柴文硯 付曉娟 丁萬星

2017年7月20日，習近平總書記對信訪工作作出重要指示：“要遵照執(zhí)行《條例》，切實依法及時就地解決群眾合理訴求，注重源頭預防，夯實基層基礎，加強法治建設，健全化解機制，不斷增強工作的前瞻性、系統(tǒng)性、針對性，真正把解決信訪問題的過程作為踐行黨的群眾路線、做好群眾工作的過程?！绷暯娇倳涍@段講話強調(diào)用法治建設的方式優(yōu)化信訪工作，黨的十八屆三中全會也明確提出，把涉法涉訴信訪納入法治軌道解決。要貫徹習近平總書記和十八屆三中全會指示精神，就應當從法治思維和法治方式兩個方面探索和創(chuàng)新信訪處理模式。

一、當前信訪領域在法治建設方面存在的不足

(一)部分信訪干部的法治意識不強。長期以來，我國是大一統(tǒng)的高度中央集權的國家，缺乏法治的傳統(tǒng)和環(huán)境。受傳統(tǒng)文化和生長環(huán)境的影響，很多信訪干部習慣于長官意志，法治意識不強，輕視甚至漠視法律，不擅長運用法治思維和法治方式思考和處理問題。甚至有些信訪干部認為中國國民素質低，不適合實行法治。還有些人認為法治是資本主義的東西，因此拒絕并抵制法治。隨著依法治國的全面深入，這方面的不足勢必成為全面推進依法治國的障礙。

(二)部分信訪干部在法治建設工作上存在形式主義傾向。我國有近三百部法律，近千部行政法規(guī)，部門規(guī)章和地方性法規(guī)多如牛毛，在立法方面，我國法律的縝密程度并不亞于發(fā)達國家。然而在法的實施和執(zhí)行方面，許多法律規(guī)定卻被束之高閣。部分信訪干部由于知識結構的缺陷，不理解法治。還有部分干部由于實行法治會觸犯其個人的切身利益，因而抵觸法治。導致我國的法治建設在許多地方停留在口頭上、文件上和會議上，法治建設不出門，不接地氣，不能在實際工作中起到令行禁止的作用。法治建設的形式主義是信訪干部工作作風上的頑疾，在依法治國的全面推進過程中必須予以根除。

(三)部分信訪干部缺乏領導法治建設所需要的法治知識儲備。與文學、歷史知識相比，法治知識的專業(yè)性、技術性更強一些，部分信訪干部認識不到這一點。他們認為法治就是按照法條去辦事，因此辦事時翻翻法條就搞定了，這是對法治認識上的一個重大誤區(qū)。法治代表一種價值觀，需要通過系統(tǒng)的學習塑造這種價值觀。法治也是實務性極強的技術性工作，需要經(jīng)驗的積累和火候的錘煉。一些信訪干部將法治等同于法條，不了解法治領域那些令人高山仰止的巨人和名著，不了解博大精深的法治知識體系。有些信訪干部根本不屑于了解法律規(guī)定，遑論法的精神。法治相關知識的缺乏嚴重制約我國法治建設的發(fā)展。

(四)部分信訪干部從個人的既得利益出發(fā)，對服務本位的法治思維方式存在抵觸情緒。有些信訪干部視權力如生命，把權力當成個人升官發(fā)財?shù)墓ぞ撸麄児ぷ鞯暮诵木褪侨绾尉鹑嗔Σ⒗脵嗔κ箓€人利益最大化，這種錯誤的權力觀與法治思維的思維方式是完全抵觸的。法治思維的特征是權力的有限性、公開性和程序性，然而一些信訪干部認為法治的方式限制了自己的權力，降低了自己手中權力的價值，改變了自己一個人說了算的方式，導致自己的實惠小了，回報少了，因而對法治思維和法治方式產(chǎn)生抵觸。

(五)目前的監(jiān)督機制對部分信訪干部的監(jiān)督力度不夠，缺乏對違反法治思維和法治方式的硬約束。近年來，人民群眾對干部貪污受賄等腐敗行為怨聲載道，腐敗行為大量存在的原因就是目前我國的監(jiān)督機制對信訪干部的監(jiān)督力度不夠，尤其是對腐敗行為的懲罰力度不夠。盡管我國在法制監(jiān)督方面存在黨的監(jiān)督、人大監(jiān)督、檢查監(jiān)督、行政監(jiān)督和社會監(jiān)督等多個層次，但由于監(jiān)督機構的重疊，因而出現(xiàn)相互推諉的現(xiàn)象。監(jiān)督機構在組織上、財務上對地方政府存在較大的依賴性，獨立性不強，因而難以獨立實施及時、有效的監(jiān)督。責任追究機制也不完善，導致違法行為發(fā)生后，難以確定責任人和追究責任的方式。檢查監(jiān)督機制、責任追究機制不完善、懲罰力度不夠這種情況導致信訪干部對提高法治思維水平?jīng)]有緊迫性、必須性和主動性。

二、用法律思維思考和處理信訪問題的方式

(一)處理信訪糾紛必須具有正義感和正義信念。正義是法律的靈魂，正義根植于信賴。接訪人員應當具有正義感和正義信念，弘揚正義，使信訪人員確信信訪機關和信訪干部是秉承公正的理念辦理案件的。

(二)處理信訪糾紛必須遵守程序正義的原則，通過程序把信訪問題納入法治軌道。程序是看得見的正義，是過程中的剛性要求。接訪人員首先要諳熟我國《信訪條例》規(guī)定的程序步驟，其次要有條不紊地指導信訪人員按照程序來表達自己的主張，救濟自己的權利。程序是外在的，剛性的，違反程序屬于信訪過程的硬傷，接訪人員必須克服重實體、輕程序的習慣。嚴格遵守程序，既是法律的權威，也是對信訪人員的尊重。

(三)用證據(jù)去查明和判斷事實。誰主張，誰舉證。不能用證據(jù)證明的事實都是不存在的。學會證據(jù)思維是具備法律意識的基本標志。信訪人員一般都比較激動，但是接訪干部不能激動。要認真地甄別證據(jù)，讓證據(jù)說話，服從證據(jù)指向的結果。

三、處理信訪問題的具體法治方式

(一)信訪機構和信訪干部應以信訪崗位為陣地，做好普法工作。信訪機構應準備信訪多發(fā)領域法院受理案件條件的宣傳資料，準備法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫，免費提供法律法規(guī)的電子資料，把信訪窗口變成及時、便捷、高效的普法陣地。有償提供民商、刑法、行政等部門的單行本以及法律法規(guī)匯編，告知信訪人員法律方面的查詢工具，主數(shù)據(jù)庫包括最高法院的裁判文書網(wǎng)、執(zhí)行信息公示網(wǎng)、全國企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)、北大法寶。輔助數(shù)據(jù)庫包括威科先行、法意、訴訟無憂、無訟、阿爾法、天眼、企查查、Lexis、Westlow、Heinonline、Openlaw。

(二)對信訪案件進行分類，實行訴法分離。將信訪案件劃分為訴類案件和非訴類案件，對于訴類案件轉給司法部門處理，對于非訴類案件對信訪人員進行耐心解釋說明，歸有關機關單位主管的，交主管部門解決處理。

對政法機關依法不能通過司法程序或其他法定救濟途徑解決的信訪事項，以及公安機關、司法行政機關應當按照《信訪條例》處理的信訪事項，作為信訪類事項辦理。

(三)按照程序正義的原則，嚴格執(zhí)行逐級上訪制度。無論是涉法涉訴案件還是信訪案件，應當告知當事人要遵循信訪的程序，在基層信訪機構窮盡所有救濟渠道還無法解決時，才能向上一級部門反映問題?；鶎硬块T也應堅持群眾路線，急群眾之所急，想群眾之所想，盡量在基層化解矛盾。

(四)重大問題要召開專家聽證會，借助“外腦”解決問題。很多當事人不信任信訪機構，認為他們偏袒機關事業(yè)單位或者人員。或者在多年上訪無果情況下已經(jīng)不相信信訪干部。在這種情況下，應當延請專家、學者、法官、律師等專業(yè)人員，舉行聽證會，由中立的第三方利用專業(yè)知識作出判斷。

(五)信訪部門應當聘請法律顧問，協(xié)助信訪部門工作。很多信訪問題實質上屬于法律問題，處理這些問題應當具有足夠的法律知識。法律知識紛繁復雜，目前情況下，信訪干部很難對法律知識信手拈來，所以就應當聘請專業(yè)律師甚至律師團隊，當事人反映的問題屬于很專業(yè)的法律問題時，例如征地拆遷、不動產(chǎn)確權、物業(yè)糾紛、建筑工人討薪、環(huán)境污染糾紛等等，就由專業(yè)的律師做出解答。當困擾自己的問題條分縷析，厘定清晰時，當事人自然不會再鬧訪糾纏。

(六)賦予信訪部門督辦權、監(jiān)督權、建議處理權，沒有權力就會導致案件空轉，導致當事人焦躁和不滿。有些案件在信訪部門與主管部門之間踢皮球，為防止這種現(xiàn)象，應賦予信訪部門督辦權，有關部門仍然怠政懶政，信訪部門有權建議黨委或者上級部門給予處理。

(七)禁止各級各種無關人員插手案件，保證案件公正處理。建立干預案件辦理登記備案制度，任何人請托或者干涉案件的處理，都要記錄在案，必要時追究違法干預辦案的行政責任。如果涉嫌刑事案件，交由刑事案件主管部門處理。

(八)嚴厲處理越級上訪、纏訪鬧訪事件，改變小鬧小解決、大鬧大解決的現(xiàn)象。越級上訪、纏訪鬧訪涉嫌尋釁滋事、妨礙公務、干擾破壞國家機關管理秩序罪，對于這種現(xiàn)象，要講明政策，否則繩之以法，以正視聽。