黃河法治文化帶的立法現(xiàn)狀、問(wèn)題及對(duì)策

李娟芳 甘肅政法大學(xué)法學(xué)院

黃河是中華民族的母親河，給中華兒女留下了很多寶貴的文化遺產(chǎn)。黃河法治文化帶的建設(shè)，既體現(xiàn)了我國(guó)全面深化依法治國(guó)的基本方略，也有助于實(shí)現(xiàn)黃河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的目標(biāo)。目前，黃河法治文化帶的沿線省份在立法以及管理權(quán)限等方面仍有不足。故應(yīng)堅(jiān)持構(gòu)筑黃河法治文化帶，以此推動(dòng)黃河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展。

引言

黃河是中華民族的母親河，是中華民族和中華文明賴以生存發(fā)展的寶貴資源。黃河文化是中華文明的重要組成部分，是中華民族的根和魂。但同時(shí)黃河是世界上含沙量最大、自然災(zāi)害較為嚴(yán)重的河流之一，歷史上曾“三年兩決口，百年一改道”，據(jù)統(tǒng)計(jì)，從先秦到中華人民共和國(guó)成立前，黃河下游共決溢1500多次，大的改道26次，影響北達(dá)天津、侵襲海河水系，南抵江淮、侵襲淮河水系，嚴(yán)重的黃河水害，給沿岸百姓帶來(lái)深重災(zāi)難。

中華人民共和國(guó)成立后，黨和國(guó)家將治理開發(fā)黃河作為國(guó)家的一件大事。黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央緊抓生態(tài)文明建設(shè)，明確“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的治水思路。

2019年9月，習(xí)近平總書記在鄭州主持召開黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會(huì)并發(fā)表重要講話，明確黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展，同京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、長(zhǎng)三角一體化發(fā)展一樣，是重大國(guó)家戰(zhàn)略。

2021年1月29日，全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳舉行專題新聞發(fā)布會(huì)，提出將生態(tài)環(huán)境保護(hù)作為立法的重點(diǎn)領(lǐng)域統(tǒng)籌謀劃、扎實(shí)推進(jìn)。

2021年5月11日，第五屆絲博會(huì)推動(dòng)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展論壇在西安舉辦，論壇指出，黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展是重大國(guó)家戰(zhàn)略。

2021年10月，在中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃綱要》，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議通過(guò)《中華人民共和國(guó)黃河保護(hù)法（草案）》背景下，甘肅政法大學(xué)以“上下游凝心聚力，共商全流域法治大計(jì)；左右岸協(xié)同推進(jìn)，同保母親河長(zhǎng)治久安”為宗旨，召開了首屆“黃河保護(hù)法治論壇”。

黃河流域是我國(guó)重要的生態(tài)安全屏障，也是人口活動(dòng)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要區(qū)域。因此，筆者建議構(gòu)筑黃河流域的法治文化帶，主動(dòng)鏈接黃河流域上下游各個(gè)城市，以此推動(dòng)黃河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展，讓母親河永葆生機(jī)活力。

黃河法治文化帶立法的現(xiàn)狀

九曲黃河，奔騰向前，以百折不撓的磅礴氣勢(shì)塑造了中華民族自強(qiáng)不息的民族品格，是中華民族堅(jiān)定文化自信的重要根基。打造黃河法治文化帶與長(zhǎng)江法治文化帶，應(yīng)做到“兩帶”共同推進(jìn)，緊跟時(shí)代發(fā)展潮流，增強(qiáng)文化自信，講好中國(guó)故事。筆者對(duì)目前我國(guó)黃河流域法治文化帶建設(shè)現(xiàn)狀進(jìn)行分析。

河南省率先打造黃河法治文化帶

河南省自2008年起，在全國(guó)率先嘗試打造黃河法治文化帶，聚焦“普法長(zhǎng)廊集群、示范基地建設(shè)、法治文化作品”三大品牌。2020年，“提升河南黃河法治文化帶建設(shè)水平”被列為河南省政法領(lǐng)域重點(diǎn)工作，同年6月印發(fā)《河南黃河法治文化帶示范基地創(chuàng)建活動(dòng)實(shí)施方案》。

“河南黃河法治文化帶”建成以來(lái)，廣泛開展憲法、水法、防洪法、河南省黃河防汛條例等普法宣傳，開展“黃河法治文化千里行”活動(dòng)。全省按照“一市一特色、一縣一品牌”的總要求，強(qiáng)化與沿黃有關(guān)政府及其部門的共商、共建、共享，共建成法治文化示范基地29處、普法成果展覽館4個(gè)，普法長(zhǎng)廊集聚群53處，推出戲曲、小品、微電影、動(dòng)漫等原創(chuàng)作品150余部，如微電影《砂場(chǎng)有愛(ài)》《拆不掉的恩情》《守護(hù)黃河》《新時(shí)代黃河謠》等在司法部、水利部、全國(guó)普法辦獲獎(jiǎng)，豫劇《吉利故事》、快板《取土風(fēng)波》、歌曲《我是黃河人》等，廣受群眾喜愛(ài)。

2019年11月，“河南黃河法治文化帶”入選全國(guó)普法依法治理十大創(chuàng)新案例，被評(píng)為第二批全國(guó)法治宣傳教育基地，是全國(guó)最早以帶狀形式呈現(xiàn)的法治宣傳教育基地?！昂幽宵S河法治文化帶”成為河南省普法工作叫響全國(guó)的一張靚麗名片。

山東省相繼實(shí)施黃河法治文化帶項(xiàng)目

近年來(lái)，山東省結(jié)合本地發(fā)展實(shí)際，積極打造黃河法治文化帶工程，形成了顯著的發(fā)展優(yōu)勢(shì)。

山東省將黃河文化與法治文化的有機(jī)融合，依靠黃河流域山東段深厚的文化底蘊(yùn)與歷史人文內(nèi)涵，大力構(gòu)建以法律實(shí)施為基點(diǎn)，以文明創(chuàng)建為主線，以區(qū)域保護(hù)為內(nèi)容的點(diǎn)線面相結(jié)合的局面，形成了黃河流域山東段生態(tài)環(huán)境保護(hù)與法治文化創(chuàng)建融為一體共、同邁進(jìn)的良好態(tài)勢(shì)。

2021年以來(lái)，山東省連續(xù)出臺(tái)了《山東省東平湖保護(hù)條例》《山東省節(jié)約用水條例》《山東省南四湖保護(hù)條例》，省人大常委會(huì)初次審議省黃河三角洲生態(tài)保護(hù)條例，構(gòu)建起山東省黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展地方立法體系的四梁八柱。山東省積極推進(jìn)“攜手清四亂，保護(hù)母親河”專項(xiàng)行動(dòng)等活動(dòng)，切實(shí)加強(qiáng)保護(hù)黃河流域生態(tài)環(huán)境。

國(guó)家層面開展黃河專門立法工作

黃河流域生態(tài)保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展是重大國(guó)家戰(zhàn)略。習(xí)近平總書記指出，“共同抓好大保護(hù)，協(xié)同推進(jìn)大治理，著力加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)治理、保障黃河長(zhǎng)治久安、促進(jìn)全流域高質(zhì)量發(fā)展、改善人民群眾生活、保護(hù)傳承弘揚(yáng)黃河文化，讓黃河成為造福人民的幸福河”。

2005年，國(guó)務(wù)院參事、清華大學(xué)黃河研究中心主任張紅武呼吁制定《黃河管理法》，他認(rèn)為黃河流域管理機(jī)構(gòu)的法律地位、責(zé)任與權(quán)利在《中華人民共和國(guó)水法》《中華人民共和國(guó)防洪法》《中華人民共和國(guó)水土保持法》等現(xiàn)行法律法規(guī)中沒(méi)有體現(xiàn)，特別是水行政執(zhí)法地位和行政監(jiān)督權(quán)、處罰權(quán)不明確，履行職能時(shí)困難重重，致使無(wú)法統(tǒng)一管理水資源，水事糾紛不斷，水資源浪費(fèi)及污染嚴(yán)重。與此同時(shí)，李國(guó)英以全國(guó)人大代表身份呼吁制定一部適應(yīng)黃河保護(hù)和治理的專門法律——《黃河法》。2020年，十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十四次會(huì)議表決通過(guò)了《中華人民共和國(guó)長(zhǎng)江保護(hù)法》。

2021年，黃河保護(hù)法草案首次提請(qǐng)十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第三十二次會(huì)議審議，同年10月召開的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)黃河保護(hù)法(草案)》。

2022年，第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十七次會(huì)議通過(guò)《中華人民共和國(guó)黃河保護(hù)法》。

黃河法治文化帶立法存在的主要問(wèn)題

現(xiàn)行立法體系不夠完善

黃河流域范圍廣，把握黃河流域獨(dú)特的水情、省情、民情、社情，深刻挖掘黃河流域不同于其他河湖流域的治理需求和立法需求。新時(shí)代的黃河立法必須從黃河出發(fā)，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向、目標(biāo)導(dǎo)向和結(jié)果導(dǎo)向相統(tǒng)一的總體思路。

在立法方面，國(guó)家層面僅有《黃河水量調(diào)度條例》加以規(guī)范，而沿黃部分省份頒布實(shí)施的相關(guān)地方性法規(guī)和政府規(guī)章比較分散，部分規(guī)定針對(duì)性不強(qiáng)、銜接性不夠、協(xié)調(diào)性不足，黃河流域管理體制難以有效應(yīng)對(duì)黃河流域的高水平保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展問(wèn)題。

目前的立法和條例只能作為促進(jìn)黃河生態(tài)環(huán)境保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的基礎(chǔ)，還需進(jìn)一步完善國(guó)家立法層面的頂層設(shè)計(jì)。

管理權(quán)限模糊不清

黃河流域管理一直存在管理權(quán)限不清晰的問(wèn)題，缺乏系統(tǒng)整體性的制度安排，部分地區(qū)仍舊采用“多頭管理”“區(qū)域管理”的管理方式。在現(xiàn)行管理體制下，黃河各區(qū)域之間、部門之間難以形成縱向與橫向的協(xié)同效應(yīng)；黃河流域上下游、左右岸各地區(qū)在資源開發(fā)、治理與保護(hù)過(guò)程中，存在不少矛盾沖突；黃河流域的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制亟待完善；黃河治理與保護(hù)的信息共享機(jī)制有待建立等。

對(duì)黃河的治理和利用，自古就是一個(gè)持續(xù)不斷的挑戰(zhàn)。黃河是位于中國(guó)北方地區(qū)的大河，是世界長(zhǎng)河之一，中國(guó)第二長(zhǎng)河，自西向東分別流經(jīng)青海、四川、甘肅、寧夏、內(nèi)蒙古、山西、陜西、河南及山東9個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)）。

當(dāng)下，黃河流域各地方行政機(jī)關(guān)不重視黃河治理中出現(xiàn)的問(wèn)題，工作劃分不清晰，各職能部門陷入“管水量的沒(méi)有源頭、管源頭的沒(méi)有供給、管供給的沒(méi)有排放，管排放的沒(méi)有排污”的窘境，流域管理沒(méi)有形成體系，片段式管理現(xiàn)象嚴(yán)峻。在對(duì)《中華人民共和國(guó)水法》進(jìn)行了多次修訂后，逐漸明確了流域管理與行政區(qū)劃管理相結(jié)合的管理體制。

黃河是我國(guó)最重要的河流之一，黃河流域的管理主要由黃河水利委員會(huì)負(fù)責(zé)，但從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，在黃河流域管理中，各地方各部門之間仍然存在管理“錯(cuò)位”和“越位”的問(wèn)題。

改進(jìn)黃河法治文化帶立法的基本對(duì)策

推動(dòng)黃河法治文化帶建設(shè)

習(xí)近平總書記明確指出，黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展，同京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、長(zhǎng)三角一體化發(fā)展一樣，是重大國(guó)家戰(zhàn)略。將黃河文化與法治建設(shè)有機(jī)結(jié)合，構(gòu)筑黃河法治文化帶，充分挖掘黃河文化蘊(yùn)含的時(shí)代價(jià)值。

黃河流經(jīng)9個(gè)省區(qū)，全長(zhǎng)約5464千米，總流域面積約79.50萬(wàn)平方千米。要有效發(fā)揮法治固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長(zhǎng)遠(yuǎn)的保障作用，既立足于全流域和生態(tài)系統(tǒng)的整體性，又著眼黃河流域上中下游不同地區(qū)自然條件千差萬(wàn)別的具體實(shí)際，突出全局性、整體性和協(xié)同性，點(diǎn)面結(jié)合，因地制宜，助力上中下游地區(qū)形成合力，更好推動(dòng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)治理，共同抓好大保護(hù)，協(xié)同推進(jìn)大治理。要認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記視察調(diào)研黃河重要指示精神，推動(dòng)落實(shí)“誰(shuí)執(zhí)法誰(shuí)普法”責(zé)任制，廣泛開展“中國(guó)水周”“世界水日”等宣傳活動(dòng)。

融合黃河沿岸法治文化、紅色文化和傳統(tǒng)文化資源

黃河給中華兒女留下了很多寶貴的文化遺產(chǎn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，黃河流域9省區(qū)擁有世界遺產(chǎn)20處、不可移動(dòng)文物30余萬(wàn)處、國(guó)家級(jí)非遺代表性項(xiàng)目649項(xiàng)、國(guó)家全域旅游示范區(qū)47個(gè)、國(guó)家5A級(jí)旅游景區(qū)84個(gè)、國(guó)家級(jí)旅游度假區(qū)9個(gè)、全國(guó)鄉(xiāng)村旅游重點(diǎn)村329個(gè)、全國(guó)紅色旅游經(jīng)典景區(qū)85個(gè)。河南全國(guó)重點(diǎn)文物保護(hù)單位已達(dá)419處，其中很多文化遺址遍布黃河流域。

黃河流域歷史悠久，文化積淀深厚。構(gòu)筑黃河法治文化帶，深入挖掘黃河沿線厚重的歷史文化淵源，將法治文化、黃河文化、紅色文化、傳統(tǒng)文化、區(qū)域民俗文化等有機(jī)融合，促進(jìn)黃河流域生態(tài)保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展。

完善河地合作長(zhǎng)效機(jī)制，共同做好黃河保護(hù)工作

黃河是我國(guó)的第二大河流，全長(zhǎng)約5464千米，其流域面積，《人民網(wǎng)》載：約752443平方千米，水利部網(wǎng)站《黃河網(wǎng)》則記為：流域總面積為79.5萬(wàn)平方千米（含內(nèi)流區(qū)面積4.2平方千米）。黃河文化源遠(yuǎn)流長(zhǎng)，黃河流域積淀了豐富多樣、異彩紛呈的文化遺產(chǎn)資源。因此，我們既要保護(hù)好黃河，也要充分開發(fā)與利用黃河文化資源，實(shí)現(xiàn)黃河生態(tài)保護(hù)區(qū)域一體化協(xié)同治理和共同協(xié)作發(fā)展。

立足黃河、帶動(dòng)周邊、服務(wù)全省、輻射全國(guó)，推動(dòng)黃河法治文化帶建設(shè)，讓黃河法治文化帶成為全國(guó)普法工作的靚麗名片。

加強(qiáng)黃河法治文化帶河地共建工作，促進(jìn)黃河流域依法治理，推進(jìn)黃河法治文化帶提檔升級(jí)。在黃河法治文化帶進(jìn)程中，應(yīng)學(xué)習(xí)借鑒河南省和山東省打造的“黃河法治文化帶”中富有創(chuàng)新性的工作經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)結(jié)合各地方法治文化發(fā)展實(shí)際，通力合作，讓母親河煥發(fā)出新活力。

結(jié)語(yǔ)

用法治方式推進(jìn)黃河文化建設(shè)，既是全面推進(jìn)依法治國(guó)的生動(dòng)實(shí)踐，也是推動(dòng)黃河流域生態(tài)保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展的重要組成部分。

我國(guó)目前需要在立法制度、黃河文化、環(huán)境立法、社會(huì)管理、文化經(jīng)費(fèi)保護(hù)、群眾活動(dòng)管理等領(lǐng)域，推動(dòng)黃河法治文化帶建設(shè)，堅(jiān)持精細(xì)立法，突出地域特色，提高立法效率，以推動(dòng)黃河文化創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化與創(chuàng)新性發(fā)展。傳統(tǒng)的“要素思維”和“片段管理”無(wú)法從根本上解決黃河流域生態(tài)保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展問(wèn)題。因此，應(yīng)樹立法治思維、空間思維和系統(tǒng)思維，推進(jìn)黃河流域協(xié)同治理，構(gòu)筑黃河法治文化帶，譜寫新時(shí)代的“黃河故事”。