邢偉星 劉旺洪

內(nèi)容提要 在全面深化改革和全面推進(jìn)依法治國的背景下，授權(quán)立法決定成為連接法治與改革的橋梁。作為改革的法律依據(jù)，授權(quán)立法決定已逐漸融入我國現(xiàn)行法律體系。為保證法律體系理論的自洽性，有必要從規(guī)范層面分析授權(quán)立法決定的理論內(nèi)涵和性質(zhì)。授權(quán)立法決定是全國人大及其常委會配置立法權(quán)的法律載體，以特定立法權(quán)定向轉(zhuǎn)移為價值目標(biāo)。授權(quán)立法決定與法律的外觀雖存在差異，但法律判斷標(biāo)準(zhǔn)更為關(guān)注實(shí)質(zhì)理性標(biāo)準(zhǔn)下的規(guī)范性、權(quán)義性和強(qiáng)行性，據(jù)此可以判定授權(quán)立法決定是我國立法體系中的特別法律。作為特別法律，授權(quán)立法決定以憲法為立法依據(jù)，與憲法同屬我國立法體系，是憲法的下位法。

引 言

授權(quán)立法決定是授權(quán)立法的法律載體之一，即授權(quán)立法中授權(quán)主體將“固有”立法權(quán)授予其他有關(guān)機(jī)關(guān)，實(shí)現(xiàn)立法權(quán)在不同立法主體之間定向轉(zhuǎn)移的一種規(guī)范性法律文件。追本溯源，授權(quán)立法決定濫觴于1955年7月30日一屆全國人大二次會議通過的《中華人民共和國第一屆全國人民代表大會第二次會議關(guān)于授權(quán)常務(wù)委員會制定單行法規(guī)的決議》。①隨著法治中國建設(shè)的深入推進(jìn)，授權(quán)立法決定的內(nèi)容和形式愈加多元化，數(shù)量也不斷攀升。十三屆全國人大四次會議通過的《全國人民代表大會關(guān)于完善香港特別行政區(qū)選舉制度的決定》，將修改特別行政區(qū)基本法附件納入授權(quán)立法事項(xiàng)的范疇，授權(quán)全國人大常委會“修改《中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法》附件一《香港特別行政區(qū)行政長官的產(chǎn)生辦法》和附件二《香港特別行政區(qū)立法會的產(chǎn)生辦法和表決程序》”。②毋庸置疑，授權(quán)立法決定已成為我國現(xiàn)行法律體系中不可或缺的元素。

實(shí)際上，隨著我國自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)授權(quán)立法的深入推進(jìn)，授權(quán)立法決定已成為授權(quán)立法的主要法律載體，由此也引發(fā)了學(xué)界關(guān)注。既有研究從立法論視角切入，主要從以下兩個層面展開：一是從法哲學(xué)層面探尋授權(quán)立法決定的合法性基礎(chǔ)，以期為授權(quán)主體作出授權(quán)立法決定的行為提供法理依據(jù)；③二是從法律規(guī)范結(jié)構(gòu)層面分析授權(quán)立法決定內(nèi)容的合法性與正當(dāng)性，試圖探索授權(quán)立法決定的穩(wěn)定結(jié)構(gòu)。④2015年修改的《立法法》不僅為授權(quán)主體作出授權(quán)立法決定的行為提供了合法性依據(jù)(《立法法》第9條、第13條)，還從內(nèi)容和結(jié)構(gòu)兩個方面使授權(quán)立法決定形成相對固定的范式(《立法法》第10條、第11條)。當(dāng)前，授權(quán)立法決定已逐漸融入我國現(xiàn)行法律體系，但從規(guī)范層面分析授權(quán)立法決定的研究較為薄弱，理論支持度明顯匱乏。為保證法律系統(tǒng)理論的自洽性，本文嘗試從規(guī)范立場分析授權(quán)立法決定的理論內(nèi)涵，探究其性質(zhì)以及在我國立法體系中的定位，以期為授權(quán)立法決定法律功能的實(shí)現(xiàn)提供理論支撐。

授權(quán)立法決定的規(guī)范內(nèi)涵

授權(quán)立法決定是授權(quán)立法的主要法律載體，它承載著立法權(quán)轉(zhuǎn)移的重任。如何理解和界定授權(quán)立法決定既是立法理論中解釋學(xué)的重要命題，也是立法實(shí)踐中不可回避的課題。理解授權(quán)立法決定的規(guī)范內(nèi)涵，必須立足中國話語體系，從規(guī)范層面分析授權(quán)立法決定的涵義。唯有如此，方能透視授權(quán)主體的立法觀念，以及期望通過授權(quán)立法決定體現(xiàn)的立法價值與功能。從我國《憲法》和《立法法》的相關(guān)規(guī)定來看，全國人大及其常委會是授權(quán)立法中的法定授權(quán)主體?；赝覈跈?quán)立法實(shí)踐，授權(quán)主體的角色也一直都是由全國人大及其常委會扮演。因此，在中國話語體系中，授權(quán)立法決定專門指向全國人大及其常委會在授權(quán)立法中作出的規(guī)范性法律文件。那么，應(yīng)該如何理解和界定全國人大及其常委會作出的授權(quán)立法決定的規(guī)范內(nèi)涵呢？為此，本部分從授權(quán)立法決定的外在形式、核心要義和價值目標(biāo)三個維度入手，分析其規(guī)范內(nèi)涵。

首先，授權(quán)立法決定的外在形式是全國人大及其常委會的決定。一方面，授權(quán)立法決定是“決定”。在實(shí)踐中，“決定”是我國國家機(jī)關(guān)公文的重要形式，除此之外，公文還有“決議”“通知”“批復(fù)”等形式。至于“決定”的界限何在，以及與“決議”“通知”“批復(fù)”等有哪些區(qū)別，目前尚無明確定論。一般而言，“決定”原則上規(guī)定的是法律性較強(qiáng)的、改革探索性的事項(xiàng)。⑤這與授權(quán)立法中為探索改革發(fā)展等領(lǐng)域立法經(jīng)驗(yàn)所授權(quán)的立法事項(xiàng)基本一致。在我國授權(quán)立法實(shí)踐中，授權(quán)主體也正是按照上述原則將“決定”作為授權(quán)立法的法律載體的，即授權(quán)立法決定以“決定”為唯一公文形式，而不涉及“決議”“通知”“批復(fù)”等其他形式。另一方面，全國人大及其常委會是作出授權(quán)立法決定的法定主體。按照我國《憲法》規(guī)定，各級權(quán)力機(jī)關(guān)和各級人民政府均可以作出或者發(fā)布“決定”。而中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳于2012年印發(fā)的《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》，將“決定”的使用主體延伸至黨的機(jī)關(guān)和國家行政機(jī)關(guān)。在當(dāng)前實(shí)踐中，“決定”已不再是權(quán)力機(jī)關(guān)特有的公文形式，各級黨政機(jī)關(guān)也將其作為常用的公文形式。⑥近年來，隨著各級國家權(quán)力機(jī)關(guān)、國家行政機(jī)關(guān)以及黨的機(jī)關(guān)公文數(shù)量的不斷增多，“決定”的數(shù)量已相當(dāng)龐大。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》明確提出：“禁止地方制發(fā)帶有立法性質(zhì)的文件?！敝链耍⒎ㄐ再|(zhì)“決定”的制發(fā)權(quán)便成為中央層級國家機(jī)關(guān)的專屬權(quán)力。前文業(yè)已述及，在我國授權(quán)立法實(shí)踐中，作為立法機(jī)關(guān)的全國人大及其常委會是唯一的授權(quán)主體，故而授權(quán)立法決定僅限于全國人大及其常委會作出的“決定”。

其次，授權(quán)立法決定以立法為核心要義。授權(quán)立法決定是授權(quán)主體為實(shí)現(xiàn)特定立法目標(biāo)作出的規(guī)范性法律文件。何謂立法目標(biāo)？正如盧梭所言：“為了能發(fā)現(xiàn)適合一個民族的最好的社會規(guī)則?！雹吣敲?，作為授權(quán)主體的全國人大及其常委會是如何通過授權(quán)立法決定實(shí)現(xiàn)其立法目標(biāo)的呢？一般而言，授權(quán)主體的立法目標(biāo)需要借助一定的立法形式來實(shí)現(xiàn)。在自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)設(shè)立之初，就有學(xué)者對全國人大常委會授權(quán)國務(wù)院在自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)“暫時調(diào)整”有關(guān)法律規(guī)定的授權(quán)立法形式頗有微詞，認(rèn)為全國人大常委會的立法形式僅限于憲法規(guī)定的“制定和修改其他法律”“對基本法律的補(bǔ)充和修改”和“解釋法律”。⑧隨著依法治國的全面推進(jìn)，黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會主義制度推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》明確指出，完善立法體制機(jī)制，立改廢釋并舉，不斷提高立法質(zhì)量和效率。同時，《民法典》的編纂也豐富了全國人大的立法形式。由此看來，全國人大及其常委會的立法形式有法律制定、法律修改、法律廢止、法律解釋和法律編纂五種。授權(quán)立法決定是全國人大及其常委會作出的具有立法性質(zhì)的決定，核心要義是立法，個中立法形式必須與全國人大及其常委會的立法形式保持一致，即必須是法律制定、法律修改、法律廢止、法律解釋和法律編纂中的一種立法形式。

最后，也是最重要的，授權(quán)立法決定將立法權(quán)的定向轉(zhuǎn)移作為價值目標(biāo)。授權(quán)立法以授權(quán)主體授予立法權(quán)為表征，授權(quán)立法決定作為授權(quán)立法的法律載體，必然以實(shí)現(xiàn)立法權(quán)在不同立法主體之間的定向轉(zhuǎn)移為價值目標(biāo)，這也是其與授權(quán)主體作出的其他決定的根本區(qū)別。那么，作為授權(quán)主體的全國人大及其常委會的哪些立法權(quán)可以在授權(quán)立法決定中定向轉(zhuǎn)移？立法依賴于立法權(quán)的運(yùn)行。與立法形式相對應(yīng)，全國人大及其常委會的立法權(quán)可以劃分為法律制定權(quán)、法律修改權(quán)、法律廢止權(quán)、法律解釋權(quán)和法律編纂權(quán)。按照我國《憲法》和《立法法》對全國人大及其常委會立法權(quán)的配置，全國人大對基本法律有絕對立法權(quán)，即全國人大有權(quán)制定、修改、廢止、解釋和編纂基本法律；全國人大常委會對普通法律有絕對立法權(quán)，同時還有權(quán)在不與基本法律原則相抵觸的前提下對基本法律進(jìn)行部分補(bǔ)充、修改或者解釋。但是，為了保障公民基本權(quán)利和人身自由以及國家制度的穩(wěn)定性，全國人大及其常委會可以授權(quán)立法的事項(xiàng)受到嚴(yán)格限制，所能授予立法權(quán)的范圍由《立法法》明確規(guī)定。具體而言，有以下三種立法權(quán)可以授出：第一，部分法律制定權(quán)可以授出，其法律依據(jù)和具體范圍均指向《立法法》第9條，即全國人大及其常委會可以根據(jù)實(shí)際需要，將部分尚未制定法律的法律保留事項(xiàng)的立法權(quán)授予國務(wù)院，但有關(guān)犯罪和刑罰、對公民政治權(quán)利的剝奪和限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰、司法制度等法律絕對保留事項(xiàng)的立法權(quán)被排除在外；⑨第二，法律修改權(quán)和法律廢止權(quán)可以暫時授出，但應(yīng)以《立法法》第13條的規(guī)定為限，“全國人民代表大會及其常務(wù)委員會可以根據(jù)改革發(fā)展的需要，決定就行政管理等領(lǐng)域的特定事項(xiàng)授權(quán)在一定期限內(nèi)在部分地方暫時調(diào)整或者暫時停止適用法律的部分規(guī)定。”⑩因此，授權(quán)立法決定以全國人大及其常委會的法律制定權(quán)、法律修改權(quán)或者法律廢止權(quán)的定向轉(zhuǎn)移為價值目標(biāo)，以上立法權(quán)的定向轉(zhuǎn)移必須以改革發(fā)展必要性、立法事項(xiàng)特定性、期限暫時性和區(qū)域局部性為前提和限制條件。

通過以上討論，我們可以從規(guī)范層面解釋中國話語體系中授權(quán)立法決定的內(nèi)涵：在我國人民代表大會政治制度下，全國人大或者全國人大常委會以“決定”形式作出的一定條件下部分法律制定權(quán)、法律修改權(quán)或者法律廢止權(quán)定向轉(zhuǎn)移的規(guī)范性法律文件，實(shí)質(zhì)上是全國人大及其常委會配置立法權(quán)的法律載體。

形式理性標(biāo)準(zhǔn)下授權(quán)立法決定的法律性質(zhì)之質(zhì)疑

授權(quán)立法決定是什么？申言之，全國人大或者全國人大常委會作出的授權(quán)立法決定是法律嗎？這個看似簡短的問題實(shí)則極為復(fù)雜。其復(fù)雜之處在于，在我國立法體系中沒有任何一種法的淵源可以與之匹配。因此，欲從規(guī)范層面判斷授權(quán)立法決定之性質(zhì)，還需要回到這個老生常談的問題：何謂“法律”？奧斯丁曾斷言，法律即命令，內(nèi)含命令、主權(quán)、責(zé)任和法律制裁四個基本要素。哈特在對“法律命令說”修正的基礎(chǔ)上，從分析法學(xué)立場提出“法律規(guī)則說”，認(rèn)為法律是課以義務(wù)或者授予權(quán)力的規(guī)則。與之不同，凱爾森的“純粹法理論”強(qiáng)調(diào)以實(shí)在法的結(jié)構(gòu)為分析對象，達(dá)到認(rèn)識法律的目的——法是人的行為的一種秩序(order)。以上論斷各有側(cè)重，但卻難以準(zhǔn)確回答“何謂‘法律’”這一基本問題，更遑論為判斷授權(quán)立法決定的性質(zhì)提供有效基準(zhǔn)。對此，哈特毫不避諱，他坦言其目的“不在提供一種作為規(guī)則的對于‘法律’這個概念的定義，使人們可以把這個定義當(dāng)成一項(xiàng)規(guī)則來檢驗(yàn)‘法律’這個詞語是否正確地被使用”。但不可否認(rèn)，無論是奧斯丁和哈特的分析法學(xué)立場，還是凱爾森的純粹法學(xué)視角，都從法律的內(nèi)容要素和形式要件角度為探究“法律”的邊界提供了有益參考。有鑒于此，國內(nèi)法學(xué)界形成了形式理性標(biāo)準(zhǔn)與實(shí)質(zhì)理性標(biāo)準(zhǔn)相結(jié)合的法律的綜合判定標(biāo)準(zhǔn)。要而言之，法律的判定應(yīng)立足于不同時代的形式理性標(biāo)準(zhǔn)，并結(jié)合實(shí)質(zhì)理性標(biāo)準(zhǔn)予以綜合審視?！皣?yán)格意義上的法必須是立法機(jī)關(guān)按照立法程序通過的具備形式理性與實(shí)質(zhì)理性的規(guī)范性文件?！痹诖耍P者首先嘗試從形式理性標(biāo)準(zhǔn)著手，從規(guī)范層面對授權(quán)立法決定的性質(zhì)展開探討。

法律的形式理性標(biāo)準(zhǔn)指向法的程序要件，要求“必須是立法機(jī)關(guān)按照程序通過的法律文件”，所以，立法機(jī)關(guān)以適當(dāng)方式通過的決定并非都可以稱為法律。審視授權(quán)立法決定可以發(fā)現(xiàn)，無論是以全國人大或者全國人大常委會為法定授權(quán)主體，還是個中表決程序，都與法律的形式要件高度契合。但是，授權(quán)立法決定這種特別的外在形式，引發(fā)了學(xué)界對其是否屬于法律的質(zhì)疑。對比我國現(xiàn)行法律的外觀，授權(quán)立法決定因其特別的外在形式而引發(fā)質(zhì)疑的原因也是顯而易見的。第一，名稱特別。授權(quán)立法決定以“××決定”命名，與我國立法體系中法律的名稱不對應(yīng)。第二，文本簡潔。授權(quán)立法決定的篇幅過于簡短，體例也與《立法法》第61條規(guī)定的“編、章、節(jié)、條、款、項(xiàng)、目”不相符。第三，效力的局部性和暫時性。授權(quán)立法決定的空間效力只局限于改革試點(diǎn)，在我國其他區(qū)域不發(fā)生效力，時間效力也僅限于規(guī)定期限，而非永久有效。第四，法律公布程序闕如。我國《立法法》第25條、第44條分別規(guī)定全國人大及其常委會通過的法律由國家主席簽署主席令予以公布，而授權(quán)立法決定不以國家主席令公布為必要程序，這與《立法法》對法律公布程序的規(guī)定悖離。在法哲學(xué)層面上，法律的實(shí)定性體現(xiàn)為其采取的國家立法的有效形式。據(jù)此，有學(xué)者斷定，“未按照立法法規(guī)定的立法程序通過的文件，一定不是法律?！惫识问嚼硇詷?biāo)準(zhǔn)下授權(quán)立法決定不具有法律的外觀。

判斷授權(quán)立法決定是否屬于法律，必然要經(jīng)歷法律的形式理性標(biāo)準(zhǔn)的檢驗(yàn)。形式理性標(biāo)準(zhǔn)固然可以檢驗(yàn)法律的制定主體、規(guī)范形式、效力范圍以及公布方式等形式要件，但對辨別法律與非法律的本質(zhì)區(qū)別及其各自的功能卻力所不及。為此，有必要對形式理性標(biāo)準(zhǔn)下授權(quán)立法決定的法律性質(zhì)之質(zhì)疑進(jìn)行深入分析。首先，在名稱上，作為我國立法根本依據(jù)的《憲法》和《立法法》均沒有明確規(guī)定全國人大及其常委會制定的法律的名稱，以“××決定”命名未必絕對不是法律。從學(xué)理上看，法律名稱只要囊括反映法律適用范圍、內(nèi)容和效力等級的要素即可。其次，在文本上，《立法法》第61條第1款規(guī)定：“法律根據(jù)內(nèi)容需要，可以分為編、章、節(jié)、條、款、項(xiàng)、目?！边@就賦予了立法主體對法律文本結(jié)構(gòu)形式的自由裁量權(quán)。因而，法律文本結(jié)構(gòu)“形式可以不拘一格，有幾條寫幾條，不需要體系結(jié)構(gòu)之類的嚴(yán)謹(jǐn)”。再次，在效力上，授權(quán)立法決定是改革的直接規(guī)范性依據(jù)，具有明顯的試驗(yàn)功能，既是改革試驗(yàn)，就決定了其空間效力只局限于改革試點(diǎn)。此外，雖然穩(wěn)定性是法律的典型特征，法律的穩(wěn)定性表現(xiàn)為一部法律長期有效，但也不能一概而論，“在特定情形下，生效時間不長的法律也可能被廢止，法律的修改則是隨時可以進(jìn)行的”。無論是空間效力的局限性，還是時間效力的暫時性，都不足以把授權(quán)立法決定與法律徹底區(qū)分開來。最后，在公布程序上，授權(quán)立法決定之所以沒有以國家主席令公布，應(yīng)歸因于授權(quán)立法決定是針對特定被授權(quán)主體作出的，空間效力局部性和時間效力暫時性導(dǎo)致其不在全國范圍內(nèi)發(fā)生持續(xù)效力。除卻以上所述，授權(quán)立法決定無論是制定主體還是表決程序，都與法律的形式要件高度契合，這也是不容忽視的。

需要說明的是，筆者無意為授權(quán)立法決定的法律性質(zhì)辯護(hù)，之所以對形式理性標(biāo)準(zhǔn)下授權(quán)立法決定的法律性質(zhì)之質(zhì)疑予以回應(yīng)，是基于形式理性標(biāo)準(zhǔn)受時代影響的考量。判斷不同時代的規(guī)范性法律文件的性質(zhì)，應(yīng)以符合該時代要求的形式理性標(biāo)準(zhǔn)為基準(zhǔn)。在當(dāng)前全面推進(jìn)依法治國的背景下，我國需要更多的法律形式為全面深化改革提供法律支撐，這就要求法律的形式理性標(biāo)準(zhǔn)隨之在一定限度內(nèi)調(diào)整。至于如何調(diào)整，還有待繼續(xù)探究。由此看來，形式理性標(biāo)準(zhǔn)下授權(quán)立法決定的法律性質(zhì)晦暗不明，至于其是否屬于法律還需進(jìn)一步分析。

實(shí)質(zhì)理性標(biāo)準(zhǔn)下授權(quán)立法決定的法律性質(zhì)之判定

與形式理性標(biāo)準(zhǔn)只關(guān)注法律的外觀不同，實(shí)質(zhì)理性標(biāo)準(zhǔn)基于內(nèi)部視角審視法律的內(nèi)容要素。在實(shí)質(zhì)理性標(biāo)準(zhǔn)下，“立法機(jī)關(guān)按照程序所通過的法律必須符合法的一般要素”。質(zhì)言之，實(shí)質(zhì)理性標(biāo)準(zhǔn)所關(guān)注的是法律的主要功能和實(shí)際作用。因而，實(shí)質(zhì)理性標(biāo)準(zhǔn)在判斷授權(quán)立法決定是否屬于法律的過程中起著決定性作用。按照馬克思主義經(jīng)典作家關(guān)于法的本質(zhì)和基本特征的論述，法是以權(quán)利(力)義務(wù)為內(nèi)容，反映統(tǒng)治階級意志并依靠國家強(qiáng)制力保證實(shí)施的規(guī)范體系。據(jù)此，法律的實(shí)質(zhì)理性標(biāo)準(zhǔn)可以分解為規(guī)范性標(biāo)準(zhǔn)、權(quán)義性標(biāo)準(zhǔn)和強(qiáng)行性標(biāo)準(zhǔn)。判斷授權(quán)立法決定是否屬于法律，應(yīng)以規(guī)范性標(biāo)準(zhǔn)、權(quán)義性標(biāo)準(zhǔn)和強(qiáng)行性標(biāo)準(zhǔn)為基準(zhǔn)，而不再局限于授權(quán)立法決定是否具有法律的外觀。將授權(quán)立法決定的形式要件與內(nèi)在要素分離之后再行分析，授權(quán)立法決定的性質(zhì)便一目了然。

(一)規(guī)范性標(biāo)準(zhǔn)：授權(quán)立法決定是法律行為規(guī)范

長期以來，“法律規(guī)范說”在我國法學(xué)界占據(jù)著重要地位。這一理論主張，立法的基本要求是法律必須由規(guī)范構(gòu)成，即法律上的任何規(guī)定，或者是規(guī)范，或者與規(guī)范有聯(lián)系并為之服務(wù)。法律與規(guī)范的關(guān)系為：立法者將某種價值取向寓于規(guī)范并使之上升為法律，法律則是蘊(yùn)含著立法者某種價值取向的規(guī)范。根據(jù)立法者價值取向的不同，法律可以是要求法律主體為或者不為一定行為的法律行為規(guī)范，也可以是為解決法律爭端提供裁判標(biāo)準(zhǔn)的法律裁判規(guī)范。法律的規(guī)范性，要求法律必須在某種程度上包含法律行為規(guī)范或者法律裁判規(guī)范。

授權(quán)立法決定以全國人大或者全國人大常委會的特定立法權(quán)定向轉(zhuǎn)移為價值目標(biāo)，其根本目的是為了落實(shí)改革事項(xiàng)進(jìn)而為實(shí)現(xiàn)國家的改革目標(biāo)確立法治框架。為實(shí)現(xiàn)“凡屬重大改革都要于法有據(jù)”，全國人大或者全國人大常委會將改革事項(xiàng)涉及的法律(條款)的立法價值取向寓于授權(quán)立法決定之中。因此，規(guī)范性標(biāo)準(zhǔn)下作為規(guī)范性法律文件的授權(quán)立法決定已經(jīng)上升為法律。同時，授權(quán)立法決定要求被授權(quán)主體必須做出制定、修改或者廢止法律(條款)的行為，其法律效果是該法律(條款)直接生(失)效或者針對特定區(qū)域在規(guī)定期限內(nèi)試行并向授權(quán)主體報告立法經(jīng)驗(yàn)。這與法律行為規(guī)范的“條件+結(jié)果”模式相吻合。因此，規(guī)范性標(biāo)準(zhǔn)下授權(quán)立法決定是法律，而且是法律行為規(guī)范。

(二)權(quán)義性標(biāo)準(zhǔn)：授權(quán)立法決定內(nèi)含權(quán)力義務(wù)和權(quán)利義務(wù)

“立法是在行使一種法律權(quán)力，它可以有效地創(chuàng)設(shè)權(quán)利與義務(wù)?！狈墒莿?chuàng)設(shè)權(quán)利與義務(wù)進(jìn)而確定特定法律關(guān)系的規(guī)范，這似乎是顛撲不破的真理。從國家機(jī)關(guān)組織和活動的層面來看，法律所創(chuàng)設(shè)的已不單單只是權(quán)利與義務(wù)，還涉及國家機(jī)關(guān)的權(quán)力與義務(wù)。因而，法律的權(quán)義性標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)包含兩個層面的內(nèi)容：一是權(quán)利義務(wù)性標(biāo)準(zhǔn)，二是權(quán)力義務(wù)性標(biāo)準(zhǔn)。

從權(quán)義性標(biāo)準(zhǔn)出發(fā)，授權(quán)立法決定涉及的權(quán)利(力)與義務(wù)體現(xiàn)在以下兩個層面。第一個層面是創(chuàng)設(shè)被授權(quán)主體的立法權(quán)與立法義務(wù)。在授權(quán)立法中，授權(quán)立法決定承載的既是授權(quán)主體的職權(quán)立法權(quán)又是被授權(quán)主體的授權(quán)立法權(quán)，實(shí)現(xiàn)了立法權(quán)在授權(quán)主體與被授權(quán)主體之間的定向轉(zhuǎn)移。具體而言，授權(quán)立法決定在將授權(quán)主體的職權(quán)立法權(quán)授出的同時，也為被授權(quán)主體創(chuàng)設(shè)了新的立法權(quán)，即授權(quán)立法權(quán)。義務(wù)伴隨著權(quán)力產(chǎn)生，授權(quán)立法決定在授予被授權(quán)主體授權(quán)立法權(quán)的同時，也必然要求其履行與之相對應(yīng)的新的立法義務(wù)，此即為授權(quán)立法決定中的權(quán)力與義務(wù)。第二個層面是改變法律主體的權(quán)利與義務(wù)。授權(quán)立法決定的主要目的是立法，即由被授權(quán)主體制定、修改或者廢止法律(條款)。因此，授權(quán)立法決定中擬制定、修改或者廢止的法律(條款)所指向的法律主體的權(quán)利與義務(wù)，會隨著授權(quán)立法決定的生效而發(fā)生相應(yīng)變化。此即為授權(quán)立法決定中的權(quán)利與義務(wù)。

正如哈特所言：“授予下位立法者立法權(quán)力的成文法，除非我們加以扭曲，同樣也是一種不同于一般命令的法律類型?！睆臋?quán)義性標(biāo)準(zhǔn)來看，授權(quán)立法決定不僅為被授權(quán)主體創(chuàng)設(shè)了權(quán)力與義務(wù)，還改變了法律主體的權(quán)利與義務(wù)，屬于法律的范疇。

(三)強(qiáng)行性標(biāo)準(zhǔn)：授權(quán)立法決定以國家強(qiáng)制力為后盾

“法律效力問題是法哲學(xué)的重要問題，也是法律秩序的核心問題?！敝挥芯哂行ЯΦ姆梢?guī)范才可以融入立法體系，也才有可能成為法的淵源。質(zhì)言之，“法是一種強(qiáng)制秩序的特種社會技術(shù)。”在影響法律效力的諸多因素中，國家強(qiáng)制力最為關(guān)鍵，無論是法律適用抑或法律執(zhí)行，其效力的發(fā)揮都以國家強(qiáng)制力為后盾。法律的強(qiáng)行性標(biāo)準(zhǔn)實(shí)際上即源于保證法律有效實(shí)施的國家強(qiáng)制力。

授權(quán)立法決定是否依靠國家強(qiáng)制力保證實(shí)施呢？筆者持肯定觀點(diǎn)。上文業(yè)已論及，授權(quán)立法決定在授予被授權(quán)主體立法權(quán)的同時，也要求其必須履行新的立法義務(wù)，這正是授權(quán)立法決定義務(wù)性的主要展現(xiàn)。一般而言，義務(wù)性法律都具有強(qiáng)行性。因?yàn)椋傻牧x務(wù)性要求法律主體必須為或者不為一定行為。進(jìn)而言之，法律的義務(wù)性實(shí)則是以國家強(qiáng)制力為保證命令法律主體必須作為或者不作為。另外，中國話語體系中的授權(quán)立法并非基于雙方合意，強(qiáng)調(diào)的是授權(quán)主體授予立法權(quán)的主動性，被授權(quán)主體雖然是被動接受但必須積極作為。這不僅是因?yàn)楸皇跈?quán)主體與作為授權(quán)主體的全國人大或者全國人大常委會之間是選舉與被選舉或者監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，更重要的是授權(quán)立法決定基于國家強(qiáng)制力對被授權(quán)主體產(chǎn)生的拘束力要求其必須做出立法行為?！肮珯?quán)力的行使是直接或間接以國家強(qiáng)制力為后盾的，其強(qiáng)制性是鮮明的。”對于被授權(quán)主體而言，授權(quán)立法決定的強(qiáng)行性即體現(xiàn)于此。故而，授權(quán)立法決定符合法律的強(qiáng)行性標(biāo)準(zhǔn)，屬于法律。

綜合以上分析，實(shí)質(zhì)理性標(biāo)準(zhǔn)下授權(quán)立法決定符合法律的規(guī)范性、權(quán)義性和強(qiáng)行性三重標(biāo)準(zhǔn)，即授權(quán)立法決定是為被授權(quán)主體創(chuàng)設(shè)權(quán)力與義務(wù)并依靠國家強(qiáng)制力保證實(shí)施的法律規(guī)范，是我國法的淵源中的法律。

授權(quán)立法決定在我國立法體系中的定位

綜合形式理性標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)質(zhì)理性標(biāo)準(zhǔn)的分析，判斷授權(quán)立法決定性質(zhì)的關(guān)鍵已轉(zhuǎn)化為其是否屬于法的淵源中的法律。所謂法的淵源，是以法律規(guī)范制定主體的地位以及與此相聯(lián)系的效力范圍和效力等級為標(biāo)準(zhǔn)對法律規(guī)范分類的結(jié)果。法的淵源與立法體系直接關(guān)聯(lián)。法律體系是以法律部門為組成要素的有機(jī)聯(lián)系的統(tǒng)一整體，與之不同，立法體系則是由法的淵源組合形成的統(tǒng)一體系，指向法律規(guī)范的縱向關(guān)系。那么，授權(quán)立法決定是否屬于法的淵源中的法律？又如何融入我國立法體系？筆者將對此予以探究。

(一)“特別法律”抑或“特殊法律”？

雖然形式理性標(biāo)準(zhǔn)下授權(quán)立法決定的名稱、文本、效力范圍以及公布程序與法律的外觀存在差異，但實(shí)質(zhì)理性標(biāo)準(zhǔn)下授權(quán)立法決定符合法律的規(guī)范性、權(quán)義性和強(qiáng)行性三重標(biāo)準(zhǔn)。在這種情況下，形式理性標(biāo)準(zhǔn)與實(shí)質(zhì)理性標(biāo)準(zhǔn)孰是孰非呢？立法的宗旨在于實(shí)質(zhì)性地規(guī)范和調(diào)整社會關(guān)系，法的淵源受制于法律規(guī)范所具有的實(shí)質(zhì)內(nèi)容。法律的判定標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)建立在實(shí)質(zhì)內(nèi)容之上，而不能僅僅停留于外在形式。換言之，實(shí)質(zhì)理性標(biāo)準(zhǔn)在法律判定過程中起著決定性作用。按照這一思路，基本可以確定授權(quán)立法決定是我國法的淵源中的法律。即，授權(quán)立法決定是全國人大或者全國人大常委會制定的法律，作出授權(quán)立法決定是全國人大及其常委會的重要立法方式。需要指出的是，授權(quán)立法決定的外在形式與法律的外觀不匹配的問題確實(shí)客觀存在；在內(nèi)容上也有局限性——要么是制定新的法律，要么是對現(xiàn)行法律條款暫時修改或者廢止。基于此，筆者認(rèn)為，授權(quán)立法決定屬于特別法律。

實(shí)際上，隨著依法治國方略的全面推進(jìn)，我國出現(xiàn)了多種新型規(guī)范性法律文件。加之全面從嚴(yán)治黨向縱深推進(jìn)，黨內(nèi)法規(guī)的重要地位和關(guān)鍵作用也日益凸顯。如何確定新型規(guī)范性法律文件和黨內(nèi)法規(guī)的性質(zhì)成為學(xué)界不得不面對的新課題。有些學(xué)者為彰顯新型規(guī)范性法律文件和黨內(nèi)法規(guī)的不同之處，稱之為“特殊法規(guī)范”。由此可能會引發(fā)質(zhì)疑：授權(quán)立法決定是“特別法律”抑或“特殊法律”？筆者認(rèn)為應(yīng)該是前者。原因在于，“特殊法律”的表述雖然能凸顯授權(quán)立法決定的外在形式和內(nèi)容的不同之處，但卻不能與我國現(xiàn)行法律體系兼容。因?yàn)?，“特殊法律”不是法律概念?？疾煳覈F(xiàn)行憲法文本，并沒有出現(xiàn)“特殊”的表述，更遑論“特殊法律”?！读⒎ǚā返?8條第1款雖然采用“特殊”的表述，但針對的是“特殊情況”而非“特殊法律”。因此，將授權(quán)立法決定稱為“特殊法律”沒有現(xiàn)實(shí)的法律依據(jù)。相反，稱授權(quán)立法決定為“特別法律”正是基于現(xiàn)實(shí)考量。我國《憲法》雖然出現(xiàn)“特別”一詞有5次，但針對的是“特別行政區(qū)”或者“特別情況”，不能作為“特別法律”概念的根本法依據(jù)；《立法法》中出現(xiàn)“特別”一詞卻多達(dá)8次，除各有1次針對“特別行政區(qū)”(第8條)和“特別重大事項(xiàng)”(第76條)外，其余6次都表述為“特別規(guī)定”(第92條、第93條、第94條和第95條)。從法律語言學(xué)的視角審視，《立法法》在定義外在形式或者內(nèi)容與法的淵源有差異的法律規(guī)范時，也采用“特別”的表述而非“特殊”。有鑒于此，將授權(quán)立法決定定義為“特別法律”，不僅可以與《立法法》的“特別規(guī)定”保持一致，進(jìn)而適用“特別法優(yōu)于一般法”的法律效力原則，還可以使包含授權(quán)立法決定的中國特色社會主義法律體系保持其自洽性。

(二)授權(quán)立法決定的類型化區(qū)分：特別基本法律與特別普通法律

在我國立法體系中，作為法的淵源的法律根據(jù)立法主體的不同又被劃分為全國人大制定的基本法律和全國人大常委會制定的普通法律。在立法事項(xiàng)上，基本法律與普通法律并不是包含關(guān)系，而是并列關(guān)系。即，基本法律調(diào)整的立法事項(xiàng)，普通法律不能染指；普通法律調(diào)整的立法事項(xiàng)，基本法律也不會越俎代庖強(qiáng)加干涉。授權(quán)立法決定以全國人大或者全國人大常委會為立法主體，要明確其在我國立法體系中的定位，還需從立法主體和授權(quán)立法事項(xiàng)兩個方面作進(jìn)一步的分析。

既然授權(quán)立法決定是法律，那么必然是立法權(quán)運(yùn)行的結(jié)果。為此，在確定授權(quán)立法決定在我國立法體系中的定位之前，還需要回答以下問題：全國人大或者全國人大常委會作出授權(quán)立法決定的立法權(quán)從何而來？關(guān)于全國人大及其常委會的法定權(quán)力，學(xué)界普遍認(rèn)為可以概括為立法權(quán)、決定權(quán)、任免權(quán)和監(jiān)督權(quán)四類。全國人大及其常委會法定權(quán)力的綜合性決定了這四類權(quán)力并非完全獨(dú)立，而是存在交叉和重合。尤其是決定權(quán)，具有補(bǔ)充并協(xié)助其他三類法定權(quán)力運(yùn)行的功能。在立法實(shí)踐中，“當(dāng)某方面的立法不成熟時，可以以決定來填補(bǔ)，決定可廣泛地用來修改、補(bǔ)充和解釋法律”。這樣，全國人大及其常委會的決定權(quán)在立法權(quán)的主導(dǎo)下衍生出立法決定權(quán)。從學(xué)理上分析，立法決定權(quán)實(shí)質(zhì)上是全國人大及其常委會決定其立法權(quán)是自主行使還是授予其他主體以及如何運(yùn)行的權(quán)力。其中，以決定形式授予其他主體立法權(quán)時，便伴隨著形成了授權(quán)立法決定權(quán)。簡言之，授權(quán)立法決定權(quán)是全國人大或者全國人大常委會的立法權(quán)和決定權(quán)分化重組的結(jié)果。據(jù)此來看，授權(quán)立法決定是全國人大或者全國人大常委會授權(quán)立法決定權(quán)運(yùn)行的結(jié)果，亦即立法權(quán)和決定權(quán)合力作用的結(jié)果，其法律類型和效力等級直接源于全國人大或者全國人大常委會的授權(quán)立法決定權(quán)，最終指向全國人大或者全國人大常委會的立法權(quán)。故而，授權(quán)立法決定的效力等級和定位應(yīng)以全國人大或者全國人大常委會的立法權(quán)為依據(jù)。

按照上述結(jié)論，以立法主體和授權(quán)立法事項(xiàng)為劃分標(biāo)準(zhǔn)，授權(quán)立法決定有以下三種類型。第一，全國人大作出的授權(quán)立法決定是特別基本法律。我國《憲法》第62條第3項(xiàng)規(guī)定，全國人大有權(quán)“制定和修改刑事、民事、國家機(jī)構(gòu)的和其他的基本法律。”毋庸置疑，全國人大對應(yīng)當(dāng)由基本法律調(diào)整的立法事項(xiàng)有絕對立法權(quán)。在授權(quán)立法中，全國人大行使基本法律立法權(quán)作出授權(quán)立法決定。因而，授權(quán)立法決定在效力等級上與基本法律一致，應(yīng)屬于特別基本法律。第二，全國人大常委會作出的暫時修改或者廢止基本法律條款的授權(quán)立法決定是特別基本法律。在立法權(quán)限劃分上，我國《憲法》第67條將全國人大閉會期間基本法律部分補(bǔ)充和修改的權(quán)力賦予了全國人大常委會。就性質(zhì)而言，全國人大常委會部分補(bǔ)充或者修改基本法律具有立法活動的特征，是立法主體從事的立法活動的組成部分，屬于嚴(yán)格意義上立法的范疇。遵循不得與基本法律的基本原則相抵觸的原則，全國人大常委會部分補(bǔ)充或者修改基本法律的權(quán)力實(shí)質(zhì)上就是基本法律立法權(quán)。但是，全國人大常委會針對基本法律作出的立法決定并不具有單獨(dú)適用的意義，而是該基本法律的一部分，與之具有同等效力。因而，全國人大常委會作出的暫時修改或者廢止基本法律條款的授權(quán)立法決定是基本法律立法權(quán)運(yùn)行的結(jié)果，在效力等級上是基本法律，且屬于特別基本法律。第三，全國人大常委會針對普通法律作出的授權(quán)立法決定是特別普通法律。所謂普通法律，是以全國人大常委會為立法主體的法律。我國《憲法》第67條將“除應(yīng)當(dāng)由全國人民代表大會制定的法律以外的其他法律”都?xì)w為普通法律，全國人大常委會對普通法律有絕對立法權(quán)。全國人大常委會行使普通法律立法權(quán)，作出制定、修改或者廢止普通法律的授權(quán)立法決定。這種類型的授權(quán)立法決定在效力等級上應(yīng)屬于普通法律，與現(xiàn)行相關(guān)普通法律是特別法律與一般法律的關(guān)系。

(三)作為憲法下位法的授權(quán)立法決定

孟德斯鳩告誡我們：“必須研究外表似乎矛盾的法律是否屬于同一體系?！本C合上述分析，授權(quán)立法決定是法律已成定論，但如何融入我國立法體系還有待考究。根據(jù)凱爾森的“規(guī)范效力層級理論”，判斷一個規(guī)范是否屬于某一規(guī)范性秩序的唯一辦法就是這個規(guī)范的效力是否來源于構(gòu)成秩序的基礎(chǔ)規(guī)范?！叭绻粋€規(guī)范是根據(jù)作為某一法律秩序基礎(chǔ)的憲法所規(guī)定的程序而創(chuàng)立，那么它就屬于這一法律秩序?！痹谖覈⒎w系中，憲法居于統(tǒng)帥地位，是我國立法體系的基礎(chǔ)。因此，考究作為法律的授權(quán)立法決定是如何融入我國立法體系的，首先需要厘清其與我國憲法的關(guān)系。

有學(xué)者認(rèn)為，我國憲法所具有的原則性和概括性特點(diǎn)，決定了憲法實(shí)施必須依賴相應(yīng)法律的實(shí)施來實(shí)現(xiàn)。這一說法不無道理，但有一定的片面性。因?yàn)?，憲法?shí)施路徑具有多樣性，依靠法律實(shí)施來落實(shí)憲法規(guī)定只是憲法多種實(shí)施路徑中的一種。何況，憲法的權(quán)威性在法律制定過程中表現(xiàn)得更為明顯。具體來說，憲法作為法律的立法依據(jù)時，其權(quán)威性表現(xiàn)在兩個方面：一是立法主體作為國家機(jī)關(guān)，必須在憲法規(guī)定的范圍內(nèi)開展立法活動，以憲法為根本活動準(zhǔn)則；二是立法主體的立法權(quán)源自憲法，立法必須于憲法有據(jù)。正因如此，我國部分法律文本開宗明義直接規(guī)定“根據(jù)憲法，制定本法”。

授權(quán)立法決定雖然沒有明確規(guī)定“根據(jù)憲法”作出，但是其立法主體即全國人大或者全國人大常委會是國家立法機(jī)關(guān)，作出授權(quán)立法決定的立法行為必然要以憲法為根本準(zhǔn)則；另一方面，授權(quán)立法決定是全國人大或者全國人大常委會的授權(quán)立法決定權(quán)運(yùn)行的結(jié)果，最終指向全國人大或者全國人大常委會的立法權(quán)，這些立法權(quán)源自憲法，必須受到憲法約束，在憲法確立的立法框架內(nèi)運(yùn)行。要而言之，憲法是授權(quán)立法決定的立法依據(jù)?！爸挥性诘图壱?guī)范符合高級規(guī)范時，前一種規(guī)范才與后一種規(guī)范一起，屬于同一法律秩序?！睋?jù)此可以得出結(jié)論：授權(quán)立法決定以憲法為立法依據(jù)，與憲法同屬我國立法體系，二者是下位法與上位法的關(guān)系。

結(jié) 論

授權(quán)立法決定是授權(quán)立法的重要法律載體，是中國特色社會主義法律體系不可或缺的元素。在全面深化改革和全面推進(jìn)依法治國的背景下，授權(quán)立法決定成為銜接法治與改革的橋梁，實(shí)現(xiàn)了重大改革于法有據(jù)，其重要作用不言而喻。本文運(yùn)用規(guī)范分析方法依次討論了授權(quán)立法決定的理論內(nèi)涵、性質(zhì)及其在我國立法體系中的定位，相應(yīng)結(jié)論可以概括為以下三點(diǎn)：第一，授權(quán)立法決定是全國人大及其常委會為實(shí)現(xiàn)法律制定權(quán)、法律修改權(quán)或者法律廢止權(quán)等特定立法權(quán)定向轉(zhuǎn)移價值目標(biāo)而作出的規(guī)范性法律文件，是全國人大及其常委會配置立法權(quán)的法律載體；第二，授權(quán)立法決定與法律的形式理性標(biāo)準(zhǔn)有出入，但與實(shí)質(zhì)理性標(biāo)準(zhǔn)下法律的規(guī)范性、權(quán)義性和強(qiáng)行性三重標(biāo)準(zhǔn)完全契合，應(yīng)屬于我國立法體系中的特別法律；第三，授權(quán)立法決定以憲法為立法依據(jù)，與憲法同屬我國立法體系，是憲法的下位法，即特別基本法律或者特別普通法律。當(dāng)然，從規(guī)范層面分析授權(quán)立法決定的理論內(nèi)涵和性質(zhì)，只是從理論上為實(shí)現(xiàn)授權(quán)立法決定的法律功能提供了應(yīng)然的可能性，至于實(shí)踐中如何實(shí)現(xiàn)授權(quán)立法決定的法律功能由應(yīng)然判斷向?qū)嵢慌袛?、由可能性向必然性的轉(zhuǎn)變，還需要對授權(quán)立法決定的法律功能的實(shí)現(xiàn)路徑予以探究。筆者希冀本文能起到拋磚引玉之功用。

①《中華人民共和國第一屆全國人民代表大會第二次會議關(guān)于授權(quán)常務(wù)委員會制定單行法規(guī)的決議》，《中華人民共和國國務(wù)院公報》1955年第15期。

②《全國人民代表大會關(guān)于完善香港特別行政區(qū)選舉制度的決定》，《人民日報》2021年3月12日。

③代表性論文如：傅蔚岡、蔣紅珍：《上海自貿(mào)區(qū)設(shè)立與變法模式思考——以“暫停法律實(shí)施”的授權(quán)合法性為焦點(diǎn)》，《東方法學(xué)》2014年第1期；范進(jìn)學(xué)：《授權(quán)與解釋：中國(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)變法模式之分析》，《東方法學(xué)》2014年第2期；蔡金榮：《授權(quán)國務(wù)院暫時調(diào)整法律實(shí)施的法理——以設(shè)立中國(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)為例》，《法學(xué)》2014年第12期。

④代表性論文如：江國華、梅揚(yáng)、曹榕：《授權(quán)立法決定的性質(zhì)及其合憲性審查基準(zhǔn)》，《學(xué)習(xí)與實(shí)踐》2018年第5期；金夢：《立法性決定的界定與效力》，《中國法學(xué)》2018年第3期。

⑦盧梭：《社會契約論》，李平漚譯，商務(wù)印書館2011年，第44頁。

⑨《立法法》第9條規(guī)定：“本法第八條規(guī)定的事項(xiàng)尚未制定法律的，全國人民代表大會及其常務(wù)委員會有權(quán)作出決定，授權(quán)國務(wù)院可以根據(jù)實(shí)際需要，對其中的部分事項(xiàng)先制定行政法規(guī)，但是有關(guān)犯罪和刑罰、對公民政治權(quán)利的剝奪和限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰、司法制度等事項(xiàng)除外?！?/p>

⑩學(xué)界對《立法法》第13條規(guī)定的“暫時調(diào)整或者暫時停止適用法律”的性質(zhì)有過爭鳴，最終以“暫時調(diào)整或者暫時停止適用法律”是附條件的修改法律的結(jié)論而告終。參見傅蔚岡、蔣紅珍《上海自貿(mào)區(qū)設(shè)立與變法模式思考——以“暫停法律實(shí)施”的授權(quán)合法性為焦點(diǎn)》，《東方法學(xué)》2014年第1期；萬千慧《全國人大常委會授權(quán)決定的合憲性控制》，《河北法學(xué)》2019年第8期；蔡金榮《授權(quán)國務(wù)院暫時調(diào)整法律實(shí)施的法理——以設(shè)立中國(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)為例》，《法學(xué)》2014年第12期。