□田靜婷，白天晴，王東煜

（西北政法大學(xué)經(jīng)濟法學(xué)院，陜西 西安 710063）

1 研究背景

2018 年1 月《中共中央 國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村戰(zhàn)略的意見》指出，實施鄉(xiāng)村戰(zhàn)略必須把制度建設(shè)貫穿其中。在深化農(nóng)村土地制度改革中，要系統(tǒng)總結(jié)宅基地制度改革試點經(jīng)驗，加快土地管理法的修改，完善農(nóng)村土地利用管理政策體系，完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”[1]。

十二屆全國人大常委會審議通過了《關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在北京市大興區(qū)等33 個試點縣（市、區(qū)）行政區(qū)域暫時調(diào)整實施有關(guān)法律規(guī)定的決定》，對試點地區(qū)進行授權(quán)。

2022 年3 月中共陜西省委、陜西省人民政府在《關(guān)于做好2022 年全面推進鄉(xiāng)村振興重點工作的實施意見》中強調(diào)持續(xù)深化農(nóng)村改革，穩(wěn)慎推進4 個縣農(nóng)村宅基地制度改革試點、12 個縣閑置宅基地和農(nóng)房盤活利用試點。

由此可見，無論是從中央還是到地方，農(nóng)村土地制度改革都是全面推進依法治國、實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要內(nèi)容。建立科學(xué)合理的農(nóng)村宅基地自愿有償退出機制，保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，盤活農(nóng)村閑置宅基地，對深化農(nóng)村土地制度改革和推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施具有重要意義[2-3]。

2 宅基地退出補償意愿的實證調(diào)研

課題組選取了4 個村作為調(diào)查樣本，共發(fā)放調(diào)查問卷1 000 份，收回問卷945 份，無效問卷55 份，有效率達到94.5%。經(jīng)過對樣本數(shù)據(jù)資料進行統(tǒng)計，在945 份問卷調(diào)查中，共涉及到828 位農(nóng)民，其基本情況如下。

2.1 調(diào)研基本情況

2.1.1 性別

在調(diào)研的828 位農(nóng)民中，男性543 人，占被訪者的65%；女性285 人，占被訪者的35%，見表1。通過訪談得知，女性在宅基地退出及補償方面比男性更加理性，更加注重宅基地退出后家庭的生活成本問題、勞動便利問題、社會保障問題等。

表1 調(diào)研對象性別比例

2.1.2 年齡

在調(diào)研對象中，30 歲以下的農(nóng)民104 人，占被訪者的13%，30 歲以上、60 歲以下的農(nóng)民542 人，占被訪者的65%，60 歲以上的農(nóng)民182 人，占被訪者的22%，見表2。通過訪談得知，30 歲以上、60 歲以下的農(nóng)民對于宅基地退出補償?shù)囊庠副容^強烈。60 歲以上的農(nóng)民因為鄉(xiāng)土情懷，對于宅基地退出補償?shù)囊庠副容^弱。

表2 調(diào)研對象年齡比例

2.1.3 受教育程度

在調(diào)研對象中，小學(xué)及以下文化程度者96 人，占被訪者的12%；初中文化程度者198 人，占被訪者的23%；高中及以上文化程度者534 人，占被訪者的65%，見表3。通過訪談得知，文化程度越高的農(nóng)民對政府相關(guān)政策的理解性越強，對宅基地退出的支持度越高。

表3 調(diào)研對象受教育程度

2.1.4 家庭收入

在調(diào)研對象中，年收入在1 萬～3 萬元的農(nóng)民有224 人，占被訪者的27%；年收入在3 萬～5 萬元的農(nóng)民有348 人，占被訪者的42%；年收入5 萬以上的農(nóng)民有256 人，占被訪者的31%，見表4。通過訪談得知，家庭經(jīng)濟收入狀況直接影響著農(nóng)民對農(nóng)村宅基地退出的意愿，家庭收入越低的農(nóng)戶對宅基地的依賴性越強，退出意愿越弱。

表4 調(diào)研對象家庭收入

2.1.5 參保情況

在調(diào)研對象中，參加社保的農(nóng)民有614 人，占被訪者的74%；沒有參加社保的農(nóng)民有214 人，占被訪者的26%，見表5。通過訪談得知，農(nóng)民擔(dān)心宅基地退出后，在城市居住和生活會面臨失業(yè)和社會保障等問題，影響宅基地順利退出的重要因素是農(nóng)民對土地社會保障功能的依賴。

表5 調(diào)研對象參保情況

2.1.6 從業(yè)情況

在調(diào)研對象中，在家務(wù)農(nóng)的農(nóng)民有149 人，占被訪者的18%；外出打工的農(nóng)民有561 人，占被訪者的68%；兼業(yè)的農(nóng)民有118 人，占被訪者的14%，見表6。通過訪談得知，外出打工和兼業(yè)的多以青壯年為主，在家務(wù)農(nóng)的基本以老人為主。在外務(wù)工的農(nóng)民宅基地一般是由親戚或同村的村民代為看管，大部分處于常年閑置狀態(tài)，有些農(nóng)民農(nóng)忙時在家務(wù)農(nóng)，農(nóng)閑時進城打工，宅基地是季節(jié)性閑置。

表6 調(diào)研對象從業(yè)情況

2.2 農(nóng)民宅基地退出意愿

經(jīng)過對樣本數(shù)據(jù)資料的統(tǒng)計，在828 人中閑置宅基地72 人，約占總?cè)藬?shù)的8.7%；偶爾居住的46 人，占總?cè)藬?shù)的5.6%，這兩類農(nóng)民中退出可能性最大的共78 人，有意愿退出的44 人。通過對愿意退出農(nóng)村宅基地的農(nóng)民樣本進行分析，30 歲以下年輕人的退出意愿高于60 歲以上老年人；從農(nóng)民文化程度看，受教育程度高的農(nóng)民退出意愿高于文化程度低的農(nóng)民；從居住位置看，退出意愿遠郊村高于近郊村；從勞動力結(jié)構(gòu)看，退出意愿以非農(nóng)收入為主的農(nóng)民高于以農(nóng)業(yè)收入為主的農(nóng)民；從土地資源稟賦看，退出意愿土地價值大的高于土地價值低的；從就業(yè)現(xiàn)狀看，農(nóng)民工退出意愿高于一般農(nóng)民。

2.3 農(nóng)民宅基地退出障礙因素

經(jīng)過對樣本數(shù)據(jù)資料的統(tǒng)計，在828 人中有意愿退出的有44 人，占總?cè)藬?shù)的5.3%，其余農(nóng)民對宅基地退出仍有顧慮，其中農(nóng)民收入和就業(yè)情況、土地資源稟賦、退出宅基地補償方式、養(yǎng)老與社會保障4 種因素是制約其宅基地退出的主要因素。有128 人選擇農(nóng)戶收入和就業(yè)情況，占總?cè)藬?shù)的15.46%；257 人選擇土地資源稟賦，占總?cè)藬?shù)的18.96%；578 人選擇退出宅基地補償方式，占總?cè)藬?shù)的69.80%；625 人選擇養(yǎng)老與社會保障，占總?cè)藬?shù)的75.48%。

2.4 農(nóng)民對宅基地退出主體的認同

經(jīng)過對樣本數(shù)據(jù)資料的統(tǒng)計得出，有513 人認為宅基地退出主體為農(nóng)民，占總?cè)藬?shù)的62%；有113 人認為宅基地退出主體為村委會，占總?cè)藬?shù)的14%；有104 人認為宅基地退出主體為村集體經(jīng)濟組織，占總?cè)藬?shù)的13%；有98 人認為宅基地退出主體為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，占總?cè)藬?shù)的11%。

2.5 農(nóng)民對宅基地退出補償?shù)倪x擇

經(jīng)過對樣本數(shù)據(jù)資料的統(tǒng)計，有212 人選擇宅基地退出補償模式為貨幣補償，占總?cè)藬?shù)的26%；有512 人選擇宅基地退出補償模式為安置補償，占總?cè)藬?shù)的62%；有104 人選擇兩者結(jié)合的模式，占總?cè)藬?shù)的12%。其中，在選擇貨幣補償模式的農(nóng)民中，有21%的農(nóng)民認為“以保障性住房價格進行現(xiàn)金補償”；有79%的農(nóng)民認為“以商品性住房價格進行現(xiàn)金補償”。選擇安置補償模式的農(nóng)戶中，有15%農(nóng)民認為“安置補償?shù)谋壤秊?∶1”；有35%的農(nóng)民認為“安置補償?shù)谋壤秊?∶1.2”；有50%的農(nóng)民認為“安置補償?shù)谋壤秊?∶1.5 及以上”。

2.6 農(nóng)民對政府宅基地退出行為的評價

調(diào)研對象中，有373 人認為政府“農(nóng)村宅基地退出考慮了農(nóng)戶利益”，占總?cè)藬?shù)的45.05%；有248 人認為政府“農(nóng)村宅基地退出基本滿足農(nóng)戶需要”，占總戶數(shù)的29.95%；有124 人認為政府“農(nóng)村宅基地退出損害了農(nóng)民利益”，占總?cè)藬?shù)的14.98%。

3 結(jié)果分析

從調(diào)研的結(jié)果來看，農(nóng)民對于退出宅基地的意愿明顯動力不足，農(nóng)民收入和就業(yè)情況、土地資源稟賦、退出宅基地補償方式、養(yǎng)老與社會保障4 種因素是制約宅基地退出的主要因素。外出打工的青壯年、受教育程度較高和家庭年收入較高的農(nóng)民退出意愿更為強烈。由此可見，經(jīng)濟基礎(chǔ)是決定和影響農(nóng)民宅基地是否退出的衡量因素[4-5]。

目前宅基地退出補償模式主要為貨幣補償和安置補償。根據(jù)調(diào)研結(jié)果顯示，追求高比例補償是農(nóng)民的主要訴求。

政府作為土地管理主體，為了政策的實施，通常要求農(nóng)民集中居住，節(jié)省建設(shè)用地，實現(xiàn)土地集約。因此農(nóng)民宅基地退出大多數(shù)是“被動式”，影響農(nóng)民宅基地退出的關(guān)鍵是補償是否合理公正[6]。農(nóng)民對宅基地退出主體的認識不足。在宅基地退出過程中，政府及其相關(guān)部門在政策的引導(dǎo)、指導(dǎo)和管理方面沒有向農(nóng)民全面普及[7]。宅基地退出的管理主體職權(quán)不清是阻礙退出順利進行的主要難題。農(nóng)民對國家宅基地制度改革的認同度較高，對退出過程中政府行為的評價分歧較大。

政府在實施相應(yīng)政策時，應(yīng)當做到民主化和科學(xué)化。政府應(yīng)把群眾是否滿意、群眾是否擁護、政策是否惠及廣大群眾作為檢驗政績的重要標志，而不能強制性要求農(nóng)民退出宅基地，侵害農(nóng)民的土地權(quán)益和生存權(quán)利，惡化農(nóng)民與基層政府之間的關(guān)系，阻礙集約用地政策的實施進程，甚至危及農(nóng)村經(jīng)濟社會的發(fā)展和穩(wěn)定[8-10]。