對(duì)事業(yè)單位預(yù)決算與預(yù)算績(jī)效管理評(píng)價(jià)的探討

孫友付 滕州市自然資源局土地資產(chǎn)服務(wù)中心

引言

隨著事業(yè)單位財(cái)務(wù)制度的完善與優(yōu)化，財(cái)政資金的管控力度也在不斷加強(qiáng)。在事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理工作中，預(yù)決算、預(yù)算績(jī)效管理發(fā)揮著重要的作用，而在預(yù)算績(jī)效管理工作中，績(jī)效評(píng)價(jià)又是必不可少的內(nèi)容。當(dāng)前，我國(guó)事業(yè)單位的績(jī)效評(píng)價(jià)仍處于發(fā)展期，雖然獲得了一定的成效，但也存在很多問題，給政府的預(yù)算管理帶來(lái)嚴(yán)重影響。對(duì)此，事業(yè)單位要結(jié)合自身的發(fā)展需求，提出針對(duì)性的解決對(duì)策，以提高預(yù)算績(jī)效管理效率和質(zhì)量。

一、預(yù)決算和預(yù)算績(jī)效概述

（一）預(yù)決算的含義

預(yù)決算是預(yù)算、決算的總稱。預(yù)算，是事業(yè)單位依據(jù)公共事業(yè)的任務(wù)和計(jì)劃編制的，通過批準(zhǔn)的財(cái)務(wù)收支計(jì)劃。決算，是事業(yè)單位在每個(gè)會(huì)計(jì)年度終了，以日常會(huì)計(jì)核算為基礎(chǔ)，匯總年收入、支出、資產(chǎn)、負(fù)債、人員等方面的各項(xiàng)基本數(shù)據(jù)，并根據(jù)財(cái)政部門決算編審的要求，真實(shí)地反映出事業(yè)單位的財(cái)務(wù)狀況。預(yù)決算的應(yīng)用領(lǐng)域不同，其內(nèi)容也有所不同。

（二）預(yù)算績(jī)效的含義

預(yù)算績(jī)效，是指預(yù)算資金所達(dá)到的產(chǎn)出和結(jié)果。即對(duì)投入資金獲得回報(bào)的測(cè)算。對(duì)于政府部門來(lái)講，預(yù)算績(jī)效是開展財(cái)政工作的重要指標(biāo)[1]。預(yù)算績(jī)效主要從兩方面反映資金的使用成效，一是預(yù)期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度，即規(guī)定時(shí)間完成的工作和任務(wù)量；二是資金的使用結(jié)果，即資金使用率、任務(wù)完成率等。

預(yù)算績(jī)效要求基于績(jī)效目標(biāo)編制預(yù)算，然后量化處理相關(guān)指標(biāo)，以此來(lái)衡量預(yù)算執(zhí)行的效果。具體來(lái)講，預(yù)算績(jī)效是以結(jié)果為導(dǎo)向的管理過程。預(yù)算績(jī)效的工作理念，要求部門將員工績(jī)效、目標(biāo)完成度結(jié)合在一起，在資金支出時(shí)全面考慮整體績(jī)效。從本質(zhì)上看，預(yù)算績(jī)效是核算績(jī)效，考慮個(gè)人、組織在預(yù)算年度內(nèi)獲得的業(yè)績(jī)，在有效使用預(yù)算資金的前提下，發(fā)揮資金的作用和價(jià)值。

（三）預(yù)決算和預(yù)算績(jī)效管理的關(guān)聯(lián)

1.預(yù)算與決算的呼應(yīng)和關(guān)聯(lián)

預(yù)算是對(duì)財(cái)政資金收支的提前預(yù)算和把控，決算是對(duì)預(yù)算結(jié)果的反映。在預(yù)算編制中，要結(jié)合事業(yè)單位的實(shí)際情況，構(gòu)建項(xiàng)目預(yù)算庫(kù)，基于費(fèi)用項(xiàng)目化的原則，對(duì)項(xiàng)目預(yù)算進(jìn)行細(xì)化處理，從而提高資金利用率。在后期評(píng)價(jià)中，通過對(duì)預(yù)決算數(shù)據(jù)的分析和比較，發(fā)現(xiàn)預(yù)算單位預(yù)算執(zhí)行的問題，以完善日后的預(yù)算編制。

2.預(yù)決算與預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)

多數(shù)情況下，預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)從預(yù)算配置是否合理、預(yù)算管理是否規(guī)范、履職是否良好等方面，明確部門整體的支出目標(biāo)。在預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)中，決算是基礎(chǔ)，預(yù)算指標(biāo)是依據(jù)。結(jié)合績(jī)效管理評(píng)價(jià)的要求，在預(yù)算編制中引入績(jī)效審核結(jié)果，建立組織保障制度；決算指標(biāo)要反映出預(yù)算執(zhí)行的精準(zhǔn)性，從而有效評(píng)價(jià)資金的使用情況，這是預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)考核的重點(diǎn)?，F(xiàn)階段，預(yù)決算已實(shí)行公示公開制，向社會(huì)公示績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，接受公眾的監(jiān)督，進(jìn)一步強(qiáng)化預(yù)決算管理，實(shí)現(xiàn)預(yù)算績(jī)效管理的目標(biāo)[2]。

二、事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理與評(píng)價(jià)的重要作用

（一）提高資金利用率

事業(yè)單位在業(yè)務(wù)開展過程中，要高效、合理地使用財(cái)政預(yù)算。以往的工作模式下，部分資金存在使用效率低下、私用甚至濫用等情況，影響預(yù)算資金的使用效果。推行預(yù)算績(jī)效管理與評(píng)價(jià)，可結(jié)合預(yù)算目標(biāo)監(jiān)控資金的使用情況。對(duì)此，事業(yè)單位要在預(yù)算資金的應(yīng)用中建立配套的監(jiān)督控制機(jī)制，并在績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制下，確保預(yù)算資金的使用高效、合理。這種情況下，即便預(yù)算資金使用不合理，也能及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題并制止，避免預(yù)算資金的濫用或浪費(fèi)。

（二）提高公共服務(wù)質(zhì)量

實(shí)施高質(zhì)量的預(yù)算績(jī)效管理與評(píng)價(jià)工作，可以幫助事業(yè)單位了解資金的使用動(dòng)態(tài)及相關(guān)業(yè)務(wù)的開展情況。在預(yù)算資金使用期間，事業(yè)單位要主動(dòng)關(guān)注相關(guān)工作的成本與效益，以便全面落實(shí)預(yù)算編制方案，綜合考量各部門的資金需求，從而提高資金利用率。事業(yè)單位資金利用率的提高，對(duì)公共服務(wù)質(zhì)量的提升、公眾服務(wù)需求的滿足等具有顯著作用。

（三）有利于廉政建設(shè)

全面實(shí)行預(yù)算績(jī)效管理、績(jī)效評(píng)價(jià)工作，有利于事業(yè)單位編制資金使用計(jì)劃，監(jiān)管資金的使用動(dòng)向，提高資金的使用效率。預(yù)算績(jī)效管理和評(píng)價(jià)工作的開展，可以規(guī)范各部門的工作，加強(qiáng)部門間的交流，防止信息溝通不及時(shí)影響預(yù)算資金的正常使用；約束員工的工作行為，促進(jìn)廉政建設(shè)，有效遏制違規(guī)操作、廉政風(fēng)險(xiǎn)等問題的出現(xiàn)，為事業(yè)單位的健康運(yùn)營(yíng)提供保障[3]。

三、事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理與評(píng)價(jià)的問題

（一）缺乏對(duì)預(yù)算績(jī)效管理和評(píng)價(jià)的認(rèn)識(shí)

部分事業(yè)單位在實(shí)際運(yùn)營(yíng)中，對(duì)于預(yù)算政策未做到認(rèn)真執(zhí)行，未結(jié)合單位的實(shí)際情況，未通過參加教育、培訓(xùn)等方式，向相關(guān)人員傳遞政策，或只是簡(jiǎn)單地講解相關(guān)政策概念；不重視預(yù)算績(jī)效管理，對(duì)于細(xì)微政策的理解有偏差，導(dǎo)致預(yù)算指標(biāo)的編制不科學(xué)，影響預(yù)算績(jī)效的執(zhí)行效果。另外，缺乏規(guī)范化的管理措施，對(duì)于項(xiàng)目的執(zhí)行和資源利用等情況，未進(jìn)行合理的跟蹤，對(duì)于發(fā)現(xiàn)的問題，也沒有及時(shí)分析原因，提出整改措施，造成資源浪費(fèi)。

（二）預(yù)算編制不科學(xué)，執(zhí)行力差

部分事業(yè)單位在預(yù)算編制過程中，表現(xiàn)得比較隨意，且執(zhí)行力不夠。精細(xì)化管理項(xiàng)目和預(yù)算時(shí)，預(yù)算部門通常面臨以下問題：（1）項(xiàng)目立審評(píng)審時(shí)，多依據(jù)主觀判斷，評(píng)審時(shí)間長(zhǎng)，缺乏規(guī)范化的評(píng)審機(jī)制；（2）項(xiàng)目開始執(zhí)行時(shí)，由于各部門信息分散，導(dǎo)致信息共享不及時(shí)，無(wú)法精準(zhǔn)把握項(xiàng)目進(jìn)度；（3）項(xiàng)目完成后，未及時(shí)評(píng)估和反饋結(jié)果，影響后續(xù)預(yù)算管理和評(píng)價(jià)工作的實(shí)施。上述種種，不僅降低了事業(yè)單位的績(jī)效管理成效，更不利于事業(yè)單位開展績(jī)效管理評(píng)價(jià)工作。

（三）績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)不科學(xué)

績(jī)效指標(biāo)的科學(xué)性、合理性和事業(yè)單位的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果有著直接的關(guān)系，并且相同支出指標(biāo)的統(tǒng)一性，也給評(píng)價(jià)結(jié)果帶來(lái)一定的影響。現(xiàn)階段，我國(guó)尚未制定規(guī)范性、一致性的績(jī)效指標(biāo)，項(xiàng)目是主要的評(píng)價(jià)對(duì)象，評(píng)價(jià)指標(biāo)不合理、邏輯構(gòu)架不嚴(yán)謹(jǐn)、同類項(xiàng)目的指標(biāo)差異較大，導(dǎo)致評(píng)價(jià)結(jié)果無(wú)法比較，影響評(píng)價(jià)結(jié)果的實(shí)用價(jià)值。

（四）工作人員職業(yè)素養(yǎng)不一

預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作的專業(yè)性強(qiáng)，提高了對(duì)工作人員的要求，尤其是員工的職業(yè)素養(yǎng)。目前，從事績(jī)效評(píng)價(jià)工作的人員不專業(yè)，職業(yè)素養(yǎng)參差不齊，對(duì)預(yù)算績(jī)效管理缺乏正確的認(rèn)識(shí)，不了解各項(xiàng)工作的規(guī)定，不利于單位順利推進(jìn)績(jī)效管理和評(píng)價(jià)工作。個(gè)別單位缺乏獨(dú)立的預(yù)算部門，工作人員由各部門員工兼任或社會(huì)人員兼職，不了解預(yù)算執(zhí)行、管理等工作的要求，降低預(yù)算績(jī)效管理的效率[4]。事業(yè)單位從社會(huì)上招聘工作人員后，未及時(shí)進(jìn)行教育和培訓(xùn)，導(dǎo)致其不了解自身崗位職責(zé)，制約預(yù)算績(jī)效管理與評(píng)價(jià)工作的開展。

（五）其他問題

（1）缺乏激勵(lì)制度。事業(yè)單位在考核各業(yè)務(wù)、各部門績(jī)效時(shí)，為保證考核工作順利推進(jìn)，要制定相應(yīng)的激勵(lì)制度。但是從當(dāng)前來(lái)看，很多事業(yè)單位并沒有建立激勵(lì)機(jī)制，導(dǎo)致考核結(jié)果優(yōu)良的部門未得到獎(jiǎng)勵(lì)，考核結(jié)果不理想的部門也沒有得到處罰。因此，沒有獎(jiǎng)懲相關(guān)人員，降低了各部門、各崗位績(jī)效評(píng)價(jià)工作開展的積極性，而預(yù)算績(jī)效管理與評(píng)價(jià)工作的約束力也受到一定影響；（2）績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果未得到充分利用。預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果反映了預(yù)算資金的使用情況，是事業(yè)單位改善預(yù)算管理的前提和基礎(chǔ)。實(shí)際上，事業(yè)單位在開展預(yù)算管理工作時(shí)，并未參照和運(yùn)用評(píng)價(jià)結(jié)果，對(duì)于工作中發(fā)現(xiàn)的問題，也沒有采取有效的解決措施。在事業(yè)單位編制下一年度的預(yù)算時(shí)，績(jī)效評(píng)價(jià)工作的開展缺乏約束性，難以發(fā)揮實(shí)際作用。

四、優(yōu)化事業(yè)單位預(yù)決算和預(yù)算績(jī)效管理與評(píng)價(jià)的對(duì)策

（一）樹立全過程預(yù)算績(jī)效管理理念

預(yù)算績(jī)效管理和評(píng)價(jià)工作的成效，關(guān)系著事業(yè)單位能否構(gòu)建完善的預(yù)算管理體系。從上述分析得知，由于事業(yè)單位不重視預(yù)算管理和評(píng)價(jià)，導(dǎo)致其預(yù)算績(jī)效管理理念滯后，不符合現(xiàn)代事業(yè)單位的要求。對(duì)此，要樹立全過程預(yù)算績(jī)效管理理念，可從以下幾點(diǎn)進(jìn)行：（1）通過業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)、培訓(xùn)等途徑，提高事業(yè)單位全體員工的績(jī)效管理認(rèn)識(shí)，將績(jī)效管理貫穿在預(yù)算管理的每個(gè)環(huán)節(jié)，從績(jī)效目標(biāo)、績(jī)效跟蹤等方面，系統(tǒng)化管理每個(gè)項(xiàng)目，以提升預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的質(zhì)量；（2）財(cái)政部門要轉(zhuǎn)變以往的認(rèn)識(shí)和觀念，積極革新預(yù)算績(jī)效管理模式和方式，構(gòu)建涵蓋多個(gè)領(lǐng)域且層次豐富的績(jī)效管理體系，將預(yù)算績(jī)效管理范圍覆蓋至單位的全部資金，從項(xiàng)目支出到政府支出，擴(kuò)展至預(yù)算編制、執(zhí)行到反饋的全過程管理。

（二）加強(qiáng)預(yù)算申報(bào)管理，建立監(jiān)控機(jī)制

1.加強(qiáng)預(yù)算申報(bào)管理

事業(yè)單位的預(yù)算部門在預(yù)算申報(bào)環(huán)節(jié)，要明確預(yù)算明細(xì)、條件保障、立項(xiàng)依據(jù)等方面的要求。財(cái)務(wù)部門領(lǐng)導(dǎo)基于自身能力、預(yù)算申報(bào)內(nèi)容，評(píng)估項(xiàng)目是否合理、合法，并在項(xiàng)目庫(kù)內(nèi)引入評(píng)估結(jié)果，為項(xiàng)目的選擇提供有利參考。借助該機(jī)制，促使預(yù)算部門轉(zhuǎn)變工作思路和理念，在科學(xué)設(shè)計(jì)各要素各項(xiàng)目的基礎(chǔ)上，形成詳細(xì)規(guī)劃后，才能獲得政府的資金支持，同時(shí)將所有的資源用于工作中，提高預(yù)算管理工作的前瞻性，實(shí)現(xiàn)每項(xiàng)工作的細(xì)化安排。通過對(duì)預(yù)算申報(bào)的管理與優(yōu)化，科學(xué)設(shè)定預(yù)算績(jī)效指標(biāo)，形成具體的實(shí)施步驟，提高各類數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性，為下一項(xiàng)工作績(jī)效評(píng)價(jià)的實(shí)施奠定基礎(chǔ)[5]。

另外，推行零基預(yù)算，革新預(yù)算編制措施，促進(jìn)預(yù)算編制有效、科學(xué)的實(shí)施。事前嚴(yán)格審核項(xiàng)目，合理安排預(yù)算支出；事中加強(qiáng)項(xiàng)目管理，動(dòng)態(tài)管控資金，提高資金的使用效益；事后科學(xué)評(píng)估項(xiàng)目的執(zhí)行情況，并對(duì)其考核和評(píng)價(jià)。

2.建立績(jī)效監(jiān)控機(jī)制

將預(yù)算績(jī)效監(jiān)控系統(tǒng)納入管理系統(tǒng)，有機(jī)融合項(xiàng)目與預(yù)算管理，確保各機(jī)構(gòu)的信息一致，針對(duì)項(xiàng)目的實(shí)施情況、預(yù)期績(jī)效目標(biāo)開展績(jī)效監(jiān)控。實(shí)踐中，預(yù)算單位要認(rèn)真梳理業(yè)務(wù)流程和資金流，及時(shí)采集績(jī)效信息，由績(jī)效監(jiān)控平臺(tái)計(jì)算各指標(biāo)的對(duì)應(yīng)值，并比較目標(biāo)值與實(shí)際值，從而反映出資金管理、項(xiàng)目執(zhí)行、項(xiàng)目效果等，從經(jīng)費(fèi)、人員等方面，分析問題的形成原因。與此同時(shí)，基于項(xiàng)目的實(shí)施計(jì)劃，從多個(gè)方面制定和問題緊密結(jié)合的、有效果的整改措施，確保預(yù)算績(jī)效目標(biāo)順利實(shí)現(xiàn)。

（三）建立完善的評(píng)價(jià)指標(biāo)庫(kù)

建立集戰(zhàn)略目標(biāo)、績(jī)效目標(biāo)、部門職能等于一體的績(jī)效指標(biāo)設(shè)計(jì)路徑，分別從財(cái)務(wù)指標(biāo)和非財(cái)務(wù)指標(biāo)、定量指標(biāo)和定性指標(biāo)、絕對(duì)數(shù)指標(biāo)和相對(duì)數(shù)指標(biāo)、基本指標(biāo)和修正指標(biāo)、正（反）向指標(biāo)和適度指標(biāo)等方面考慮設(shè)計(jì)，力求績(jī)效指標(biāo)設(shè)計(jì)的科學(xué)性。結(jié)合各領(lǐng)域的要求，建立與之相匹配的指標(biāo)庫(kù)，保證績(jī)效指標(biāo)的合理性、針對(duì)性。基于績(jī)效指標(biāo)的設(shè)計(jì)目的分析，要從設(shè)計(jì)路徑的層面規(guī)范指標(biāo)體系，為績(jī)效管理工作的實(shí)施奠定基礎(chǔ)。為保證評(píng)價(jià)指標(biāo)庫(kù)的合理性，需要事業(yè)單位的相應(yīng)部門和崗位探索指標(biāo)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，逐步構(gòu)建適合各領(lǐng)域的指標(biāo)庫(kù)，指導(dǎo)各部門開展績(jī)效評(píng)價(jià)工作，規(guī)范績(jī)效指標(biāo)，提升同類項(xiàng)目、支出指標(biāo)的一致性及同類項(xiàng)目評(píng)價(jià)結(jié)果的可比性，從而提升預(yù)算績(jī)效管理水平。

（四）提高工作人員的職業(yè)素養(yǎng)

（1）加強(qiáng)工作人員的培訓(xùn)，主要內(nèi)容是績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)、工作流程、理念等，及時(shí)轉(zhuǎn)變工作模式，確保績(jī)效管理與評(píng)價(jià)工作的順利開展；（2）對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)人員展開專業(yè)培訓(xùn)，特別是指標(biāo)設(shè)計(jì)、評(píng)價(jià)方法、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的應(yīng)用等，進(jìn)一步提升職業(yè)素養(yǎng)，提高預(yù)算績(jī)效工作的質(zhì)量；（3）加強(qiáng)與主管部門、財(cái)政部門的聯(lián)系，由上述部門共同為績(jī)效管理、評(píng)價(jià)工作的開展提供指導(dǎo)，尤其是在明確評(píng)價(jià)計(jì)劃時(shí)，要強(qiáng)化業(yè)務(wù)指導(dǎo)，規(guī)范評(píng)價(jià)目標(biāo)、流程設(shè)計(jì)等環(huán)節(jié)，保證各項(xiàng)工作有序進(jìn)行[6]；（4）從社會(huì)上招聘學(xué)習(xí)能力強(qiáng)，專業(yè)素養(yǎng)高的專業(yè)人才，有助于為事業(yè)單位的現(xiàn)有團(tuán)隊(duì)注入新鮮血液，提高競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)。此外，加強(qiáng)引進(jìn)人才的培訓(xùn)，如職業(yè)道德修養(yǎng)、崗位職責(zé)、任務(wù)范圍等，促使其盡快適應(yīng)自身工作。

（五）其他對(duì)策

（1）完善激勵(lì)機(jī)制。合理制定獎(jiǎng)懲機(jī)制，發(fā)揮出績(jī)效管理、評(píng)價(jià)工作對(duì)預(yù)決算工作的約束性，提高單位各部門參與評(píng)價(jià)的興趣。評(píng)價(jià)結(jié)果和各部門、個(gè)人的業(yè)績(jī)掛鉤，獎(jiǎng)勵(lì)考核優(yōu)異的部門或個(gè)人，處罰考核不理想的部門或員工；（2）加強(qiáng)評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用。將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果反饋給相關(guān)部門或員工，由評(píng)價(jià)人員加以闡述，使員工意識(shí)到預(yù)算績(jī)效工作的問題，在日后進(jìn)行完善；將評(píng)價(jià)結(jié)果和個(gè)人業(yè)績(jī)、評(píng)選等掛鉤，對(duì)于評(píng)價(jià)結(jié)果優(yōu)良的員工，除給予必要的物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)外，還要和職業(yè)發(fā)展、職業(yè)規(guī)劃等結(jié)合，在評(píng)先樹優(yōu)、職務(wù)（職稱）晉升等方面給予傾斜。

結(jié)語(yǔ)

綜上所述，事業(yè)單位的預(yù)決算與預(yù)算績(jī)效管理，是支持單位健康發(fā)展的重要依據(jù)。為提高預(yù)算績(jī)效管理與評(píng)價(jià)工作的質(zhì)量，需要事業(yè)單位結(jié)合自身情況，制定規(guī)范化的措施，從加強(qiáng)預(yù)算申報(bào)管理、樹立全過程績(jī)效管理理念、建立績(jī)效監(jiān)控機(jī)制等方面，提升資金使用效益，促進(jìn)事業(yè)單位可持續(xù)發(fā)展。