黃 建

(中共國(guó)家稅務(wù)總局黨校 公共教研部，江蘇 揚(yáng)州 225007)

《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》提出，完善社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，推進(jìn)公共設(shè)施適老化改造，推動(dòng)專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)服務(wù)向社區(qū)延伸，整合利用存量資源發(fā)展社區(qū)嵌入式養(yǎng)老。這是國(guó)家實(shí)施積極應(yīng)對(duì)人口老齡化戰(zhàn)略的關(guān)鍵之舉，也是完善現(xiàn)有養(yǎng)老服務(wù)體系的重要?jiǎng)?chuàng)新。嵌入式養(yǎng)老模式旨在實(shí)現(xiàn)社區(qū)層面養(yǎng)老資源的統(tǒng)籌配置和服務(wù)項(xiàng)目的全域管理，能夠有效克服居家、社區(qū)和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老模式的傳統(tǒng)分野和天然局限，集中三者優(yōu)勢(shì)，對(duì)于我國(guó)構(gòu)建醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)相結(jié)合的多層次普惠養(yǎng)老服務(wù)體系意義重大。然而，社區(qū)嵌入式養(yǎng)老模式在設(shè)計(jì)和運(yùn)行中受到角色定位模糊、制度保障缺失、運(yùn)行資源匱乏等多重影響，難以結(jié)構(gòu)化“嵌入”地方養(yǎng)老社會(huì)治理體系，難以精準(zhǔn)厘定與各存在主體的邊界組合關(guān)系，從而難以實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)資源的融合貫通、供需對(duì)接。為此，必須高度依托新時(shí)代國(guó)家養(yǎng)老服務(wù)體系構(gòu)建的規(guī)劃要求和實(shí)施框架，打造以環(huán)境營(yíng)造為前提、制度優(yōu)化為保障、資源整合為依托的推進(jìn)格局，確保新模式深度“鑲嵌”至地方養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系之中并 “自主”地發(fā)揮其特殊的治理優(yōu)勢(shì)，彌合現(xiàn)有模式運(yùn)行的空檔斷點(diǎn)，精準(zhǔn)回應(yīng)對(duì)接老年人的多元訴求，高質(zhì)效輸出各類(lèi)涉老為老產(chǎn)品和服務(wù)。

一、理論架構(gòu)與運(yùn)行邏輯：嵌入式養(yǎng)老服務(wù)模式的內(nèi)涵界定與治理優(yōu)勢(shì)

(一)我國(guó)養(yǎng)老模式現(xiàn)狀分析

根據(jù)第七次全國(guó)人口普查的結(jié)果，目前我國(guó)60歲及以上的老年人口已達(dá)到2.64億，占總?cè)丝诘?8.70%。預(yù)計(jì)到2025年將突破3億，2033年將突破4億，2053年將達(dá)到4.87億的峰值?！?〕超大規(guī)模的老年人口以及超快速度的老齡化進(jìn)程，加之高齡、失能失智老人數(shù)量的持續(xù)攀升，必將對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展產(chǎn)生巨大沖擊，同時(shí)也對(duì)我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)資源、服務(wù)能力和服務(wù)品質(zhì)提出了新的挑戰(zhàn)?；诖?，國(guó)家在積極應(yīng)對(duì)人口老齡化的戰(zhàn)略安排中，提出要健全以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)充分發(fā)展，醫(yī)養(yǎng)有機(jī)結(jié)合的多層次養(yǎng)老服務(wù)體系，并在剛剛頒布的《“十四五”國(guó)家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老服務(wù)體系規(guī)劃》中進(jìn)一步就強(qiáng)化居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)能力提出一系列具體部署和要求。而目前各類(lèi)養(yǎng)老服務(wù)模式的運(yùn)行，依然存在諸多局限和劣勢(shì)，難以真正實(shí)現(xiàn)資源統(tǒng)籌和優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，距高品質(zhì)普惠養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建構(gòu)要求尚存在客觀差距。

家庭養(yǎng)老是以中國(guó)傳統(tǒng)孝文化為基礎(chǔ)的贍養(yǎng)方式，即老年人物質(zhì)生活的需要、日常生活的照料和精神生活的慰藉，完全依靠家庭來(lái)滿(mǎn)足。作為老人最為接受和青睞的養(yǎng)老模式，其具有促進(jìn)代際交流、強(qiáng)化精神歸屬以及降低社會(huì)成本等優(yōu)勢(shì)。然而，面對(duì)著銀發(fā)浪潮的滾滾而來(lái)和高齡少子化趨勢(shì)的加劇，以及家庭養(yǎng)老政策支撐體系的構(gòu)建缺失，家庭養(yǎng)老的局限性日益凸顯。包括家庭子女贍養(yǎng)負(fù)擔(dān)加重，精神和體力上難以支撐；各類(lèi)養(yǎng)老資源極其有限，基礎(chǔ)性、專(zhuān)業(yè)化的醫(yī)療、康養(yǎng)能力嚴(yán)重缺乏；長(zhǎng)期照料贍養(yǎng)也容易造成各類(lèi)家庭糾紛，影響家庭成員間的和睦關(guān)系等等。而由家庭和社區(qū)共同介入并為老人提供服務(wù)的養(yǎng)老模式——居家養(yǎng)老，與傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老最為顯著的差異在于與社區(qū)的高度關(guān)聯(lián)，即盡管老人在家中生活并自行安排日常起居，但其所需的主要養(yǎng)老服務(wù)依靠社區(qū)供給。但從各地的實(shí)際情況來(lái)看，社區(qū)提供的養(yǎng)老服務(wù)普遍存在種類(lèi)單一、項(xiàng)目有限和內(nèi)容層次偏低等問(wèn)題，很難滿(mǎn)足日益增強(qiáng)的多元化養(yǎng)老需求。多數(shù)社區(qū)仍未擺脫傳統(tǒng)家政服務(wù)的路徑束縛，產(chǎn)品服務(wù)主要集中在簡(jiǎn)單的助餐、保潔以及休閑等領(lǐng)域。入戶(hù)為居家老人提供生活援助(助急、助浴)、健康管理(助醫(yī)、康復(fù))、巡訪(fǎng)關(guān)愛(ài)等專(zhuān)業(yè)化、多類(lèi)別的服務(wù)項(xiàng)目偏少、服務(wù)能力偏弱。大多社區(qū)僅在為老人提供日間臨時(shí)照料服務(wù)，而針對(duì)自理、半自理和高齡老人最為迫切需要的全托服務(wù)、短期和長(zhǎng)期助養(yǎng)護(hù)養(yǎng)項(xiàng)目卻付之闕如，供需關(guān)系錯(cuò)位情況明顯。機(jī)構(gòu)養(yǎng)老是目前失能、失智和臨終關(guān)懷老人的主要選擇，但在資源利用和功能發(fā)揮上也仍然存在相當(dāng)缺陷。一方面，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性矛盾突出，即養(yǎng)老機(jī)構(gòu)面對(duì)多元化養(yǎng)老服務(wù)需求的持續(xù)攀升，在回應(yīng)力方面明顯不足。老人對(duì)晚年美好生活的向往使得其對(duì)機(jī)構(gòu)是否具備專(zhuān)業(yè)的醫(yī)養(yǎng)護(hù)理團(tuán)隊(duì)、先進(jìn)的服務(wù)設(shè)施以及綜合服務(wù)“軟實(shí)力”等愈發(fā)關(guān)注，但目前養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在服務(wù)內(nèi)容、專(zhuān)業(yè)水準(zhǔn)以及運(yùn)作績(jī)效等方面參差不齊，供需難以匹配。另一方面，資源分布不均、運(yùn)行效果差別大也折損其社會(huì)價(jià)值和吸引力。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2021年末，全國(guó)共有養(yǎng)老機(jī)構(gòu)4萬(wàn)個(gè)，養(yǎng)老服務(wù)床位813.5萬(wàn)張，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位數(shù)501.6萬(wàn)張?！?〕但從整體使用情況看卻出現(xiàn)近一半床位“空置”和“一床難求”并存的尷尬境況。即位于城市中心的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)以及具備照護(hù)功能的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)由于公共資源配置和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)優(yōu)越而出現(xiàn)床位稀缺，與位于城市郊區(qū)和僅能提供吃、住等簡(jiǎn)單生活服務(wù)的農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的床位“富余”形成強(qiáng)烈反差，集中折射出機(jī)構(gòu)養(yǎng)老資源配置和服務(wù)水準(zhǔn)的嚴(yán)重失衡。而另一個(gè)影響機(jī)構(gòu)養(yǎng)老功能發(fā)揮的因素則在于區(qū)位劣勢(shì)，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)所在地一般與老人原生活居住地相距甚遠(yuǎn)，物理空間上將老人的生活圈、親人圈、朋友圈隔離開(kāi)來(lái)，無(wú)疑與老人就地養(yǎng)老和原居安養(yǎng)的偏好和愿望背道而馳。

(二)嵌入式養(yǎng)老模式的優(yōu)勢(shì)探討

所謂嵌入式養(yǎng)老，即應(yīng)用嵌入性治理理論框架去詮釋并建構(gòu)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)模式和養(yǎng)老社會(huì)網(wǎng)絡(luò)體系。該模式的創(chuàng)新價(jià)值在于通過(guò)推進(jìn)養(yǎng)老供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，整體回應(yīng)當(dāng)前養(yǎng)老模式在服務(wù)資源供給中的各自為政、項(xiàng)目缺位、目標(biāo)錯(cuò)位以及鏈條斷裂之狀況，從而精準(zhǔn)解決服務(wù)供給單一性與需求多元化之間的客觀矛盾。結(jié)構(gòu)嵌入性和關(guān)系嵌入性框架是嵌入性理論的經(jīng)典分析框架。〔3〕其中，前者主要描述行動(dòng)者之間的雙向關(guān)系，即行動(dòng)者“嵌入”所在的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中，在角色定位和互動(dòng)中形成結(jié)構(gòu)屬性，著重強(qiáng)調(diào)中觀和微觀層面的關(guān)系運(yùn)作；后者則重在展示網(wǎng)絡(luò)整體性以及行動(dòng)者在社會(huì)網(wǎng)絡(luò)中的功能屬性，即多個(gè)主體的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)“鑲嵌”至更加宏大的社會(huì)結(jié)構(gòu)體系中，依據(jù)結(jié)構(gòu)—功能主義分析框架從宏觀層面上探討協(xié)同治理新格局。社區(qū)嵌入式養(yǎng)老模式的新設(shè)計(jì)正是上述兩種“嵌入”的全景表達(dá)和綜合應(yīng)用，它將社區(qū)作為嵌入的依托和養(yǎng)老服務(wù)資源交換、鏈接的平臺(tái)，通過(guò)“結(jié)構(gòu)”和“關(guān)系”的 “鑲嵌”，推動(dòng)新型外部資源、功能和運(yùn)作方式全面導(dǎo)入社區(qū)內(nèi)，并與老人養(yǎng)老需求有效組合、銜接，進(jìn)而形成資源多向輸送的整體閉環(huán)。

“結(jié)構(gòu)性嵌入”主要體現(xiàn)在新型服務(wù)模式和主體在治理體系構(gòu)建中的功能定位和運(yùn)作邏輯。即通過(guò)整合周邊的社會(huì)資源和社區(qū)內(nèi)閑置房屋和土地等，打造專(zhuān)門(mén)和專(zhuān)業(yè)化的醫(yī)養(yǎng)護(hù)服務(wù)綜合體，彌合居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的運(yùn)作“斷點(diǎn)”，挖掘三者的契合領(lǐng)域和現(xiàn)實(shí)優(yōu)勢(shì)，在養(yǎng)老服務(wù)體系中發(fā)揮資源基礎(chǔ)支持作用?！敖Y(jié)構(gòu)性嵌入”旨在緩解環(huán)境—人—資源間的緊張關(guān)系，構(gòu)建新型的資源供給和運(yùn)行體系。針對(duì)社區(qū)輻射居家養(yǎng)老服務(wù)能力偏弱、服務(wù)供給碎片化、層次低級(jí)化等困境，整體嵌入涉老為老服務(wù)綜合體。作為連接各類(lèi)服務(wù)資源和機(jī)構(gòu)設(shè)施的核心基點(diǎn)，集成提供日托、全托、助餐、護(hù)理、臨時(shí)寄養(yǎng)、日間照料、入戶(hù)照護(hù)、康復(fù)訓(xùn)練等服務(wù)，精準(zhǔn)對(duì)接老年人因生理機(jī)能下降而產(chǎn)生的醫(yī)療、康復(fù)和護(hù)理服務(wù)的綜合需求，將養(yǎng)老服務(wù)切實(shí)導(dǎo)入老人身邊、床邊和周邊。而針對(duì)居家和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老資源分散、連通斷裂等困境，嵌入式養(yǎng)老則致力打造資源整合和融通的新型供應(yīng)鏈和服務(wù)鏈。更為重要的是，嵌入式養(yǎng)老模式多將綜合服務(wù)中心設(shè)立在社區(qū)內(nèi)部或社區(qū)周邊，特殊的地緣優(yōu)勢(shì)使得老人無(wú)需離開(kāi)原居地，便能就地接受全天候護(hù)理照料。在降低養(yǎng)老成本的基礎(chǔ)上，讓老人免去因空間阻隔而需適應(yīng)陌生環(huán)境之不適，能夠更加便利地獲得子女親情的溫暖、左鄰右舍的慰藉和更多的社會(huì)交往機(jī)會(huì)。而機(jī)構(gòu)服務(wù)的對(duì)象也從原先失能、失智以及半失能老人大大拓展到社區(qū)所有老人，服務(wù)范圍也從機(jī)構(gòu)住養(yǎng)、照料服務(wù)擴(kuò)大到社區(qū)住養(yǎng)、入戶(hù)拓展性綜合服務(wù)以及日間照料服務(wù)等多個(gè)層面，更為全面地回應(yīng)了多層次的養(yǎng)老需求。

“關(guān)系性嵌入”則體現(xiàn)在伴隨嵌入服務(wù)體的出現(xiàn)而形成的多元組合關(guān)系，以及 “一體多維”的新型養(yǎng)老服務(wù)架構(gòu)。一是通過(guò)“嵌入”促成了政府和社會(huì)資本在社區(qū)平臺(tái)上的有效合作。無(wú)論是通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，還是養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)自主投入抑或合作運(yùn)維，嵌入式養(yǎng)老都有助于吸引更多的社會(huì)資本進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域，相當(dāng)程度上消解了當(dāng)前社區(qū)居家養(yǎng)老中政府資金負(fù)擔(dān)過(guò)重、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老資源利用率不高以及運(yùn)營(yíng)成本居高不下的現(xiàn)狀。與此同時(shí)，嵌入式養(yǎng)老模式致力于為老人提供專(zhuān)業(yè)化、高品質(zhì)的養(yǎng)老和增值服務(wù)，客觀上要求嵌入機(jī)構(gòu)與相關(guān)企業(yè)依據(jù)市場(chǎng)需求形成合作運(yùn)維的“共享生態(tài)”，高度關(guān)注養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)的供需變化，將上下游各產(chǎn)業(yè)中的企業(yè)高效聯(lián)動(dòng)?！?〕最終促成政府宏觀調(diào)控、企業(yè)市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)以及社會(huì)訴求表達(dá)在養(yǎng)老層面上同頻共振，“倒逼”公共資源的整合優(yōu)化并精準(zhǔn)找尋服務(wù)“切口”。二是嵌入式養(yǎng)老還以外部服務(wù)資源網(wǎng)絡(luò)的介入推動(dòng)社區(qū)內(nèi)部空間運(yùn)作形態(tài)的優(yōu)化?，F(xiàn)實(shí)中，無(wú)論是依托社區(qū)的閑置空地和居民房屋改造完成的小型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，還是在不同小區(qū)周?chē)鄬?duì)集中進(jìn)行設(shè)施建造的綜合性養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，其必然會(huì)對(duì)原內(nèi)部各主體空間邊界和資源配置結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整和優(yōu)化。同時(shí)，依托信息化數(shù)據(jù)服務(wù)平臺(tái)，嵌入式養(yǎng)老機(jī)構(gòu)還能更加便利地與相關(guān)養(yǎng)老協(xié)會(huì)、社區(qū)公共服務(wù)站、社區(qū)社會(huì)組織、志愿者形成“一站多點(diǎn)”的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，推動(dòng)社區(qū)嵌入養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、社區(qū)、社區(qū)社會(huì)組織、社工“四社聯(lián)動(dòng)”養(yǎng)老新格局的建設(shè)。為不同年齡、身體狀況和資源儲(chǔ)備的老人提供各類(lèi)開(kāi)放服務(wù)項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老和醫(yī)療服務(wù)的無(wú)縫對(duì)接、醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)護(hù)理的有機(jī)融合。

二、嵌入效果與成因分析：社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務(wù)模式運(yùn)行阻滯

社區(qū)嵌入式養(yǎng)老克服了傳統(tǒng)養(yǎng)老方式的劣勢(shì)，致力于推動(dòng)養(yǎng)老資源在社區(qū)層面的全域融合，為積極應(yīng)對(duì)人口老齡化提供了嶄新視角。但作為新興事物，其仍處于起步探索階段，實(shí)踐運(yùn)行中也必然存在相應(yīng)的阻滯問(wèn)題。

(一)主觀障礙：角色與理念的偏差

其一，對(duì)于社區(qū)嵌入式養(yǎng)老的角色屬性和職能邊界的厘定仍存在著 “模糊地帶”。由于在理論和政策層面缺乏規(guī)范研究，導(dǎo)致社區(qū)嵌入式養(yǎng)老在“身份確定”上產(chǎn)生混亂?，F(xiàn)實(shí)中，相當(dāng)數(shù)量的嵌入式社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)往往被異化成為事實(shí)上的“養(yǎng)老院”，即將本應(yīng)由養(yǎng)老院承擔(dān)的長(zhǎng)期醫(yī)養(yǎng)護(hù)養(yǎng)工作變?yōu)槠渲髫?zé)主業(yè)，而淡化甚至忽略了其自身最具價(jià)值和服務(wù)優(yōu)勢(shì)的入戶(hù)生活照料、日托、全托服務(wù)以及短期住養(yǎng)護(hù)養(yǎng)服務(wù)，造成其在養(yǎng)老服務(wù)體系中位置感缺失和認(rèn)可度下降。此外，社區(qū)嵌入式養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在服務(wù)對(duì)象上也發(fā)生錯(cuò)位。實(shí)踐中，一些嵌入式養(yǎng)老機(jī)構(gòu)仍以為自理能力較強(qiáng)的老年人服務(wù)為主，背離了其重點(diǎn)服務(wù)高齡自理、半自理以及病后護(hù)養(yǎng)老人的初衷，導(dǎo)致上述老人仍依靠家庭養(yǎng)老，養(yǎng)老訴求無(wú)法滿(mǎn)足；一些嵌入機(jī)構(gòu)則走入另一極端，將相當(dāng)數(shù)量失能失智以及臨終關(guān)懷的老人收入其中，直接僭越了機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的職能領(lǐng)域?！?〕還有一些嵌入機(jī)構(gòu)由于自身的認(rèn)知偏差，僅僅把服務(wù)對(duì)象限定在托養(yǎng)老人的范圍之內(nèi)，而將居家老人、社區(qū)老人等卻排除在外，導(dǎo)致后者難以享受到模式創(chuàng)新的“紅利”。而在服務(wù)內(nèi)容方面，與為老人提供短托、全托、入戶(hù)上門(mén)照護(hù)、康復(fù)護(hù)理等多元化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系相對(duì)照，目前嵌入式養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容依舊傳統(tǒng)、有限，為老人提供全方位照護(hù)的服務(wù)項(xiàng)目體系缺乏。

其二，作為新興的服務(wù)模式，社區(qū)嵌入式養(yǎng)老真正為老人和社會(huì)所了解和認(rèn)可亦需要一個(gè)過(guò)程。盡管在國(guó)家應(yīng)對(duì)老齡化的規(guī)劃中已確立框架并重點(diǎn)論及，但受中國(guó)傳統(tǒng)的養(yǎng)老觀念和文化蘊(yùn)涵的影響，“9073”的養(yǎng)老結(jié)構(gòu)仍會(huì)在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)存在。居家養(yǎng)老仍是絕大多數(shù)老年人的首選，安土重遷的思維和傳統(tǒng)的孝悌觀也會(huì)導(dǎo)致機(jī)構(gòu)養(yǎng)老推行的困難?！?〕嵌入式養(yǎng)老模式雖為居家照護(hù)能力不足、社區(qū)養(yǎng)老資源碎片化以及機(jī)構(gòu)養(yǎng)老范圍狹隘等問(wèn)題提供了解決機(jī)制，但上述治理優(yōu)勢(shì)的宣介和展示仍需時(shí)日。此外，目前社區(qū)嵌入式養(yǎng)老模式仍處于初探階段，模式設(shè)計(jì)和機(jī)制實(shí)施主要集中在北京、上海等幾個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度和社會(huì)治理水平較高的大城市，其運(yùn)行總體上仍處于探索和定性的周期，尚未形成系統(tǒng)化、規(guī)律性的經(jīng)驗(yàn)和成果，對(duì)當(dāng)前養(yǎng)老供給側(cè)結(jié)構(gòu)性矛盾的化解效果還有待全面評(píng)估。

其三，嵌入式養(yǎng)老在社區(qū)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)中的結(jié)構(gòu)關(guān)系和自我組織治理能力尚需進(jìn)一步優(yōu)化。社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的嵌入旨在打通社區(qū)老年人的生活圈和養(yǎng)老圈，推動(dòng)社區(qū)內(nèi)部和周邊養(yǎng)老服務(wù)資源的整合。為此，其必然會(huì)沖擊甚至重構(gòu)原有的基層養(yǎng)老治理結(jié)構(gòu)，造成多元主體結(jié)構(gòu)關(guān)系的調(diào)整和資源要素的重組。具體表現(xiàn)為宏觀層面嵌入機(jī)構(gòu)與黨政部門(mén)、社區(qū)居委會(huì)、工作站、服務(wù)站等各類(lèi)組織的關(guān)系塑造；中觀層面嵌入機(jī)構(gòu)和相關(guān)養(yǎng)老企業(yè)、社會(huì)組織等機(jī)構(gòu)之間的連接；以及微觀層面嵌入機(jī)構(gòu)人員與社區(qū)服務(wù)人員、社區(qū)老人、社會(huì)工作者、社區(qū)志愿者等各類(lèi)人員的關(guān)系形成。然而現(xiàn)實(shí)中，社區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)嵌入后客觀存在的關(guān)系不明、邊界混淆、接點(diǎn)錯(cuò)置等情形，勢(shì)必影響著嵌入式養(yǎng)老服務(wù)組織的服務(wù)能力、共治生態(tài)和自治績(jī)效等。此外，嵌入式養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的核心競(jìng)爭(zhēng)力在于其所提供服務(wù)的全品類(lèi)和專(zhuān)業(yè)化水準(zhǔn)，這自然需要能力強(qiáng)大的服務(wù)團(tuán)隊(duì)予以支撐。而目前，作為新興行業(yè)，由于受到社會(huì)整體認(rèn)可度低、職業(yè)管理標(biāo)準(zhǔn)不明、政策保障缺失，以及工作壓力偏大等因素的疊加影響，現(xiàn)有服務(wù)機(jī)構(gòu)中的人員在資質(zhì)和勝任力上的短板和弱項(xiàng)明顯，尤其是能夠針對(duì)重點(diǎn)人群實(shí)施日間托付照料和短期托付護(hù)理，擁有康復(fù)、急救、用藥、護(hù)理、健康管理等專(zhuān)業(yè)技能的人員嚴(yán)重匱乏。

(二)客觀阻滯：資源和機(jī)制的缺失

社區(qū)嵌入式養(yǎng)老作為新型的養(yǎng)老模式，需要統(tǒng)籌規(guī)劃、系統(tǒng)推進(jìn)。然而從當(dāng)前硬件設(shè)施和資源投入上看，以黨政機(jī)構(gòu)為代表的公共部門(mén)在政策和制度支持力度上仍有不足。一方面，由于嵌入式養(yǎng)老模式具體實(shí)施的地域和個(gè)案較為有限，成熟的運(yùn)行規(guī)律尚待總結(jié)，因此缺乏從政策制度層面對(duì)嵌入式養(yǎng)老模式進(jìn)行整體規(guī)范和要素厘定；另一方面，資源有限和整合低效亦客觀存在，尚難以有效將養(yǎng)老的共性、個(gè)性訴求與各地資源結(jié)構(gòu)予以統(tǒng)合。具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

其一，嵌入式養(yǎng)老機(jī)構(gòu)前期投資大、經(jīng)營(yíng)成本高、投資利潤(rùn)回報(bào)周期長(zhǎng)的現(xiàn)實(shí)困境尚未突破。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)置在社區(qū)中，其特殊的功能屬性和服務(wù)內(nèi)容必然要求在適老設(shè)施采購(gòu)、日間照料資源供給以及專(zhuān)業(yè)人員配備上有所保障，而采取有效的運(yùn)營(yíng)機(jī)制吸引資金、減少成本乃至提升規(guī)模效應(yīng)均是黨政部門(mén)規(guī)劃統(tǒng)籌的重中之重。就目前運(yùn)營(yíng)資金的來(lái)源種類(lèi)分析，既包括企業(yè)投入、政府補(bǔ)貼扶持的上海、石家莊模式，也包括以政府投入為主的北京和重慶模式；在政府、市場(chǎng)、社會(huì)(社區(qū))結(jié)構(gòu)互動(dòng)中亦可分為政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、社區(qū)提供支持、機(jī)構(gòu)企業(yè)化運(yùn)維；政府投資興建、社會(huì)(社區(qū))統(tǒng)籌運(yùn)行、社會(huì)組織嵌入；社會(huì)(社區(qū))整合、市場(chǎng)化運(yùn)作、政府補(bǔ)貼以及企業(yè)主導(dǎo)建設(shè)運(yùn)維、政府社會(huì)(社區(qū))提供支持等多重合作方式。同時(shí)，在不同的模式之下包含著嵌入式的各種機(jī)構(gòu)類(lèi)型，如上海既有單一型的長(zhǎng)者照護(hù)之家，亦有綜合性一站多點(diǎn)的為老服務(wù)中心等。〔7〕為此，如何因時(shí)因地從制度層面對(duì)各種資源要素、模式構(gòu)成和機(jī)構(gòu)類(lèi)型進(jìn)行設(shè)計(jì)和匹配，是“一攬子”化解各類(lèi)困局的關(guān)鍵所在。

其二，社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施建造和用地供給存在明顯不足。當(dāng)前，嵌入式養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)和設(shè)施的建造主要通過(guò)社區(qū)內(nèi)公共土地空間建設(shè)、社區(qū)內(nèi)閑置物業(yè)改造以及小區(qū)內(nèi)業(yè)主房屋租用等方式實(shí)現(xiàn)。然而，具體到不同社區(qū)，卻往往面臨著相當(dāng)阻力。如城市中的小區(qū)，尤其是老舊小區(qū)，盡管老年群體數(shù)量龐大，但由于建設(shè)時(shí)間較早，沒(méi)有考慮老齡化應(yīng)對(duì)等問(wèn)題，幾乎沒(méi)有相關(guān)養(yǎng)老設(shè)施、公共用地和空間資源，因此現(xiàn)有的建設(shè)、改造難以啟動(dòng)；而后期開(kāi)發(fā)的樓盤(pán)小區(qū)，面對(duì)著城市尤其是大城市高昂的地價(jià)房?jī)r(jià)，往往在物業(yè)中預(yù)留建設(shè)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的空間和土地偏少，租金和成本昂貴，導(dǎo)致相關(guān)機(jī)構(gòu)“進(jìn)入”門(mén)檻過(guò)高，難以承受。而一些養(yǎng)老機(jī)構(gòu)租用小區(qū)業(yè)主閑置房屋嵌入樓宇，雖從各方面衡量均更為經(jīng)濟(jì)、務(wù)實(shí)和適宜，但房屋的使用卻很大程度上受業(yè)主的意愿和需求變動(dòng)的影響，時(shí)常會(huì)發(fā)生諸如提高租金、提前收回等狀況。而在用地審批方面，現(xiàn)有城市規(guī)劃鮮有對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)嵌入社區(qū)的前瞻性考慮，獨(dú)立的用地指標(biāo)和專(zhuān)項(xiàng)用地建設(shè)的配套政策缺失。盡管?chē)?guó)家已經(jīng)出臺(tái)相關(guān)文件要求新建居住小區(qū)要按照標(biāo)準(zhǔn)要求配套建設(shè)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，并與住宅實(shí)現(xiàn)同步規(guī)劃、同步建設(shè)、同步驗(yàn)收、同步交付使用，然而在現(xiàn)實(shí)中多數(shù)房地產(chǎn)企業(yè)將購(gòu)房目標(biāo)群體鎖定為青年人的慣性思維沒(méi)有轉(zhuǎn)變，為了更好地銷(xiāo)售其房屋、防止居民對(duì)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施發(fā)生抵制和反感情緒，往往在售樓時(shí)刻意隱瞞或異化養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的設(shè)置和用途，因此也使得新型養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)難有嵌入之道?！?〕

其三，社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務(wù)模式的推行還面臨著“鄰避效應(yīng)”的“強(qiáng)力”干擾。嵌入式養(yǎng)老項(xiàng)目產(chǎn)生的正外部效益能夠使社區(qū)全體成員受益，但同時(shí)會(huì)造成項(xiàng)目周邊的居民承擔(dān)其設(shè)施所產(chǎn)生的負(fù)外部性，這便是鄰避效應(yīng)的集中體現(xiàn)。社區(qū)居民對(duì)創(chuàng)新養(yǎng)老服務(wù)模式均持支持和肯定態(tài)度，但往往不愿意將養(yǎng)老公共設(shè)施建置在自家后院。經(jīng)調(diào)研，其主要原因包括：設(shè)立養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)尤其是“臨終關(guān)懷”項(xiàng)目將直接觸及小區(qū)人群對(duì)死亡敏感和重病恐懼的“紅線(xiàn)”，導(dǎo)致其心理層面的極大不悅；嵌入式養(yǎng)老機(jī)構(gòu)對(duì)特殊老人群體實(shí)施的醫(yī)養(yǎng)護(hù)養(yǎng)，會(huì)造成相關(guān)傳染性疾病和醫(yī)療垃圾的產(chǎn)生，對(duì)此，社區(qū)居民理所當(dāng)然地認(rèn)為會(huì)對(duì)自己和家人的健康造成負(fù)面影響，從而產(chǎn)生強(qiáng)烈畏懼和反感情緒；社區(qū)內(nèi)建設(shè)嵌入式養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，必會(huì)擠占公共行動(dòng)資源，從而會(huì)限制房?jī)r(jià)的上漲空間甚至直接造成房?jī)r(jià)下降，這也使得居民最關(guān)切的現(xiàn)實(shí)利益受到嚴(yán)重的挑戰(zhàn)?！?〕由此可見(jiàn)，嵌入式養(yǎng)老機(jī)構(gòu)規(guī)劃和運(yùn)行均會(huì)與社區(qū)居民的生死價(jià)值觀和直接利益發(fā)生沖突，上述問(wèn)題如不能通過(guò)各方共同討論并出臺(tái)合理解決方案，必將直接影響嵌入式養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的推廣。

其四，黨政部門(mén)在嵌入式服務(wù)治理格局構(gòu)建和服務(wù)績(jī)效評(píng)估統(tǒng)合方面存在缺失。具體表現(xiàn)在：縱向上，黨政部門(mén)、街道辦和社區(qū)居委會(huì)的聯(lián)動(dòng)關(guān)系和權(quán)限分工尚未明確，為居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的相互銜接提供宏觀環(huán)境和制度支持的力度尚需加強(qiáng)；橫向上，在按照市場(chǎng)運(yùn)作規(guī)律吸引企業(yè)投資，創(chuàng)新資本參與方式，加大政府購(gòu)買(mǎi)和扶持力度，激發(fā)各類(lèi)社會(huì)力量與嵌入式養(yǎng)老服務(wù)有效協(xié)同方面仍缺乏規(guī)范化、長(zhǎng)效化的體制機(jī)制。而在社區(qū)層面，對(duì)于如何統(tǒng)籌好社區(qū)居委會(huì)、社區(qū)工作站、社區(qū)服務(wù)站、養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)以及社區(qū)居民的合作共治關(guān)系，推進(jìn)社區(qū)、社會(huì)組織、相關(guān)企業(yè)、社區(qū)志愿者、專(zhuān)業(yè)服務(wù)人員的多元聯(lián)動(dòng)，也由于缺少系統(tǒng)規(guī)劃和制度配套而尚未有效達(dá)成治理目標(biāo)。與之相關(guān)，黨政部門(mén)對(duì)嵌入式養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)行狀況常態(tài)化評(píng)估和監(jiān)管機(jī)制仍未健全，表現(xiàn)為在對(duì)相關(guān)目標(biāo)體系和成效的考評(píng)上存在廣度和精度上的偏差，導(dǎo)致養(yǎng)老模式運(yùn)行往往發(fā)生價(jià)值異化和結(jié)果失衡等現(xiàn)象；在資源嵌入、功能嵌入和管理嵌入過(guò)程中，黨政部門(mén)缺少全周期的評(píng)估和全流程的監(jiān)控體系，尤其是對(duì)于“進(jìn)”(機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入)、“管”(績(jī)效評(píng)價(jià))、“出”(退出機(jī)制)等領(lǐng)域缺少標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和后果處置策略，正向保障和反向規(guī)制力度不足；多維度的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)體系殘缺，社區(qū)多元治理主體360度評(píng)估體系未能建立，尤其是老年群體對(duì)服務(wù)項(xiàng)目、質(zhì)量等實(shí)時(shí)評(píng)價(jià)和反饋機(jī)制缺乏，如此均導(dǎo)致服務(wù)供給和養(yǎng)老需求間難以實(shí)現(xiàn)有效匹配。

三、環(huán)境—制度—資源有機(jī)整合：為社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務(wù)模式賦權(quán)增能

作為中國(guó)式社區(qū)養(yǎng)老創(chuàng)新模式，嵌入式養(yǎng)老回應(yīng)了現(xiàn)時(shí)態(tài)中養(yǎng)老運(yùn)行機(jī)制的天然局限，并具備著小規(guī)模、地緣、情感、運(yùn)營(yíng)等諸多優(yōu)勢(shì)，很大程度上改變和優(yōu)化了未來(lái)養(yǎng)老服務(wù)的方向和格局?！?0〕為此，全社會(huì)理應(yīng)更新理念，共同打造系統(tǒng)化的制度和資源體系，通過(guò)確權(quán)與賦能，讓社區(qū)嵌入式養(yǎng)老模式能有效結(jié)構(gòu)化“鑲嵌”到基層養(yǎng)老服務(wù)的治理體系之中，發(fā)揮其治理效能，成為整合養(yǎng)老資源、彌補(bǔ)養(yǎng)老服務(wù)短板的關(guān)鍵平臺(tái)。

(一)注重環(huán)境營(yíng)造

黨政部門(mén)應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)和引領(lǐng)作用，大力宣傳和推介嵌入式養(yǎng)老模式的價(jià)值，深化社會(huì)對(duì)其價(jià)值的認(rèn)知，并向社會(huì)公眾明確表達(dá)支持、倡導(dǎo)的態(tài)度。整合各類(lèi)行動(dòng)主體系統(tǒng)解讀社區(qū)嵌入式養(yǎng)老在實(shí)現(xiàn)居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老有機(jī)銜接、分層融合中的角色定位和現(xiàn)實(shí)功效，確保公眾充分理解和認(rèn)同嵌入式養(yǎng)老模式的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。同時(shí)，積極引領(lǐng)不同養(yǎng)老服務(wù)主體，幫助老人改變傳統(tǒng)觀念和養(yǎng)老理念，從而更好地適應(yīng)養(yǎng)老新常態(tài)。此外，在尊重和承認(rèn)“養(yǎng)兒防老”傳統(tǒng)觀念的前提下，強(qiáng)化社會(huì)對(duì)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老價(jià)值的正確認(rèn)知。通過(guò)講解和輔導(dǎo)讓全社會(huì)尤其是老人徹底轉(zhuǎn)變“送入老人院即是子女拒絕贍養(yǎng)甚至拋棄自己”的錯(cuò)誤孝悌觀，改變認(rèn)為“進(jìn)入養(yǎng)老機(jī)構(gòu)便是將其遠(yuǎn)送城郊、遠(yuǎn)離社會(huì)、隔斷親情”的思維誤區(qū)，幫助老人理解在養(yǎng)老資源匱乏的宏觀環(huán)境下勉強(qiáng)維持家庭養(yǎng)老模式的困境和弊端，并以此為切入點(diǎn)重點(diǎn)詮釋嵌入式養(yǎng)老的優(yōu)越性。在認(rèn)同和維系老人對(duì)血緣、地緣文化的情感依賴(lài)以及安土重遷思維偏好的同時(shí)，將嵌入式養(yǎng)老能實(shí)現(xiàn)原居安養(yǎng)，特別是滿(mǎn)足老人養(yǎng)老不離家，長(zhǎng)效獲得子女探望、維系鄰里熟人社交網(wǎng)絡(luò)的優(yōu)勢(shì)屬性進(jìn)行全面宣介，徹底消除社會(huì)對(duì)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老模式的誤解和排斥，變理念上的抵觸防御為積極支持。

(二)完善制度安排

黨政部門(mén)應(yīng)科學(xué)厘定嵌入式養(yǎng)老模式的治理“方位”，確保其有效“鑲嵌”到基層養(yǎng)老服務(wù)體系之中。要從法律和制度上明確嵌入式養(yǎng)老模式是以社區(qū)為平臺(tái)，依托各地養(yǎng)老資源稟賦“嵌入”單一型或綜合型的服務(wù)機(jī)構(gòu)，輸送專(zhuān)業(yè)化、多層次的養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)品，從而滿(mǎn)足社區(qū)及周邊老年群體多樣化的養(yǎng)老訴求和地緣情感需要。強(qiáng)化嵌入式養(yǎng)老產(chǎn)品的公益屬性，法律上明確養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)低償、微利的服務(wù)價(jià)值定位。將嵌入式養(yǎng)老機(jī)構(gòu)與黨政部門(mén)、社區(qū)、社會(huì)組織、家庭(個(gè)體)的多重關(guān)系予以規(guī)范化厘定，從而整體建構(gòu)新型養(yǎng)老服務(wù)供給結(jié)構(gòu)和產(chǎn)品輸送網(wǎng)絡(luò)。在此基礎(chǔ)上，根據(jù)結(jié)構(gòu)—功能分析理論的“結(jié)構(gòu)決定功能，功能反射并優(yōu)化結(jié)構(gòu)”的基本原理，制度化明確嵌入式養(yǎng)老的職能邊界。具體而言，社區(qū)嵌入式養(yǎng)老的功能在于既可提供機(jī)構(gòu)入住服務(wù)，又可提供入戶(hù)服務(wù)；服務(wù)對(duì)象既包括其機(jī)構(gòu)托養(yǎng)的老人，也輻射并包含著社區(qū)居家老人；服務(wù)社區(qū)老年人以短托、日托、上門(mén)服務(wù)、家庭援助等為主要方式；根據(jù)嵌入式機(jī)構(gòu)的資源構(gòu)成和老人自理、介護(hù)、介助的需求差異，重點(diǎn)或集中開(kāi)展日間生活照料服務(wù)、文娛服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、護(hù)理康復(fù)服務(wù)、精神情感服務(wù)等多個(gè)類(lèi)別的服務(wù)。針對(duì)不同年齡層次和健康狀況亦可再行細(xì)分，其中，對(duì)于低齡自理以及家庭能夠承擔(dān)基本照料的老人，首先支持其居家養(yǎng)老，社區(qū)嵌入式養(yǎng)老宜以日間生活照料為主，即為老人提供一些諸如助餐、助潔、助急、助浴、助醫(yī)以及相關(guān)文體、社交、精神支持類(lèi)的服務(wù)項(xiàng)目；對(duì)于那些居家照料資源有限的半自理老人或急需臨時(shí)護(hù)理的高齡獨(dú)居且基本自理老人，則可為其提供托管照護(hù)、上門(mén)服務(wù)、短期住養(yǎng)服務(wù)、全托服務(wù)等，并將醫(yī)護(hù)照護(hù)、醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)與社區(qū)居家有效連接，在醫(yī)療服務(wù)、護(hù)理服務(wù)、康復(fù)訓(xùn)練、精神慰藉等方面下足功夫；而對(duì)于那些失能失智以及身體、病情持續(xù)惡化的老人，社區(qū)嵌入式機(jī)構(gòu)則應(yīng)當(dāng)做好移轉(zhuǎn)安排和銜接工作，將其轉(zhuǎn)入醫(yī)療資源和設(shè)施更加優(yōu)質(zhì)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老，最終實(shí)現(xiàn)不同養(yǎng)老內(nèi)容在養(yǎng)老新模式中得以梯度化設(shè)置和差異化供給。

(三)強(qiáng)化資源整合

按照積極應(yīng)對(duì)人口老齡化的宏觀戰(zhàn)略部署并結(jié)合各地探索的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，從制度機(jī)制層面加大政策和資源統(tǒng)合力度，加快社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務(wù)中心建設(shè)，從政策領(lǐng)域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、社區(qū)、居家養(yǎng)老服務(wù)一體化發(fā)展。秉持為老適老的服務(wù)導(dǎo)向和問(wèn)題意識(shí)，加大力度引導(dǎo)和促進(jìn)各類(lèi)社會(huì)資本的進(jìn)入，強(qiáng)化黨政部門(mén)與市場(chǎng)、企業(yè)和社會(huì)的多元合作，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老供給服務(wù)的多樣化和精準(zhǔn)化。

黨政部門(mén)應(yīng)從宏觀領(lǐng)域加強(qiáng)對(duì)嵌入式養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)、幫扶和監(jiān)管，積極形塑和引導(dǎo)養(yǎng)老社區(qū)建設(shè)。在整體研判當(dāng)?shù)厝丝诓季痔攸c(diǎn)和行動(dòng)資源稟賦基礎(chǔ)上，強(qiáng)化對(duì)嵌入式養(yǎng)老的發(fā)展規(guī)劃、設(shè)置方式、功能布局、資源調(diào)度等的宏觀指導(dǎo)，為各類(lèi)服務(wù)提供者營(yíng)造公平、有序和規(guī)范的參與環(huán)境。協(xié)調(diào)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目提供者之間，以及各類(lèi)嵌入式養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)之間的資源協(xié)作。積極構(gòu)建社區(qū)內(nèi)外各類(lèi)企業(yè)、社會(huì)組織等與嵌入機(jī)構(gòu)的合作平臺(tái)，推動(dòng)嵌入式養(yǎng)老模式和現(xiàn)有各類(lèi)模式的集約和融合等。系統(tǒng)安排支持老齡建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的專(zhuān)項(xiàng)資金和投資基金，因地制宜地引導(dǎo)嵌入式發(fā)展模式的選擇，采用多重方式支持養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)品的產(chǎn)出?；诶夏耆诵枰?，面向市場(chǎng)推動(dòng)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展，制定養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)體系，建立全周期、全流程的監(jiān)管體系，協(xié)同民政、老齡、街道、社會(huì)組織以及社區(qū)老人等多重主體對(duì)政策扶持的質(zhì)效，以及行業(yè)運(yùn)行的前期準(zhǔn)備、中期績(jī)效以及后期反饋退出等加以考評(píng)，實(shí)現(xiàn)服務(wù)績(jī)效管理的閉環(huán)運(yùn)作。

社區(qū)作為機(jī)構(gòu)進(jìn)駐的主要平臺(tái)，應(yīng)當(dāng)是嵌入式養(yǎng)老機(jī)構(gòu)內(nèi)外資源汲取和自身服務(wù)資源輸出的樞紐，也是不同養(yǎng)老模式、不同服務(wù)主體、各類(lèi)服務(wù)產(chǎn)品交互融合之場(chǎng)域，因此其與嵌入式組織應(yīng)為支撐與黏合的關(guān)系。社區(qū)要將嵌入式養(yǎng)老服務(wù)整合的日托、全托、助餐、助急、醫(yī)養(yǎng)、康養(yǎng)以及文體娛樂(lè)等各類(lèi)增量項(xiàng)目，精準(zhǔn)與區(qū)域內(nèi)不同類(lèi)別和層次的服務(wù)人群對(duì)接。持續(xù)、全面獲取老人對(duì)服務(wù)滿(mǎn)意度的評(píng)價(jià)信息，并及時(shí)向企業(yè)等服務(wù)提供商反饋，通過(guò)協(xié)議明確各類(lèi)服務(wù)項(xiàng)目、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)對(duì)象、服務(wù)方式等重點(diǎn)事項(xiàng)。積極構(gòu)建覆蓋片區(qū)、居民村民小組、家庭和老年人的自治和服務(wù)體系，加強(qiáng)社區(qū)服務(wù)站能力建設(shè)，面向老人提供各類(lèi)社會(huì)化服務(wù)，積極推動(dòng)嵌入式養(yǎng)老機(jī)構(gòu)各項(xiàng)目的有效落地。

養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)和相關(guān)組織應(yīng)為嵌入式養(yǎng)老提供專(zhuān)業(yè)化、個(gè)性化的服務(wù)支持。社會(huì)資本應(yīng)當(dāng)在政府的支持下積極推動(dòng)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目和養(yǎng)老企業(yè)業(yè)務(wù)體系的全域融合，協(xié)同構(gòu)建高品質(zhì)的生活服務(wù)圈和養(yǎng)老服務(wù)圈。將生活照料、醫(yī)療保健、康復(fù)護(hù)理、文娛活動(dòng)等服務(wù)串聯(lián)并構(gòu)成三個(gè)有機(jī)連接網(wǎng)絡(luò)，即人與人的連接、人與機(jī)構(gòu)的連接、機(jī)構(gòu)與機(jī)構(gòu)的連接，確保服務(wù)對(duì)象能夠鏈接到提供不同服務(wù)的服務(wù)人員以及服務(wù)機(jī)構(gòu)，并通過(guò)不同機(jī)構(gòu)和專(zhuān)業(yè)組織在服務(wù)鏈條上的分工合作，在社區(qū)情境中獲取專(zhuān)業(yè)服務(wù)供給和情感性支持?！?1〕養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)應(yīng)當(dāng)依托社區(qū)，在人、機(jī)構(gòu)和環(huán)境的互動(dòng)中樹(shù)立全產(chǎn)業(yè)鏈的運(yùn)營(yíng)思維和品牌意識(shí)。始終面向市場(chǎng)，尋找不同服務(wù)鏈條中的利潤(rùn)互補(bǔ)接口，推進(jìn)連鎖化經(jīng)營(yíng)并發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)；始終面向社區(qū)情境和養(yǎng)老主體需求，讓老人享受到便利、可及的各類(lèi)服務(wù)。

各類(lèi)社會(huì)組織應(yīng)當(dāng)廣泛介入到社區(qū)嵌入式養(yǎng)老模式之中，充分發(fā)揮其提供服務(wù)、反映訴求、規(guī)范行為、評(píng)估反饋等作用，促進(jìn)嵌入式養(yǎng)老模式與社區(qū)“三社聯(lián)動(dòng)”機(jī)制的有效對(duì)接?！?2〕即在養(yǎng)老服務(wù)中充分發(fā)揮社區(qū)整體統(tǒng)籌、平臺(tái)運(yùn)維的作用；發(fā)揮社會(huì)組織項(xiàng)目運(yùn)作、服務(wù)提供、績(jī)效評(píng)估等重要載體之功能，使其成為社區(qū)老人與各治理主體資源雙向輸送的接口；發(fā)揮社會(huì)工作者養(yǎng)老助殘、生活照料、公益活動(dòng)、康復(fù)訓(xùn)練等專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)，構(gòu)建政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、組織整合、社工服務(wù)、老人受益的新機(jī)制，讓專(zhuān)業(yè)化的服務(wù)和人性化的關(guān)懷有機(jī)統(tǒng)一，夯實(shí)社區(qū)人際信任的微觀基礎(chǔ)，增強(qiáng)老人對(duì)社區(qū)嵌入養(yǎng)老模式的情感認(rèn)同。

四、現(xiàn)實(shí)回應(yīng)與長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展：嵌入式養(yǎng)老模式的有效推進(jìn)路徑

(一)困境突破

強(qiáng)化環(huán)境—制度—資源的有機(jī)互動(dòng)和系統(tǒng)整合，對(duì)于提升嵌入式養(yǎng)老模式推進(jìn)和推廣能力，破解現(xiàn)實(shí)運(yùn)行的各類(lèi)難題和困境意義重大。

其一，破解資金匱乏以及運(yùn)行規(guī)模效應(yīng)不高之困局。多元治理主體應(yīng)給予系統(tǒng)的政策扶持和制度安排，一方面，要確保養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)“嵌入”以及民營(yíng)資本“進(jìn)入”的“門(mén)檻”切實(shí)放寬、降低；另一方面，還要在資金、土地、設(shè)施、人才等方面給予補(bǔ)貼補(bǔ)助以及政策、稅收等優(yōu)惠。對(duì)于為獨(dú)居高齡、失能半失能以及大病出院需要康復(fù)護(hù)理的老人提供的機(jī)構(gòu)設(shè)施，黨政部門(mén)應(yīng)主動(dòng)承擔(dān)財(cái)政投入職責(zé)。運(yùn)用創(chuàng)新機(jī)制加強(qiáng)社會(huì)和民間資本的融合導(dǎo)入，結(jié)合各地資源稟賦、治理結(jié)構(gòu)以及老人群體特點(diǎn)等，“積極支持以公建民營(yíng)、民辦公助、政府補(bǔ)貼、購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等多種方式興辦‘嵌入式’養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，鼓勵(lì)社會(huì)資金以獨(dú)資、合資、合作、聯(lián)營(yíng)、參股等方式興辦嵌入式養(yǎng)老服務(wù)業(yè)。”〔13〕對(duì)于嵌入式養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建立初期分布分散，且需大量購(gòu)置相關(guān)設(shè)施而造成的成本偏高、資金困難，黨政部門(mén)應(yīng)在加大政策支持和資金補(bǔ)貼力度的同時(shí)，積極創(chuàng)新機(jī)制加以解決。其中，社區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)連鎖化運(yùn)營(yíng)就是實(shí)踐中行之有效的創(chuàng)新之舉。即由一家養(yǎng)老服務(wù)組織同時(shí)經(jīng)營(yíng)多家嵌入式養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，通過(guò)發(fā)揮品牌化、規(guī)模化效應(yīng)，進(jìn)而改善收支不平衡之情況?！?4〕“以大帶小”則是另一種有效的嘗試，即將社區(qū)大型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和嵌入式小型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)同時(shí)交予一家養(yǎng)老服務(wù)組織運(yùn)營(yíng)，以讓大機(jī)構(gòu)的資源和嵌入式機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)共享，從而大大減少后者的運(yùn)營(yíng)成本。此外，還應(yīng)積極促成溢出效應(yīng)，即將服務(wù)機(jī)構(gòu)中的人力、物力等資源向周邊社區(qū)居家老人輻射，上門(mén)提供服務(wù)，從而提升資源的運(yùn)營(yíng)質(zhì)量，減少內(nèi)耗和浪費(fèi)。當(dāng)然，上述模式選擇均應(yīng)是建立在對(duì)當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)養(yǎng)老服務(wù)組織的資源實(shí)力和社區(qū)、老人的接受和支付能力綜合考量之上的。〔15〕

其二，突破內(nèi)部建設(shè)用地緊張的困境。黨政部門(mén)應(yīng)協(xié)同社會(huì)力量深入調(diào)研，針對(duì)用地難、租金高、租期無(wú)保障以及出租方變動(dòng)等各種情況制定配套政策。如健全嵌入式養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的土地審批機(jī)制，改變嵌入式養(yǎng)老服務(wù)中心沒(méi)有獨(dú)立用地指標(biāo)和專(zhuān)項(xiàng)用地政策的現(xiàn)狀；對(duì)租賃閑置民房作為養(yǎng)老用地的，給予相關(guān)出租方合理的房租和相應(yīng)補(bǔ)貼，依法規(guī)范雙方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系；對(duì)于自行建設(shè)嵌入式養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的，應(yīng)當(dāng)加以科學(xué)引導(dǎo)和資源支持，在空間安排和室內(nèi)外設(shè)計(jì)方面要結(jié)合社區(qū)老年人群特點(diǎn)和變動(dòng)規(guī)律進(jìn)行前瞻性規(guī)劃，同時(shí)給予政策扶持和稅收減免的優(yōu)惠，切實(shí)解決嵌入式養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)行初期的各類(lèi)阻力?！?6〕

其三，解決“鄰避癥結(jié)”而導(dǎo)致的運(yùn)營(yíng)難題。對(duì)此，要在整合多元化的公共資源和社會(huì)力量中尋找破解之道。第一，鑒于鄰避情結(jié)往往由心理層面產(chǎn)生進(jìn)而傳動(dòng)并放大至現(xiàn)實(shí)層面的特征，必須做好理念宣導(dǎo)工作。即通過(guò)深入和廣泛的宣傳，增強(qiáng)民眾對(duì)人口老齡化基本國(guó)情和養(yǎng)老模式創(chuàng)新的理解，引導(dǎo)全社會(huì)樹(shù)立正確的生死觀，強(qiáng)化對(duì)生死保持同等敬畏的意識(shí)，達(dá)成讓長(zhǎng)者有尊嚴(yán)、有關(guān)懷、少痛苦地離開(kāi)是社會(huì)進(jìn)步重要表現(xiàn)的共識(shí)。第二，剖析鄰避困境的現(xiàn)實(shí)成因，強(qiáng)化溝通互信機(jī)制建設(shè)。嵌入式養(yǎng)老的鄰避效應(yīng)很大程度上源自民眾對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、養(yǎng)老設(shè)施運(yùn)作過(guò)程的片面認(rèn)知和誤解，諸如對(duì)相關(guān)部門(mén)、對(duì)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施運(yùn)行機(jī)制的不信任以及對(duì)逝者、傳染病和醫(yī)療垃圾的恐懼和擔(dān)憂(yōu)等。為此，應(yīng)切實(shí)構(gòu)建起立體化、長(zhǎng)效化的溝通信任機(jī)制體系，包括科學(xué)民主的決策機(jī)制，即涉及嵌入式養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的規(guī)劃、選址、建造和運(yùn)維等，政府和社區(qū)等均要制度化地保障公眾的參與權(quán)、知情權(quán)、表達(dá)權(quán)和建議權(quán)；評(píng)估監(jiān)測(cè)機(jī)制，即統(tǒng)籌構(gòu)建項(xiàng)目設(shè)施建設(shè)、運(yùn)行的監(jiān)控制度，加強(qiáng)事前、事中和事后的全過(guò)程評(píng)估監(jiān)督；信息披露和公示機(jī)制，即通過(guò)多重方式如官微、社區(qū)微信公眾號(hào)、微博平臺(tái)等全面、及時(shí)披露和公布各種建設(shè)、改造和評(píng)估信息，科學(xué)回應(yīng)社區(qū)公眾最關(guān)心、最疑惑之問(wèn)題等，通過(guò)坦誠(chéng)溝通消除誤解。第三，各治理主體要齊抓共管，綜合施策。社區(qū)要在處理鄰避危機(jī)中發(fā)揮好信息雙向輸送和系統(tǒng)減壓的關(guān)鍵功能。做好養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目嵌入的對(duì)接、公示和說(shuō)明工作，引導(dǎo)社區(qū)居民理性和規(guī)范地表達(dá)、維權(quán)，“居間”完成沖突調(diào)節(jié)和增進(jìn)信任之責(zé)。各養(yǎng)老企業(yè)要積極承擔(dān)自身社會(huì)責(zé)任，通過(guò)廣泛聽(tīng)取建議并耐心解答居民合理關(guān)切，有效改變臨終關(guān)懷服務(wù)項(xiàng)目設(shè)置對(duì)社區(qū)民眾的影響。運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)則應(yīng)積極地建立良好的協(xié)商、談判以及利益補(bǔ)償機(jī)制。〔17〕在保證老年人分享養(yǎng)老模式改革紅利、政府獲得治理效益、相關(guān)機(jī)構(gòu)取得運(yùn)營(yíng)利潤(rùn)的同時(shí)，確保社區(qū)和周邊居民利益不受損，按照 “誰(shuí)受益誰(shuí)補(bǔ)償”之通行規(guī)則，建立合理的協(xié)商和補(bǔ)償機(jī)制，結(jié)合實(shí)際公平化、差異化地予以處理。

(二)持續(xù)發(fā)展

作為服務(wù)的新模式，社區(qū)嵌入式養(yǎng)老要始終將高質(zhì)量輸出產(chǎn)品和服務(wù)確定為自身發(fā)展的“生命線(xiàn)”。積極、深度“鑲嵌”至地方老齡社會(huì)治理體系中，持續(xù)強(qiáng)化自主性建設(shè)，增強(qiáng)對(duì)公共行動(dòng)資源的汲取能力，實(shí)現(xiàn)角色、資源“雙向”嵌入的良性循環(huán)。無(wú)論是單一型還是綜合型的嵌入式機(jī)構(gòu)，都應(yīng)始終秉持依靠社區(qū)、貼近老人、關(guān)愛(ài)老人的基本立場(chǎng)，彰顯就近可達(dá)、便利可及的服務(wù)優(yōu)勢(shì)，致力于消解當(dāng)前家庭照護(hù)能力弱化、醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)能力不足等客觀難題。

其一，實(shí)現(xiàn)從單一到立體化服務(wù)內(nèi)容的拓展?！?8〕切實(shí)改變服務(wù)提供僅局限于物資供應(yīng)、家政服務(wù)、醫(yī)療照護(hù)等傳統(tǒng)領(lǐng)域的狀況，結(jié)合社區(qū)老人的結(jié)構(gòu)特點(diǎn)和變化規(guī)律實(shí)現(xiàn)服務(wù)的增量嵌入，拓展產(chǎn)品種類(lèi)以及集約服務(wù)的多重面向。綜合短托、日托、上門(mén)、全托等不同方式，精準(zhǔn)對(duì)接老年人多樣訴求，為其提供可知、可選、可及、可用的疊加“服務(wù)包”。特別關(guān)注老年人對(duì)子女親情、鄰里“關(guān)系”維系的情感需求，在服務(wù)中更多植入人性化和地域化元素。強(qiáng)化與各治理主體的通力合作，構(gòu)建正式和非正式相輔互補(bǔ)的微觀聯(lián)絡(luò)網(wǎng)，用全品類(lèi)、專(zhuān)業(yè)化的服務(wù)爭(zhēng)取更多的“客戶(hù)”群和社會(huì)資源。

其二，實(shí)現(xiàn)從實(shí)踐探索、個(gè)案經(jīng)驗(yàn)向規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化治理體系升級(jí)轉(zhuǎn)化。針對(duì)當(dāng)前養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)機(jī)制、質(zhì)量控制和風(fēng)險(xiǎn)管理中存在的短板，應(yīng)制度化地加強(qiáng)整體規(guī)制。在增強(qiáng)自身運(yùn)營(yíng)能力方面，要結(jié)合實(shí)際主動(dòng)構(gòu)建服務(wù)需求分析、服務(wù)項(xiàng)目提供以及供需匹配評(píng)測(cè)的標(biāo)準(zhǔn)化流程體系，健全老年人合法權(quán)利保護(hù)制度，強(qiáng)化對(duì)新的運(yùn)營(yíng)模式和增量服務(wù)的開(kāi)發(fā)、論證、評(píng)估力度。在此基礎(chǔ)上，以質(zhì)量提升為目標(biāo)，持續(xù)推進(jìn)服務(wù)的精細(xì)化、精準(zhǔn)化。積極推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)綜合化信息系統(tǒng)的建設(shè)，借助“互聯(lián)網(wǎng)+”等技術(shù)打造養(yǎng)老服務(wù)需求研判、社區(qū)綜合為老服務(wù)項(xiàng)目以及科技助老服務(wù)質(zhì)效評(píng)估等大數(shù)據(jù)平臺(tái)，建設(shè)養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)、服務(wù)項(xiàng)目以及從業(yè)人員的數(shù)據(jù)庫(kù)，形成“一體化資源統(tǒng)籌、一網(wǎng)式信息覆蓋、一站式綜合服務(wù)”的高標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)營(yíng)模式。建立全面質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)化管理體系，除確立基礎(chǔ)性服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)外，還特別將醫(yī)養(yǎng)康護(hù)結(jié)合型服務(wù)質(zhì)量作為其嵌入功能展示的關(guān)鍵指標(biāo)。通過(guò)服務(wù)外包和定點(diǎn)合作等方式，積極構(gòu)建自身與社區(qū)醫(yī)院、區(qū)域醫(yī)療機(jī)構(gòu)、康復(fù)護(hù)養(yǎng)機(jī)構(gòu)等的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，通過(guò)提供高質(zhì)量、標(biāo)準(zhǔn)化的全科門(mén)診、入戶(hù)診療、巡診探訪(fǎng)、康護(hù)保健、緊急救助等服務(wù)項(xiàng)目，有效消除社區(qū)養(yǎng)老的現(xiàn)實(shí)困境和斷點(diǎn)。加強(qiáng)養(yǎng)老行業(yè)專(zhuān)業(yè)人才的培養(yǎng)和隊(duì)伍建設(shè)，社區(qū)嵌入式養(yǎng)老機(jī)構(gòu)應(yīng)在黨政部門(mén)的整體統(tǒng)籌下，爭(zhēng)取更多的人才優(yōu)惠和培養(yǎng)政策，構(gòu)建多層次、多類(lèi)別的培養(yǎng)培訓(xùn)網(wǎng)絡(luò)，分類(lèi)設(shè)置職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和崗位說(shuō)明書(shū)，完善人員“進(jìn)出管”的體制機(jī)制。通過(guò)創(chuàng)新機(jī)制拓展與社區(qū)志愿者、義工等的合作互動(dòng)領(lǐng)域。樹(shù)立底線(xiàn)思維，建立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)全程監(jiān)控和應(yīng)對(duì)機(jī)制，構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)、問(wèn)題整改、完善制度管理閉環(huán)，反向保障其嵌入功能的彰顯和服務(wù)質(zhì)量的優(yōu)化。

注釋?zhuān)?/p>

〔1〕易鵬、梁春曉主編：《老齡社會(huì)研究報(bào)告(2019)——大轉(zhuǎn)折：從年輕社會(huì)到老齡社會(huì)》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2019年，第9頁(yè)。

〔2〕《中華人民共和國(guó)2021年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局，http://www.stats.gov.cn/xxgk/sjfb/zxfb2020/202202/t20220228_1827971.html；2021年4季度民政統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，http://www.mca.gov.cn/article/sj/tjjb/2021/202104qgsj.html。

〔3〕蘭建平、苗文斌：《嵌入性理論研究綜述》，《技術(shù)經(jīng)濟(jì)》2009年第1期。

〔4〕〔11〕朱浩：《社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務(wù)的社會(huì)化運(yùn)作機(jī)制及其實(shí)踐邏輯》，《云南民族大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2020年第5期。

〔5〕參見(jiàn)周悅、崔煒：《北京市嵌入式養(yǎng)老模式發(fā)展研究——以養(yǎng)老服務(wù)驛站為例》，《新視野》2019年第4期；趙小蘭、孟艷春：《社區(qū)“嵌入式”養(yǎng)老服務(wù)模式：優(yōu)勢(shì)、困境與出路》，《河北大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2019年第4期。

〔6〕《中國(guó)養(yǎng)老呈“9073”格局：90%老人居家養(yǎng)老，3%入住機(jī)構(gòu)》，新浪網(wǎng)，https://finance.sina.com.cn/tech/2021-04-08/doc-ikmxzfmk5639083.shtml。

〔7〕朱勤皓：《上海社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的探索與思考》，《中國(guó)民政》2017年第16期。

〔8〕趙小蘭、孟艷春：《社區(qū)“嵌入式”養(yǎng)老服務(wù)模式：優(yōu)勢(shì)、困境與出路》，《河北大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2019年第4期。

〔9〕〔17〕安華、張航：《社區(qū)嵌入式養(yǎng)老“鄰避效應(yīng)”的破解之道》，《中國(guó)民政》2021年第1期。

〔10〕蔡傲雪：《社區(qū)嵌入式養(yǎng)老模式分析：中國(guó)尚存5大問(wèn)題，可借鑒日本30年成熟模式》，健康界，https://www.cn-healthcare.com/article/20180722/content-505931.html。

〔12〕關(guān)于“三社聯(lián)動(dòng)”的理論邏輯和實(shí)踐可參見(jiàn)徐永祥、曹?chē)?guó)慧：《“三社聯(lián)動(dòng)”的歷史實(shí)踐與概念辨析》，《云南師范大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2016年第2期。

〔13〕〔16〕胡宏偉、汪鈺等：《“嵌入式”養(yǎng)老模式現(xiàn)狀、評(píng)估與改進(jìn)路徑》，《社會(huì)保障研究》2015年第2期。

〔14〕章萍：《嵌入式養(yǎng)老：上海養(yǎng)老服務(wù)模式創(chuàng)新研究》，《現(xiàn)代管理科學(xué)》2016年第6期。

〔15〕馮夢(mèng)成：《社區(qū)嵌入式養(yǎng)老：實(shí)現(xiàn)“原居安老”的路徑》，《社會(huì)科學(xué)報(bào)》2020年12月3日。

〔18〕張仁楓、苑港華：《新時(shí)代城市社區(qū)嵌入式養(yǎng)老研究熱點(diǎn)與趨向(2012-2020)——基于Citespace的文獻(xiàn)計(jì)量分析》，《中共成都市委黨校學(xué)報(bào)》2020年第5期。