向潁鍇

（美國東北大學(xué) 專業(yè)研究學(xué)院，美國 波士頓 02115）

在科技發(fā)展的推動以及較為寬松的創(chuàng)新政策支持下，我國一些互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)在經(jīng)歷了起步孕育階段的積累后，在新技術(shù)的疊加中逐漸崛起，并迅速成為用戶規(guī)模巨大、實力雄厚的平臺企業(yè)巨頭。但與之伴隨的是平臺壟斷、算法濫用等治理難題的不斷顯露。2022年7月21日，滴滴被處以80.26億元的高額罰款，再次暴露了平臺企業(yè)在運(yùn)營過程中存在著違規(guī)問題，也凸顯國家和政府在該領(lǐng)域存在著治理漏洞。因此，完善相關(guān)法律法規(guī)、規(guī)范平臺企業(yè)運(yùn)營，對于保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益、促進(jìn)平臺企業(yè)的轉(zhuǎn)型升級具有重大意義。

一、網(wǎng)絡(luò)平臺企業(yè)治理現(xiàn)狀

自1994年我國正式接入互聯(lián)網(wǎng)以來，平臺企業(yè)經(jīng)歷了從無到有、由小到大、由弱到強(qiáng)的發(fā)展過程，平臺企業(yè)的治理，也經(jīng)歷了從自由發(fā)展到相對寬松，再到規(guī)范治理的發(fā)展階段。

1.治理理念由相對寬松到規(guī)范治理

1998年之前，我國互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)基本處于自由發(fā)展階段，只是被作為新技術(shù)產(chǎn)業(yè)來看待，沒有得到相應(yīng)的管理［1］。隨著網(wǎng)絡(luò)社會的快速發(fā)展和科技創(chuàng)新的進(jìn)步，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)在各個領(lǐng)域不斷革新，1999—2010年，我國正式進(jìn)入互聯(lián)網(wǎng)立法的探索階段。這一階段針對網(wǎng)絡(luò)平臺的治理，主要是關(guān)于網(wǎng)絡(luò)媒介平臺、著作權(quán)保護(hù)等方面的立法。2009年12月26日《侵權(quán)責(zé)任法》第三十六條的規(guī)定，奠定了網(wǎng)絡(luò)平臺侵權(quán)責(zé)任的基石，對平臺治理中侵權(quán)責(zé)任的明確劃分和認(rèn)定有重要意義。2011—2017年，我國進(jìn)入了平臺經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展階段。信息技術(shù)的飛速發(fā)展在帶來經(jīng)濟(jì)活力的同時，也給網(wǎng)絡(luò)安全帶來諸多挑戰(zhàn)，平臺運(yùn)行安全、惡性競爭等問題凸顯。國家已然認(rèn)識到網(wǎng)絡(luò)作為基礎(chǔ)設(shè)施作用的重要性，及時成立了網(wǎng)信辦作為網(wǎng)絡(luò)平臺的專門治理機(jī)構(gòu)。2018年之后，隨著平臺基礎(chǔ)設(shè)施化的深入，以及平臺在用戶積累和數(shù)據(jù)技術(shù)處理方面的優(yōu)勢，國家和政府深刻意識到平臺在國家信息安全、社會法治建設(shè)方面的關(guān)鍵作用，故國家立法步伐加快，網(wǎng)絡(luò)空間立法框架在這一時期逐漸完整，平臺治理的立法也顯示出強(qiáng)調(diào)維護(hù)市場交易安全、反壟斷監(jiān)管等特征。

2.管理法規(guī)由基本空白到相對成熟

“互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)掌握著豐富的數(shù)據(jù)庫，且手握核心技術(shù)，成為互聯(lián)網(wǎng)信息傳播秩序和社會治理的最大變量”［1］。隨著治理理念的轉(zhuǎn)變，相應(yīng)法律法規(guī)的制定出臺也緊跟其后。一是出臺法律法規(guī)。2016年的《網(wǎng)絡(luò)安全法》、2021年的《數(shù)據(jù)安全法》和《個人信息保護(hù)法》，基本上搭建了網(wǎng)絡(luò)平臺治理的法律頂層制度架構(gòu)。二是發(fā)布政策法規(guī)。如國家發(fā)改委等9部門發(fā)布了《關(guān)于推動平臺經(jīng)濟(jì)規(guī)范健康持續(xù)發(fā)展的若干意見》，在加強(qiáng)數(shù)據(jù)安全監(jiān)管等方面作出了規(guī)定。這種主要以行政規(guī)制為手段的治理方式具有一定的靈活性，但也體現(xiàn)出以處罰、威懾為主的特征，難以回應(yīng)科技創(chuàng)新之下技術(shù)快速發(fā)展帶來的諸多平臺治理難題。三是開展專項整治行動。專項治理是我國網(wǎng)絡(luò)治理的一種重要方式。如2021年7月工信部啟動的互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)專項整治行動，主要聚焦于擾亂市場秩序、侵害用戶權(quán)益、威脅數(shù)據(jù)安全等問題，以實現(xiàn)對網(wǎng)絡(luò)平臺企業(yè)的嚴(yán)格規(guī)范和治理。

3.多元主體參與的治理模式日益受到重視

人工智能等新的科學(xué)技術(shù)成為平臺企業(yè)的發(fā)展引擎。新的技術(shù)在改變?nèi)藗兊纳a(chǎn)生活方式的同時，也改變著社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和治理結(jié)構(gòu)。平臺企業(yè)作為網(wǎng)絡(luò)平臺生態(tài)系統(tǒng)的管理者、平臺內(nèi)部治理規(guī)則的制定者、平臺交易信息的掌控者，必定要承擔(dān)一定的治理職責(zé)?！敖柚诩夹g(shù)上的優(yōu)勢，數(shù)字平臺不僅可以收集與個人相關(guān)的數(shù)據(jù)，而且可以收集社會方面的數(shù)據(jù)，比如，公共交通、公共衛(wèi)生、健康等方面的數(shù)據(jù)，從而為有效管理奠定基礎(chǔ)”［2］。同時，整個社會的數(shù)字化、智能化帶動了社會公共服務(wù)的數(shù)字化和智能化，并在網(wǎng)絡(luò)平臺上得以實現(xiàn)，比如，與人們?nèi)粘Ｉ钍置芮械乃?、電、氣等公共產(chǎn)品和公共服務(wù)都可以通過數(shù)字化的界面操作而獲得。因此，構(gòu)建政府與平臺協(xié)同治理的多元治理機(jī)制，實現(xiàn)平臺企業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展和有效治理之間的平衡，促進(jìn)平臺企業(yè)的健康有序發(fā)展越來越成為各方共識。

二、網(wǎng)絡(luò)平臺企業(yè)治理存在的問題

網(wǎng)絡(luò)平臺企業(yè)具有的關(guān)系多層、主體多元、影響跨界、邊界模糊等特征，突破了傳統(tǒng)商法規(guī)制范疇，尤其是在以往治理態(tài)勢依然嚴(yán)峻的前提下，算法濫用、平臺壟斷等新的爭議問題的出現(xiàn)，更是對傳統(tǒng)治理理念和治理模式提出了挑戰(zhàn)。

1.平臺間的不正當(dāng)競爭導(dǎo)致行業(yè)壟斷

平臺企業(yè)主要是通過網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)，在網(wǎng)絡(luò)空間為買賣雙方搭建一個雙邊或多邊的平臺，使交易能夠快速、高效地進(jìn)行?？萍紕?chuàng)新是平臺企業(yè)的生命。在科技創(chuàng)新的同時，平臺企業(yè)的野蠻生長也成為常態(tài)，尤其是在平臺企業(yè)發(fā)展起步階段，政府監(jiān)管較為寬松，加上相關(guān)法律滯后，導(dǎo)致平臺無序擴(kuò)張。一方面，平臺企業(yè)用戶海量增長，平臺企業(yè)的經(jīng)濟(jì)實力顯著增強(qiáng)，極大地推動了生產(chǎn)效率的提高和經(jīng)濟(jì)的增長；另一方面，平臺企業(yè)利用其龐大的市場勢力，排擠競爭對手、進(jìn)行“獵殺式并購”、利用算法進(jìn)行歧視性價格控制等，擾亂了市場秩序，給政府監(jiān)管帶來了巨大難題。

2.技術(shù)的更新迭代給政府監(jiān)管帶來困難

創(chuàng)新是網(wǎng)絡(luò)平臺企業(yè)發(fā)展的基石和關(guān)鍵，互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)本質(zhì)上就是以技術(shù)為核心驅(qū)動力的企業(yè)。正是在鼓勵創(chuàng)新的政策環(huán)境下，平臺企業(yè)才有如此飛速的發(fā)展。然而，“技術(shù)中立”永遠(yuǎn)是作為一種人文關(guān)懷存在并力圖框定科技前行的方向的，但其是否能夠真正改變技術(shù)變遷的邏輯，還依賴于人對欲望的控制，尤其是對資本擴(kuò)張的控制。而這正是政府監(jiān)管的職責(zé)。這種態(tài)勢，既形成了鼓勵創(chuàng)新與加強(qiáng)監(jiān)管、“加油門”與“踩剎車”之間的規(guī)制悖論［3］，也形成了平臺企業(yè)在科技創(chuàng)新驅(qū)動下的快速發(fā)展與政府的治理理念落后、治理規(guī)則滯后而帶來的規(guī)制難題。

3.平臺企業(yè)參與治理的負(fù)面效應(yīng)凸顯

近年，隨著網(wǎng)絡(luò)治理相關(guān)法律的逐漸完善，對平臺的管理與規(guī)制也逐漸精細(xì)化。政府在利用平臺所擁有的技術(shù)優(yōu)勢和便利條件、明確平臺的管理義務(wù)和責(zé)任的同時，賦予其一定的自我管理權(quán)限，因此，在平臺生態(tài)圈內(nèi)部，平臺有制定規(guī)則、執(zhí)行規(guī)則、處理糾紛的職責(zé)和權(quán)力。然而，追求利益是企業(yè)的本性，在制定規(guī)則、糾紛解決等方面，企業(yè)很難保持中立，尤其是在平臺企業(yè)自身組織不健全、內(nèi)部缺乏權(quán)力制約機(jī)制的情況下，平臺侵犯商戶和消費(fèi)者權(quán)益在所難免。這實際上都與期望平臺參與治理的善意目標(biāo)相去甚遠(yuǎn)。此外，當(dāng)平臺掌握了龐大的數(shù)據(jù)并利用自己所掌握的數(shù)據(jù)優(yōu)勢與政府進(jìn)行博弈時，逃避監(jiān)管甚至左右政府決策也可能成為現(xiàn)實。因此，對平臺進(jìn)行綜合治理就顯得迫切和必要。

三、網(wǎng)絡(luò)平臺企業(yè)治理路徑

在強(qiáng)大的技術(shù)和數(shù)據(jù)優(yōu)勢的加持下，平臺之間以及平臺和社會生產(chǎn)要素之間的連接越來越緊密，并逐漸獲得了突破外部治理規(guī)制限制的能力，“成為干預(yù)政府運(yùn)行和社會治理的‘技術(shù)利維坦’”［4］。然而，“單一的技術(shù)邏輯無法回應(yīng)和解決數(shù)字化發(fā)展帶來的各類復(fù)雜問題，單一的市場邏輯和監(jiān)管邏輯也無法有效應(yīng)對數(shù)字技術(shù)變革下的新模式、新問題、新挑戰(zhàn)”［5］，它需要政府和社會進(jìn)行適應(yīng)性變革和調(diào)適，提高駕馭數(shù)字化發(fā)展的能力。因此，及時調(diào)整治理理念，形成綜合治理體系以提升平臺治理能力，既是我國規(guī)制網(wǎng)絡(luò)空間秩序的必要路徑，也是我國治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必要內(nèi)容。

1.外部治理：完善法律法規(guī)，加大反壟斷的執(zhí)法力度

自2021年以來，國家為規(guī)制平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的壟斷行為，已先后對互聯(lián)網(wǎng)巨頭如阿里巴巴、滴滴開出了巨額罰單，體現(xiàn)了法律法規(guī)外部硬性治理的力度和實效。但是，平臺的壟斷性是其與生俱來的天性，它會伴隨科技創(chuàng)新而不斷被放大，平臺治理正是通過規(guī)范其在發(fā)展過程中暴露的失范行為而實現(xiàn)其健康有序發(fā)展的。一是要進(jìn)一步完善反壟斷立法。要設(shè)立專門的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)，明確其具體職責(zé)，減少執(zhí)法中間環(huán)節(jié)，推動平臺反壟斷高效進(jìn)行；要進(jìn)一步明確壟斷行為的邊界，促進(jìn)執(zhí)法機(jī)構(gòu)準(zhǔn)確定位壟斷行為并快速采集和固定證據(jù)。二是要明確平臺數(shù)據(jù)的歸屬權(quán)和使用范圍，“創(chuàng)立數(shù)據(jù)資產(chǎn)評估及定價標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)化數(shù)據(jù)共享機(jī)制，確立個人數(shù)據(jù)的可攜帶權(quán)，促進(jìn)數(shù)據(jù)有序流動與合理獲益”［6］。三是要加強(qiáng)和完善國有資本參股機(jī)制，優(yōu)化網(wǎng)絡(luò)平臺股權(quán)結(jié)構(gòu)，消減網(wǎng)絡(luò)平臺商業(yè)資本的利益最大化需求帶來的發(fā)展偏向。平臺的外部治理，必須及時調(diào)整監(jiān)管理念，加強(qiáng)頂層設(shè)計，在保證平臺健康有序發(fā)展的同時，保護(hù)企業(yè)創(chuàng)新的積極性，保持規(guī)制和創(chuàng)新的平衡，這才是促進(jìn)數(shù)字時代經(jīng)濟(jì)發(fā)展的根本。

2.內(nèi)部治理：調(diào)適平臺系統(tǒng)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，消解負(fù)面效應(yīng)

平臺是一個生態(tài)系統(tǒng)，平臺內(nèi)部規(guī)則成為制約平臺參與方行為的重要內(nèi)部制度力量。用戶從登錄平臺到成為平臺會員繼而在平臺上交易以及后期糾紛的解決無不受平臺內(nèi)部規(guī)則的限制，可見完善的平臺內(nèi)部規(guī)則至關(guān)重要。平臺內(nèi)部規(guī)則分為單純內(nèi)部規(guī)則和涉他內(nèi)部規(guī)則。單純內(nèi)部規(guī)則主要指平臺的人事制度、考勤制度等，通常不超出傳統(tǒng)商法范疇；涉他內(nèi)部規(guī)則主要是用戶福利或影響公共利益的規(guī)則，具有“準(zhǔn)公共秩序”的性質(zhì)。內(nèi)部治理，一是要明確單純內(nèi)部規(guī)則和涉他內(nèi)部規(guī)則的邊界。單純內(nèi)部規(guī)則由傳統(tǒng)商法調(diào)整，涉他內(nèi)部規(guī)則要嚴(yán)格遵從監(jiān)管部門的相關(guān)管理規(guī)定。由于涉他內(nèi)部規(guī)則的“準(zhǔn)公權(quán)力”性質(zhì)，可將其納入行政法軌道接受和立法審查相似的嚴(yán)格考核，對于可能導(dǎo)致外部損害的規(guī)則，需要經(jīng)過公布草案、聽證、專家論證、獲批等環(huán)節(jié)，做到形式合法、實質(zhì)公平。二是規(guī)則的制定要聽取平臺各方參與者的意見，促進(jìn)參與者的溝通，協(xié)調(diào)參與者的關(guān)系，保障各方協(xié)調(diào)配合，以實現(xiàn)各方參與者利益的共贏。三是規(guī)制平臺算法濫用。內(nèi)部規(guī)則的制定應(yīng)該揭開“技術(shù)中立”的遮羞布，從根源上防止算法歧視、算法欺詐、算法錯誤等問題。平臺的內(nèi)部治理，應(yīng)該打破傳統(tǒng)“公司治理”的藩籬，走向更加開放的治理結(jié)構(gòu)，如設(shè)置企業(yè)智庫、尋求第三方機(jī)構(gòu)等來為平臺內(nèi)部規(guī)則的制定注入科學(xué)、合理、公平的元素，讓平臺決策更加可信。

3.社會治理：推動聲譽(yù)信用系統(tǒng)構(gòu)建

一方面是推進(jìn)平臺系統(tǒng)內(nèi)部的聲譽(yù)信用系統(tǒng)的構(gòu)建。在網(wǎng)絡(luò)平臺，聲譽(yù)作為一種重要的社會資本發(fā)揮著重要作用。平臺共同體通過雙邊市場的信息交換轉(zhuǎn)換為可見的聲譽(yù)評級，形成一種對平臺參與者的隱性約束。但長期以來，平臺因信息交換而形成的信用等級因缺乏量化標(biāo)準(zhǔn)而無法作為一種固定的正式的治理要素，一定程度消解了其作為平臺治理因素的作用。構(gòu)建平臺系統(tǒng)內(nèi)部信用系統(tǒng)，一是要完善聲譽(yù)等級評價量化標(biāo)準(zhǔn)。將聲譽(yù)評級進(jìn)行等級劃分，作為在線平臺參與者的一種身份標(biāo)識，消費(fèi)者或者其他參與者可以通過平臺的聲譽(yù)身份標(biāo)識來判斷商家的信譽(yù)等級，讓聲譽(yù)等級成為一種隱形約束。二是要暢通平臺系統(tǒng)信息溝通和反饋渠道。暢通的信息渠道有利于改善賣家的失信商業(yè)行為，也有利于買家獲取客觀的第三方評價信息，從而減少信息不對稱帶來的優(yōu)勢信息方對劣勢信息方的欺壓。三是要加強(qiáng)監(jiān)督。通過市場監(jiān)管和專項行動等方式對平臺的聲譽(yù)環(huán)境進(jìn)行監(jiān)督，杜絕有償刷單和好評返現(xiàn)等欺詐行為，維護(hù)正常的交易秩序。

另一方面是推進(jìn)社會信用體系的建設(shè)。良好的社會信用是營商環(huán)境的基礎(chǔ)，故要發(fā)揮政府的宏觀調(diào)控功能，為平臺聲譽(yù)建設(shè)提供外部制度環(huán)境。如國務(wù)院于2019年7月印發(fā)的《關(guān)于加快推進(jìn)社會信用體系建設(shè)構(gòu)建以信用為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機(jī)制的指導(dǎo)意見》提出，要對平臺建立信用檔案，將濫用市場支配地位限制交易、單邊簽訂排他性服務(wù)合同等不正當(dāng)競爭行為記入信用檔案。這是通過國家規(guī)范性的指導(dǎo)意見，在整個市場經(jīng)濟(jì)體系中通過外部聲譽(yù)體系的管理與構(gòu)建，促使平臺珍惜自身聲譽(yù)，強(qiáng)化信用經(jīng)營意識，進(jìn)而達(dá)到平臺的信用治理的一個重要嘗試。