○陳放

中國工商銀行博士后科研工作站 北京 100031

一、問題的提出

近年來，在數(shù)字經(jīng)濟(jì)崛起的過程中，隨著云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈和物聯(lián)網(wǎng)等新興技術(shù)在金融行業(yè)的深入應(yīng)用，科技對于金融的作用被不斷強(qiáng)化，不斷催生金融科技新模式和新業(yè)態(tài)，各類前沿信息技術(shù)與金融服務(wù)的深度融合，帶來金融科技的變革創(chuàng)新。實(shí)踐證明，科技對中國金融的重構(gòu)已然產(chǎn)生了巨大效應(yīng)，金融科技是技術(shù)推動的金融創(chuàng)新。在英文中，金融科技（FinTech）作為金融（Fi?nance）與科技（Technology）的合成詞，其中既包括前沿科技在金融機(jī)構(gòu)中的運(yùn)用，也包括網(wǎng)絡(luò)借貸、眾籌、第三方支付等新金融業(yè)態(tài)。尤其是近10年來，國內(nèi)各金融科技細(xì)分行業(yè)已經(jīng)從無到有并得以迅速增長，對于降低金融交易成本、提升金融服務(wù)效率和促進(jìn)普惠金融發(fā)展等方面的積極意義是顯而易見的。但與此同時(shí)，金融科技作為一種新生事物，自身的發(fā)展也面臨著諸多的風(fēng)險(xiǎn)和不確定性，近年來爆發(fā)的網(wǎng)絡(luò)借貸行業(yè)“倒閉潮”以及螞蟻金服因被監(jiān)管約談而暫緩上市等行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)事件的此起彼伏，已然對政府治理的創(chuàng)新轉(zhuǎn)型提出了新的要求和新的課題。

政府治理，是指政府行政體系作為治理主體，對公共事務(wù)進(jìn)行管理的行為，主要包括政府對自身、市場、社會以及生態(tài)環(huán)境的公共管理活動。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府對市場的治理逐漸演化為以市場機(jī)制為基礎(chǔ)，以公共利益的實(shí)現(xiàn)為目標(biāo)的管理活動。值得注意的是，這里的政府治理較之于一般意義上的政府監(jiān)管在概念上更為寬泛。主要體現(xiàn)在：政府治理不僅僅強(qiáng)調(diào)政府對于市場經(jīng)濟(jì)主體負(fù)面行為的監(jiān)管規(guī)制，還內(nèi)在包含了政府促進(jìn)創(chuàng)新及產(chǎn)業(yè)發(fā)展的舉措，這展現(xiàn)了政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)和規(guī)范市場的雙重職能，兼容了政府的多重目標(biāo)及其關(guān)系。

金融市場作為公共事務(wù)的重要部分，在金融科技時(shí)代其健康發(fā)展得到了黨和政府的高度重視。隨著金融科技與金融創(chuàng)新的快速發(fā)展，處理好金融發(fā)展、金融穩(wěn)定和金融安全的關(guān)系愈加凸顯。習(xí)近平同志在2017年全國金融工作會議上就強(qiáng)調(diào)：“金融安全是國家安全的重要組成部分”。黨的十九大提出，要堅(jiān)決打好防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)，重點(diǎn)是防控金融風(fēng)險(xiǎn)，健全金融監(jiān)管體系，守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的底線。黨的十九屆五中全會進(jìn)一步提出要在“提升金融科技水平”的同時(shí)“完善風(fēng)險(xiǎn)防范處置長效機(jī)制”。在此背景下，既要促進(jìn)金融創(chuàng)新又要加強(qiáng)金融監(jiān)管，成為政府治理亟待解決的矛盾。因此，建立健全現(xiàn)代金融治理體系，對金融科技進(jìn)行有效治理，在促進(jìn)金融科技發(fā)展和防范金融風(fēng)險(xiǎn)之間取得平衡，是保障金融科技健康發(fā)展的重要課題。

二、金融科技的內(nèi)涵與特征分析

隨著金融科技爆發(fā)式增長，問題和風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)也在迅速集聚。由于金融科技引領(lǐng)的網(wǎng)絡(luò)貸款、理財(cái)、貨幣基金、保險(xiǎn)等金融場景所傳遞的風(fēng)險(xiǎn)難以實(shí)時(shí)監(jiān)測、處置與防范，給金融監(jiān)管帶來了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，成為政府治理的痛點(diǎn)和困境。為此，就必須對金融科技的內(nèi)涵與特征進(jìn)行分析把握，對發(fā)展中的問題和挑戰(zhàn)進(jìn)行研判，為紓困解難提供必要的邏輯前提。

（一）金融科技的內(nèi)涵分析

金融科技（FinTech）一詞最早由 Bettinger在1972年提出，原意是指“將商業(yè)銀行的技能知識同現(xiàn)代管理科學(xué)以及電子計(jì)算機(jī)相結(jié)合”。在此之后，信息技術(shù)與金融服務(wù)的融合得到了學(xué)術(shù)界的重視。1984年，Hannan和McDowell將新技術(shù)在金融中的應(yīng)用認(rèn)定為金融創(chuàng)新的主要成因。20世紀(jì)90年代初，時(shí)任花旗銀行董事長的John Reed在智慧卡論壇上將金融科技的概念進(jìn)一步加以普及。然而，早期關(guān)于信息技術(shù)對金融行業(yè)影響的探討更多只是將互聯(lián)網(wǎng)看作金融交易中一種新的實(shí)現(xiàn)方式，單純從技術(shù)角度分析該問題。隨著前沿信息技術(shù)對金融行業(yè)的業(yè)務(wù)模式和運(yùn)作思路事實(shí)上產(chǎn)生了很多實(shí)質(zhì)性的影響后，更多后續(xù)研究將注意力放在互聯(lián)網(wǎng)與金融機(jī)構(gòu)商業(yè)模式之間的關(guān)系上，學(xué)術(shù)界開始重視互聯(lián)網(wǎng)對金融運(yùn)作機(jī)制帶來的顛覆性影響。有學(xué)者認(rèn)為，金融科技通過重新定義核心活動、改造與主要客戶之間的互動機(jī)制以及幫助他人為股東創(chuàng)造更大的價(jià)值，從而改變了金融本身的價(jià)值導(dǎo)向。在此背景下，一些學(xué)者和機(jī)構(gòu)對金融科技的內(nèi)涵進(jìn)行了更加深入的探討。比如，Arner等將金融科技定義為技術(shù)支持的金融服務(wù)解決方案，是金融服務(wù)和信息技術(shù)的融合。Gomber等認(rèn)為金融科技是融合了“金融”與“科技”這兩個(gè)概念的新范式，用于描述互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)與金融服務(wù)活動的聯(lián)系。借助于金融科技，金融機(jī)構(gòu)可以通過運(yùn)用大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈等技術(shù)低成本、低風(fēng)險(xiǎn)地處理海量數(shù)據(jù)；同時(shí)，金融科技可以對大量標(biāo)準(zhǔn)化和非標(biāo)準(zhǔn)化的數(shù)據(jù)進(jìn)行深度挖掘，降低信息不對稱，并避免金融市場中的道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇等問題，從而降低了小微經(jīng)濟(jì)主體獲取金融服務(wù)的門檻，緩釋了小微企業(yè)的融資約束。而金融穩(wěn)定理事會（FSB）在2016年發(fā)布的報(bào)告中認(rèn)為，金融科技是技術(shù)推動的金融創(chuàng)新，從而對金融機(jī)構(gòu)、市場和服務(wù)具有重大影響的業(yè)務(wù)模式、應(yīng)用、流程及產(chǎn)品。該定義在國際上得到了較多的認(rèn)可。

而在國內(nèi)，早期與金融科技相關(guān)的概念包括“網(wǎng)上金融”“網(wǎng)絡(luò)金融”等。謝平和鄒傳偉于2012年首次在國內(nèi)提出了“互聯(lián)網(wǎng)金融”的概念，認(rèn)為互聯(lián)網(wǎng)金融是商業(yè)銀行間接融資和資本市場直接融資之外的第三種融資模式?；ヂ?lián)網(wǎng)金融的概念被提出后，迅速得到學(xué)術(shù)界和金融行業(yè)的廣泛認(rèn)可。就國內(nèi)學(xué)者提出的“互聯(lián)網(wǎng)金融”與國際上通用的“金融科技”兩個(gè)概念的關(guān)系，賁圣林等認(rèn)為，中國互聯(lián)網(wǎng)金融的概念和實(shí)踐，可以看作是金融科技發(fā)展的一個(gè)階段。因此，隨著我國互聯(lián)網(wǎng)金融實(shí)踐的發(fā)展，行業(yè)將進(jìn)入更高層次的金融科技發(fā)展階段。近年來，我國頂層設(shè)計(jì)中也更多地使用了“金融科技”的概念。2017年，中國人民銀行成立了金融科技委員會，意在加強(qiáng)金融科技的規(guī)劃研究以及統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作。2019年，中國人民銀行進(jìn)一步印發(fā)《金融科技（FinTech）發(fā)展規(guī)劃（2019—2021年）》，提出了之后三年金融科技發(fā)展的指導(dǎo)思想、發(fā)展目標(biāo)、重點(diǎn)任務(wù)等。2020年，在黨的十九屆五中全會上通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》中明確提出“提升金融科技水平，增強(qiáng)金融普惠性”的要求。而2021年十三屆全國人大四次會議上的《2021年國務(wù)院政府工作報(bào)告》則提出要“強(qiáng)化金融控股公司和金融科技監(jiān)管，確保金融創(chuàng)新在審慎監(jiān)管的前提下進(jìn)行”。

綜上所述，隨著人工智能、區(qū)塊鏈、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)等新興技術(shù)的蓬勃發(fā)展，“金融+科技”經(jīng)歷了“金融信息化—互聯(lián)網(wǎng)金融—金融科技”的不同階段，形態(tài)不斷變更升級。隨之而來的是，學(xué)界及政府層面對金融科技內(nèi)涵的揭示也越來越清晰準(zhǔn)確。

（二）金融科技的特征

隨著近年來大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、社交網(wǎng)絡(luò)等更前沿的信息技術(shù)在金融服務(wù)中的應(yīng)用，金融科技和傳統(tǒng)金融在內(nèi)涵和外延上的特征逐漸凸顯。

第一，金融科技是一種創(chuàng)新性的金融模式。一是金融科技是建立在互聯(lián)網(wǎng)平臺上并將信息技術(shù)運(yùn)用在組織結(jié)構(gòu)和運(yùn)營機(jī)制中的新金融模式。謝平等認(rèn)為金融科技包含從傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)、金融市場到瓦爾拉斯一般均衡所對應(yīng)的非中介組織與市場的所有金融業(yè)務(wù)和組織模式。因此，金融科技是通過互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)來實(shí)現(xiàn)投融資的新型金融運(yùn)作機(jī)制，它和傳統(tǒng)金融相比，在運(yùn)作模式和監(jiān)管方式上都有重大區(qū)別。二是金融科技是對傳統(tǒng)金融革命性變革的金融模式。金融科技是金融產(chǎn)業(yè)與科技產(chǎn)業(yè)高度融合并逐步形成新產(chǎn)業(yè)的動態(tài)發(fā)展過程，即科技與金融的結(jié)合形成了金融科技。并且隨著技術(shù)對金融體系產(chǎn)生的深刻影響和改變，科技與金融不可避免地將進(jìn)一步深度融合，帶來社會資金融通的效率化。2015年7月，中國人民銀行等十部委發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)金融健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》，將互聯(lián)網(wǎng)金融定義為傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)與互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和信息通信技術(shù)實(shí)現(xiàn)資金融通、支付、投資和信息中介服務(wù)的新型金融業(yè)務(wù)模式”。說明互聯(lián)網(wǎng)金融不是簡單由傳統(tǒng)金融變形而來，其固有的運(yùn)作機(jī)制實(shí)際上已經(jīng)發(fā)生了實(shí)質(zhì)性的改變。

第二，金融科技是以信息科技為基礎(chǔ)推動的金融模式。金融科技是信息科技時(shí)代的產(chǎn)物，其運(yùn)行手段、渠道、程序和模式都是以信息科技為基礎(chǔ)和平臺建立起來的。傳統(tǒng)金融主要是人與人當(dāng)面進(jìn)行實(shí)物形態(tài)的資金融通；與傳統(tǒng)金融相比，金融科技對資金的融通則是以信息傳輸和數(shù)字在線的方式進(jìn)行支付。信息科技植入金融領(lǐng)域，帶來的是金融效率的極大提升。這集中體現(xiàn)為金融的普惠性和金融服務(wù)的便捷性。各類信息技術(shù)在金融領(lǐng)域的應(yīng)用降低了交易成本和信息不對稱程度，拓展了金融交易可能性的集合，不僅擴(kuò)大了金融的服務(wù)半徑，延長了金融的服務(wù)時(shí)間，還使交易成本大幅下降，從而促進(jìn)金融發(fā)展提質(zhì)增效。實(shí)踐表明，信息技術(shù)的發(fā)展決定著金融科技模式的創(chuàng)新和發(fā)展方向，以大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、區(qū)塊鏈、人工智能等為代表的前沿信息技術(shù)推動的金融科技已成為金融產(chǎn)業(yè)的加速器。

第三，金融科技在本質(zhì)上是金融行業(yè)開放性的運(yùn)行模式。由于信息科技具有開放性的特性，以信息科技為基礎(chǔ)發(fā)展創(chuàng)新的金融科技，與傳統(tǒng)金融運(yùn)行模式相比，必然在運(yùn)行方式和監(jiān)管手段上都具有開放、共享、去中介和融合的科技特性。金融科技以信息科技為基礎(chǔ)來整合多方金融資源，使金融體系呈現(xiàn)開放性特征，順應(yīng)信息時(shí)代建設(shè)多層次、廣覆蓋和有差異金融市場的要求，以實(shí)現(xiàn)社會領(lǐng)域各種金融資源的價(jià)值共創(chuàng)與共享，從而達(dá)到社會多邊利益體的合作開放與共贏。

總之，準(zhǔn)確界定和把握金融科技的實(shí)質(zhì)和特征，是實(shí)施精準(zhǔn)監(jiān)管的前提和基礎(chǔ)。金融科技雖然沒有改變金融的本質(zhì)和基本功能，金融監(jiān)管的基本理念和邏輯也沒有發(fā)生變化，但卻在很大程度上改善了金融的服務(wù)模式，提升了金融服務(wù)質(zhì)量，并促進(jìn)了金融資源的優(yōu)化配置，其業(yè)態(tài)的優(yōu)勢是十分明顯的。當(dāng)然，隨之而來的問題與風(fēng)險(xiǎn)也是不容忽視的。

三、金融科技發(fā)展中面臨的問題和挑戰(zhàn)

快速發(fā)展的金融科技作為技術(shù)推動的金融創(chuàng)新，一方面孕育了大量新的金融模式、產(chǎn)品和服務(wù)，正在改變著金融產(chǎn)業(yè)的運(yùn)營模式與產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈形態(tài)。另一方面金融科技因其獨(dú)有的特征，形成了新的重要挑戰(zhàn)。同時(shí)，由于金融科技的本質(zhì)依然是金融，也具有金融行業(yè)共性化的特征和金融風(fēng)險(xiǎn)問題。從金融科技發(fā)展的實(shí)際情況看，主要存在以下問題和挑戰(zhàn)。

第一，傳統(tǒng)金融面臨的風(fēng)險(xiǎn)在金融科技領(lǐng)域依然存在甚至被放大。一是金融科技背景下信息不對稱帶來的風(fēng)險(xiǎn)。在傳統(tǒng)民間小微金融中，各交易主體主要通過親緣關(guān)系產(chǎn)生信任，這在一定程度上緩釋了信息不對稱的問題。然而，隨著金融科技的發(fā)展，大量陌生人之間進(jìn)行交易，互聯(lián)網(wǎng)的匿名性阻礙了金融科技參與主體信任的形成。例如，在網(wǎng)絡(luò)借貸等運(yùn)用金融科技進(jìn)行的交易活動中，信息不對稱現(xiàn)象較之于傳統(tǒng)金融活動更為嚴(yán)重。在網(wǎng)絡(luò)融資市場中充斥著的大量個(gè)人投資者，往往缺乏識別借款方信用狀況的能力，也就面臨更為嚴(yán)重的風(fēng)險(xiǎn)。這在大量研究文獻(xiàn)中得到證實(shí)。Riggins和Weber通過對網(wǎng)絡(luò)借貸平臺Kiva的實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，網(wǎng)絡(luò)融資市場中的投資者并不能夠獲得足夠的關(guān)于借款人的信息，他們的投資決策往往建立在認(rèn)知偏差之上。二是傳統(tǒng)金融市場中逆向選擇帶來的風(fēng)險(xiǎn)依然存在。Emekter等針對金融科技企業(yè)LendingClub的實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，盡管投資人能夠通過向信用等級較低的借款人投資而獲得高利率，但這些借款人也具有高違約率，這降低了投資人的實(shí)際收益率。三是金融行業(yè)自身的風(fēng)險(xiǎn)很容易在金融科技體系中放大。較之于傳統(tǒng)金融，金融科技發(fā)展中更容易引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。由于大型金融科技企業(yè)涉及領(lǐng)域廣、行業(yè)多，一旦出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)，容易迅速引發(fā)大面積的風(fēng)險(xiǎn)傳染。特別是在中國金融科技發(fā)展初期，由于行業(yè)總體上缺少規(guī)范和監(jiān)管，標(biāo)準(zhǔn)化的投資者保護(hù)機(jī)制無法有效發(fā)揮作用，使得參與主體面臨更嚴(yán)重的交易風(fēng)險(xiǎn)。例如，在中國網(wǎng)絡(luò)借貸交易規(guī)模達(dá)到頂峰的2016年，僅人人貸一家網(wǎng)絡(luò)平臺上借貸逾期金額就超過6300萬元，不少網(wǎng)絡(luò)借貸平臺上貸款壞賬率甚至超過10%，這一方面使投資人遭受巨額損失，另一方面校園貸、股票配資等模式中的暴力催收也帶來了嚴(yán)重的社會問題。傳統(tǒng)金融借貸存在的信用風(fēng)險(xiǎn)、道德風(fēng)險(xiǎn)、市場風(fēng)險(xiǎn)等在金融科技中依然存在，甚至被進(jìn)一步放大。

第二，金融科技帶來了新的金融風(fēng)險(xiǎn)問題與挑戰(zhàn)。金融科技作為技術(shù)與金融的結(jié)合，具有跨界性、去中介化、分布化和智能化等新特征，這為金融監(jiān)管提出了新挑戰(zhàn)。在中國，由于大部分金融科技企業(yè)為初創(chuàng)企業(yè)，其自身的經(jīng)營活動存在較大的不確定性，加之監(jiān)管政策法規(guī)的配套性、完善性、可操作性亟待增強(qiáng)，行業(yè)中風(fēng)險(xiǎn)聚集。跑路、停業(yè)、提現(xiàn)困難、經(jīng)偵調(diào)查等經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)事件不斷發(fā)生。據(jù)行業(yè)門戶信息網(wǎng)站零壹財(cái)經(jīng)統(tǒng)計(jì)，截至2018年末歷史累計(jì)發(fā)生各類風(fēng)險(xiǎn)的網(wǎng)絡(luò)借貸機(jī)構(gòu)高達(dá)4672家，占?xì)v史累計(jì)上線總量的77.1%。一些互聯(lián)網(wǎng)金融創(chuàng)業(yè)公司在缺乏必要監(jiān)管的背景下，盲目涉足信用中介、資金池等金融領(lǐng)域，風(fēng)控能力較差，最終導(dǎo)致大規(guī)模倒閉。到2019年末，僅剩下300余家正常運(yùn)營的網(wǎng)絡(luò)借貸平臺，到2020年，P2P網(wǎng)絡(luò)借貸機(jī)構(gòu)正式清零。同時(shí)，近年來一些互聯(lián)網(wǎng)巨頭的金融化程度過高、高杠桿無序擴(kuò)張所帶來的平臺壟斷、侵犯網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)安全和危害社會民生保障等問題凸顯?！?020胡潤全球獨(dú)角獸榜》數(shù)據(jù)表明，排名前四的螞蟻集團(tuán)、陸金所、微眾銀行和京東數(shù)科估值合計(jì)15500億元，在前18家金融科技行業(yè)獨(dú)角獸企業(yè)中占比高達(dá)94.86%，市場集中度高企，必然帶來壟斷風(fēng)險(xiǎn)。正如中國人民銀行副行長范一飛在2020金融街論壇上指出，金融和科技的深度融合在促進(jìn)金融產(chǎn)品創(chuàng)新、業(yè)務(wù)流程再造、服務(wù)質(zhì)效提升的同時(shí)，也改變了金融的運(yùn)行機(jī)理，加大了風(fēng)控難度。金融科技帶來的新風(fēng)險(xiǎn)相較于傳統(tǒng)金融業(yè)態(tài)風(fēng)險(xiǎn)的特殊性主要體現(xiàn)在：一是金融科技本身具有的融合性，即在互聯(lián)網(wǎng)對金融進(jìn)行滲透的背景下，信息技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)將更加凸顯；二是互聯(lián)網(wǎng)金融服務(wù)眾多傳統(tǒng)金融覆蓋不到的“長尾群體”的特點(diǎn)，使金融科技具有不同于傳統(tǒng)金融的“長尾風(fēng)險(xiǎn)”；三是金融科技的規(guī)模效應(yīng)和“贏家通吃”特點(diǎn)所形成的“寡頭壟斷”和“跨界交叉”的市場格局問題，造成風(fēng)險(xiǎn)傳染速度會更快、波及面更廣等嚴(yán)重負(fù)面后果?？傊?，較之于傳統(tǒng)金融，金融科技的風(fēng)險(xiǎn)呈現(xiàn)出復(fù)雜性、內(nèi)生性、非平衡性和易變性等特征，這些都為監(jiān)管當(dāng)局帶來了新的更大的挑戰(zhàn)。

第三，金融科技發(fā)展中立法相對滯后帶來的問題與挑戰(zhàn)。目前對金融科技運(yùn)行的治理跟不上金融科技的發(fā)展，集中體現(xiàn)在規(guī)范金融科技發(fā)展的相關(guān)法律法規(guī)總體滯后。主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是關(guān)于金融科技行業(yè)治理的規(guī)定多為部門文件，缺乏更高位階的法制供給。從金融科技行業(yè)的治理法規(guī)來看，在2015年《促進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)金融健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》出臺后，對于金融科技企業(yè)市場準(zhǔn)入、信息披露、資金存管、業(yè)務(wù)管理等方面的監(jiān)管規(guī)定大多立法層級較低。由于《行政許可法》規(guī)定，依據(jù)部門規(guī)章采取的行政處罰僅可以為警告以及三萬元以下的罰款，這造成金融科技企業(yè)違規(guī)的成本過低，難以對其經(jīng)營活動形成實(shí)質(zhì)性的約束。二是現(xiàn)有法規(guī)更多關(guān)注金融科技企業(yè)的運(yùn)營活動，而一旦出現(xiàn)金融科技平臺破產(chǎn)倒閉和網(wǎng)絡(luò)借貸詐騙等案件，金融科技平臺和參與者的權(quán)利都難以得到法律的有效保護(hù)。由于我國金融科技企業(yè)大多為初創(chuàng)型企業(yè)，其生存與發(fā)展普遍面臨著未知的風(fēng)險(xiǎn)，當(dāng)一些企業(yè)出現(xiàn)違規(guī)運(yùn)營、資不抵債的情況，甚至提現(xiàn)困難、破產(chǎn)跑路時(shí)，其破產(chǎn)的清償次序面臨無法可依的局面，只能通過行政命令進(jìn)行債務(wù)重組。三是缺乏對金融科技控股公司的立法。當(dāng)前，互聯(lián)網(wǎng)巨頭涉足多個(gè)金融業(yè)務(wù)領(lǐng)域的現(xiàn)象十分普遍。以螞蟻金服為例，其涉足的金融服務(wù)領(lǐng)域包括支付、金融征信、互聯(lián)網(wǎng)銀行、互聯(lián)網(wǎng)小貸、眾籌等。然而，在我國現(xiàn)有的法律法規(guī)體系中還沒有對“金融科技控股公司”的監(jiān)管治理進(jìn)行專門的立法。由此，金融科技控股公司必然存在非常大的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。例如，金融科技控股公司掌握著大量不同領(lǐng)域的客戶數(shù)據(jù)，一旦泄露或被濫用，對企業(yè)和消費(fèi)者都會帶來不同程度的威脅和打擊。同時(shí)，基于大數(shù)據(jù)等技術(shù)還可能帶來“算法歧視”，使得不同客戶得到區(qū)別對待?？墒?，目前對于金融科技控股公司監(jiān)管治理在我國法律領(lǐng)域還存在著大量空白地帶，缺乏有效監(jiān)管是金融科技這一市場的痛點(diǎn)，而立法相對滯后則是痛點(diǎn)背后的根本原因所在。

四、金融科技發(fā)展中政府治理的路徑思考

提升我國金融治理體系和治理能力現(xiàn)代化，完善現(xiàn)代金融監(jiān)管體系，是金融業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的基本要義之一。在金融科技的發(fā)展中，政府是權(quán)力和責(zé)任主體。政府既需要推動創(chuàng)新，也需要規(guī)范發(fā)展,金融科技的創(chuàng)新與監(jiān)管始終并行不悖。近年來我國也出臺了一系列金融科技產(chǎn)業(yè)支持政策和監(jiān)管政策，旨在加快金融科技發(fā)展的同時(shí)加強(qiáng)金融風(fēng)險(xiǎn)控制。尤其是2016年以來金融科技行業(yè)監(jiān)管加強(qiáng)，國務(wù)院啟動了對金融科技行業(yè)的全面整頓，《網(wǎng)絡(luò)借貸信息中介機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)活動管理暫行辦法》《網(wǎng)絡(luò)借貸信息中介機(jī)構(gòu)備案登記管理指引》《網(wǎng)絡(luò)借貸資金存管業(yè)務(wù)指引》《網(wǎng)絡(luò)借貸信息中介機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)活動信息披露指引》等監(jiān)管條例相繼出臺，標(biāo)志著網(wǎng)絡(luò)借貸行業(yè)“1+3”監(jiān)管體系的搭建基本完成。2018年開始了網(wǎng)絡(luò)借貸行業(yè)整頓驗(yàn)收和備案工作。2020年11月2日，人民銀行和銀保監(jiān)會共同發(fā)布《網(wǎng)絡(luò)小額貸款業(yè)務(wù)管理暫行辦法（征求意見稿）》，旨在將網(wǎng)絡(luò)小額貸款公司納入銀行系統(tǒng)的監(jiān)管體系，以改善當(dāng)前網(wǎng)絡(luò)小額貸款“監(jiān)管洼地”的局面，從而促使監(jiān)管環(huán)境的重大變化。2022年1月《金融科技發(fā)展規(guī)劃（2022—2025年）》正式印發(fā)。該《規(guī)劃》提出“數(shù)字驅(qū)動、智慧為民、綠色低碳、公平普惠”的十六字原則與八大方向的重點(diǎn)工作任務(wù)，強(qiáng)調(diào)從“強(qiáng)化金融科技監(jiān)管”到“強(qiáng)化數(shù)字化監(jiān)管能力建設(shè)，對金融科技創(chuàng)新實(shí)施穿透式監(jiān)管”的目標(biāo)，從而為防范化解金融科技風(fēng)險(xiǎn)明確了創(chuàng)新邊界和發(fā)展方向。據(jù)此，對當(dāng)前金融科技發(fā)展中政府治理路徑創(chuàng)新的思考應(yīng)當(dāng)著眼于以下幾個(gè)重點(diǎn)。

（一）加強(qiáng)金融科技發(fā)展政府治理創(chuàng)新的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)

在政府部門這樣一個(gè)權(quán)力運(yùn)行體系中，存在著中央與地方的關(guān)系，部門之間、地方之間的關(guān)系，政府治理與社會治理，以及行政治理與司法治理的關(guān)系，等等。因此，實(shí)現(xiàn)政府對金融科技的有效治理，首先必須解決政府治理創(chuàng)新的協(xié)調(diào)性問題。

第一，推進(jìn)行政治理與司法治理的分工協(xié)作。在對我國金融科技的治理中，一方面由“一行兩會”進(jìn)行行政治理，主要依據(jù)相關(guān)行政法規(guī)對尚不構(gòu)成刑事犯罪的金融違法行為進(jìn)行行政處罰；而另一方面司法機(jī)關(guān)依據(jù)刑法的相關(guān)規(guī)定，追究社會危害性較大的金融犯罪行為的刑事責(zé)任，從而實(shí)施司法治理。因此，處理好行政治理和司法治理的關(guān)系，是實(shí)現(xiàn)政府有效治理的前提。一是對金融科技的行政治理應(yīng)當(dāng)按業(yè)態(tài)模式類型來劃分行政監(jiān)管部門的職責(zé)，在此基礎(chǔ)上加強(qiáng)對金融科技業(yè)務(wù)經(jīng)營資質(zhì)的審核，并從信息披露、資金流轉(zhuǎn)以及安全措施等業(yè)務(wù)操作環(huán)節(jié)進(jìn)行具體監(jiān)管。當(dāng)前在金融科技的治理中，應(yīng)當(dāng)以行政手段為主，促進(jìn)金融科技活動透明化、規(guī)范化；同時(shí)也要以刑法規(guī)制作為次要手段。二是必須對金融科技中的行政立法與刑事立法進(jìn)行聯(lián)動思考，而聯(lián)動的核心在于行政監(jiān)管與立法的信息流動，并加緊構(gòu)建金融科技刑事立法與行政立法之間的對話機(jī)制。在金融科技治理中，既要發(fā)揮刑法作為“法律的法律”的威懾力，又要注意動用刑法的刑罰手段規(guī)制，建立以金融行業(yè)自律為基礎(chǔ)、行政監(jiān)管為主導(dǎo)、刑法規(guī)制為底線的“行刑交叉”的立體聯(lián)動式監(jiān)管模式，讓行政處罰與刑事規(guī)制成為政府治理金融科技風(fēng)險(xiǎn)有機(jī)銜接的懲罰機(jī)制，從而形成強(qiáng)大的“行刑合力”。三是在當(dāng)前金融科技治理中，要解決法律監(jiān)管系統(tǒng)相對滯后與行政監(jiān)管系統(tǒng)壓力過大的問題。為此需要加強(qiáng)法律監(jiān)管系統(tǒng)的建設(shè)，提升其“確權(quán)”與“效能”，通過立法的方式將穩(wěn)定成熟的行政政策轉(zhuǎn)化為法律，保證法律規(guī)范結(jié)構(gòu)的確定性、一致性和安定性，使法律監(jiān)管系統(tǒng)的預(yù)期性和穩(wěn)定性作用得以充分發(fā)揮，實(shí)現(xiàn)兩個(gè)系統(tǒng)的功能互補(bǔ)和共同作用。由于資本的趨利性，需要將金融科技發(fā)展中反壟斷審查作為監(jiān)管的重點(diǎn)，用好的制度安排和有效的監(jiān)管去抑制市場參與者的壟斷傾向。2022年1月14日最高人民法院發(fā)布《關(guān)于充分發(fā)揮司法職能作用，助力中小微企業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》提出，加強(qiáng)反壟斷和反不正當(dāng)競爭案件審理力度，依法嚴(yán)懲強(qiáng)制“二選一”、低價(jià)傾銷、強(qiáng)制搭售、屏蔽封鎖、刷單炒信等壟斷和不正當(dāng)競爭行為；依法認(rèn)定經(jīng)營者濫用數(shù)據(jù)、算法、技術(shù)、資本優(yōu)勢以及平臺規(guī)則等排除、限制競爭行為，防止資本無序擴(kuò)張，保護(hù)中小微企業(yè)生存發(fā)展空間。這既是加強(qiáng)法律監(jiān)管的有力舉措，也是健全司法與執(zhí)法銜接機(jī)制，支持反壟斷行政執(zhí)法機(jī)關(guān)依法履職，加強(qiáng)溝通協(xié)作，推動形成工作合力的重要體現(xiàn)。

第二，明確政府治理與社會治理的分工協(xié)作。隨著我國金融科技行業(yè)規(guī)模的擴(kuò)大和日益復(fù)雜化，對其進(jìn)行集中統(tǒng)一的監(jiān)管已然不能過度依賴政府部門，迫切需要形成多位一體的監(jiān)管理念和監(jiān)管體系，借助社會組織的力量和政府進(jìn)行協(xié)同治理。一是要合理劃分行政監(jiān)管與自律監(jiān)管職責(zé)。實(shí)踐證明，市場監(jiān)管中的自律組織和自律規(guī)則相對靈活，針對性強(qiáng)，能夠比較好地適應(yīng)市場高風(fēng)險(xiǎn)和復(fù)雜多變的特點(diǎn)。因此，金融科技的治理要充分發(fā)揮行業(yè)自律監(jiān)管職能，形成政府和社會共同盡責(zé)，彼此擔(dān)當(dāng)，互相配合和良性互動的局面。二是積極培育和規(guī)范金融科技行業(yè)協(xié)會等自律組織。從金融科技行業(yè)的現(xiàn)狀出發(fā)來培育壯大行業(yè)協(xié)會，既包括全國性的金融行業(yè)組織，也包括地方性的金融行業(yè)組織。增強(qiáng)金融科技行業(yè)自律意識、提高金融科技行業(yè)自律能力。通過金融科技行業(yè)協(xié)會宣傳治理政策，幫助金融企業(yè)準(zhǔn)確理解行業(yè)治理要求，從而促使金融機(jī)構(gòu)合規(guī)經(jīng)營，對于我國金融科技的健康穩(wěn)定發(fā)展至關(guān)重要。例如，在針對P2P網(wǎng)絡(luò)借貸的專項(xiàng)整治中，中國互聯(lián)網(wǎng)金融協(xié)會持續(xù)推動統(tǒng)計(jì)監(jiān)測、信息共享、披露登記、反洗錢和反恐怖融資網(wǎng)絡(luò)監(jiān)測、非法金融活動舉報(bào)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則制訂、教育培訓(xùn)等行業(yè)自律管理工作，對于推動網(wǎng)絡(luò)借貸機(jī)構(gòu)有序退出發(fā)揮了重大作用。三是要進(jìn)一步提升金融科技軟法治理的效能。伴隨著金融科技的創(chuàng)新發(fā)展實(shí)踐，行業(yè)組織的自律公約、交易規(guī)則等民間軟法已成為金融科技軟法治理的主要載體，迫切需要遵循現(xiàn)代法治的訴求，從規(guī)范體系、主體結(jié)構(gòu)、運(yùn)行方式以及實(shí)施環(huán)境等方面予以針對性地細(xì)化和落實(shí)。通過監(jiān)管機(jī)構(gòu)來引導(dǎo)互聯(lián)網(wǎng)金融企業(yè)形成企業(yè)標(biāo)準(zhǔn),再上升為行業(yè)標(biāo)準(zhǔn),最后成為社會組織的自律規(guī)范。尤其是把社會達(dá)成共識的倫理道德觀通過行業(yè)協(xié)會運(yùn)用一定的方式嵌入金融科技業(yè)務(wù)、程序和各個(gè)環(huán)節(jié)之中，從而強(qiáng)化金融科技軟法治理的可行性，進(jìn)一步提升金融科技軟法治理的效能。

第三，強(qiáng)化政府治理的分工協(xié)作。黨的十九屆四中全會明確提出要構(gòu)建從中央到地方權(quán)責(zé)清晰、運(yùn)行順暢、充滿活力的工作體系。顯然“權(quán)責(zé)清晰”是工作體系建設(shè)要達(dá)到的首要目標(biāo)，只有“權(quán)責(zé)清晰”才能實(shí)現(xiàn)運(yùn)行順暢，達(dá)到充滿活力的狀態(tài)。在對金融科技的治理中，中央政府層面的“一行兩會”以及地方層面的金融工作辦公室等部門，目前已經(jīng)形成了自上而下的監(jiān)管框架，在此背景下構(gòu)建不同層級政府之間的協(xié)作治理機(jī)制就非常重要。一是進(jìn)一步厘清中央政府層面的監(jiān)管分工。對此，可以借鑒西方國家“政府再造”的理念。該理念主張以社會需求為核心，對政府機(jī)構(gòu)組織架構(gòu)和運(yùn)行流程進(jìn)行變革和重組，使政府的組織與運(yùn)作可以適應(yīng)外部環(huán)境的持續(xù)變化，從而提升行政績效并滿足公眾需求。例如，英國專門成立了金融行為管理局（FCA），統(tǒng)一實(shí)施金融治理，為了平衡金融科技的發(fā)展與規(guī)范，金融行為管理局還設(shè)立了項(xiàng)目創(chuàng)新計(jì)劃，并設(shè)立創(chuàng)新中心專門管理金融科技的創(chuàng)新和發(fā)展，同時(shí)推進(jìn)互動治理，向金融科技企業(yè)宣導(dǎo)監(jiān)管框架，使其適應(yīng)政府治理體系。中國已成立金融科技委員會作為負(fù)責(zé)金融科技行業(yè)規(guī)劃的牽頭部門。在不同金融科技業(yè)態(tài)受到“一行兩會”中不同部門監(jiān)管的背景下，要進(jìn)一步強(qiáng)化金融科技委員對金融科技工作的研究、規(guī)劃與統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，充分發(fā)揮金融科技委員會的統(tǒng)領(lǐng)作用，賦予其根據(jù)實(shí)際需要對組織架構(gòu)和運(yùn)行流程進(jìn)行改革創(chuàng)新的職責(zé)，以引導(dǎo)金融科技健康發(fā)展。二是要進(jìn)一步理順中央與地方的金融安全治理關(guān)系，完善縱向職責(zé)運(yùn)行機(jī)制。實(shí)踐證明，“職責(zé)清晰”是有效治理體系的首要前提。職責(zé)清晰，就意味著不存在監(jiān)管的模糊性。我國現(xiàn)行監(jiān)管框架存在著不適應(yīng)金融業(yè)發(fā)展的體制性矛盾的突出表現(xiàn)就是職責(zé)尚不清晰，這是目前金融監(jiān)管中明顯的短板。例如，在不同監(jiān)管主體、不同層級政府之間的監(jiān)管權(quán)力和責(zé)任配置結(jié)構(gòu)方面依然存在模糊地帶。尤其是在當(dāng)前混業(yè)經(jīng)營、跨區(qū)域經(jīng)營趨勢日益顯現(xiàn)的背景下，不同層級政府部門在金融監(jiān)管職責(zé)和風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任方面的劃分依然不清楚，政府監(jiān)管部門之間存在著信息不對稱以及不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象，從而出現(xiàn)監(jiān)管真空問題和局部性風(fēng)險(xiǎn)。為此首先需要遵循中央的相關(guān)政策要求規(guī)范金融科技治理中的分工協(xié)作關(guān)系。在《網(wǎng)絡(luò)借貸信息中介機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)活動管理暫行辦法》《互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險(xiǎn)專項(xiàng)整治工作實(shí)施方案》中，已經(jīng)明確了建立中央同地方雙層監(jiān)管機(jī)制，在此基礎(chǔ)上要進(jìn)一步強(qiáng)化中央政府在金融治理中對地方政府之間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用。同時(shí)，還要進(jìn)一步明確地方監(jiān)管責(zé)任，強(qiáng)化基層金融監(jiān)管的執(zhí)行力。三是切實(shí)強(qiáng)化部門金融安全治理的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，打通橫向職責(zé)運(yùn)行機(jī)制。目前政府對金融科技的監(jiān)管主體還相對分散，一些金融體系的安全問題缺乏統(tǒng)一部門來管理。各部門之間相互不隸屬，缺乏有效的協(xié)商溝通機(jī)制，造成政出多門，帶來部門間的協(xié)同與整合效應(yīng)差，沒有形成監(jiān)管合力。應(yīng)進(jìn)一步通過地方立法確認(rèn)地方金融監(jiān)管部門的職能定位，明確各監(jiān)管主體權(quán)責(zé)劃分和可問責(zé)性，切實(shí)解決不同部門之間在職能邊界上權(quán)責(zé)不清、監(jiān)管空白、監(jiān)管盲區(qū)和責(zé)任沖突等問題。對于具有跨行業(yè)、跨市場、跨境特征的金融產(chǎn)品和服務(wù)，按照業(yè)務(wù)屬性和風(fēng)險(xiǎn)實(shí)施歸口管理。只有切實(shí)加強(qiáng)監(jiān)管部門之間協(xié)調(diào)機(jī)制的運(yùn)作，才能減少政府在金融科技治理中的橫向協(xié)調(diào)及縱向整合的成本。

（二）推進(jìn)政府對金融科技發(fā)展治理政策的創(chuàng)新

推動金融科技發(fā)展的內(nèi)生要求必然需要與時(shí)俱進(jìn)的新制度供給，并確保制度規(guī)則的有效遵守和實(shí)施。在國內(nèi)金融科技發(fā)展的初期，政府總體上持寬容和鼓勵態(tài)度，出臺的法規(guī)和管理辦法中多有“促進(jìn)”“鼓勵”“推進(jìn)”等用詞，國內(nèi)金融科技得到快速發(fā)展，形成從業(yè)機(jī)構(gòu)眾多、新業(yè)態(tài)快速產(chǎn)生、市場規(guī)?？焖贁U(kuò)大的局面。但與此同時(shí)，行業(yè)的快速成長也伴隨著高風(fēng)險(xiǎn)。由于監(jiān)管的缺位和信息不對稱的普遍存在，行業(yè)在相當(dāng)長的一個(gè)時(shí)期呈現(xiàn)出“野蠻生長”態(tài)勢，跑路、停業(yè)、提現(xiàn)困難、經(jīng)偵調(diào)查等經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)事件層出不窮。由此，政府治理政策的加強(qiáng)和創(chuàng)新勢在必行。由于平衡好發(fā)展與安全始終是政府治理最重要的前沿課題，當(dāng)前應(yīng)重點(diǎn)解決如何讓金融科技更好地服務(wù)于國家戰(zhàn)略、提升政府對金融科技體系監(jiān)管政策的有效性，以及信用制度建設(shè)的基礎(chǔ)性問題。

第一，讓金融科技更好服務(wù)于國家戰(zhàn)略。以服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)、服務(wù)人民生活為本，著眼于新階段、新理念、新格局，引導(dǎo)強(qiáng)化金融科技服務(wù)功能，是政府治理的目的所在。當(dāng)前，全球金融科技發(fā)展正面臨歷史性的發(fā)展機(jī)遇，大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能等前沿信息科技的廣泛應(yīng)用推動金融科技進(jìn)一步發(fā)展。在此背景下，搶占金融科技的先發(fā)優(yōu)勢，讓金融科技更好服務(wù)于國家戰(zhàn)略，是增強(qiáng)我國金融服務(wù)競爭力的重要抓手。對此，一是讓金融科技服務(wù)于國家重點(diǎn)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略。立足我國金融科技創(chuàng)新監(jiān)管試點(diǎn)的政策優(yōu)勢，將北京打造為“全球金融科技監(jiān)管試驗(yàn)區(qū)”；立足金融科技應(yīng)用創(chuàng)新的實(shí)踐優(yōu)勢，將長三角地區(qū)打造為“一帶一路金融科技應(yīng)用示范區(qū)”，不斷提升其金融科技應(yīng)用對全球的輻射力和滲透度；立足粵港澳大灣區(qū)的地理制度優(yōu)勢，將粵港澳大灣區(qū)打造為“一帶一路金融科技國際合作先行區(qū)”，充分依托中國香港和澳門加強(qiáng)與英語系、葡（西）語系國家與地區(qū)的廣泛合作。二是讓金融科技服務(wù)于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。2021年4月，中國人民銀行等7部委在江蘇省、安徽省、福建省、江西省、山東省、河南省、重慶市、四川省、陜西省啟動金融科技賦能鄉(xiāng)村振興示范工程。在中國人民銀行2021年下半年工作會議中，再次強(qiáng)調(diào)了“要做好金融科技賦能鄉(xiāng)村振興示范工程”，鼓勵更多金融機(jī)構(gòu)提供金融科技下鄉(xiāng)。未來，還需要進(jìn)一步通過打通線上線下金融渠道、加大農(nóng)業(yè)供應(yīng)鏈金融服務(wù)供給力度并加快金融與農(nóng)村民生系統(tǒng)互通等措施，有序推動金融科技在農(nóng)村居民生活場景的數(shù)字化應(yīng)用，助力數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)。三是讓金融科技服務(wù)于“碳達(dá)峰”和“碳中和”的綠色戰(zhàn)略。要大力推動建設(shè)綠色金融信息服務(wù)平臺，促進(jìn)金融科技資源和社會資本向綠色生態(tài)產(chǎn)業(yè)配置，實(shí)現(xiàn)金融機(jī)構(gòu)與企業(yè)綠色項(xiàng)目的撮合對接；運(yùn)用大數(shù)據(jù)精準(zhǔn)分析企業(yè)環(huán)保行為，幫助金融機(jī)構(gòu)了解企業(yè)綠色環(huán)保行為；將區(qū)塊鏈運(yùn)用于綠色融資項(xiàng)目資金募集、綠色衍生金融工具發(fā)行；借助人工智能、機(jī)器學(xué)習(xí)技術(shù)評估預(yù)測綠色項(xiàng)目結(jié)果，幫助金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)確決策，從而更好控制風(fēng)險(xiǎn)損失。

第二，提升政府對金融科技體系監(jiān)管政策的有效性。從提升政府對金融科技體系監(jiān)管的有效性看，貫徹落實(shí)科學(xué)的規(guī)劃、建立具有針對性的監(jiān)管準(zhǔn)則、形成政策“組合拳”的強(qiáng)大作用，應(yīng)當(dāng)是推進(jìn)政府對金融科技發(fā)展治理政策創(chuàng)新的重要內(nèi)容。一是從金融科技發(fā)展規(guī)劃的落實(shí)落地上要進(jìn)行更加強(qiáng)而有力的監(jiān)管?？茖W(xué)規(guī)劃具有方向標(biāo)引導(dǎo)和戰(zhàn)略重點(diǎn)定位的作用，是實(shí)現(xiàn)規(guī)范管理的前提。習(xí)近平同志在黨的十九屆五中全會上強(qiáng)調(diào)，用中長期規(guī)劃指導(dǎo)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，是我們黨治國理政的一種重要方式。因此，政府首先要加大對金融科技產(chǎn)業(yè)的科學(xué)布局，從實(shí)際出發(fā)合理規(guī)劃金融科技產(chǎn)業(yè)與產(chǎn)品，科學(xué)有效促進(jìn)金融科技產(chǎn)業(yè)集群建設(shè)。從國家層面看金融科技行業(yè)發(fā)展規(guī)劃，已經(jīng)制定出臺了《金融科技發(fā)展規(guī)劃（2022—2025年）》，緊緊圍繞“提升金融科技水平”這一目標(biāo)，從政策、場景、渠道、技術(shù)和市場等方面進(jìn)行了系統(tǒng)的部署。同時(shí)我國金融科技重點(diǎn)試點(diǎn)城市也對應(yīng)出臺了金融科技相關(guān)發(fā)展規(guī)劃，對項(xiàng)目、企業(yè)和產(chǎn)業(yè)進(jìn)行了發(fā)展規(guī)劃。當(dāng)前需要進(jìn)一步把規(guī)劃落實(shí)落地，從而切實(shí)解決實(shí)踐中“一哄而上”和“一哄而散”現(xiàn)象的反復(fù)出現(xiàn)。尤其是科學(xué)規(guī)劃的落實(shí)落地，可以使金融創(chuàng)新及金融版圖擴(kuò)張受到約束，把創(chuàng)新發(fā)展帶來的風(fēng)險(xiǎn)提前加以遏制。二是在把握金融科技特點(diǎn)規(guī)律基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)更加精準(zhǔn)的微觀監(jiān)管。實(shí)踐表明，在金融科技治理中，不同層級政府及其相關(guān)部門，由于缺乏對金融科技差異化的風(fēng)險(xiǎn)結(jié)構(gòu)認(rèn)識及其應(yīng)對策略，往往采取“一刀切”的“懶人”治理方法。因此，要在對不同金融業(yè)態(tài)產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)的特點(diǎn)和規(guī)律透徹分析基礎(chǔ)上，分級分類建立與其風(fēng)險(xiǎn)特征相適應(yīng)的微觀監(jiān)管準(zhǔn)則。這就迫切需要監(jiān)管部門跟上金融創(chuàng)新的步伐，改變傳統(tǒng)單一的監(jiān)管思路，加快持續(xù)完善現(xiàn)有的監(jiān)管框架，補(bǔ)齊監(jiān)管制度的短板，創(chuàng)新監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管方式，減少監(jiān)管套利，使監(jiān)管環(huán)境呈現(xiàn)動態(tài)化和精準(zhǔn)化的特點(diǎn)，真正體現(xiàn)“強(qiáng)化微觀審慎監(jiān)管，重視行為監(jiān)管，落地功能監(jiān)管”的要求，以滿足我國金融創(chuàng)新的需求。當(dāng)前迫切需要強(qiáng)化基于算法行為的相關(guān)法律制度和監(jiān)管要求。三是從提升金融科技治理政策的綜合效能上進(jìn)行監(jiān)管。截至2021年12月，我國已經(jīng)出臺了一系列金融科技監(jiān)管政策，目前亟待這些政策之間相互融合、相互彌補(bǔ)，形成統(tǒng)一的政策效力，減少和避免政策間的摩擦抵消。尤其要注意新的治理政策與現(xiàn)有法規(guī)的協(xié)調(diào)?？梢越梃b西方主要發(fā)達(dá)國家針對互聯(lián)網(wǎng)金融的新監(jiān)管條例融入既有法規(guī)的做法，讓已有法規(guī)適用于更多金融活動場景。例如，英國在2001年建立了金融補(bǔ)償計(jì)劃，要求金融機(jī)構(gòu)繳納部分備付金，在其出現(xiàn)破產(chǎn)的情況下，備付金將用于補(bǔ)償消費(fèi)者。在金融科技發(fā)展的背景下，自2015年起金融行為管理局也將P2P網(wǎng)絡(luò)借貸平臺納入了金融補(bǔ)償計(jì)劃。這不僅對于保護(hù)金融科技用戶具有意義，還可以促使金融科技監(jiān)管在整體性、聯(lián)合性、一致性上推進(jìn)，以政策“組合拳”的合力來提升治理政策的綜合效能。

第三，強(qiáng)化信用制度建設(shè)在金融科技監(jiān)管中的基礎(chǔ)性。2019年2月22日，習(xí)近平同志在就“完善金融服務(wù)、防范金融風(fēng)險(xiǎn)”舉行的中共中央政治局第十三次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)，要完善金融從業(yè)人員、金融機(jī)構(gòu)、金融市場、金融運(yùn)行、金融治理、金融監(jiān)管、金融調(diào)控的制度體系，規(guī)范金融運(yùn)行。2021年8月17日，習(xí)近平同志在主持召開中央財(cái)經(jīng)委員會第十次會議時(shí)指出，要加強(qiáng)金融法治和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，深化信用體系建設(shè)，發(fā)揮信用在金融風(fēng)險(xiǎn)識別、監(jiān)測、管理、處置等環(huán)節(jié)的基礎(chǔ)作用。按照這些要求，當(dāng)前政府既要加強(qiáng)對金融科技監(jiān)管制度體系的建立完善，又要重點(diǎn)加強(qiáng)信用體系建設(shè)。從深化信用體系建設(shè)看，一要建立以大數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)的信息庫。信息是金融科技運(yùn)行的基礎(chǔ)，建立大數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)的保密信息庫，通過建立健全征信體系，讓政府、行業(yè)與金融機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)三方數(shù)據(jù)共享，就能夠在現(xiàn)有業(yè)務(wù)模式下，探索新的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)模式，實(shí)現(xiàn)多種風(fēng)險(xiǎn)緩釋機(jī)制并舉。二要建立公開透明的信息披露制度。信息披露是企業(yè)面對合法性壓力的一種積極管理手段，具有幫助公眾認(rèn)識企業(yè)以及改變對企業(yè)期望的功能。我國目前信息披露制度方面存在的最大問題是不規(guī)范，披露質(zhì)量參差不齊。只有加強(qiáng)對金融科技機(jī)構(gòu)信息披露行為的嚴(yán)格監(jiān)管，才能有效防控風(fēng)險(xiǎn)傳輸渠道，使金融科技企業(yè)資金投向、戰(zhàn)略制定、信貸額度和風(fēng)險(xiǎn)防控等信息處于嚴(yán)格的監(jiān)管之下，從而堵住金融科技發(fā)展中的各種風(fēng)險(xiǎn)漏洞。三要加強(qiáng)數(shù)據(jù)治理，規(guī)范個(gè)人征信業(yè)務(wù)，加強(qiáng)獨(dú)立賬戶建設(shè)。在數(shù)據(jù)共享的基礎(chǔ)上，通過大數(shù)據(jù)技術(shù)將社會的交易數(shù)據(jù)和行為數(shù)據(jù)，特別是違約數(shù)據(jù)及時(shí)反饋到信用系統(tǒng)中，動態(tài)評估和調(diào)整個(gè)人或企業(yè)的信用數(shù)據(jù)，不斷完善信用體系。在金融科技尤其是網(wǎng)絡(luò)借貸呈現(xiàn)較高市場風(fēng)險(xiǎn)的背景下，加強(qiáng)獨(dú)立賬戶建設(shè)，建立完善我國個(gè)人信用體系來降低借貸風(fēng)險(xiǎn)是重要的路徑選擇。四要加強(qiáng)信用風(fēng)險(xiǎn)分類管理。2022年1月市場監(jiān)管總局印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)企業(yè)信用風(fēng)險(xiǎn)分類管理進(jìn)一步提升監(jiān)管效能的意見》中提出，要依法依規(guī)推進(jìn)企業(yè)信用風(fēng)險(xiǎn)分類管理工作，科學(xué)研判企業(yè)違法失信的風(fēng)險(xiǎn)高低，根據(jù)監(jiān)管對象信用風(fēng)險(xiǎn)等級和行業(yè)特點(diǎn)，實(shí)施分級分類監(jiān)管。在金融科技尤其是網(wǎng)絡(luò)借貸呈現(xiàn)較高市場風(fēng)險(xiǎn)的背景下，盡快建立通用型企業(yè)信用風(fēng)險(xiǎn)分類管理工作機(jī)制，是提升監(jiān)管效能的重要路徑。

（三）強(qiáng)化金融科技發(fā)展治理工具的創(chuàng)新

政府治理工具是把治理目標(biāo)轉(zhuǎn)化為具體行動，從而改變政策目標(biāo)群體行為，最終實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)的手段。實(shí)踐證明，金融創(chuàng)新推動金融發(fā)展，也會放大金融風(fēng)險(xiǎn)。因此，金融科技的發(fā)展不僅為金融行業(yè)帶來了變革，同時(shí)也迫切要求政府運(yùn)用新的治理工具、適應(yīng)金融科技行業(yè)的發(fā)展趨勢實(shí)現(xiàn)有效治理。

第一，政府要大力推動金融科技的數(shù)字化智能化監(jiān)管。金融的數(shù)字化智能化，迫切需要監(jiān)管的數(shù)字化智能化。根據(jù)國際金融協(xié)會（IIF）的定義，監(jiān)管科技是指能夠有效滿足金融監(jiān)管和合規(guī)要求的新技術(shù)。因此，所謂數(shù)字化智能化監(jiān)管，指在審慎監(jiān)管和行為監(jiān)管等傳統(tǒng)監(jiān)管維度之外增以科技的維度，形成雙維監(jiān)管體系，包括運(yùn)用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、區(qū)塊鏈、人工智能等金融科技中的前沿技術(shù)監(jiān)管手段。正如中國互聯(lián)網(wǎng)金融協(xié)會會長李東榮在“第四屆中國新金融高峰論壇2019”上指出的，“必須按照國家金融治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，綜合地運(yùn)用人工智能、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、應(yīng)用程序編程接口等前沿技術(shù)，依法合規(guī)地建立跨部門、跨地區(qū)、跨層級的公共數(shù)據(jù)融合和監(jiān)管信息共享機(jī)制”。為此，一是政府要盡快夯實(shí)監(jiān)管科技底層的技術(shù)基礎(chǔ)，補(bǔ)齊當(dāng)前存在的主要短板。要加強(qiáng)對前沿信息科技的研發(fā)，探究新技術(shù)在金融科技治理中的適用性。通過大力發(fā)展監(jiān)管科技，建設(shè)全國層面的“監(jiān)管大數(shù)據(jù)平臺”，包括監(jiān)管大數(shù)據(jù)的建設(shè)、監(jiān)管規(guī)則的數(shù)字化和標(biāo)準(zhǔn)化、監(jiān)管手段的數(shù)字化和智能化，打通部門間數(shù)字壁壘，使部門、層級間數(shù)據(jù)流通和共享能力顯著提高，為各級政府監(jiān)管部門對金融科技治理提供堅(jiān)實(shí)的技術(shù)保障，從而使粗放治理轉(zhuǎn)變?yōu)榫?xì)治理、由分散治理轉(zhuǎn)變?yōu)閰f(xié)同治理，提高監(jiān)管的及時(shí)性和有效性。當(dāng)前，由中國人民銀行運(yùn)營的國家金融信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫成為了全世界范圍內(nèi)數(shù)據(jù)規(guī)模第一、覆蓋范圍最廣的大數(shù)據(jù)征信系統(tǒng)。然而，依然有很多受“信息鴻溝”阻礙而未能納入系統(tǒng)的貧困經(jīng)濟(jì)主體，造成金融機(jī)構(gòu)難以對這些群體提供服務(wù)，從而阻礙了金融科技的普惠性。二是推動監(jiān)管規(guī)則和監(jiān)管行為的智能化轉(zhuǎn)型。在信息化支撐的基礎(chǔ)上，還要進(jìn)一步解決“人的現(xiàn)代化”問題，打造一支能很好應(yīng)對金融科技安全問題的監(jiān)管隊(duì)伍，將信息化手段應(yīng)用到監(jiān)管過程的各個(gè)環(huán)節(jié)，提高在數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)、整合共享、分析研判、把握趨勢等方面的智能化應(yīng)用水平，才能使各個(gè)智能管理系統(tǒng)高質(zhì)量運(yùn)轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)高效管控。三是要制定完善與監(jiān)管科技配套的法律法規(guī)?？梢越梃b澳大利亞推出的《監(jiān)管指南257號》，通過對監(jiān)管科技進(jìn)行立法規(guī)范，確立政府金融監(jiān)管技術(shù)治理的原則、標(biāo)準(zhǔn)和執(zhí)行框架，以增強(qiáng)金融科技政府治理的規(guī)范化、精準(zhǔn)化。近年來我國各地政府紛紛將大數(shù)據(jù)、人工智能等前沿技術(shù)用于金融科技治理的實(shí)踐當(dāng)中。比如在溫州地方金融監(jiān)管中，通過構(gòu)建完善的地方金融智能監(jiān)管系統(tǒng)，能夠提升數(shù)據(jù)采集效率，實(shí)現(xiàn)各部門之間的數(shù)據(jù)共享，并提高風(fēng)險(xiǎn)識別效率。

第二，推行“監(jiān)管沙盒”類型的金融科技監(jiān)管實(shí)驗(yàn)。信息科技時(shí)代為金融科技治理工具提供了更加多元化的選擇。在種種監(jiān)管工具中，“監(jiān)管沙盒”為金融科技監(jiān)管提供了新途徑。在英國金融行為監(jiān)管局于2016年正式啟動監(jiān)管沙盒后，該舉措在全球范圍內(nèi)被效仿。監(jiān)管沙盒為金融科技創(chuàng)新活動提供了一個(gè)試驗(yàn)場，其中的金融科技企業(yè)可以不受當(dāng)前監(jiān)管制度的約束，對金融產(chǎn)品和服務(wù)創(chuàng)新進(jìn)行試驗(yàn)。同時(shí)，監(jiān)管方也可以對“監(jiān)管沙盒”中進(jìn)行測試的金融模式進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評估，以決定是否允許其在更廣闊的范圍內(nèi)應(yīng)用。2019年12月,中國人民銀行發(fā)布公告支持北京市開展金融科技創(chuàng)新監(jiān)管試點(diǎn)，被認(rèn)為是中國版本的監(jiān)管沙盒。2020年4月，該試點(diǎn)進(jìn)一步擴(kuò)展到了上海市、重慶市、深圳市、河北雄安新區(qū)、杭州市、蘇州市等地。至2021年，試點(diǎn)地區(qū)再次新增山東、湖北、貴州、廣西、山西、安徽、河南、甘肅等地，17個(gè)地區(qū)均已發(fā)布金融科技創(chuàng)新監(jiān)管試點(diǎn)應(yīng)用名單，囊括近120個(gè)創(chuàng)新項(xiàng)目。而在2021年9月至10月，北京、深圳以及重慶先后宣布此前納入金融科技創(chuàng)新監(jiān)管試點(diǎn)的部分項(xiàng)目完成評估測試，達(dá)到“出盒”標(biāo)準(zhǔn)。在此背景下，當(dāng)前推進(jìn)“監(jiān)管沙盒”這一金融科技創(chuàng)新監(jiān)管試點(diǎn)工作應(yīng)該有兩個(gè)重點(diǎn)：一是要積極做好“監(jiān)管沙盒”進(jìn)入常態(tài)化運(yùn)作。在沙盒中的金融科技創(chuàng)新項(xiàng)目已達(dá)到相對成熟狀態(tài)時(shí)，就需要推動相關(guān)項(xiàng)目在金融行業(yè)中的常態(tài)化運(yùn)營。在前期試驗(yàn)取得較好成果的基礎(chǔ)上，可將該方案在更多地區(qū)推廣試驗(yàn)。例如，機(jī)構(gòu)類別從最初的持牌金融機(jī)構(gòu)擴(kuò)展至科技企業(yè)與持牌機(jī)構(gòu)共同進(jìn)入金融監(jiān)管沙盒，再至科技企業(yè)可以獨(dú)立申報(bào)，甚至行業(yè)協(xié)會也能參與；所容納的業(yè)務(wù)種類也可以擴(kuò)圍，包括支付、信貸、保險(xiǎn)等各類業(yè)務(wù)都能夠進(jìn)入監(jiān)管沙盒的試點(diǎn)中，從而促進(jìn)金融科技創(chuàng)新從監(jiān)管沙盒到真實(shí)市場環(huán)境的良性循環(huán)。二是要進(jìn)一步完善“監(jiān)管沙盒”機(jī)制。當(dāng)監(jiān)管沙盒進(jìn)入到常態(tài)運(yùn)作的新時(shí)期，就應(yīng)當(dāng)對其進(jìn)行動態(tài)補(bǔ)充完善，提高試點(diǎn)的效率和適應(yīng)性。在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步形成科學(xué)的方法體系和工作運(yùn)行機(jī)制，從而把“監(jiān)管沙盒”所蘊(yùn)含的微觀實(shí)驗(yàn)和開放成長理念加以深化拓展，促使其盡快定位于符合中國實(shí)際的制度安排，進(jìn)而發(fā)揮更加具有普遍意義的作用。

總之，隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的快速發(fā)展和金融業(yè)的不斷深化改革，作為數(shù)字經(jīng)濟(jì)重要組成部分的金融科技，其發(fā)展既面臨前所未有的契機(jī)，同時(shí)又給政府治理帶來了巨大的挑戰(zhàn)。面對新的實(shí)踐、新的問題和新的要求，政府的監(jiān)管體系和治理能力只有與時(shí)俱進(jìn)，才能以金融的高度安全為我國經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展提供強(qiáng)大的金融支撐。