《家庭教育促進(jìn)法》的實踐困境與優(yōu)化路徑
——基于基本權(quán)利功能理論的分析

楊雯清

（汕頭大學(xué)法學(xué)院，廣東汕頭 515063）

一、問題提出

習(xí)近平總書記指出：“家庭是人生的第一所學(xué)校，我們應(yīng)當(dāng)重視家庭建設(shè)、注重家庭、注重家教、注重家風(fēng)?！保?］家庭教育不僅是關(guān)乎個人與家庭福祉的“家事”，也是與社會和國家命運緊密相連的“國事”。然而，伴隨我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，傳統(tǒng)復(fù)合家庭結(jié)構(gòu)中的親屬支持網(wǎng)絡(luò)縮減，小家庭逐漸成為當(dāng)代家庭的主要形態(tài)①，以家規(guī)、家訓(xùn)、家書為載體的傳統(tǒng)模式難以適應(yīng)家庭結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型帶來的現(xiàn)實挑戰(zhàn)。部分家長由于責(zé)任意識淡薄或忙于謀生而對子女“生而不養(yǎng)、養(yǎng)而不教”，也有部分家長雖有意愿教育子女卻方式不當(dāng)，這不僅無助于未成年人形成健全的人格，可能還會造成子女發(fā)展片面化、三觀扭曲甚至走上違法犯罪的道路。可以說，當(dāng)前家庭教育缺位及其功能偏差產(chǎn)生的負(fù)面效應(yīng)已經(jīng)在實踐中蔓延擴(kuò)散，成為影響我國長遠(yuǎn)發(fā)展的重要問題。

全國人大常委會于2021年10月23日表決通過了《中華人民共和國家庭教育促進(jìn)法》（以下簡稱《家庭教育促進(jìn)法》），正式開啟了我國“依法帶娃”的新篇章。溫暖的家是子女健康成長的安全堡壘，但是科學(xué)教養(yǎng)子女并非為人父母與生俱來的能力。不同家庭為子女提供的教育質(zhì)量參差不齊，由此產(chǎn)生的教育鴻溝成為不容忽視的社會問題。因而，將“家事”上升為“國事”，以法治來引領(lǐng)家庭教育具有重大的現(xiàn)實意義。但從實施以來的效果和反響來看，《家庭教育促進(jìn)法》仍然存在一些值得反思和探討之處：一些家長對“依法帶娃”表示不解和反對，認(rèn)為法律規(guī)定缺乏對其自由選擇權(quán)的保障①；部分家長反映當(dāng)前家庭教育指導(dǎo)服務(wù)機構(gòu)良莠不齊，難以獲得科學(xué)的家庭教育指導(dǎo)②；有的司法人員反映，由于缺乏明確的法律規(guī)定，在辦理相關(guān)案件時難免存在一些思想上的疑慮和處境上的尷尬，以致不敢、不愿、不會向“問題家庭”出具家庭教育令［2］。

在《家庭教育促進(jìn)法》出臺前后，圍繞家庭教育立法的制定和實施，理論界主要從家庭教育立法的必要性、邏輯起點、調(diào)整對象以及家長、國家和社會的責(zé)任分擔(dān)等方面開展了具有建設(shè)性的研究，這些研究對于推動家庭教育中未成年人受教育權(quán)從法定權(quán)利向現(xiàn)實權(quán)利的轉(zhuǎn)化具有重要意義。但是，既有研究缺乏對家庭教育立法的系統(tǒng)性分析，也鮮有對《家庭教育促進(jìn)法》實施情況的考察和檢視?；緳?quán)利功能理論是從憲法規(guī)定的基本權(quán)利出發(fā)建構(gòu)部門法律制度的重要方法［3］，對于提升家庭教育立法的體系化與規(guī)范化具有積極意義?；诖?，本文從未成年人受教育權(quán)的雙重屬性出發(fā)，以基本權(quán)利功能理論作為分析工具，闡明受教育權(quán)“三重功能”下家庭教育立法的保護(hù)法益，并對《家庭教育促進(jìn)法》的文本及實踐現(xiàn)狀進(jìn)行檢視，以期為家庭教育法律制度的完善提供些許參考。

二、《家庭教育促進(jìn)法》的保護(hù)法益及其體現(xiàn)

學(xué)校教育與家庭教育被視為保障未成年人受教育權(quán)的兩大基石。長期以來，我國構(gòu)建了較為完備的學(xué)校教育立法體系，從基礎(chǔ)教育階段到高等教育階段對未成年人的受教育權(quán)進(jìn)行了全方位、多層次的保護(hù)，但家庭教育立法卻處于空白狀態(tài)。我國憲法第46 條③和第49 條④明確規(guī)定未成年人享有接受家庭教育的權(quán)利，父母應(yīng)當(dāng)承擔(dān)教育子女的義務(wù)，國家也應(yīng)對這一權(quán)利的實現(xiàn)履行相應(yīng)的保護(hù)義務(wù)。由此可見，未成年人享有接受家庭教育的權(quán)利，是由我國憲法明確規(guī)定的基本權(quán)利。然而，憲法規(guī)定的原則性決定了受教育權(quán)的有效保護(hù)必須通過專門立法加以具體化。基本權(quán)利功能體系為系統(tǒng)分析未成年人受教育權(quán)的功能，建構(gòu)體系化的保護(hù)網(wǎng)提供了較佳的思路［4］。

根據(jù)基本權(quán)利功能理論，受教育權(quán)作為一種基本權(quán)利兼具自由權(quán)和社會權(quán)兩種權(quán)利性質(zhì)［5］。自由權(quán)屬性要求國家不得隨意侵犯公民的受教育權(quán)，尊重受教育者基于個人意愿選擇接受教育的方式、種類和內(nèi)容。社會權(quán)屬性則決定了國家必須為公民受教育權(quán)的實現(xiàn)提供必要的支持。受教育權(quán)的雙重權(quán)利性質(zhì)形成了其功能體系，即防御權(quán)功能、受益權(quán)功能和客觀價值秩序功能［6］。上述“三重功能”可以形成受教育權(quán)的保護(hù)法益，這些保護(hù)法益正是法律規(guī)范所保護(hù)的對象［7］。借由這些法益可以歸納出家庭教育法律制度的基本內(nèi)容，建構(gòu)不同層次的國家義務(wù)，進(jìn)而形成受教育權(quán)保護(hù)的法律網(wǎng)絡(luò)。《家庭教育促進(jìn)法》的出臺對保障未成年人在家庭教育中的受教育權(quán)邁出了重要的一步，也在一定程度上彰顯了受教育權(quán)的“三重功能”。

（一）防御權(quán)功能視角

防御權(quán)功能源于受教育權(quán)的自由權(quán)屬性，旨在防止國家權(quán)力過度干涉公民自由，為公權(quán)力與私權(quán)利之間劃定邊界?；谏鲜龉δ?，家庭教育立法所保護(hù)的法益包括未成年人的健康發(fā)展權(quán)、父母的家庭教育選擇權(quán)以及未成年人在家庭教育中的參與權(quán)。

第一，未成年人的健康發(fā)展權(quán)。由于未成年人身心發(fā)展尚未成熟，需要家長根據(jù)子女的需求，在合理范圍內(nèi)遵從他們的意志，幫助其形成健全的人格以更好地融入社會。然而，當(dāng)前我國家庭教育存在著目標(biāo)功利化和內(nèi)容單一化的問題。在充滿競爭的社會環(huán)境下，為了提高孩子未來的就業(yè)競爭力，部分父母僅關(guān)注子女智力和技能的培養(yǎng)，將家庭教育的內(nèi)容局限于提高學(xué)業(yè)成績，而品德教育、興趣培養(yǎng)以及心理健康等被嚴(yán)重忽視。為了幫助家長樹立正確的家庭教育觀，掌握科學(xué)的教育方法，《家庭教育促進(jìn)法》第15、16條對家長“教什么”和“怎么教”作出了引導(dǎo)。在“教什么”方面，明確了家庭教育應(yīng)以“立德樹人”作為根本任務(wù)，并以列舉的方法對具體內(nèi)容加以指引，如培養(yǎng)家國情懷、家庭美德、法治意識等，旨在糾正當(dāng)前家庭教育“重智輕德”引發(fā)的不良后果；在“怎么教”方面，規(guī)定家長要加強親子陪伴、尊重個體差異、了解子女生活和學(xué)習(xí)情況等。

第二，父母的家庭教育選擇權(quán)。家庭教育選擇權(quán)系指父母可以根據(jù)子女身心發(fā)展?fàn)顩r及家庭實際情況決定家庭教育的內(nèi)容與方式，國家應(yīng)當(dāng)對此予以充分的尊重。父母的權(quán)威與責(zé)任是由生育行為派生而來的，父母在決定子女教育發(fā)展上有優(yōu)先權(quán)，不受其他個人、團(tuán)體或國家的不當(dāng)干涉［8］。據(jù)此，明確父母進(jìn)行家庭教育時享有哪些自由和權(quán)利，以及厘清國家干預(yù)家庭教育的邊界，應(yīng)當(dāng)是家庭教育立法的重要內(nèi)容?！都彝ソ逃龠M(jìn)法》第14條明確規(guī)定了父母承擔(dān)家庭教育的主體責(zé)任，國家主要通過監(jiān)督父母履責(zé)和為其提供科學(xué)的家庭教育指導(dǎo)，間接地保護(hù)未成年人受教育權(quán)，旨在構(gòu)建“以父母為主體，國家間接引導(dǎo)”的家庭教育模式，在一定程度上體現(xiàn)了現(xiàn)行立法對父母家庭教育選擇權(quán)的尊重。

第三，未成年人的家庭教育參與權(quán)?！秲和瘷?quán)利公約》第12 條明確規(guī)定，兒童有權(quán)對影響其本人的一切事項自由發(fā)表意見，對兒童的意見應(yīng)按照其年齡和成熟度給予適當(dāng)?shù)目剂竣佟Ｓ纱舜_立的未成年人參與原則旨在保障未成年人的主體地位，強調(diào)應(yīng)當(dāng)以未成年人的視角處理涉及其相關(guān)權(quán)益的事項。所以，未成年人并非僅僅是被動地接受家長教育，而是擁有積極參與其中并自由發(fā)表觀點的權(quán)利。然而，全國家庭教育狀況調(diào)查發(fā)現(xiàn)，家長不尊重子女的情況頻頻出現(xiàn)。具體包括：當(dāng)子女與家長觀點不一致時，家長從不允許子女表達(dá)自己的觀點；當(dāng)家長要求子女做某件他們不愿意做的事情時，從不會耐心地說明理由；家長從不或幾乎不與子女進(jìn)行溝通等［9］。為此，《家庭教育促進(jìn)法》第17條立足于家庭教育的具體環(huán)境，將未成年人參與原則的基本意旨文本化，要求父母在家庭教育中應(yīng)當(dāng)關(guān)注未成年人的生理、心理、智力發(fā)展?fàn)顩r，尊重其參與相關(guān)家庭事務(wù)和發(fā)表意見的權(quán)利。

（二）受益權(quán)功能視角

受益權(quán)功能源于受教育權(quán)的社會權(quán)屬性，是指公民為實現(xiàn)基本權(quán)利有權(quán)請求國家做出某種行為，以從中獲取相應(yīng)的利益。未成年人受教育權(quán)的實現(xiàn)往往取決于父母的家庭教育能力，而這種能力的提升需要獲得專業(yè)的培訓(xùn)和科學(xué)的引導(dǎo)，因此，國家需要承擔(dān)給付義務(wù)。

第一，父母有權(quán)要求國家從人才隊伍建設(shè)、經(jīng)費保障、服務(wù)供給等方面為家庭教育指導(dǎo)提供保障。（1）提供穩(wěn)定的經(jīng)費保障。法律應(yīng)當(dāng)規(guī)定家庭教育經(jīng)費占各級政府財政收入的最低比例，與此同時，政府也可以探索多樣化的資金支持渠道，如吸納公益慈善資金、通過給予稅收優(yōu)惠鼓勵企業(yè)捐贈①等。（2）提供多元化的家庭教育服務(wù)。國家可以通過設(shè)立家庭教育服務(wù)中心，建設(shè)各類家長學(xué)校，鼓勵社會力量參與家庭教育事業(yè)，為家長提供多層次、高質(zhì)量、便捷的服務(wù)資源。（3）培養(yǎng)專業(yè)人才和提供科學(xué)資訊。國家應(yīng)當(dāng)頒布家庭教育指導(dǎo)讀本，籌劃家庭信息共享平臺，依托高校加強學(xué)科建設(shè)和人才培養(yǎng)等。

第二，家長享有利用家庭教育指導(dǎo)服務(wù)的權(quán)利。家庭教育的內(nèi)容、方式與策略是影響未成年人成長的重要因素。為了提升家庭教育質(zhì)量，家長有權(quán)從家庭教育指導(dǎo)服務(wù)體系中獲取相應(yīng)的幫助。為此，《家庭教育促進(jìn)法》規(guī)定，家長可以通過網(wǎng)上學(xué)校、網(wǎng)絡(luò)課程、服務(wù)熱線、參與家長學(xué)校培訓(xùn)以及咨詢家庭教育服務(wù)站點等方式解惑②，這也體現(xiàn)出為“促進(jìn)”家庭教育而進(jìn)行“指引”和“賦能”的立法意圖［10］。

第三，弱勢未成年人獲得特殊幫助的權(quán)利。當(dāng)前，由于不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和不同類型家庭的教育方法、理念存在差距，我國家庭教育發(fā)展呈現(xiàn)出不平衡、不充分的特點，尤其是留守家庭、組合家庭、問題家庭、特困家庭的未成年子女在獲取教育資源上處于弱勢，他們的受教育權(quán)易于被忽視和侵犯，亟需獲得國家政策上的傾斜?！都彝ソ逃龠M(jìn)法》第30條體現(xiàn)了對弱勢未成年人的特殊關(guān)照，政府機關(guān)應(yīng)為弱勢未成年人及其家庭提供精準(zhǔn)化指導(dǎo)，提供生活幫扶、創(chuàng)業(yè)就業(yè)支持等關(guān)愛服務(wù)③。

（三）客觀價值秩序功能視角

客觀價值秩序功能要求國家采取必要的手段和措施保護(hù)未成年人免受來自第三方的侵害。鑒于未成年人身心發(fā)展的特殊性以及家庭教育不當(dāng)行為的隱蔽性，在客觀價值秩序功能視角下，家庭教育立法的保護(hù)法益主要包括國家對父母家庭教育行為的監(jiān)督以及國家對父母不當(dāng)家庭教育行為的追責(zé)。

第一，國家對父母家庭教育履責(zé)情況進(jìn)行監(jiān)督。為了最大程度地實現(xiàn)未成年人受教育權(quán)，《家庭教育促進(jìn)法》第二章規(guī)定了家長應(yīng)當(dāng)履行學(xué)習(xí)、管教和陪伴的責(zé)任。然而，有些家長由于責(zé)任意識淡薄，對子女“生而不養(yǎng)、養(yǎng)而不教”，將教育子女的任務(wù)轉(zhuǎn)嫁給長輩或?qū)W校；還有部分家長依然信奉“棍棒底下出孝子”的理念，粗暴地對待子女④。而上述行為通常發(fā)生在家庭內(nèi)部，若國家不積極承擔(dān)注意義務(wù)，將難以發(fā)現(xiàn)侵害行為的存在，進(jìn)而無法保護(hù)未成年人的合法權(quán)益。對此，《家庭教育促進(jìn)法》第43 條和第48 條規(guī)定，未成年人住所地的居民委員會、村民委員會、婦女聯(lián)合會，未成年人的父母或者其他監(jiān)護(hù)人所在單位，以及中小學(xué)校、幼兒園等有關(guān)密切接觸未成年人的單位承擔(dān)發(fā)現(xiàn)、勸誡制止、批評教育等責(zé)任。

第二，國家對父母不當(dāng)家庭教育行為進(jìn)行追責(zé)。父母家庭教育權(quán)利具有邊界性，其前提條件必須是出于對子女的尊重和關(guān)愛，以促進(jìn)未成年人幸福為目的。而在當(dāng)前“重智輕德”“唯分?jǐn)?shù)論”的功利家庭教育觀影響下，一些孩子存在人格缺陷或三觀扭曲。這使得部分未成年人在成長過程中后勁不足，還可能因為心理問題出現(xiàn)行為偏差甚至走上犯罪道路。有研究表明，流動家庭、離異家庭、留守家庭、單親家庭、再婚家庭是出現(xiàn)未成年人犯罪情況排名前五的家庭類型［11］。當(dāng)家長不當(dāng)履行家庭教育義務(wù)以致未成年人合法權(quán)益受損時，國家應(yīng)當(dāng)通過“他治”來終止家長的侵權(quán)行為，成為未成年人的“保護(hù)者”。為此，《家庭教育促進(jìn)法》第49條和第53條規(guī)定，司法機關(guān)應(yīng)當(dāng)對父母家庭教育失職行為進(jìn)行追責(zé)，對受到侵害的未成年子女實施法律救濟(jì)①。

三、《家庭教育促進(jìn)法》的問題檢視

從未成年人受教育權(quán)的功能體系出發(fā)，闡釋家庭教育立法的保護(hù)法益，可以明確家庭教育法律制度的內(nèi)容。以此檢視當(dāng)前法律規(guī)定及司法實踐現(xiàn)狀，可以發(fā)現(xiàn)未成年人受教育權(quán)還未實現(xiàn)體系化保障，實踐中仍然存在著公權(quán)力與私權(quán)利界限不清、監(jiān)督處罰規(guī)定過于粗疏以及家庭教育指導(dǎo)服務(wù)供給不足的多重困境。

（一）公權(quán)力與私權(quán)利界限不明，難以防御國家的不當(dāng)干預(yù)

受教育權(quán)的防御權(quán)功能要求，家庭教育立法應(yīng)當(dāng)明確父母家庭教育的選擇權(quán)與國家公權(quán)力介入的范圍，防止國家不當(dāng)干預(yù)公民的基本權(quán)利。家長的教育理念、知識儲備、個人能力以及經(jīng)濟(jì)狀況的差異決定了家庭教育必然呈現(xiàn)出多樣化和個性化的特征。為此，家庭教育立法應(yīng)充分肯定父母的家庭教育選擇權(quán)，并賦予他們在家庭教育中最大范圍的自治權(quán)利。由于受到個人主義的影響，“利他主義”的傳統(tǒng)家庭觀念已有所淡化，再加上社會壓力的激增，父母在家庭教育領(lǐng)域并非總能做出對子女有利的選擇。因而，除了尊重家內(nèi)自治，當(dāng)父母不當(dāng)行使權(quán)利致未成年人受教育權(quán)遭到侵害時，國家應(yīng)當(dāng)及時介入。但是為了防止公權(quán)力濫用，國家介入家庭教育應(yīng)當(dāng)遵循法定程序，包括干預(yù)主體法定、范圍法定以及流程法定等［12］。

《家庭教育促進(jìn)法》第49條規(guī)定了公安機關(guān)、人民檢察院和人民法院干預(yù)家庭教育的情形，試圖厘清家庭自治與國家干預(yù)的范圍，但是籠統(tǒng)的法律規(guī)定不僅難以保障家庭自治，而且造成了司法適用的困境。從法律規(guī)定來看，國家公權(quán)力介入家庭教育的范圍包括未成年人存在嚴(yán)重不良行為、未成年人實施犯罪行為以及父母或者其他監(jiān)護(hù)人不正確實施家庭教育侵害未成年人合法權(quán)益的情形。雖然前兩種適用情形在《中華人民共和國刑法》和《中華人民共和國預(yù)防未成年人犯罪法》中已經(jīng)作出較為明確的規(guī)定，但上述行為并非必然源于父母的不當(dāng)家庭教育。從當(dāng)前司法實踐觀之，各地司法機關(guān)對父母家庭教育失職與未成年人罪錯行為及合法權(quán)益遭受侵害之間關(guān)聯(lián)性的判斷標(biāo)準(zhǔn)把握不盡統(tǒng)一。一些地方為產(chǎn)生“聚光效應(yīng)”，將家庭教育令的適用標(biāo)準(zhǔn)直接降低為未成年人行為失范［13］；而一些地方卻特別謹(jǐn)慎，僅針對最沒有爭議的情形，如父母家暴導(dǎo)致子女抑郁才適用家庭教育令［14］；還有一些地方規(guī)定，只要監(jiān)護(hù)人怠于或者不當(dāng)履行監(jiān)護(hù)職責(zé)，法院認(rèn)為有必要的就可以責(zé)令接受家庭教育指導(dǎo)②。此外，是否進(jìn)行干預(yù)主要依靠司法人員在處理離婚糾紛、撫養(yǎng)權(quán)糾紛、未成年人犯罪等案件中有意識地去發(fā)現(xiàn)父母是否存在家庭教育失職行為。這種主要依靠司法人員自由裁量和主觀能動性的方式不僅有損于法律適用的平等性，也不利于保護(hù)未成年人及其父母的家庭教育選擇權(quán)。

（二）家庭教育監(jiān)督處罰規(guī)定過于粗疏，阻礙未成年人權(quán)利的救濟(jì)

未成年人受教育權(quán)的有效保障和充分實現(xiàn)，除了要求國家不得過度干預(yù)未成年人及其父母的家庭教育選擇權(quán)外，更需要國家采取必要措施避免未成年人受教育權(quán)遭受他人的侵害。為此，《家庭教育促進(jìn)法》不僅課予相關(guān)主體發(fā)現(xiàn)并報告家庭教育嚴(yán)重失職行為的注意義務(wù)，還要求司法機關(guān)針對侵害行為進(jìn)行追責(zé)。然而，上述規(guī)定的實踐效果卻令人堪憂。

在發(fā)現(xiàn)家庭教育失職行為方面，受限于人員匱乏和工作重心等因素，家庭教育工作往往被忽視。家庭教育在社區(qū)中未實現(xiàn)專人專崗，政策導(dǎo)向也更偏向于優(yōu)先關(guān)注、扶持弱勢群體，而發(fā)現(xiàn)家庭教育失職行為又需要工作人員深入居民進(jìn)行實質(zhì)性的摸排了解，這些導(dǎo)致社區(qū)工作人員不能及時發(fā)現(xiàn)問題①。在高考“指揮棒”的導(dǎo)向下，學(xué)校教育的工作重心主要放在成績提升上，客觀上忽視了對家庭教育的監(jiān)督。即使社區(qū)與學(xué)校發(fā)現(xiàn)家長教育不當(dāng)，出于“清官難斷家務(wù)事”“不打不成才”等傳統(tǒng)觀念的影響以及法律未明確規(guī)定不履行報告義務(wù)后果的考慮，上述主體往往也不會及時采取行動。

此外，為了督促未成年人父母盡心盡職履責(zé)，《家庭教育促進(jìn)法》第49 條規(guī)定公安機關(guān)、人民檢察院和人民法院可以對父母失職行為“予以訓(xùn)誡、責(zé)令接受家庭教育指導(dǎo)”。盡管如此，訓(xùn)誡實際上僅能起到警示的效果，難以扭轉(zhuǎn)部分失職家長錯誤的觀念。雖然家庭教育令被定位為可以從根本上糾正家長不當(dāng)行為的有效方式［15］，但法律規(guī)定的粗疏和強制力不足，在很大程度上制約了家庭教育令的適用效果。其一，法律規(guī)定剛性不足，難以對家長起到威懾作用。對于拒不接受家庭教育指導(dǎo)、拒不履行家庭教育職責(zé)的父母，缺乏有效的措施予以制約，寄希望于家長自覺履行，可能導(dǎo)致家庭教育令變成“一紙空文”②。其二，家庭教育令內(nèi)容單一且過于泛化，未能針對每個家庭的具體情況、父母教育理念和方式的偏差等因素為其量身定制指令。多篇已制發(fā)的家庭教育令內(nèi)容為要求父母親自養(yǎng)育、加強陪伴、關(guān)注子女身心狀況與需求并加強與學(xué)校溝通，卻未能根據(jù)個案情況指出家庭教育中的實質(zhì)性問題并提供針對性的改善方案，這樣未對癥下藥的指令難以去除“病灶”。其三，家庭教育執(zhí)行程序規(guī)定不夠明確、具體，操作性不強。家庭教育令由誰負(fù)責(zé)執(zhí)行、誰來監(jiān)管、誰來進(jìn)行評估等，法律均未涉及。然而，指導(dǎo)過程的跟蹤和適時考察評估，不僅可以及時對家庭教育指導(dǎo)的期限和內(nèi)容進(jìn)行動態(tài)調(diào)整，也可以對家長未能遵守家庭教育令的情況進(jìn)行批評教育以提高效果。但就當(dāng)下實踐情況而言，各地只能自行探索且做法各異③。

（三）家庭教育指導(dǎo)服務(wù)供給不足，妨礙父母家庭教育能力的提升

科學(xué)育兒并非父母與生俱來的能力，必須通過有效、持續(xù)的學(xué)習(xí)才能獲得。受益權(quán)功能要求國家為父母學(xué)習(xí)家庭教育知識提供便捷、有效的途徑。為此，《家庭教育促進(jìn)法》強化了國家的支持義務(wù)，構(gòu)建了家校社協(xié)同育人機制。目前，雖然家長學(xué)校和家庭教育指導(dǎo)站點的覆蓋率穩(wěn)步上升④，但是該機制并未發(fā)揮預(yù)期的功能。其一，家長對上述支持機構(gòu)認(rèn)知度較低。一項針對“所在社區(qū)是否成立了家庭教育服務(wù)站”的調(diào)查顯示，僅有11.3%的社區(qū)成員給出了肯定答案［16］。其二，家長對家庭教育指導(dǎo)服務(wù)滿意度不佳。首先，由于指導(dǎo)時間和內(nèi)容安排與家長需求存在較大差距⑤，育兒過程中家長遇到問題往往通過自己摸索或與家人、朋友商量解決，鮮有求助于服務(wù)機構(gòu)的情況①。其次，家庭教育指導(dǎo)以單向傳授式的講座為主，專家、教授的“教”與“講”占據(jù)主導(dǎo)，家長難以消化吸收育兒知識。最后，家庭教育指導(dǎo)的頻率較低。學(xué)校向家長傳授家庭教育知識的主要途徑是家長會，大多數(shù)學(xué)校一年最多兩三次。而社區(qū)家庭教育活動不僅次數(shù)較少且通知不到位，指導(dǎo)效果往往不盡如人意②。其三，家庭教育服務(wù)機構(gòu)發(fā)展不平衡。我國東西部之間、城鄉(xiāng)之間的發(fā)展差異影響了家庭教育服務(wù)機構(gòu)的普及，部分農(nóng)村地區(qū)和西部地區(qū)仍然未建立家庭教育指導(dǎo)機構(gòu)［17］。其四，家庭教育服務(wù)機構(gòu)人員多以兼職、新手為主。通過調(diào)查多所家庭教育服務(wù)機構(gòu)發(fā)現(xiàn)，有一半的機構(gòu)沒有專職人員［18］。同時，從業(yè)人員入職門檻較低，只有不足十分之一的人員擁有家庭教育指導(dǎo)師、社會工作者等資格證書［19］。

之所以出現(xiàn)上述情況，筆者認(rèn)為主要是由于家庭教育指導(dǎo)服務(wù)體系缺乏實用性、專業(yè)性和可持續(xù)性。其一，現(xiàn)實供給與實際需求之間存在較大差距導(dǎo)致社會支持體系缺乏實用性。父母的育兒需求具有多樣性和動態(tài)變化性，必須定期進(jìn)行調(diào)研以確定家庭教育指導(dǎo)的形式和內(nèi)容。但當(dāng)前家庭教育工作者“家本位”關(guān)懷理念尚未建立，且人員較少，難以展開此項活動。其二，指導(dǎo)服務(wù)隊伍質(zhì)量欠佳導(dǎo)致社會支持體系缺乏專業(yè)性。首先，我國缺乏針對家庭教育的職前培訓(xùn)，有專題調(diào)研組曾采訪全國227 所師范院校的教師，僅有12 位老師表示自己所在院校開設(shè)了家庭教育類型的課程，占調(diào)查學(xué)校的5.2%［20］。其次，在職培訓(xùn)機制不完善，閱讀書刊和網(wǎng)絡(luò)資源、與同行交流以及自行反思成為指導(dǎo)人員提升專業(yè)水平的主要途徑［21］。最后，指導(dǎo)隊伍規(guī)范性較低，我國尚未設(shè)置家庭教育指導(dǎo)人員入職門檻，人員遴選較為混亂，考核機制的欠缺更難以督促服務(wù)人員職業(yè)素養(yǎng)、工作能力的提升。其三，支持和保障機制不足導(dǎo)致社會支持體系未能提供持續(xù)性支持。這一方面表現(xiàn)為經(jīng)費欠缺，目前絕大多數(shù)社區(qū)家長學(xué)?？孔曰I、搭便車、向街道臨時申請經(jīng)費等方式籌款［22］；另一方面則表現(xiàn)為政策和理論的指導(dǎo)性有限，一份基于我國9 個省份的社區(qū)家庭教育服務(wù)陣地調(diào)查顯示，89.1%的社區(qū)認(rèn)為現(xiàn)有家庭教育相關(guān)的政策文件需要進(jìn)一步具體化，如明確服務(wù)職責(zé)、內(nèi)容以及設(shè)施、場所等［23］，而理論研究滯后也使當(dāng)前家庭教育的教材和服務(wù)欠缺全面性、科學(xué)性及精準(zhǔn)度。

四、《家庭教育促進(jìn)法》有效實施的路徑

《家庭教育促進(jìn)法》為家庭教育事業(yè)的發(fā)展提供了有力的法治保障，但其實施中仍然面臨著多重困境。從受教育權(quán)功能體系視之，只有尊重和維持家庭自治，進(jìn)一步提升家庭教育令的強制性和規(guī)范性，并從實用性、專業(yè)性和可持續(xù)性方面完善家庭教育指導(dǎo)服務(wù)體系，才能更好地提升我國家庭教育的法治化、規(guī)范化水平。

（一）尊重和維持家庭教育的家內(nèi)自治

家庭教育屬于私權(quán)利領(lǐng)域的范疇，由家長自主決定應(yīng)屬常態(tài)。《世界人權(quán)宣言》第26 條規(guī)定：“父母對子女應(yīng)受何種教育，有優(yōu)先選擇的權(quán)利?！睘榇?，國家應(yīng)履行尊重父母家庭教育的義務(wù)，即保護(hù)父母自由選擇家庭教育種類、內(nèi)容、形式、適當(dāng)管教的權(quán)利，防止國家公權(quán)力侵犯公民私權(quán)利。尊重家內(nèi)自治不僅考慮到了家庭經(jīng)濟(jì)狀況和家長受教育程度對家庭教育的影響，也有助于維護(hù)家庭教育的多樣性與個性化，激發(fā)家長的主觀能動性。

需要注意的是，尊重家內(nèi)自治不僅要尊重家長的自由選擇權(quán)，還應(yīng)注重未成年人的參與權(quán)，而后者往往被家長和社會所忽視。應(yīng)當(dāng)明確，父母不是子女的主人，父母與子女的利益也并不完全一致。家庭教育的根本目的在于促進(jìn)未成年人健康成長，聽取子女意見并尊重其發(fā)展特點是家庭教育的應(yīng)有之義。雖然《家庭教育促進(jìn)法》第17條規(guī)定，家長實施家庭教育應(yīng)尊重未成年人參與相關(guān)家庭事務(wù)和發(fā)表意見的權(quán)利，但該規(guī)定僅要求家長在實施家庭教育時聽取未成年人的意見，至于是否考慮子女的意見以及子女意見在家長作出決定時能夠占據(jù)多大分量不得而知。為此，《家庭教育促進(jìn)法》應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)未成年人的主體地位，設(shè)置必要程序及實現(xiàn)路徑，通過不斷提升未成年人參與能力、增加充分對話等方式，形成有效的監(jiān)督機制，以確保他們有效行使參與權(quán)［24］。

家庭教育應(yīng)當(dāng)首先依靠家內(nèi)自治，但是伴隨著社會轉(zhuǎn)型所帶來的家庭內(nèi)部結(jié)構(gòu)失衡，以及“個人主義至上”引發(fā)的家庭倫理道德淡漠，國家有必要通過建立家庭自治的引導(dǎo)和約束機制以提高父母的家庭教育意識和能力。詳言之，國家可以通過事前宣傳和事中引導(dǎo)，以及將部分家庭倫理道德立法化來敦促父母履責(zé)，以維持家內(nèi)自治的秩序。例如，國家應(yīng)當(dāng)根據(jù)未成年人在每個教育階段身心發(fā)展的特點明確家庭教育的重點，對家長的教育內(nèi)容和方法進(jìn)行引導(dǎo)；又如，為了解決留守兒童缺乏父母教育和陪伴的問題，家庭教育立法應(yīng)當(dāng)對這類弱勢群體投入更多的教育資源，并對家長的探訪義務(wù)予以明確規(guī)定。《德國民法典》規(guī)定監(jiān)護(hù)人必須每月訪視被監(jiān)護(hù)人，同時應(yīng)當(dāng)親自促進(jìn)被監(jiān)護(hù)人的撫育與教養(yǎng)①。考慮到我國當(dāng)前的社會現(xiàn)實，留守兒童父母的家庭教育缺位問題應(yīng)當(dāng)借助社會和學(xué)校的力量進(jìn)行填補，同時也應(yīng)當(dāng)根據(jù)具體情況判斷家長是否有能力履行責(zé)任。

（二）增強家庭教育令的強制性與規(guī)范性

當(dāng)家庭自治難以規(guī)制家庭教育失職行為時，國家應(yīng)當(dāng)履行保護(hù)義務(wù)，根據(jù)家庭教育失職的程度采取適當(dāng)?shù)母深A(yù)措施。當(dāng)前，我國針對家庭教育失職行為的懲戒方式主要有訓(xùn)誡、簽發(fā)家庭教育令以及撤銷監(jiān)護(hù)權(quán)，上述方式可以分為宣誓性措施和強制性措施兩類?！都彝ソ逃龠M(jìn)法》第49條規(guī)定的訓(xùn)誡和家庭教育令措施傾向于宣誓性保護(hù)，對父母的約束力不足，干預(yù)效果欠佳。與此同時，撤銷監(jiān)護(hù)權(quán)僅適用于嚴(yán)重?fù)p害子女身心健康，或者家長不作為致使子女處于危困狀態(tài)的情形。在這些情況下，未成年人已經(jīng)遭遇嚴(yán)重的傷害且面臨后續(xù)安置的問題，不僅會對未成年人原生家庭和生活產(chǎn)生重大影響，也忽視了子女對父母在情感依賴上的不可替代性。所以，無論是在強制程度還是在適用空間上，訓(xùn)誡、家庭教育指導(dǎo)令、撤銷監(jiān)護(hù)權(quán)三種措施之間都存在明顯的輕重斷層現(xiàn)象。由于國家公權(quán)力的介入必須遵守最小干預(yù)原則，所以《家庭教育促進(jìn)法》應(yīng)當(dāng)設(shè)置多樣化和層次性的措施進(jìn)行事后補救。較佳的完善方案是增強家庭教育令的強制性和規(guī)范性，填補訓(xùn)誡與撤銷監(jiān)護(hù)權(quán)之間的制度空間，進(jìn)而加強措施的銜接性。

第一，設(shè)置家庭教育令的審查程序。為了防止國家權(quán)力不當(dāng)干預(yù)家庭自治，家庭教育令的作出應(yīng)當(dāng)經(jīng)過審查程序，必須判斷家長是否存在不當(dāng)?shù)募彝ソ逃袨橐约吧鲜鲂袨榕c未成年人罪錯行為及合法權(quán)益遭受侵害之間的關(guān)聯(lián)。厘清這兩個問題，需要開展家庭教育情況調(diào)查，調(diào)查內(nèi)容包括家長的教育方式、內(nèi)容、態(tài)度、親子關(guān)系、家庭經(jīng)濟(jì)狀況、是否屬于特殊家庭、居住條件及日?；顒影才诺?。必要時還可以邀請心理咨詢團(tuán)隊介入，就兩者之間的相關(guān)性進(jìn)行評估。卷宗證據(jù)材料、家庭教育情況報告以及訴訟過程中家長的客觀表現(xiàn)等，均可以作為司法人員判斷相關(guān)性并作出是否簽發(fā)家庭教育令的考量依據(jù)［25］。

第二，細(xì)化家庭教育令的內(nèi)容。首先，司法機關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)未成年人罪錯行為的嚴(yán)重程度以及家長家庭教育失職的程度對需要接受家庭教育指導(dǎo)的家長進(jìn)行分級分類［26］；其次，設(shè)置多樣化和層次性的家庭教育內(nèi)容、方式和期限；最后，司法機關(guān)在簽發(fā)家庭教育令時應(yīng)當(dāng)符合比例原則和個性化處遇原則，以便制定更有針對性和有效性的家庭教育指導(dǎo)內(nèi)容。

第三，明確家庭教育令的考察與評估。司法機關(guān)應(yīng)當(dāng)積極與社會力量合作，引入優(yōu)質(zhì)的家庭教育服務(wù)以提升指導(dǎo)質(zhì)量。與此同時，應(yīng)當(dāng)對實施的效果進(jìn)行評估，評估標(biāo)準(zhǔn)包括客觀和主觀兩大標(biāo)準(zhǔn)。其中，客觀標(biāo)準(zhǔn)可以借鑒我國臺灣地區(qū)的做法，例如，要求家長接受8小時以上50小時以下的親職教育培訓(xùn)①；主觀標(biāo)準(zhǔn)可以由司法機關(guān)走訪未成年人、村委會和居委會等密切接觸失職家長的個人或單位以及課程指導(dǎo)者等后，作出綜合評判。

第四，增強家庭教育令的剛性。家長因其家庭教育失職而承擔(dān)強制性家庭教育的法律責(zé)任已被諸多國家寫入法律。如，英國于1998年《犯罪與擾亂社會秩序法》中設(shè)立“養(yǎng)育令”，要求父母接受家庭教育的指導(dǎo)活動，不遵守者將被處以最高1000 英鎊的罰款［27］。此外，我國《湖北省家庭教育促進(jìn)條例》規(guī)定，對拒不接受親職教育者可以納入征信名單。法律責(zé)任的缺失將嚴(yán)重制約家庭教育令的實施效果。為了督促家長履責(zé)，我國應(yīng)當(dāng)借鑒域外和地方有益經(jīng)驗，在法律中明確規(guī)定，對于拒不接受家庭教育指導(dǎo)的可以采取罰款、納入社會征信系統(tǒng)等做法。

（三）健全家庭教育指導(dǎo)服務(wù)體系

當(dāng)前，雖然多數(shù)父母接受家庭教育指導(dǎo)的意愿較高，但是服務(wù)效果欠佳降低了其參與的積極性。同時，由于家庭教育指導(dǎo)體系的不健全，司法機關(guān)也難以為問題家長鏈接優(yōu)質(zhì)的家庭教育指導(dǎo)資源，進(jìn)而制約了家庭教育令的成效。如何最大程度地發(fā)揮家庭教育指導(dǎo)服務(wù)的實際效果，成為亟待解決的問題。筆者認(rèn)為可以從以下四個方面改進(jìn)。

第一，提升指導(dǎo)服務(wù)的針對性和全面性。為使指導(dǎo)服務(wù)更貼合家長需求，應(yīng)就指導(dǎo)內(nèi)容、時間以及形式展開充分調(diào)研。同時，除了開展普適性的家庭教育外，還應(yīng)當(dāng)開展針對特殊困境家庭以及有嚴(yán)重不良行為或涉罪等問題未成年人家庭的個性化服務(wù)?？紤]到家庭教育服務(wù)的專業(yè)性和需求的多元化，國家還應(yīng)當(dāng)鼓勵和支持社會力量參與家庭教育事業(yè)，通過政府購買服務(wù)、給予稅收優(yōu)惠等方式激發(fā)市場活力。

第二，加強家庭教育指導(dǎo)服務(wù)的專業(yè)性。家庭教育指導(dǎo)屬于專業(yè)性較強的工作，既需要充足的理論知識，也需要豐富的實踐經(jīng)驗，因此指導(dǎo)人員在短期內(nèi)具備較強的專業(yè)性并非一件輕而易舉的事。首先，高校應(yīng)當(dāng)加快建設(shè)家庭教育學(xué)科，做好家庭教育的職前培訓(xùn)，為家庭教育指導(dǎo)提供源源不斷的新鮮血液。其次，當(dāng)前我國家庭教育問題呈現(xiàn)復(fù)雜態(tài)勢，理論界對“雞娃問題”“隔代養(yǎng)育”“留守兒童”“多孩教育”“地區(qū)間發(fā)展不均衡”等教育難題研究不夠深入，難以為實踐提供強有力的理論支撐?？梢酝ㄟ^鼓勵高校與社區(qū)、機構(gòu)、中小學(xué)等加強合作展開研究等途徑加以解決。最后，高校等機構(gòu)應(yīng)當(dāng)主動為不同階段的未成年人以及不同需求的家庭研發(fā)教材和課程，并利用“互聯(lián)網(wǎng)+家庭教育”的形式進(jìn)行推廣，解決當(dāng)前的供給短缺問題。

第三，建立指導(dǎo)服務(wù)效果監(jiān)測評估機制。監(jiān)測評估不僅可以督促相關(guān)主體積極履責(zé)，也有助于發(fā)現(xiàn)新問題和提升服務(wù)質(zhì)量。一方面，評估的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)具有多樣性，不僅包括服務(wù)的頻率、內(nèi)容、場所建設(shè)以及形式等，還應(yīng)注重家長及未成年人的評價。另一方面，應(yīng)避免陷入“自我評估”的怪象，可以邀請第三方進(jìn)行評估，例如委托高校的科研團(tuán)隊進(jìn)行。

第四，積極發(fā)揮社區(qū)和學(xué)校的陣地作用。社區(qū)和學(xué)校作為提供家庭教育指導(dǎo)服務(wù)的主要陣地，具有獨特的優(yōu)勢。社區(qū)作為居民生活的社會共同體更加貼近家庭。而學(xué)校作為未成年人學(xué)習(xí)和生活的主要場域，以其專業(yè)性、權(quán)威性和與學(xué)生的緊密聯(lián)系成為家長最希望接受家庭教育的渠道①。社區(qū)與學(xué)校的天然優(yōu)勢使其成為提升家庭教育質(zhì)量的重要突破口，一方面，其作為未成年人及家長的密切接觸者，可以發(fā)現(xiàn)家長在家庭教育中的真實需求，并開展內(nèi)容豐富、形式多樣的家庭教育服務(wù)；另一方面，社區(qū)和學(xué)校可以監(jiān)督敦促家長履行家庭教育的責(zé)任。具體來說，社區(qū)和學(xué)?？梢詫议L參與家庭教育指導(dǎo)的情況進(jìn)行記錄，對屢次缺席的家長應(yīng)加以關(guān)注，并通過電話聯(lián)系或走訪確認(rèn)家庭教育的狀況，若發(fā)現(xiàn)家庭教育失職行為應(yīng)對家長進(jìn)行批評教育，若失職行為已經(jīng)侵害了未成年人的合法權(quán)益則必須及時將情況報告給司法機關(guān)。