中美科學(xué)數(shù)據(jù)政策比較
——以《科學(xué)數(shù)據(jù)管理辦法》和《促進(jìn)聯(lián)邦資助科研成果獲取的備忘錄》為例*

邢文明，楊 玲

隨著大數(shù)據(jù)時(shí)代的到來和數(shù)據(jù)密集型研究范式的深入發(fā)展，科學(xué)數(shù)據(jù)作為重要的基礎(chǔ)性科技資源受到了國際社會(huì)的普遍重視。國際社會(huì)紛紛通過制定相關(guān)政策、為科學(xué)數(shù)據(jù)的存儲(chǔ)與監(jiān)護(hù)提供基礎(chǔ)設(shè)施及服務(wù)、為科研人員管理與共享科學(xué)數(shù)據(jù)提供指導(dǎo)和幫助等多種措施，推動(dòng)科學(xué)數(shù)據(jù)的開放共享。在這些措施中，通過制定相關(guān)政策以促進(jìn)、規(guī)范和保障科學(xué)數(shù)據(jù)共享無疑是最切實(shí)有效的，為諸多國家所采用[1]。

作為當(dāng)今世界最重要的發(fā)展中國家和發(fā)達(dá)國家，中美兩國的政府均出臺(tái)了有關(guān)科學(xué)數(shù)據(jù)開放共享的政策。2013年2月22日，美國白宮科技政策辦公室(Office of Science and Technology Policy)發(fā)布了《促進(jìn)聯(lián)邦資助科研成果獲取的備忘錄》(Increasing Access to the Results of Federally Funded Scientific Research，以下簡稱《備忘錄》)，要求每個(gè)年度研發(fā)資助經(jīng)費(fèi)超過1億美元的聯(lián)邦機(jī)構(gòu)都必須制定計(jì)劃，提升其資助的科研項(xiàng)目成果的可獲取性，為公眾利用這些成果提供便利[2]。2018年3月17日，我國國務(wù)院辦公廳印發(fā)《科學(xué)數(shù)據(jù)管理辦法》(以下簡稱《辦法》)，提出要進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范科學(xué)數(shù)據(jù)管理，保障科學(xué)數(shù)據(jù)安全，提高開放共享水平，更好地為國家科技創(chuàng)新、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和國家安全提供支撐[3]。本文將從比較研究的角度，對(duì)兩項(xiàng)政策進(jìn)行比較分析，以期為完善和優(yōu)化我國的科學(xué)數(shù)據(jù)管理與共享政策提供參考。

本文選取這兩項(xiàng)政策進(jìn)行分析，主要有以下兩個(gè)原因。(1)二者是迄今僅有的國家層面的科學(xué)數(shù)據(jù)政策。盡管世界上的重要國家(如美國、英國、法國、德國、加拿大、澳大利亞等)紛紛出臺(tái)相關(guān)政策以推進(jìn)和規(guī)范科學(xué)數(shù)據(jù)的開放共享，但其他國家的相關(guān)政策大都是由某一政府部門或機(jī)構(gòu)發(fā)布的。毋庸置疑，國家層面出臺(tái)的政策，其位階和效力更高，是其他相關(guān)政策的指南和依據(jù)，更具全局性和重要性。同時(shí)，國家層面的政策還體現(xiàn)各國對(duì)本國科學(xué)數(shù)據(jù)管理與共享戰(zhàn)略的頂層設(shè)計(jì)、優(yōu)先重點(diǎn)和推進(jìn)策略，因而具有較好的比較分析意義。(2)美國是世界上較早重視并開展科學(xué)數(shù)據(jù)管理與共享的國家。早在1991年，白宮科技政策辦公室就發(fā)布了關(guān)于研究數(shù)據(jù)管理的政策聲明，要求對(duì)全球變化研究項(xiàng)目所產(chǎn)生的科研數(shù)據(jù)實(shí)行“完全與公開”(Full and Open)的共享[4]，經(jīng)過30年的探索與積累，已建立了較完善的科學(xué)數(shù)據(jù)管理與共享的實(shí)踐體系，因而其政策也具有較好的借鑒意義，值得我國參考。

1 文獻(xiàn)述評(píng)

國外在科學(xué)數(shù)據(jù)管理政策實(shí)踐方面已取得了豐碩成果，國際組織[5]、政府及其各部門[6]、科研資助者[7]、科研機(jī)構(gòu)(如研究中心[8]、高校[9]、出版機(jī)構(gòu)[10]、數(shù)據(jù)中心[11])等不同主體均制定了有關(guān)科學(xué)數(shù)據(jù)開放共享的政策。同時(shí)，國外在理論研究方面也進(jìn)行了諸多探討，主要包括：制定和優(yōu)化科學(xué)數(shù)據(jù)政策的理論探討[12]、科學(xué)數(shù)據(jù)開放共享利益主體的行為研究[13]、科學(xué)數(shù)據(jù)開放共享服務(wù)探討[14]、專業(yè)領(lǐng)域科學(xué)數(shù)據(jù)開放政策的分析研究[15]、科學(xué)數(shù)據(jù)開放政策實(shí)證研究[16]等。

國內(nèi)有關(guān)科學(xué)數(shù)據(jù)政策的研究，始于以中國科學(xué)院孫樞院士為首的科學(xué)數(shù)據(jù)共享政策考察團(tuán)撰寫的《美國科學(xué)數(shù)據(jù)共享政策考察報(bào)告》。隨后，相關(guān)研究成果大量出現(xiàn)，可分為如下幾個(gè)方面：一是有關(guān)國內(nèi)外科學(xué)數(shù)據(jù)開放共享政策的調(diào)研分析與經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，如對(duì)國際組織[17]、科學(xué)資助機(jī)構(gòu)[18]、科研機(jī)構(gòu)[19]、高校圖書館[20]、出版商[21]、數(shù)據(jù)中心[22]等不同利益主體，對(duì)海洋科學(xué)[23]、人口與健康科學(xué)[24]、生命科學(xué)[25]、醫(yī)學(xué)科學(xué)[26]、農(nóng)業(yè)科學(xué)[27]、天文科學(xué)[28]等不同學(xué)科領(lǐng)域的數(shù)據(jù)，以及數(shù)據(jù)保存[29]、數(shù)據(jù)安全[30]、數(shù)據(jù)匯交[31]、數(shù)據(jù)共享[32]等不同環(huán)節(jié)的政策內(nèi)容進(jìn)行調(diào)研分析與借鑒；二是有關(guān)政策框架及評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的研究，如徐天雪運(yùn)用定性和定量相結(jié)合的方法，為科學(xué)數(shù)據(jù)開放共享政策建立評(píng)估指標(biāo)體系[33]；衛(wèi)軍朝等從系統(tǒng)性、整體性的視角出發(fā)，對(duì)分散的科學(xué)數(shù)據(jù)開放政策進(jìn)行梳理，構(gòu)建相互協(xié)調(diào)、有機(jī)聯(lián)系的科學(xué)數(shù)據(jù)開放保障政策體系[34]；路鵬等以憲法、黨和國家的科技政策為指導(dǎo)，將與有關(guān)科學(xué)數(shù)據(jù)共享的現(xiàn)行、正在制定和將要制定的全部政策法規(guī)組合起來，形成相互間具有內(nèi)在聯(lián)系的科學(xué)數(shù)據(jù)共享政策法規(guī)體系，為科學(xué)數(shù)據(jù)共享立法提供政策法規(guī)體系框架[35]；三是有關(guān)《科學(xué)數(shù)據(jù)管理辦法》的解讀與優(yōu)化研究，如部分學(xué)者對(duì)《科學(xué)數(shù)據(jù)管理辦法》進(jìn)行解讀和剖析[36]，關(guān)注政策的實(shí)施細(xì)則，依據(jù)《辦法》的基本原則與要求，建立本省或本部門的科學(xué)數(shù)據(jù)管理辦法，為我國科學(xué)數(shù)據(jù)管理政策的推進(jìn)貢獻(xiàn)力量。

綜上可知，盡管國內(nèi)外有關(guān)科學(xué)數(shù)據(jù)政策的研究已較為豐富，圍繞政策的調(diào)研分析，評(píng)估借鑒、解讀探討等方面都有較多的成果。但從比較的角度，探討不同政策的異同，尤其是從國家層面對(duì)不同國家的科學(xué)數(shù)據(jù)政策進(jìn)行對(duì)比分析的研究尚不多見。

2 研究設(shè)計(jì)

文章借鑒國內(nèi)學(xué)者顧立平在《前瞻導(dǎo)論：形塑未來與推動(dòng)政策》[37]一書中提出的政策內(nèi)容分析方法展開研究，即設(shè)置若干觀測問題并建立分析框架進(jìn)行細(xì)化分析。同時(shí)，邢文明等[36]指出，《辦法》存在著“數(shù)據(jù)生命周期”和“相關(guān)責(zé)任者”兩條主線，其中，前者圍繞科學(xué)數(shù)據(jù)管理與共享的主要環(huán)節(jié)(采集與生產(chǎn)、匯交與保存、共享與利用等)，明確各階段的主要任務(wù)及工作要求，后者從組織管理的角度明確各責(zé)任主體的職責(zé)與分工。筆者基本認(rèn)同這種看法，但認(rèn)為數(shù)據(jù)生命周期的各環(huán)節(jié)其實(shí)質(zhì)是科學(xué)數(shù)據(jù)管理與共享的業(yè)務(wù)流程。據(jù)此，結(jié)合《備忘錄》和《辦法》中的具體內(nèi)容，本文分別從一般信息(政策目標(biāo)、科學(xué)數(shù)據(jù)的定義、適用范圍)、組織管理(管理體系、工作機(jī)制)、業(yè)務(wù)流程(數(shù)據(jù)管理計(jì)劃、數(shù)據(jù)采集與生產(chǎn)、數(shù)據(jù)保存與安全、數(shù)據(jù)開放與公開、數(shù)據(jù)獲取與利用)三個(gè)維度、十個(gè)觀測點(diǎn)對(duì)兩項(xiàng)政策進(jìn)行比較分析(見圖1)。

圖1 中美國家層面科學(xué)數(shù)據(jù)管理政策的比較框架

3 多維度視角下《辦法》與《備忘錄》的比較分析

3.1 一般信息

3.1.1 政策目標(biāo)

《備忘錄》的政策目標(biāo)是“加速科學(xué)突破和創(chuàng)新、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、提高經(jīng)濟(jì)增長和就業(yè)。通過長期保存和開放獲取，促進(jìn)這些出版物和數(shù)據(jù)被有效再利用，使聯(lián)邦科研資助的影響力最大化，也使得公共投資的可審計(jì)性最大化”。而《辦法》的政策目標(biāo)則是“進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范科學(xué)數(shù)據(jù)管理，保障科學(xué)數(shù)據(jù)安全，提高開放共享水平，更好支撐國家科技創(chuàng)新、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和國家安全”。二者都強(qiáng)調(diào)“促進(jìn)科學(xué)數(shù)據(jù)的開放獲取以充分發(fā)揮數(shù)據(jù)對(duì)于推動(dòng)科技創(chuàng)新和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的價(jià)值”，但與《備忘錄》相比，《辦法》多了“保障科學(xué)數(shù)據(jù)安全以支撐國家安全”的目標(biāo)追求。

3.1.2 科學(xué)數(shù)據(jù)的定義

對(duì)于科學(xué)數(shù)據(jù)的定義，《備忘錄》沿用美國公共與預(yù)算管理辦公室(OMB)A-110[38]通告中的定義：“被科學(xué)界普遍接受的、用以證實(shí)研究發(fā)現(xiàn)的、以數(shù)字形式記錄的實(shí)際資料，包括用于支持學(xué)術(shù)出版的數(shù)據(jù)集，但不包括實(shí)驗(yàn)室記錄、初步分析、科學(xué)論文草稿、未來研究計(jì)劃、同行評(píng)議、同行通信或物理實(shí)體(如實(shí)驗(yàn)樣本)”；而《辦法》第二條指出：“本辦法所稱科學(xué)數(shù)據(jù)主要包括在自然科學(xué)、工程技術(shù)科學(xué)等領(lǐng)域，通過基礎(chǔ)研究、應(yīng)用研究、試驗(yàn)開發(fā)等產(chǎn)生的數(shù)據(jù)，以及通過觀測監(jiān)測、考察調(diào)查、檢驗(yàn)檢測等方式取得并用于科學(xué)研究活動(dòng)的原始數(shù)據(jù)及其衍生數(shù)據(jù)。”

二者相較，《辦法》包含的“科學(xué)數(shù)據(jù)”范圍更廣，而《備忘錄》的定義更明確。主要體現(xiàn)在：(1)《備忘錄》僅指“以數(shù)字形式記錄的”數(shù)據(jù)，而《辦法》并沒有強(qiáng)調(diào)這一點(diǎn)；(2)《備忘錄》明確指出“實(shí)驗(yàn)室記錄”不屬于科學(xué)數(shù)據(jù)，而《辦法》則包括“原始數(shù)據(jù)及其衍生數(shù)據(jù)”；(3)《備忘錄》通過排除方式進(jìn)一步明確科學(xué)數(shù)據(jù)的內(nèi)涵：“不包括實(shí)驗(yàn)室記錄、初步分析、科學(xué)論文草稿、未來研究計(jì)劃、同行評(píng)議、同行通信或物理實(shí)體(如實(shí)驗(yàn)樣本)”，而《辦法》沒有明確哪些不屬于科學(xué)數(shù)據(jù)。

3.1.3 政策的適用范圍

政策的適用范圍是對(duì)實(shí)施客體或?qū)嵤?duì)象的界定?！秱渫洝返倪m用范圍是“年度研發(fā)資助經(jīng)費(fèi)超過1億美元的聯(lián)邦機(jī)構(gòu)”，而《辦法》的適用范圍包括兩個(gè)方面：一是“政府預(yù)算資金支持開展的科學(xué)數(shù)據(jù)采集生產(chǎn)、加工整理、開放共享和管理使用等活動(dòng)”；二是“任何單位和個(gè)人在中華人民共和國境內(nèi)從事科學(xué)數(shù)據(jù)相關(guān)活動(dòng)，符合本辦法規(guī)定情形的，按照本辦法執(zhí)行。”

二者的共同點(diǎn)是均重點(diǎn)關(guān)注公共資金資助產(chǎn)生的科學(xué)數(shù)據(jù)。其不同點(diǎn)在于：一方面，界定適用范圍的角度有所不同，《備忘錄》從責(zé)任主體(資助科研活動(dòng)的聯(lián)邦機(jī)構(gòu))的角度加以界定，而《辦法》則是從行為規(guī)范和責(zé)任主體相結(jié)合(科學(xué)數(shù)據(jù)的采集生產(chǎn)、加工整理、開放共享和管理使用等活動(dòng)及從事相關(guān)活動(dòng)的單位和個(gè)人)的角度加以界定；另一方面，《辦法》的適用對(duì)象較《備忘錄》更為寬泛，《備忘錄》的規(guī)范對(duì)象僅是年度研發(fā)資助經(jīng)費(fèi)超過1億美元的聯(lián)邦機(jī)構(gòu)，而《辦法》的規(guī)范對(duì)象不僅包括各級(jí)各類政府資助的科研活動(dòng)，也包括非政府資助的科學(xué)數(shù)據(jù)相關(guān)活動(dòng)。

3.2 組織管理

政策的組織管理包括宏觀層面的組織管理體系和微觀層面的工作機(jī)制。其中，宏觀的組織管理體系主要是明確相關(guān)責(zé)任主體的職責(zé)與權(quán)限，理順科學(xué)數(shù)據(jù)管理的權(quán)責(zé)劃分；微觀的工作機(jī)制則是明確科學(xué)數(shù)據(jù)管理工作的具體內(nèi)容以及標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，確保各項(xiàng)工作有效落實(shí)。兩者共同保障政策的順利實(shí)施。

3.2.1 科學(xué)數(shù)據(jù)管理的責(zé)任主體及其職責(zé)

分析《備忘錄》的政策文本，發(fā)現(xiàn)該政策中的責(zé)任主體有白宮科技政策辦公室、資助科學(xué)研究的聯(lián)邦機(jī)構(gòu)、受資助者、用戶等四個(gè)類別。同樣，梳理《辦法》的政策內(nèi)容可發(fā)現(xiàn)，該政策中明確了國務(wù)院科學(xué)技術(shù)行政部門、主管部門、法人單位、科學(xué)數(shù)據(jù)中心、科學(xué)數(shù)據(jù)生產(chǎn)者和科學(xué)數(shù)據(jù)使用者等六類責(zé)任主體。盡管二者的責(zé)任主體及其職責(zé)不同，但其指導(dǎo)思想?yún)s基本一致，即明確不同責(zé)任主體的職責(zé)義務(wù)，形成職責(zé)明晰、各司其職的科學(xué)數(shù)據(jù)管理體系，確?？茖W(xué)數(shù)據(jù)管理與共享順利進(jìn)行。

3.2.2 科學(xué)數(shù)據(jù)開放共享的工作機(jī)制

良好的工作機(jī)制是確?？茖W(xué)數(shù)據(jù)管理與共享順利進(jìn)行的關(guān)鍵。分析發(fā)現(xiàn)，《備忘錄》確立了以聯(lián)邦資助機(jī)構(gòu)“公共獲取計(jì)劃”(Public Access Plan)為核心的實(shí)施機(jī)制，即要求資助科學(xué)研究的各聯(lián)邦機(jī)構(gòu)制定并落實(shí)公共獲取計(jì)劃，確保聯(lián)邦政府資助的科研成果得以公開獲取。而《辦法》則根據(jù)“國家統(tǒng)籌、各部門與各地區(qū)分工負(fù)責(zé)”的原則，確立統(tǒng)籌管理與分工負(fù)責(zé)相結(jié)合的機(jī)制，各級(jí)責(zé)任部門一方面要宣傳并貫徹落實(shí)國家和部門(地方)科學(xué)數(shù)據(jù)管理政策，另一方面要統(tǒng)籌規(guī)劃/指導(dǎo)/組織開展本部門(地區(qū)/單位)的科學(xué)數(shù)據(jù)工作，建立健全本單位科學(xué)數(shù)據(jù)相關(guān)管理制度，確保科學(xué)數(shù)據(jù)管理與共享的順利進(jìn)行。由此可見，《備忘錄》確立了以資助科學(xué)研究的聯(lián)邦機(jī)構(gòu)為核心的實(shí)施機(jī)制，而《辦法》則確立了上級(jí)部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和綜合指導(dǎo)、下級(jí)部門組織實(shí)施相結(jié)合的工作機(jī)制。

3.3 業(yè)務(wù)流程

3.3.1 數(shù)據(jù)管理計(jì)劃

數(shù)據(jù)管理計(jì)劃(Data Management Plan，DMP)是一份概述研究者在科研過程中以及結(jié)束后如何對(duì)科學(xué)數(shù)據(jù)進(jìn)行管理、保存及提供共享的規(guī)劃文檔[39]，有助于確?？茖W(xué)數(shù)據(jù)的創(chuàng)建、保存、歸檔和利用有章可循、有據(jù)可依，同時(shí)也能確保科學(xué)數(shù)據(jù)共享、重用和長期保存的一致性、準(zhǔn)確性與可追溯性[40]?！秱渫洝芬蟮玫铰?lián)邦政府經(jīng)費(fèi)資助的研究人員均需制定數(shù)據(jù)管理計(jì)劃，說明將如何確保研究過程中產(chǎn)生的數(shù)據(jù)得到妥善的長期保存與獲取，或說明為什么長期保存和公共獲取這些數(shù)據(jù)是不適宜的。而《辦法》并未提及數(shù)據(jù)管理計(jì)劃。

3.3.2 數(shù)據(jù)的采集與生產(chǎn)

按照相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)采集(或生產(chǎn))高質(zhì)量的數(shù)據(jù)是確保數(shù)據(jù)可用性的關(guān)鍵，因而確保數(shù)據(jù)的質(zhì)量是數(shù)據(jù)采集與生產(chǎn)階段的主要目標(biāo)。對(duì)于科學(xué)數(shù)據(jù)的采集與生產(chǎn)，《備忘錄》并沒有相關(guān)規(guī)定，而《辦法》則分別對(duì)不同責(zé)任主體的職責(zé)加以明確，構(gòu)建了系統(tǒng)完善的數(shù)據(jù)采集(生產(chǎn))質(zhì)量保障體系：(1)國務(wù)院科學(xué)技術(shù)行政部門負(fù)責(zé)組織研究制定國家科學(xué)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范；(2)有關(guān)科研院所、高等院校和企業(yè)等法人單位(以下簡稱“法人單位”)是科學(xué)數(shù)據(jù)管理的責(zé)任主體，應(yīng)“建立科學(xué)數(shù)據(jù)質(zhì)量控制體系，保證數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性和可用性”；(3)法人單位及科學(xué)數(shù)據(jù)生產(chǎn)者要“按照相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范開展科學(xué)數(shù)據(jù)采集生產(chǎn)和加工整理，形成便于使用的數(shù)據(jù)庫或數(shù)據(jù)集”。可見，《辦法》確立了周密的科學(xué)數(shù)據(jù)質(zhì)量保障體系，通過嚴(yán)格管理和建立標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，確保數(shù)據(jù)優(yōu)質(zhì)可用，為科學(xué)數(shù)據(jù)的共享奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

3.3.3 數(shù)據(jù)的保存與安全

數(shù)據(jù)的保存是實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)長久可用，充分發(fā)揮其潛在價(jià)值的基礎(chǔ)。分析發(fā)現(xiàn)，《備忘錄》與《辦法》均重視科學(xué)數(shù)據(jù)的保存，但同時(shí)又各有側(cè)重，體現(xiàn)在：(1)《備忘錄》更注重?cái)?shù)據(jù)的可獲取和可利用，指出“由聯(lián)邦機(jī)構(gòu)全部或部分支持的非保密研究所產(chǎn)生的數(shù)字格式的科學(xué)數(shù)據(jù)應(yīng)被存儲(chǔ)到可公開獲取的數(shù)據(jù)庫中，并支持?jǐn)?shù)據(jù)的查詢、檢索和分析”；而《辦法》更注重?cái)?shù)據(jù)的安全保護(hù)，通過建立安全保護(hù)措施和容災(zāi)備份機(jī)制確保數(shù)據(jù)在存儲(chǔ)過程中不被非法獲取和惡意使用、不致丟失損毀等；(2)《備忘錄》考慮數(shù)據(jù)保存的成本，指出“在長期保存、獲取的價(jià)值與相關(guān)成本和管理責(zé)任之間尋求平衡”；而《辦法》則特別重視數(shù)據(jù)的保密管理以保障國家安全。一是在數(shù)據(jù)開放前明確數(shù)據(jù)的密級(jí)和保密期限、開放條件與對(duì)象；二是在對(duì)外提供數(shù)據(jù)時(shí)實(shí)行安全審查制度，并圍繞數(shù)據(jù)的保密與安全明確相關(guān)責(zé)任主體的職責(zé)。

3.3.4 數(shù)據(jù)的開放與公開

科學(xué)數(shù)據(jù)的開放與公開是保障數(shù)據(jù)自由利用的前提。對(duì)于科學(xué)數(shù)據(jù)的開放與公開，《備忘錄》并未特別強(qiáng)調(diào)如何建立公開機(jī)制，但強(qiáng)調(diào)要確保數(shù)據(jù)的可獲取性：一方面要求將科學(xué)數(shù)據(jù)“存儲(chǔ)到可公開獲取的數(shù)據(jù)庫中”，另一方面要求“在確保聯(lián)邦資助的研究成果得到長期保存的同時(shí)，不斷優(yōu)化其查找、存檔和傳播的途徑，促進(jìn)其在可獲取和可互操作方面的創(chuàng)新”。而《辦法》則以“開放為常態(tài)，不開放為例外”為指導(dǎo)思想，明確多種數(shù)據(jù)的公開方式：(1)編制和公布科學(xué)數(shù)據(jù)資源目錄，如第十九條指出：“由主管部門組織編制科學(xué)數(shù)據(jù)資源目錄，有關(guān)目錄和數(shù)據(jù)應(yīng)及時(shí)接入國家數(shù)據(jù)共享交換平臺(tái)，面向社會(huì)和相關(guān)部門開放共享”，同時(shí)第二十條要求：法人單位“按要求公布科學(xué)數(shù)據(jù)開放目錄”；(2)通過數(shù)據(jù)出版以促進(jìn)開放與傳播，如《辦法》第二十二條規(guī)定：“主管部門和法人單位應(yīng)積極推動(dòng)科學(xué)數(shù)據(jù)出版和傳播工作，支持科研人員整理發(fā)表產(chǎn)權(quán)清晰、準(zhǔn)確完整、共享價(jià)值高的科學(xué)數(shù)據(jù)”。由此可見，《備忘錄》的規(guī)定簡潔高效，注重目標(biāo)導(dǎo)向，而《辦法》則注重過程的規(guī)范性，通過多種途徑推動(dòng)科學(xué)數(shù)據(jù)的開放與公開。

3.3.5 數(shù)據(jù)的獲取與利用

數(shù)據(jù)的獲取及使用是開展數(shù)據(jù)管理與數(shù)據(jù)保存的最終目的，也是實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)價(jià)值的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。如前所述，《備忘錄》以“公眾最大程度獲取聯(lián)邦資助(科研項(xiàng)目)產(chǎn)生的科學(xué)數(shù)據(jù)”為目標(biāo)，一方面強(qiáng)調(diào)將數(shù)據(jù)“存儲(chǔ)到可公開獲取的數(shù)據(jù)庫中，并支持查詢、檢索和分析”，以確保其可及性，另一方面要求優(yōu)化數(shù)據(jù)的“可獲得性和互操作性”，以確保其可用性；同時(shí)還要求資助科研的聯(lián)邦機(jī)構(gòu)“支持與科學(xué)數(shù)據(jù)管理、分析、存儲(chǔ)、保存、監(jiān)管有關(guān)的培訓(xùn)、教育和人力資源建設(shè)”。而《辦法》則注重科學(xué)數(shù)據(jù)使用者的義務(wù)，指出要“遵守知識(shí)產(chǎn)權(quán)相關(guān)規(guī)定，在論文發(fā)表、專利申請(qǐng)、專著出版等工作中注明所使用和參考引用的科學(xué)數(shù)據(jù)”。

4 研究結(jié)果

4.1 《備忘錄》關(guān)注科學(xué)數(shù)據(jù)的可用性，《辦法》強(qiáng)調(diào)開放與安全并重

由上述分析可知，在政策理念與目標(biāo)層面，《備忘錄》關(guān)注科學(xué)數(shù)據(jù)的最大限度獲取與利用，而《辦法》則強(qiáng)調(diào)科學(xué)數(shù)據(jù)的開放與安全，將國家安全放在突出位置。在政策實(shí)施層面，《備忘錄》更注重目標(biāo)導(dǎo)向，要求資助科學(xué)研究的各聯(lián)邦機(jī)構(gòu)制定和實(shí)施公共獲取計(jì)劃以確保數(shù)據(jù)的獲取與利用；而《辦法》更注重過程管理，圍繞數(shù)據(jù)的生命周期，對(duì)數(shù)據(jù)的采集、匯交、保存、開放、共享、利用等做出相對(duì)較詳細(xì)的規(guī)定。同時(shí)，《辦法》設(shè)專章對(duì)數(shù)據(jù)的保密與安全管理進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定。

4.2 《備忘錄》通過多種機(jī)制確保數(shù)據(jù)的可獲取與可利用

相較于《辦法》，《備忘錄》不僅在目標(biāo)上強(qiáng)調(diào)科學(xué)數(shù)據(jù)的可獲取和可利用，也通過具體措施加以保障。例如，在數(shù)據(jù)可獲取方面，強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)必須存儲(chǔ)到可公開獲取的數(shù)據(jù)庫或存檔庫，并提高公眾發(fā)現(xiàn)和獲取聯(lián)邦資助的研究所產(chǎn)生的數(shù)字內(nèi)容的能力；在數(shù)據(jù)可利用方面，強(qiáng)調(diào)在確保聯(lián)邦資助的研究成果得以長期保存的同時(shí)，不斷提升其被檢索和獲取的便捷性。

4.3 《備忘錄》重視公私合作，《辦法》鼓勵(lì)市場化增值服務(wù)

《備忘錄》鼓勵(lì)公私合作，強(qiáng)調(diào)政府和企業(yè)共同開發(fā)科學(xué)數(shù)據(jù)蘊(yùn)藏的價(jià)值，以實(shí)現(xiàn)公共和私有力量的緊密協(xié)作，提高數(shù)據(jù)的可獲取性和可重用性，避免不必要的對(duì)已有機(jī)制的復(fù)制和資源的重復(fù)投入。美國的公私合作主要是指政府和社會(huì)資本合作，促進(jìn)科學(xué)數(shù)據(jù)的共享利用。這種合作模式，于政府而言，可利用外部資源提升自身的公共服務(wù)能力和治理水平，緩解資金緊張的壓力，合理分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)；于企業(yè)而言，基于政府開放的數(shù)據(jù)資源，可開展大數(shù)據(jù)領(lǐng)域的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，激發(fā)大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)的活力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與就業(yè)[41]，從而實(shí)現(xiàn)《備忘錄》“加速科學(xué)突破和創(chuàng)新、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、提高經(jīng)濟(jì)增長和就業(yè)”的目標(biāo)。與此對(duì)照，《辦法》要求政府預(yù)算資金資助形成的科學(xué)數(shù)據(jù)按照“開放為常態(tài)、不開放為例外”的原則進(jìn)行開放共享，并在此基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)法人單位、社會(huì)組織和企業(yè)圍繞自身形成的科學(xué)數(shù)據(jù)資源進(jìn)行分析挖掘，形成有價(jià)值的科學(xué)數(shù)據(jù)產(chǎn)品，開展市場化增值服務(wù)，以實(shí)現(xiàn)科學(xué)數(shù)據(jù)整體效益的最大化。

從政策表述看，二者關(guān)注的重點(diǎn)有所不同?！秱渫洝窂?qiáng)調(diào)公共部門與社會(huì)力量的密切溝通與協(xié)作，共同推行統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范和準(zhǔn)則，形成多方互利共贏的局面，著眼于塑造實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)價(jià)值最大化的生態(tài)和文化；而《辦法》則鼓勵(lì)社會(huì)力量積極參與科學(xué)數(shù)據(jù)的增值開發(fā)和市場化服務(wù)，通過挖掘和揭示數(shù)據(jù)的潛在價(jià)值，以滿足社會(huì)對(duì)科學(xué)數(shù)據(jù)多層次、多樣化的需求，著眼于數(shù)據(jù)價(jià)值的充分發(fā)掘。

4.4 《備忘錄》重視數(shù)據(jù)管理計(jì)劃的制定

比較美、中兩國科學(xué)數(shù)據(jù)政策的內(nèi)容，發(fā)現(xiàn)《備忘錄》重視制定數(shù)據(jù)管理計(jì)劃。對(duì)于受資助科研項(xiàng)目所產(chǎn)生的科學(xué)數(shù)據(jù)，該計(jì)劃規(guī)定：需詳細(xì)描述如何確保其長期保存和公開獲取，若不適宜長期保存和開放獲取，則給出說明。數(shù)據(jù)管理計(jì)劃作為科學(xué)數(shù)據(jù)管理的第一步，可提前規(guī)劃好數(shù)據(jù)在整個(gè)生命周期中所面臨和需要解決的問題，使得數(shù)據(jù)管理有規(guī)可循、有制可依，有利于規(guī)范數(shù)據(jù)管理秩序，提高數(shù)據(jù)管理質(zhì)量。

5 啟示

5.1 引入科學(xué)數(shù)據(jù)開放的FAIR原則，確?？茖W(xué)數(shù)據(jù)的可用性

FAIR原則是2014年在荷蘭萊頓的勞倫茲會(huì)議上提出的初步構(gòu)想，并于2016年發(fā)布，是一套旨在確保使用者易于發(fā)現(xiàn)、獲取、操作和使用數(shù)據(jù)的數(shù)據(jù)管理指南，即建議研究者和資助機(jī)構(gòu)在存儲(chǔ)和開放數(shù)據(jù)時(shí)，應(yīng)遵循可發(fā)現(xiàn)(Findable)、可獲取(Accessible)、可互操作(Interoperable)和可重用(Reusable)的原則。自發(fā)布以來，F(xiàn)AIR原則及其理念已得到眾多利益相關(guān)者的廣泛引用、認(rèn)可和采納[42]，被諸多專家學(xué)者在多個(gè)場合推薦，并發(fā)布了不少相關(guān)研究成果和實(shí)施指南。美國2013年發(fā)布的《備忘錄》就包含了FAIR原則的若干精神，如要求科學(xué)數(shù)據(jù)存儲(chǔ)時(shí)應(yīng)確保其可檢索、可獲取和可互操作性。我國在實(shí)踐探索與實(shí)施方面也做了諸多努力，如由中國科學(xué)院計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)信息中心和CODATA中國全國委員會(huì)聯(lián)合主辦的《中國科學(xué)數(shù)據(jù)(中英文網(wǎng)絡(luò)版)》致力于科學(xué)數(shù)據(jù)的開放、共享和引用，促進(jìn)科學(xué)數(shù)據(jù)的可發(fā)現(xiàn)(Findable)、可訪問(Accessible)、可理解(Intelligible)和可重用(Reusable)；中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所和中國地理學(xué)會(huì)聯(lián)合創(chuàng)建的“全球變化科學(xué)研究數(shù)據(jù)出版系統(tǒng)”，以出版和傳播全球變化相關(guān)領(lǐng)域的科學(xué)研究數(shù)據(jù)和數(shù)據(jù)論文為核心、以促進(jìn)全球變化科學(xué)研究領(lǐng)域數(shù)據(jù)開放和共享作為宗旨，確保數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)清晰、安全可靠、質(zhì)量可信、計(jì)算機(jī)可識(shí)別、系統(tǒng)可交互、數(shù)據(jù)可挖掘再用。2019年9月，國際科學(xué)理事會(huì)數(shù)據(jù)委員會(huì)(Committee on Datafor Science and Technology，CODATA)及其國際數(shù)據(jù)政策委員會(huì)在北京召開了開放科學(xué)數(shù)據(jù)政策與實(shí)踐國際研討會(huì)，肯定了世界各地已發(fā)布的數(shù)據(jù)政策及其實(shí)施進(jìn)展，并于2019年11月在CODATA官方網(wǎng)站發(fā)布了《科研數(shù)據(jù)北京宣言》(以下簡稱《宣言》)?！缎浴分赋觯嚎蒲袛?shù)據(jù)具有全球公共產(chǎn)品的基本屬性，應(yīng)按照FAIR原則的精神推動(dòng)其開放和共享利用?！掇k法》也強(qiáng)調(diào)科學(xué)數(shù)據(jù)的充分利用，但對(duì)數(shù)據(jù)的可獲取性和可互操作性不夠重視。我國在制定和完善相關(guān)政策時(shí)可吸收和借鑒FAIR原則的相關(guān)理念，將確保數(shù)據(jù)可發(fā)現(xiàn)、可獲取、可互操作和可重用的相關(guān)措施納入政策內(nèi)容體系。比如，在數(shù)據(jù)開放前，為科學(xué)數(shù)據(jù)集建立唯一標(biāo)識(shí)符并將數(shù)據(jù)集與研究成果相關(guān)聯(lián)；為數(shù)據(jù)集添加盡可能充分的元數(shù)據(jù)，以確保數(shù)據(jù)的可發(fā)現(xiàn)和可理解；數(shù)據(jù)發(fā)布時(shí)應(yīng)包含明確的使用條件和協(xié)議，以促進(jìn)數(shù)據(jù)的合理使用等，從而推動(dòng)科學(xué)數(shù)據(jù)的充分共享與利用。

5.2 加強(qiáng)政府與社會(huì)的協(xié)同聯(lián)動(dòng)，實(shí)現(xiàn)科學(xué)數(shù)據(jù)價(jià)值最大化

通過《備忘錄》與《辦法》的比較可知，美國國家層面的科學(xué)數(shù)據(jù)政策非常強(qiáng)調(diào)政府與企業(yè)的聯(lián)動(dòng)發(fā)展，主張公私合作，實(shí)現(xiàn)科學(xué)數(shù)據(jù)價(jià)值最大化?？茖W(xué)數(shù)據(jù)的開放與共享、分析與挖掘、管理與應(yīng)用，不僅能促進(jìn)科學(xué)研究的進(jìn)步，發(fā)展新興學(xué)科，而且能催生新型經(jīng)濟(jì)形態(tài)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。有效收集數(shù)據(jù)，科學(xué)分析數(shù)據(jù)，最大化數(shù)據(jù)的價(jià)值，成為社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求。2020年4月9日，國務(wù)院發(fā)布《中共中央 國務(wù)院關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機(jī)制的意見》(以下簡稱《意見》)，數(shù)據(jù)作為一種新型生產(chǎn)要素首次被寫入文件中，與土地、勞動(dòng)力、資本、技術(shù)等傳統(tǒng)要素并列[43]?！兑庖姟穱@推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享、提升社會(huì)數(shù)據(jù)資源價(jià)值、加強(qiáng)數(shù)據(jù)資源整合和安全保護(hù)等方面提出指導(dǎo)意見，為數(shù)據(jù)要素市場培育指明方向[44]。在此背景下，我國科學(xué)數(shù)據(jù)政策應(yīng)進(jìn)一步明確政府、企業(yè)和其他社會(huì)主體之間合作的原則目標(biāo)、領(lǐng)域方向、方式途徑、權(quán)利義務(wù)等，以更好地推動(dòng)數(shù)據(jù)要素市場化的培育與發(fā)展，充分發(fā)揮各方力量與積極性，更好地促進(jìn)數(shù)據(jù)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。

5.3 將數(shù)據(jù)管理計(jì)劃納入科學(xué)數(shù)據(jù)管理政策文本

數(shù)據(jù)管理計(jì)劃作為推進(jìn)科學(xué)數(shù)據(jù)管理共享的有效工具，對(duì)規(guī)范科學(xué)數(shù)據(jù)的采集與生產(chǎn)、促進(jìn)數(shù)據(jù)的保管與長期保存、推動(dòng)數(shù)據(jù)的開放共享等都具有重要作用。目前，不少國家的科研資助機(jī)構(gòu)都將數(shù)據(jù)管理計(jì)劃作為科研項(xiàng)目申請(qǐng)中必不可少的一部分，并以此為依據(jù)推動(dòng)科學(xué)數(shù)據(jù)的管理與開放共享。我國《辦法》尚未將數(shù)據(jù)管理計(jì)劃納入政策體系，僅指出“政府預(yù)算資金資助的各級(jí)科技計(jì)劃(專項(xiàng)、基金等)項(xiàng)目所形成的科學(xué)數(shù)據(jù)，應(yīng)由項(xiàng)目牽頭單位匯交到相關(guān)科學(xué)數(shù)據(jù)中心”。盡管有助于推動(dòng)科學(xué)數(shù)據(jù)的匯交，但不少項(xiàng)目在實(shí)施過程中由于缺乏前期規(guī)劃和數(shù)據(jù)保管意識(shí)，在結(jié)束時(shí)無數(shù)據(jù)可交或匯交的數(shù)據(jù)不完整、數(shù)據(jù)質(zhì)量不高。《辦法》出臺(tái)后，我國部分地區(qū)、主管部門和法人單位等也相繼出臺(tái)了各自的科學(xué)數(shù)據(jù)管理辦法或?qū)嵤┘?xì)則。筆者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，目前僅有中國科學(xué)院發(fā)布的《中國科學(xué)院科學(xué)數(shù)據(jù)管理與開放共享辦法》提出“將科技項(xiàng)目數(shù)據(jù)管理計(jì)劃作為項(xiàng)目立項(xiàng)的必要條件，列入項(xiàng)目評(píng)審內(nèi)容”，并明確了科研項(xiàng)目數(shù)據(jù)管理計(jì)劃的主要內(nèi)容：“項(xiàng)目預(yù)期產(chǎn)生的數(shù)據(jù)內(nèi)容、類型、規(guī)模、質(zhì)量、提交時(shí)間和最終匯交的科學(xué)數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)名稱等”，而各地方和主管部門的相關(guān)辦法并沒有明確提出數(shù)據(jù)管理計(jì)劃的要求。因而，我國應(yīng)加大數(shù)據(jù)管理計(jì)劃的應(yīng)用與推廣力度，將數(shù)據(jù)管理計(jì)劃列入各政策中，并以數(shù)據(jù)管理計(jì)劃為依據(jù)，規(guī)劃和規(guī)范數(shù)據(jù)管理的過程，更好地推進(jìn)國內(nèi)科學(xué)數(shù)據(jù)的開放共享[45]。