被運(yùn)用,如停職,以確保案件調(diào)查工作得以順利進(jìn)行,也可以在紀(jì)檢審查和監(jiān)察調(diào)查的結(jié)果中被運(yùn)用,同黨紀(jì)處分、政務(wù)處分相互搭配。2017年中央紀(jì)委辦公廳印發(fā)的《紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系(試行)》中,第二種形態(tài)指標(biāo)包括停職、調(diào)整職務(wù)、免職、引咎辭職、責(zé)令辭職等共計(jì)15項(xiàng)組織措施,第三種形態(tài)指標(biāo)包括降職、取消退休待遇、解聘等共計(jì)7項(xiàng)組織措施,這使得組織處理跨越第二、第三種形態(tài)。此外,作為與黨紀(jì)輕處分相搭配的一種組織處理方式,“調(diào)整職務(wù)”既可以作為審查調(diào)查工作中的臨時(shí)性措施,也可以作為終局性懲戒性措施;既可以對(duì)受到組織處理的對(duì)象進(jìn)行崗位調(diào)整,也可以將其調(diào)離原單位。組織處理方式靈活多樣的特點(diǎn)有效彌合了黨紀(jì)處分、政務(wù)處分方式相對(duì)單一的缺點(diǎn),通過綜合運(yùn)用多種制裁手段,實(shí)現(xiàn)處理效果的最優(yōu)化,將制度的籠子扎嚴(yán)、扎實(shí)、扎細(xì),有效避免“要么是好同志、要么是階下囚”現(xiàn)象的產(chǎn)生。
再次,組織處理是落實(shí)黨管干部組織原則的重要手段。組織處理是黨組織對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的一種組織處置,這里干部既包括黨員干部,也包括非黨員干部;既包括政黨系統(tǒng)內(nèi)部干部,也包括國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)中的干部,組織處理活動(dòng)貫通政黨系統(tǒng)與國(guó)家政權(quán)系統(tǒng)。在當(dāng)代中國(guó)特色政黨政治中,聯(lián)結(jié)黨政系統(tǒng)的重要紐帶是黨管干部原則。盡管人們對(duì)黨管干部有不同的理解,但這一原則的基本要義就是黨對(duì)干部的使用、干部用權(quán)進(jìn)行全方位領(lǐng)導(dǎo)和控制[7],這意味著黨組織既要掌握干部人事選拔的領(lǐng)導(dǎo)權(quán),還要對(duì)干部行使權(quán)力進(jìn)行管理和監(jiān)督。一方面,對(duì)于黨員干部、政黨系統(tǒng)內(nèi)部干部,組織處理是黨組織落實(shí)管黨治黨主體責(zé)任的重要手段,是堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的必然要求。另一方面,在干部分級(jí)分類管理機(jī)制下,黨對(duì)政府系統(tǒng)干部的管理和監(jiān)督主要通過在政府內(nèi)部設(shè)置黨組織如黨組以及黨組織行使人事任免權(quán)的體制外領(lǐng)導(dǎo)[8]來共同實(shí)現(xiàn)。以黨組為例,黨組在本單位發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用,其領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)容就包括討論決定本部門本單位重要人事任免。黨管干部原則賦予了黨組在組織處理中的合法性權(quán)威,組織處理的決定權(quán)由黨組行使,則又強(qiáng)化了組織處理中的黨管干部原則。
最后,組織處理是具有一定程序性的組織活動(dòng)。作為一種組織活動(dòng),組織處理不是雜亂無序的,而是同黨紀(jì)處分、政務(wù)處分一樣,遵從特定的組織活動(dòng)程序。為實(shí)現(xiàn)紀(jì)法銜接,紀(jì)法協(xié)調(diào),在依法治國(guó)與依規(guī)治黨統(tǒng)籌推進(jìn)要求下,對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)中領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任追究應(yīng)當(dāng)按照《紀(jì)律處分條例》規(guī)定的黨紀(jì)處分程序和《政務(wù)處分法》規(guī)定的政務(wù)處分程序進(jìn)行。一旦相關(guān)主體觸發(fā)組織處理的責(zé)任追究機(jī)制,在黨管干部原則約束下,追責(zé)主體將會(huì)按照黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律規(guī)定的程序啟動(dòng)組織處理活動(dòng)。具體來看,組織處理的程序性主要體現(xiàn)在,在適用順序上,組織處理往往處于最先階段,是在給予黨紀(jì)處分、政務(wù)處分前先予實(shí)施的組織措施。在決策過程中,按照黨內(nèi)民主集中制要求,組織處理的建議、意見和決定應(yīng)當(dāng)集體討論、集體研究并以會(huì)議決定形式作出,任何個(gè)人或少數(shù)人均不得擅自決定。在組織處理決定作出之前,黨組織應(yīng)當(dāng)聽取責(zé)任主體的意見,以保障其合法權(quán)利。在組織處理決定作出后,相關(guān)主體如組織(人事)部門要按照規(guī)定辦理后續(xù)手續(xù),確保組織處理得到真正落實(shí)。
制度文本關(guān)于組織處理的規(guī)定既表明了組織處理在管黨治黨中的定位,也是實(shí)施組織處理活動(dòng)的重要依據(jù),對(duì)組織處理制度形態(tài)的考察離不開對(duì)制度文本的解讀。當(dāng)然,制度文本不等同于實(shí)踐探索,組織處理制度效果如何最終還是要由實(shí)踐來檢驗(yàn)。
組織處理是一個(gè)特定概念,制度文本分析的對(duì)象應(yīng)是那些含有“組織處理”條款的制度文本。作為制度治黨、依規(guī)治黨的經(jīng)常性活動(dòng),組織處理已被寫入國(guó)家法律、黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件之中。國(guó)家法律體系是實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)的基本支撐,黨內(nèi)法規(guī)制度體系是實(shí)現(xiàn)管黨治黨的重要制度規(guī)范,對(duì)組織處理制度文本的分析應(yīng)主要從法律法規(guī)、黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件著手。
在法律法規(guī)層面,“組織處理”在不同法律部門中的體現(xiàn)有所不同。通過檢索、篩查發(fā)現(xiàn),截至2022年2月底,含有“組織處理”的法律1部、監(jiān)察法規(guī)1部、部門規(guī)章10部、地方性法規(guī)4部、地方政府規(guī)章28部、司法解釋性質(zhì)文件9部。行政規(guī)范性文件被認(rèn)為是國(guó)家法律體系的重要組成部分,已檢索到的含有“組織處理”條款的國(guó)務(wù)院行政規(guī)范性文件14份、國(guó)務(wù)院部門規(guī)范性文件115份、團(tuán)體規(guī)定9份、行業(yè)規(guī)定6份、“兩高”工作性質(zhì)文件18份,共計(jì)215份,此外還有數(shù)以千計(jì)的地方規(guī)范性文件。可以看出,除《政務(wù)處分法》和少數(shù)部門規(guī)章外,含有“組織處理”規(guī)定的其他法律法規(guī)數(shù)量較少,這在一定程度上表明了法律法規(guī)表述的規(guī)范性和嚴(yán)謹(jǐn)性,盡量避免同黨內(nèi)法規(guī)相關(guān)表述產(chǎn)生重疊。相比于法律法規(guī),含有“組織處理”規(guī)定的行政規(guī)范性文件數(shù)量比較多,表明行政機(jī)關(guān)及其所屬部門在完善內(nèi)部控制過程中,已將組織處理作為常用的處分手段。
根據(jù)表述方式不同,法律法規(guī)和行政規(guī)范性文件關(guān)于“組織處理”的規(guī)定大致可分為以下三類。第一類最為普遍,即制度文本將“組織處理”作為眾多處分措施中的一種,沒有規(guī)定其種類與實(shí)施程序,如《政務(wù)處分法》《吉林省遼河流域水環(huán)境保護(hù)條例》等。第二類較為普遍,即制度文本列舉了組織處理方式的種類,但沒有規(guī)定其實(shí)施程序,如2018年8月,國(guó)資委出臺(tái)的《中央企業(yè)違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資責(zé)任追究實(shí)施辦法(試行)》第31條第1款規(guī)定,對(duì)相關(guān)責(zé)任人的處理方式包括組織處理,組織處理的方式包括批評(píng)教育、責(zé)令書面檢查、通報(bào)批評(píng)、誡勉、停職、調(diào)離工作崗位、降職、改任非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)、責(zé)令辭職、免職等。第三類則較少,即制度文本對(duì)組織處理程序作了大概規(guī)定,如2016年4月,最高人民檢察院、公安部、財(cái)政部聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于保護(hù)、獎(jiǎng)勵(lì)職務(wù)犯罪舉報(bào)人的若干規(guī)定》規(guī)定,在保護(hù)舉報(bào)人的過程中,檢察院認(rèn)為應(yīng)當(dāng)給予組織處理的,可以將相關(guān)證據(jù)等材料移送組織部門和紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān),由組織部門和紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)依照有關(guān)規(guī)定處理。
就黨內(nèi)法規(guī)和黨內(nèi)規(guī)范性文件來看,本文采取的制度文本為公開發(fā)布的中央黨內(nèi)法規(guī)和黨內(nèi)規(guī)范性文件。檢索發(fā)現(xiàn),截至2022年2月底,已公開的含有“組織處理”規(guī)定且現(xiàn)行有效的黨內(nèi)法規(guī)和黨內(nèi)規(guī)范性文件共有197份,其中包括準(zhǔn)則1部、條例12部、規(guī)定25部、辦法15部、規(guī)則1部、細(xì)則1部(1)本文未將軍事法規(guī)統(tǒng)計(jì)在內(nèi)。軍事法規(guī)比較特殊,含有“組織處理”規(guī)定且現(xiàn)行有效的軍事法規(guī)有8部。。此外,中央辦公廳、中央紀(jì)委、中央組織部等單獨(dú)或聯(lián)合制發(fā)的規(guī)范性文件中也含有“組織處理”規(guī)定,這些文件有百余份??梢钥闯?在黨內(nèi)法規(guī)制度體系中,含有“組織處理”規(guī)定的以黨內(nèi)規(guī)范性文件最多,其次是條例、規(guī)定、辦法,準(zhǔn)則、規(guī)則、細(xì)則較少,黨章中沒有“組織處理”條款。此外,還有一些黨內(nèi)法規(guī)雖其條文中沒有“組織處理”條款,但含有組織處理措施,如《中國(guó)共產(chǎn)黨政法工作條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨黨組工作條例》等。就制度文本內(nèi)容而言,黨內(nèi)法規(guī)和黨內(nèi)規(guī)范性文件關(guān)于“組織處理”的規(guī)定同法律法規(guī)和行政規(guī)范性文件基本類似,但也存在一些差異。除數(shù)量上的差異外,內(nèi)容上的差別主要表現(xiàn)為:其一,除《組織處理規(guī)定(試行)》外,其他黨內(nèi)法規(guī)和黨內(nèi)規(guī)范性文件很少對(duì)組織處理程序作出規(guī)定。其二,一些黨內(nèi)法規(guī)和黨內(nèi)規(guī)范性文件對(duì)組織處理適應(yīng)情形作了要求,明確規(guī)定組織處理適用于違紀(jì)情節(jié)比較嚴(yán)重的情形,如《黨員領(lǐng)導(dǎo)干部述職述廉的暫行規(guī)定》第8條規(guī)定,黨員領(lǐng)導(dǎo)干部在述職述廉中違規(guī)違紀(jì)情節(jié)嚴(yán)重的,根據(jù)黨委(黨組)意見給予其組織處理。其三,同法律法規(guī)和行政規(guī)范性文件相比,很多黨內(nèi)法規(guī)和黨內(nèi)規(guī)范性文件往往將“組織調(diào)整”與“組織處理”并列使用。
從制度文本中可以看出,組織處理已經(jīng)成為繼黨紀(jì)處分、政務(wù)處分之后落實(shí)全面從嚴(yán)治黨的重要手段,伴隨組織處理相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)的出臺(tái),組織處理活動(dòng)將逐漸走上制度化、規(guī)范化軌道。不過,這并不意味著組織處理制度不存在任何問題,“制度建設(shè)的內(nèi)容、數(shù)量、方式、進(jìn)度等在很大程度上影響著制度優(yōu)勢(shì)向治理效能的轉(zhuǎn)化”[9],組織處理的規(guī)范制定與制度實(shí)踐中的問題主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。
一是部分黨內(nèi)法規(guī)、國(guó)家法律和規(guī)范性文件關(guān)于組織處理方式的規(guī)定存在沖突,選擇適宜處理方式往往成為難題。其一,就組織處理專門的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件而言,雖然《組織處理規(guī)定(試行)》已經(jīng)出臺(tái),但該黨內(nèi)法規(guī)并沒有規(guī)定《組織處理工作意見(試行)》是否廢止,這意味著后者仍現(xiàn)行有效。然而,二者關(guān)于組織處理方式種類的規(guī)定存在明顯不一致的地方,《組織處理工作意見(試行)》將組織處理的方式界定為停職、調(diào)整和免職三種。其二,雖然《組織處理規(guī)定(試行)》已明確誡勉、引咎辭職等不屬于組織處理的方式,但其他黨內(nèi)法規(guī)、國(guó)家法律和規(guī)范性文件仍存在著不同的規(guī)定,甚至存在國(guó)家法律與黨內(nèi)法規(guī)不一致的地方,如《中央企業(yè)違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資責(zé)任追究實(shí)施辦法(試行)》將批評(píng)教育、書面檢查、誡勉視為組織處理方式,這一規(guī)定與《問責(zé)條例》關(guān)于組織處理方式的規(guī)定存在不一致。其三,依據(jù)只含有“組織調(diào)整”的黨內(nèi)法規(guī)或國(guó)家法律如《公務(wù)員法》,實(shí)務(wù)部門在對(duì)相關(guān)責(zé)任人進(jìn)行組織調(diào)整時(shí)能否運(yùn)用降職比較遲疑。“四種形態(tài)”中的組織調(diào)整不包含降職這一比較嚴(yán)重的處分措施,而《問責(zé)條例》將組織調(diào)整同組織處理并列使用,并規(guī)定了組織調(diào)整或組織處理包括降職處分。盡管靈活運(yùn)用處置權(quán)限在一定程度上給予了黨委(黨組)管黨治黨的自主權(quán),但選擇運(yùn)用適宜的組織處理方式往往會(huì)與黨內(nèi)法規(guī)中的限制性規(guī)定產(chǎn)生隱性沖突,容易引起追責(zé)主體對(duì)處理方式的疑惑以及責(zé)任主體對(duì)組織處理的質(zhì)疑,影響黨內(nèi)法規(guī)的嚴(yán)肅性。
二是不同制度規(guī)范之間關(guān)于組織處理的適用情形與適用對(duì)象存在差別,實(shí)踐中存在選擇性給予組織處理現(xiàn)象?!督M織處理規(guī)定(試行)》明確了16種情形及兜底情形,涵蓋了干部政治表現(xiàn)、履行職責(zé)、工作作風(fēng)、廉潔自律等各個(gè)方面,但是,不同黨內(nèi)法規(guī)之間關(guān)于組織處理適用情形的標(biāo)準(zhǔn)卻存在不一致。如《事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)人員管理規(guī)定》第41條規(guī)定,事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)人員有違規(guī)違紀(jì)違法行為的,依規(guī)依紀(jì)依法給予處理、處分。述職述廉制度是黨的一項(xiàng)重要組織紀(jì)律,按照《黨員領(lǐng)導(dǎo)干部述職述廉的暫行規(guī)定》相關(guān)規(guī)定,事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)干部在述職述廉工作中觸犯組織紀(jì)律輕則給予誡勉談話,重則給予組織處理,這一規(guī)定可能會(huì)同《事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)人員管理規(guī)定》中事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)人員有違規(guī)違紀(jì)違法行為應(yīng)依規(guī)依紀(jì)依法給予處理、處分的規(guī)定相沖突。另外,依照《組織處理規(guī)定(試行)》規(guī)定,組織處理的對(duì)象是領(lǐng)導(dǎo)干部,但實(shí)踐中組織處理不但適用于黨政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)干部,而且還可能適用于非領(lǐng)導(dǎo)干部的工作人員(2)2016年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《信訪工作責(zé)任制實(shí)施辦法》第12條規(guī)定,根據(jù)情節(jié)輕重,對(duì)各級(jí)黨政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部、工作人員的責(zé)任追究采取通報(bào)、誡勉、組織調(diào)整或者組織處理、紀(jì)律處分的方式進(jìn)行。在這里,能夠使用組織處理的對(duì)象不僅包括黨政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部,還包括工作人員。。能否對(duì)普通工作人員實(shí)施組織處理,部分黨內(nèi)法規(guī)之間存在不同的規(guī)定。
三是黨紀(jì)處分與組織處理匹配尺度不明確,存在二者相互代替情形。黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件多將組織處理作為組織處分的輔助性手段,使其同黨紀(jì)處分、政務(wù)處分相互搭配,達(dá)到最優(yōu)懲戒效果?!都o(jì)律處分條例》第19條規(guī)定,對(duì)于具有從輕減輕處分情形的,可以給予批評(píng)教育、責(zé)令檢查、誡勉或者組織處理,免予黨紀(jì)處分。不難看出,在處罰的嚴(yán)重程度上,黨紀(jì)處分要大于組織處理,組織處理成為黨紀(jì)處分的一種配套處罰手段。盡管《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法(試行)》等黨內(nèi)法規(guī)明確規(guī)定,組織處理和黨紀(jì)處分既可以單獨(dú)使用,也可以合并使用,不允許以組織處理代替紀(jì)律處分,或以紀(jì)律處分代替組織處理,但實(shí)踐中往往會(huì)出現(xiàn)有的違紀(jì)違規(guī)行為既適用于黨紀(jì)處分也適用于組織處理的情況[10]。由于制度規(guī)范賦予了追責(zé)主體較大自由裁量權(quán),在利益、關(guān)系等各種因素影響下,重黨紀(jì)處分輕組織處理或重組織處理輕黨紀(jì)處分等問題就會(huì)顯現(xiàn)出來。另外,黨紀(jì)處分與組織處理間的搭配問題還表現(xiàn)在二者搭配使用時(shí)是否應(yīng)遵循“輕輕原則”。一般來看,無論受到何種黨紀(jì)處分,都會(huì)對(duì)責(zé)任主體擔(dān)任黨外職務(wù)產(chǎn)生影響,尤其是受到黨紀(jì)重處分如撤銷黨內(nèi)職務(wù)、留黨察看時(shí),追責(zé)主體也會(huì)撤銷責(zé)任主體黨外職務(wù),但對(duì)于受到黨紀(jì)輕處分如警告或嚴(yán)重警告時(shí),是否必須給予輕組織處理,以及給予哪些組織處理措施,目前沒有明文規(guī)定,由此導(dǎo)致實(shí)踐中出現(xiàn)了只給予黨紀(jì)輕處分、規(guī)避或忽視組織處理的現(xiàn)象。
四是相關(guān)主體在組織處理中的職權(quán)邊界不清,可能導(dǎo)致組織處理失當(dāng)。從制度文本來看,組織處理的權(quán)限在相當(dāng)程度上由組織(人事)部門行使,如組織(人事)部門可以著手調(diào)查核實(shí),并根據(jù)調(diào)查核實(shí)情況或執(zhí)紀(jì)執(zhí)法機(jī)關(guān)認(rèn)定的結(jié)果、有關(guān)建議,綜合考慮提出組織處理意見,由此改變了《組織處理工作意見(試行)》中紀(jì)檢機(jī)關(guān)與組織(人事)部門“共同研究”提出處理建議方案的制度安排。雖然組織處理決定最終由黨委(黨組)作出,但組織(人事)部門在組織處理中是具有相當(dāng)話語(yǔ)權(quán)的,其主導(dǎo)著調(diào)查核實(shí)環(huán)節(jié)并影響提出組織處理意見這一關(guān)鍵環(huán)節(jié)。從立規(guī)本意來看,這一制度安排有利于發(fā)揮組織(人事)部門在管理、監(jiān)督干部中的優(yōu)勢(shì),也有利于避免執(zhí)紀(jì)執(zhí)法機(jī)關(guān)既當(dāng)“裁判員”又當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”的困境產(chǎn)生,但這一制度安排也存在一些問題。實(shí)踐中本該同時(shí)給予黨紀(jì)處分和組織處理的,由于組織部門認(rèn)識(shí)不到位或其他各種原因,往往出現(xiàn)紀(jì)檢機(jī)關(guān)給予了黨紀(jì)處分,組織部門卻沒有及時(shí)給予組織處理的現(xiàn)象[11]。一些組織部門甚至認(rèn)為,只要紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)沒有提出有關(guān)意見,本部門也沒必要給予組織處理?,F(xiàn)有制度文本關(guān)于紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、組織(人事)部門在組織處理中的職責(zé)內(nèi)容、職權(quán)邊界等界定不太明確,使得組織(人事)部門不愿或無法啟動(dòng)組織處理活動(dòng)。
有法諺云,法律一旦制定便落后于時(shí)代。受理性認(rèn)識(shí)局限、語(yǔ)言模糊性等因素影響,大部分立法只能以不完備的形式頒布,黨內(nèi)法規(guī)制度也是如此,《組織處理規(guī)定(試行)》并不能一勞永逸解決所有組織處理事宜,上述分析表明,該黨內(nèi)法規(guī)仍有需要完善的地方。
在黨內(nèi)法規(guī)制度體系中,黨章是最根本的黨內(nèi)法規(guī),具有最高效力。習(xí)近平總書記指出:“建立健全黨內(nèi)制度體系,要以黨章為根本依據(jù)?!盵12]從制度依據(jù)來看,組織處理的最終制度依據(jù)應(yīng)是黨章,黨章賦予了黨組織實(shí)施組織處理活動(dòng)的法定權(quán)限,是制定和完善《組織處理規(guī)定(試行)》的根本遵循。不過,目前黨章關(guān)于“四種形態(tài)”的規(guī)定使用的是“組織調(diào)整”表述而非“組織處理”。鑒于組織處理已是黨組織教育干部、管理干部的必備手段,建議將來在修改黨章時(shí)可考慮將“組織處理”寫入黨章,以保障組織處理的嚴(yán)肅性、權(quán)威性,這就要求立規(guī)主體妥善處理黨章中“組織調(diào)整”與“組織處理”表述間的關(guān)系。
注重不同處分間的銜接和協(xié)調(diào)是衡量制度治黨、依規(guī)治黨水平和能力的重要標(biāo)準(zhǔn),在這一標(biāo)準(zhǔn)要求下,應(yīng)妥善處理組織處理同黨紀(jì)處分、政務(wù)處分間的搭配關(guān)系,即對(duì)相關(guān)人員的黨紀(jì)處分、政務(wù)處分,一般應(yīng)當(dāng)與組織處理的輕重程度相匹配。在出臺(tái)正式的《組織處理規(guī)定》時(shí),可考慮對(duì)黨紀(jì)處分與組織處理匹配要求作出規(guī)定,如對(duì)輕微不當(dāng)且沒有違紀(jì)的、違反黨紀(jì)但情節(jié)輕微依照《紀(jì)律處分條例》不需要追究黨紀(jì)處分的,可采取組織處理方式結(jié)案;違反黨紀(jì)應(yīng)當(dāng)給予警告或者嚴(yán)重警告處分,但給予組織處理可以起到懲戒效果的,可免予黨紀(jì)處分,并作出書面結(jié)論;黨紀(jì)輕處分不足以起到懲戒作用的,在給予黨紀(jì)處分的同時(shí),根據(jù)影響程度、平時(shí)表現(xiàn)、認(rèn)錯(cuò)態(tài)度等應(yīng)給予組織處理[13]。在“紀(jì)在法前、紀(jì)法銜接”的要求下,政務(wù)處分也應(yīng)考慮其與組織處理的搭配,即監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)相關(guān)人員的政務(wù)處分,應(yīng)與相應(yīng)的黨組織給予的組織處理的輕重程度相匹配。
在干部監(jiān)督和管理過程中,組織(人事)部門具有管理優(yōu)勢(shì),紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)具有監(jiān)督優(yōu)勢(shì),二者在組織處理中的作用不可或缺,應(yīng)妥善處理二者關(guān)系,明確二者職權(quán)邊界。理性追責(zé)問責(zé)離不開正當(dāng)程序,問責(zé)應(yīng)當(dāng)在程序上具有正當(dāng)性,只有這樣,才能真正解決誰(shuí)來問責(zé)以及如何問責(zé)等問責(zé)實(shí)踐中的主要困境。就組織處理程序而言,其他執(zhí)法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等在工作中如發(fā)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)干部違紀(jì)違法問題線索,是先向組織(人事)部門提出建議,還是直接移交紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān),這一程序性問題需要厘清;紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)在監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)中發(fā)現(xiàn)需要進(jìn)行組織處理的可以向組織(人事)部門提出建議,但二者有可能在事實(shí)認(rèn)定、處理方式等方面存在意見分歧,如何實(shí)現(xiàn)二者協(xié)同配合需要在出臺(tái)正式的《組織處理規(guī)定》時(shí)予以考慮。另外,《問責(zé)條例》賦予紀(jì)委和黨的工作機(jī)關(guān)具有提出組織處理建議的權(quán)限,《組織處理規(guī)定(試行)》則賦予了組織(人事)部門提出組織處理意見的權(quán)限,出臺(tái)正式的《組織處理規(guī)定》時(shí),應(yīng)對(duì)這些權(quán)限間的順序和關(guān)系作進(jìn)一步說明。
對(duì)于組織處理的辦理時(shí)間,《組織處理規(guī)定(試行)》并沒有給出規(guī)定,只是對(duì)申訴期限作了要求。其他黨內(nèi)法規(guī)對(duì)組織處理辦理時(shí)間存在不同的規(guī)定,如《問責(zé)條例》規(guī)定1個(gè)月內(nèi)辦理完畢相應(yīng)手續(xù),《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例》規(guī)定組織處理意見應(yīng)于3個(gè)月內(nèi)反饋至巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室。時(shí)間不一致可能會(huì)影響組織處理活動(dòng)規(guī)范開展,為此,應(yīng)對(duì)組織處理辦理時(shí)間作統(tǒng)一規(guī)定,如組織處理應(yīng)于1個(gè)月內(nèi)辦理完畢相應(yīng)手續(xù),有規(guī)定的從其規(guī)定,但最長(zhǎng)不能超過3個(gè)月等。此外官員被組織處理的原因是多樣的,如突發(fā)性事件、責(zé)任劃分不明等,將來出臺(tái)正式的《組織處理規(guī)定》時(shí),不但要健全官員復(fù)出機(jī)制,明確問責(zé)干部復(fù)出程序,規(guī)范被免職、降職干部復(fù)出時(shí)限以及干部復(fù)出公示期限等,還要突出黨委(黨組)、組織(人事)部門的組織關(guān)懷,幫助犯錯(cuò)的干部分析錯(cuò)誤原因,改進(jìn)工作方式,使受到辭職、免職、降職的干部規(guī)范復(fù)出、愿意復(fù)出、能夠復(fù)出,如此既有利于維護(hù)組織處理的嚴(yán)肅性,也有利于激發(fā)和保護(hù)干部改革創(chuàng)新積極性。