基于結(jié)算審計(jì)視角的高校新校區(qū)建設(shè)工程造價(jià)陷阱剖析
——以A高校為例

黃少云

（暨南大學(xué) 審計(jì)處，廣州 510632）

一、研究背景

自1999年我國(guó)的高等教育由“精英化教育”調(diào)整為“大眾化教育”以來(lái)，中國(guó)高等教育的規(guī)模進(jìn)入飛速發(fā)展期。十八大以來(lái)，高等教育的毛入學(xué)率從2012年的30%，提高至2021年的57.8%，提高了27.8個(gè)百分點(diǎn)，高等教育進(jìn)入了普及化發(fā)展階段?！秶?guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)計(jì)劃》明確提出，高等教育毛入學(xué)率要提高到60%。在高等教育外延發(fā)展和內(nèi)涵建設(shè)不斷提升的過(guò)程中，各高校雖然一直在不斷加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，特別是開(kāi)展新校區(qū)建設(shè)，以滿(mǎn)足正常教學(xué)科研需要，但是目前仍有許多高校的教學(xué)基礎(chǔ)設(shè)施不能滿(mǎn)足日益增長(zhǎng)的在校師生的教學(xué)科研及生活需求。未來(lái)一段時(shí)間內(nèi)高?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)，特別是新校區(qū)建設(shè)依然是許多高校的發(fā)展任務(wù)之一。

大部分高校的新校區(qū)建設(shè)都面臨著時(shí)間緊任務(wù)重的現(xiàn)狀，且建設(shè)項(xiàng)目金額大，涉及專(zhuān)業(yè)廣，如何用好管好項(xiàng)目建設(shè)資金，控制好工程造價(jià)，做好工程結(jié)算造價(jià)審核工作是我們把住學(xué)校錢(qián)袋子，控制工程造價(jià)的最后一道關(guān)。本文在完成A高校新建區(qū)26個(gè)單體項(xiàng)目結(jié)算審計(jì)的前提下，從工程結(jié)算造價(jià)審核的視角對(duì)新校區(qū)建設(shè)工程造價(jià)控制進(jìn)行剖析，重點(diǎn)總結(jié)了一些對(duì)工程造價(jià)影響大，但是卻不易引起注意的陷阱，并提出相應(yīng)對(duì)策建議，以期給同行提供一些工作借鑒。

二、A高校新校區(qū)建設(shè)基本情況

該項(xiàng)目為A高校東校區(qū)一期工程（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“一期工程”），地點(diǎn)為H省S市W區(qū)開(kāi)發(fā)大道001號(hào)，由國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)2013年9月批復(fù)立項(xiàng)，批復(fù)總建筑面積61.50萬(wàn)平方米，總投資28.32億元。資金來(lái)源為國(guó)家發(fā)改委安排23億，其余部分由學(xué)校自籌解決。施工日期為2016年7月至2021年1月，共建設(shè)建筑面積合計(jì)58.72萬(wàn)平方米，主要包括教學(xué)樓、圖書(shū)館、綜合實(shí)驗(yàn)樓、學(xué)生宿舍、教師公寓、飯?zhí)?、體育館及配套體育設(shè)施以及市政、綠化、電力、信息化等配套工程，單體項(xiàng)目數(shù)26個(gè)，總決算（總投資）合計(jì)32.79億元（含征地費(fèi)），超過(guò)批復(fù)總投資4.47億元，其中國(guó)家發(fā)改委安排23億，其余資金自籌解決。

截至2022年3月，一期工程26個(gè)單體項(xiàng)目，合計(jì)58.72萬(wàn)平方米建筑已全部投入使用；A高校已有5個(gè)學(xué)院、6個(gè)研究院全部搬遷至東校區(qū)，該校區(qū)現(xiàn)有在校學(xué)生14 314人，常駐教職工近1 000人。

三、新校區(qū)建設(shè)工程造價(jià)陷阱

（一）新校區(qū)工程結(jié)算審計(jì)情況

一期工程26個(gè)工程單體項(xiàng)目施工合同金額合計(jì)21.96億元。結(jié)算審計(jì)送審金額29.23億元，審定金額25.78億元，審計(jì)核減3.45億元，核減率11.80%，審定價(jià)比合同價(jià)增加3.82億元，增加比例為17.4%。工程過(guò)程中對(duì)送審項(xiàng)目的結(jié)算書(shū)、竣工圖、工程簽證、設(shè)計(jì)變更、材料進(jìn)場(chǎng)檢測(cè)、隱蔽工程驗(yàn)收等資料進(jìn)行了全面審計(jì)，并根據(jù)工作需要多次踏勘現(xiàn)場(chǎng)、召開(kāi)結(jié)算審計(jì)協(xié)調(diào)會(huì)。

（二）結(jié)算審計(jì)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的四大陷阱

1.土石方工程水分大。單獨(dú)大型土石方工程一般只有新建校區(qū)才會(huì)有，工程造價(jià)在整個(gè)校區(qū)建設(shè)中占比不高，不易引起重視，且工程開(kāi)項(xiàng)比較單一，價(jià)格也比較單一，多數(shù)人認(rèn)為按圖計(jì)算或按簽證計(jì)算工程量就可以了。現(xiàn)實(shí)中這部分工程造價(jià)卻往往含有很大的水分，是新校區(qū)建設(shè)的造價(jià)“陷阱”之一。A高校東校區(qū)紅線(xiàn)面積1 134.3畝，一期土石方工程的主合同價(jià)2 647.99萬(wàn)元，施工過(guò)程中陸續(xù)簽訂三份補(bǔ)充協(xié)議，最后經(jīng)監(jiān)理公司和A高校工程管理部門(mén)雙重審核后的結(jié)算送審價(jià)為6 727.97萬(wàn)元，審計(jì)部門(mén)組織造價(jià)審核后確認(rèn)價(jià)為3 411.77萬(wàn)元，核減3 316.2萬(wàn)元，核減率49.29%，是一期工程16個(gè)單體項(xiàng)目中核減率最高的，項(xiàng)目核減主要原因有：一是多單位同時(shí)進(jìn)場(chǎng)施工，工程量重復(fù)計(jì)算現(xiàn)象普遍。審核發(fā)現(xiàn)，由于趕工期，該土石方項(xiàng)目施工期間同時(shí)有兩項(xiàng)小型土石方項(xiàng)目也在現(xiàn)場(chǎng)施工，即校區(qū)挖景觀(guān)水池項(xiàng)目及市政道路項(xiàng)目。同時(shí)，教學(xué)樓和圖書(shū)館、學(xué)生宿舍、飯?zhí)盟膫€(gè)項(xiàng)目的總施工總承包單位的土方開(kāi)挖時(shí)間與該項(xiàng)目土石方施工時(shí)間也存在重疊時(shí)間段。造價(jià)審核人員將施工時(shí)間存在交叉的土石方挖云工程量進(jìn)行了逐筆核對(duì)，發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目間重復(fù)計(jì)算的問(wèn)題比較突出，如景觀(guān)水池土石方工程約1/3的工程量被土石方總承包單位、市政道路及景觀(guān)水池施工單位三個(gè)單位同時(shí)計(jì)算為自己的工程量。追逐源頭，發(fā)現(xiàn)這三家的土石方竣工圖、簽證都有重復(fù)，經(jīng)過(guò)多次多方反復(fù)核對(duì)確認(rèn)，最終工程重復(fù)計(jì)算部分核減土石方總量的16.4%，按施工單位報(bào)送的土石方綜合比例計(jì)算，共核減1 103.49萬(wàn)元。二是原始場(chǎng)地崎嶇不平，高低差大，全部采用網(wǎng)格法計(jì)算工程量不合理。查閱土石方工程的測(cè)繪資料及原始原貌圖片發(fā)現(xiàn)，施工現(xiàn)場(chǎng)崎嶇不平，施工單位計(jì)算的工程量和簽證全部采用30米×30米或20米×20米的網(wǎng)格計(jì)算，總體誤差大，工程量明顯多算。我們將現(xiàn)場(chǎng)簽證資料、現(xiàn)場(chǎng)原始圖片及測(cè)繪資料、網(wǎng)格圖反復(fù)比對(duì)，并與各方人員反復(fù)溝通，由于是事后審核，無(wú)法復(fù)原，我們?cè)诤芏嘤幸蓡?wèn)的地方不得不做出讓步，最后依然核減工程總量的6.42%，按施工單位報(bào)送的土石方綜合比例計(jì)算，共核減431.89萬(wàn)元。三是土石方計(jì)算比例明顯不合理。依據(jù)一期工程教學(xué)樓、圖書(shū)館、學(xué)生宿舍、體育場(chǎng)館等多個(gè)項(xiàng)目的詳細(xì)勘察階段巖土工程勘察報(bào)告，土石方控制價(jià)編制單位將土石方比例暫定為土方80%，石方20%（其中需爆破石方占石方總量比例暫定為30%），工程量合計(jì)104.61萬(wàn)/m3。根據(jù)施工單位的投標(biāo)報(bào)價(jià)，挖運(yùn)填土方計(jì)費(fèi)后單價(jià)為18.8元/m3、挖運(yùn)填石方（不需要爆破）計(jì)費(fèi)后單價(jià)為36.95元/m3、石方爆破及挖運(yùn)填單價(jià)為85元/m3，石方爆破及挖運(yùn)填單價(jià)是土方挖運(yùn)填的4.52倍，報(bào)價(jià)本身基本合理?？鄢笆鲋貜?fù)計(jì)算和網(wǎng)格法計(jì)算不合理的工程量后，該工程最后土石方總量合計(jì)116.58萬(wàn)m3，其中挖運(yùn)填土方56.26萬(wàn)m3，占比48.26%；挖運(yùn)填石方20.64萬(wàn)m3，占比17.71%；石方爆破及挖運(yùn)填39.67萬(wàn)m3，占比34.03%。在土石方總量?jī)H增加11.44%（11.97萬(wàn)m3）的情況下，工程造價(jià)卻增加了96.10%（2 544.6萬(wàn)元），其主要原因在于石方爆破比例由原來(lái)的占比6%上升至占比34.03%。由于該項(xiàng)目的土石方工程主要在場(chǎng)內(nèi)進(jìn)行挖運(yùn)填，沒(méi)有外運(yùn)。聘請(qǐng)第三方測(cè)繪專(zhuān)家對(duì)場(chǎng)內(nèi)所有新填土石方進(jìn)行多處取點(diǎn)，并勘察測(cè)算，有些爭(zhēng)議部位重新小面積開(kāi)挖，在此基礎(chǔ)上，經(jīng)多方多次協(xié)商后，將本次土石方工程量的比例確定為土方72%，石方28%（其中需要爆破石方占比40%），此項(xiàng)核減1 780.82萬(wàn)元。

2.工期延誤嚴(yán)重，工程造價(jià)大幅增加。一期工程26個(gè)項(xiàng)目中有17個(gè)項(xiàng)目延期，延期項(xiàng)目占比65.38%。工程延誤本是一個(gè)比較普遍的現(xiàn)象，但是A高校卻為此付出了高昂的代價(jià)。17個(gè)延期項(xiàng)目中，綜合實(shí)驗(yàn)樓和教學(xué)樓項(xiàng)目延期情況最為嚴(yán)重。實(shí)驗(yàn)樓工程合同工期536天，實(shí)際工期1 032天，實(shí)際工期比合同工期多496天；教學(xué)樓工程合同工期550天，實(shí)際工期920天，實(shí)際工期比合同工期多370天。造成工期延誤的原因是多方面的，總結(jié)起來(lái)主要有以下幾點(diǎn)：一是由于時(shí)間緊，任務(wù)急，在施工現(xiàn)場(chǎng)還未滿(mǎn)足開(kāi)工條件的前提下，監(jiān)理單位就發(fā)布了開(kāi)工令，造成單體項(xiàng)目施工單位與土石方施工單位多處工程交叉，互相影響；二是圖紙?jiān)O(shè)計(jì)深度不夠，多次修改調(diào)整；三是施工單位同時(shí)中標(biāo)綜合實(shí)驗(yàn)樓和教學(xué)樓項(xiàng)目，兩個(gè)項(xiàng)目同時(shí)開(kāi)工，現(xiàn)場(chǎng)各項(xiàng)機(jī)械到位不足，管理人員和工人到位均不足，僅達(dá)到施工組織設(shè)計(jì)方案承諾的60%左右。鑒于上述情況A高校和施工單位達(dá)成書(shū)面協(xié)議，雙方互不追究延期責(zé)任。但是結(jié)算審計(jì)中發(fā)現(xiàn)，合同條款中對(duì)工程主材價(jià)格的限定為：超過(guò)正常工期6個(gè)月后，工程主材價(jià)格按實(shí)際施工期間市場(chǎng)價(jià)執(zhí)行，光此一項(xiàng)A高校就承擔(dān)了近6 000萬(wàn)元的市場(chǎng)主材漲價(jià)費(fèi)。另外，A高校與上述項(xiàng)目監(jiān)理單位簽訂的監(jiān)理合同均表述為：超過(guò)正常工期6個(gè)月后，非監(jiān)理單位原因引起的工期延誤，甲方需按正常監(jiān)理費(fèi)的7折支付監(jiān)理單位監(jiān)理費(fèi)，由此甲方額外支付監(jiān)理費(fèi)560多萬(wàn)元。

3.工程量虛報(bào)情況較普遍，量大價(jià)低項(xiàng)目審減率高。施工單位送審項(xiàng)目普遍存在工程量虛報(bào)的情況，對(duì)虛報(bào)工程量的審減，也是審計(jì)審減的主要部分，這也是正常現(xiàn)象。需引起注意的是，26個(gè)單體項(xiàng)目的結(jié)算審計(jì)結(jié)果統(tǒng)計(jì)表明，在單體項(xiàng)目中不容易引起關(guān)注的量大價(jià)低項(xiàng)目的審減比例普遍偏高。例如，智能化項(xiàng)目管線(xiàn)類(lèi)審減107.5萬(wàn)元；教學(xué)樓項(xiàng)目電纜與橋架審減83.26萬(wàn)元；學(xué)生宿舍項(xiàng)目空調(diào)板審減42.23萬(wàn)元，閥門(mén)審減42.47萬(wàn)元；實(shí)驗(yàn)樓項(xiàng)目工程電纜及線(xiàn)槽審減171.42萬(wàn)元，管道支架審計(jì)后53.27萬(wàn)元全部清零，電氣配管審減71萬(wàn)元；綠化景觀(guān)項(xiàng)目墊層審減90萬(wàn)元等。上述項(xiàng)目審減率高的深層原因?yàn)榇瞬糠直旧淼膱D紙較為復(fù)雜，圖紙中只能表達(dá)出平面上的大致走向，對(duì)于豎向、轉(zhuǎn)彎、預(yù)留、安裝高度等方面的工程量計(jì)取都有圖紙表達(dá)的局限性，且工程量的計(jì)算較為復(fù)雜、耗時(shí)，從控制價(jià)編制到結(jié)算資料的編制，均采取大致計(jì)算的原則，就高不就低，再加上單價(jià)較低，施工單位虛報(bào)一些也不易被發(fā)現(xiàn)。

4.不均衡報(bào)價(jià)與新增項(xiàng)目單價(jià)虛高內(nèi)在聯(lián)系密切。26個(gè)單體項(xiàng)目結(jié)算審核統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，新增項(xiàng)目是除上述土石方工程格外，核減率第二的，少數(shù)新增項(xiàng)目的核減率甚至達(dá)到50%以上。如，教學(xué)樓工程欄桿扶手變更后單價(jià)虛高，審減98萬(wàn)元；干掛石材變更后單價(jià)虛高，審減49萬(wàn)元；填充屋頂種植土變更后單價(jià)虛高，審減86萬(wàn)元；凈化殺菌器變更后價(jià)格虛高，審減128.43萬(wàn)元；體育館項(xiàng)目中LED高桿燈變更后單價(jià)虛高，審減138.65萬(wàn)元。

新增項(xiàng)目多伴隨著簽證與變更產(chǎn)生，簽證、變更作為在施工過(guò)程中對(duì)特定事件的簽認(rèn)、變更，其內(nèi)容一般是工程承包合同中未包含或已包含但需要變更的，簽證與變更書(shū)面材料的法律效力并不低于合同單價(jià)虛高。施工單位作為逐利單位，新增項(xiàng)目獅子大開(kāi)口，本也屬于正?，F(xiàn)象。但是對(duì)比施工單位的投標(biāo)文件發(fā)現(xiàn)，80%以上的變更項(xiàng)目，在投標(biāo)文件中的報(bào)價(jià)都很低，很大一部分低于招標(biāo)控制價(jià)相應(yīng)子目單價(jià)的50%以上。即使被審計(jì)核減后，施工單位仍然利用不均衡報(bào)價(jià)和變更項(xiàng)目的新增單價(jià)確定原則，在變更項(xiàng)目上取得超額利潤(rùn)。施工單位精準(zhǔn)把握未來(lái)可能變更項(xiàng)目，利用不平衡報(bào)價(jià)獲取超額利潤(rùn)，這一現(xiàn)象應(yīng)引起高度重視。

四、對(duì)策建議

（一）加強(qiáng)前期準(zhǔn)備工作，盡量減少后期變更

管理出效率，管理出效益，各高校要高度重視施工前準(zhǔn)備工作?？v觀(guān)A高校一期工程建設(shè)，項(xiàng)目2013年9月獲批，2016年6月方進(jìn)入施工階段，其間確實(shí)有大量準(zhǔn)備工作要做，但是有些工作可以同時(shí)進(jìn)行，在申報(bào)立項(xiàng)前就應(yīng)該有初步規(guī)劃，盡快穩(wěn)定建設(shè)項(xiàng)目設(shè)計(jì)需求。土石方工程也可以盡快實(shí)施，避免后期的交叉施工。因前期準(zhǔn)備不足影響了工期，學(xué)校不但承受了工程不能按時(shí)完工的損失，還承擔(dān)了巨額的材料漲價(jià)費(fèi)及監(jiān)理索賠費(fèi)。

（二）加大對(duì)招標(biāo)文件及合同的審核力度，與時(shí)俱進(jìn)，在合法合規(guī)的前提下最大限度保護(hù)學(xué)校利益

1.采取有效措施遏制不均衡報(bào)價(jià)，盡量減少工程變更。盡量做好做足用戶(hù)需求調(diào)查，盡量減少未來(lái)需求變化；在工程招標(biāo)和合同簽訂環(huán)節(jié)，加大對(duì)不均衡報(bào)價(jià)控制力度，將問(wèn)題消滅在萌芽狀態(tài)。例如，可以在招標(biāo)文件和合同中明確，對(duì)于變更新增單價(jià)不重新組價(jià)，按照變更前后項(xiàng)目的市場(chǎng)公允單價(jià)（或招標(biāo)控制價(jià)）的差額補(bǔ)齊單價(jià)；或施工單位中標(biāo)后，對(duì)于投標(biāo)單價(jià)低于或高于招標(biāo)控制價(jià)30%以上部分，業(yè)主單位有權(quán)予以修正。

2.在招標(biāo)文件和合同中審慎約定工期延誤、工程款支付、工程結(jié)算等，最大限度維護(hù)學(xué)校利益。如，在合同條款中約定，對(duì)于雙方互不追究責(zé)任的工期，各自承擔(dān)損失，不調(diào)整主材價(jià)格；在監(jiān)理合同中約定監(jiān)理費(fèi)按工程合同價(jià)或結(jié)算價(jià)計(jì)算，工期延誤不予補(bǔ)償?shù)取?/p>

（三）造價(jià)審核提前介入，科學(xué)測(cè)算土石方工程

對(duì)新校區(qū)的大型土石方工程采用提前踏勘看現(xiàn)場(chǎng)或全過(guò)程造價(jià)跟進(jìn)方式，提前布局。視場(chǎng)地情況選擇合計(jì)的工程量計(jì)算方法，并采用圖紙加視頻、圖片、現(xiàn)場(chǎng)簽字確認(rèn)方式，留足證據(jù)資料。切實(shí)做好同期交叉施工部位的邊界劃分，以及土石方工程與后期單體項(xiàng)目的土石方開(kāi)挖邊界劃分，科學(xué)計(jì)算土石方量和土石方比例。

（四）加大對(duì)量大價(jià)低工程的審核力度

首先，提高對(duì)量大價(jià)低部分工程的施工圖設(shè)計(jì)要求和竣工圖編制要求，力求細(xì)致、精準(zhǔn)地在圖紙上標(biāo)示或用文字表達(dá)清楚；其次，在控制價(jià)編制過(guò)程中，加強(qiáng)對(duì)該部分工程量的精準(zhǔn)計(jì)算；最后，在工程結(jié)算審核環(huán)節(jié)，重視對(duì)該部分工程量的計(jì)算。