邱嘉煌

摘要：新形勢下，基層單位運用全過程預(yù)算績效管理模式，有利于弘揚清正廉潔之風(fēng)，最大程度利用好有限的資金資源，提高單位公共服務(wù)質(zhì)量。文章以基層行政事業(yè)單位為例，探討其實施全過程預(yù)算績效管理的重要意義，并針對當(dāng)前實際工作中存在的問題，包括對全過程預(yù)算績效管理的認(rèn)識不到位，績效指標(biāo)體系設(shè)計不夠科學(xué)，績效評價結(jié)果不夠準(zhǔn)確，評價結(jié)果應(yīng)用不夠充分，與信息化技術(shù)的結(jié)合不緊密，提出行之有效的優(yōu)化策略，旨在充分發(fā)揮全過程預(yù)算績效管理的應(yīng)用優(yōu)勢，保證基層行政事業(yè)單位資源的科學(xué)利用，從而為單位健康蓬勃發(fā)展提供有力保障。

關(guān)鍵詞：基層單位；全過程；績效管理

全過程預(yù)算績效管理是一項綜合性、系統(tǒng)性的工作，主要涉及到建立預(yù)算績效管理制度、確定預(yù)算績效目標(biāo)、監(jiān)控預(yù)算績效管理流程、評價并應(yīng)用預(yù)算績效管理效果，各個環(huán)節(jié)環(huán)環(huán)相扣，使得基層行政事業(yè)單位的經(jīng)濟業(yè)務(wù)活動得以順利開展，履職能力得以提高，能夠更好地服務(wù)于廣大社會公眾，贏得人民群眾的滿意和支持。然而從基層行政事業(yè)單位全過程預(yù)算績效管理實施效果來看，仍然存在一些不足之處，財政資金使用狀況堪憂，資金資源閑置和浪費問題亟待加以解決。需要單位全員能夠正確理解全過程預(yù)算績效管理的價值內(nèi)涵，各司其職，協(xié)同合作，將預(yù)算績效管理措施落實到位，共同維護單位利益。

一、實施全過程預(yù)算績效管理的重要意義

（一）有利于弘揚清正廉潔之風(fēng)

在基層行政事業(yè)單位開展全過程預(yù)算績效管理工作，對于各類經(jīng)濟業(yè)務(wù)活動成本進行預(yù)測和計算，編制科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)念A(yù)算方案，按照各個部門運行需求分配預(yù)算資金，全程監(jiān)督資金使用過程及經(jīng)濟業(yè)務(wù)活動進展，每筆資金的使用都有跡可循，從源頭上防范資金被無故挪用和占用。基層行政事業(yè)單位持之以恒地實施全過程預(yù)算績效管理工作，不僅使管理工作更加科學(xué)化，還可以對單位干部員工形成有力約束，喚醒他們的責(zé)任感和危機感，認(rèn)真履行崗位責(zé)任，不忘初心，保持艱苦樸素、清正廉潔的工作作風(fēng)，黨風(fēng)廉政建設(shè)工作得以長效開展，有利于全面從嚴(yán)治黨的有力踐行。

（二）有利于提高資金使用效益

隨著我國財稅體制改革的不斷深化，全過程預(yù)算績效管理的實施價值日益突出，通過對基層行政事業(yè)單位的各項支出進行嚴(yán)格監(jiān)管，評價財政資金利用率，節(jié)省不必要的成本開支，促進基層行政事業(yè)單位公共服務(wù)職能最大化展現(xiàn)。全過程預(yù)算績效管理模式需要有完善的制度體系作為支撐，包括預(yù)算管理制度、財務(wù)管理制度、內(nèi)部控制制度等，相關(guān)制度的建設(shè)和落實，推動了財政資金使用和監(jiān)督崗位的分離，獲得真實完整的財務(wù)信息，實現(xiàn)基層行政事業(yè)單位財務(wù)公開透明，有利于提高財政資金使用效益。

（三）有利于提高單位服務(wù)質(zhì)量

眾所周知，基層單位將獲得的財政預(yù)算資金投入到公共服務(wù)項目中，有些項目對財政資金的需求較大，如果財政預(yù)算資金的分配不合理，將嚴(yán)重阻礙到項目開展，削弱單位的公共服務(wù)職能。加強全過程預(yù)算績效管理的應(yīng)用，嚴(yán)格按照預(yù)算計劃分配財政資金，保證資金的?？顚Ｓ?，同時實時監(jiān)控資金使用情況，及時糾正實際成本和預(yù)算之間的偏差，為項目的穩(wěn)步落實提供資金保障，確?；鶎有姓聵I(yè)單位能夠更好地服務(wù)于社會公眾，改善群眾的生活環(huán)境。

二、基層單位應(yīng)用全過程預(yù)算績效管理的不足

（一）對全過程預(yù)算績效管理的認(rèn)識不到位

長期以來，基層行政事業(yè)單位在預(yù)算績效管理工作中通常是將重點放在事后評價上，預(yù)算目標(biāo)的設(shè)計缺乏全面細(xì)致的考量，沒有結(jié)合自身發(fā)展要求及經(jīng)濟業(yè)務(wù)活動實施計劃對預(yù)算方案進行審核，只能看到眼前利益，以致財政資金的分配不當(dāng)，重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象屢見不鮮，無形中造成了浪費。事先對項目的調(diào)研分析不夠深入，項目實施一段時間后發(fā)現(xiàn)前期投入的財政資金過多，項目后期資金短缺，無法按時完成?；鶎有姓聵I(yè)單位構(gòu)建的管理制度中沒有清晰體現(xiàn)出各個部門的職能，有些部門產(chǎn)生了錯誤認(rèn)識，認(rèn)為預(yù)算績效管理與本部門關(guān)系不大，與其他部門之間的溝通與合作較少，事中監(jiān)控流于形式，導(dǎo)致全過程預(yù)算績效管理難以達到預(yù)期效果。

（二）績效指標(biāo)體系設(shè)計不夠科學(xué)

一般來說，基層行政事業(yè)單位組織開展的公共服務(wù)項目會對公眾日常生活產(chǎn)生巨大影響，在項目調(diào)研和規(guī)劃設(shè)計階段，應(yīng)該充分考慮項目的科學(xué)性與可行性，確保項目總體收益遠超成本支出，利用績效指標(biāo)衡量財政資金使用效益，這是應(yīng)用全過程預(yù)算績效管理的基本要求。然而基層行政事業(yè)單位設(shè)計績效指標(biāo)體系時受到主觀因素的影響較大，或者直接沿用以往指標(biāo)，忽略了項目特點，績效指標(biāo)體系在全過程預(yù)算績效管理工作中發(fā)揮的作用有限，對單位各部門人員的約束力有限，財政資金閑置和浪費行為難以遏制，資金利用率有待提高。

（三）績效評價效果不夠準(zhǔn)確

基層行政事業(yè)單位中其他職能部門沒有將財務(wù)信息及時反饋給財務(wù)部門，忽視了對財務(wù)信息的審核，財務(wù)部門所得信息真實性和完整性難以保證，對預(yù)算績效管理工作實施效果的評價不夠準(zhǔn)確，不利于全過程預(yù)算績效管理機制的優(yōu)化。受到單位財務(wù)人員專業(yè)素質(zhì)的影響，在開展績效評價時參照的定性定量指標(biāo)評價標(biāo)準(zhǔn)不一致，不同財務(wù)人員所得評價結(jié)果差異明顯。除此之外，部分基層行政事業(yè)單位委托第三方機構(gòu)對預(yù)算績效管理工作進行評價，通常只能對項目經(jīng)濟效益進行評估，無法精準(zhǔn)評價項目的社會、生態(tài)等效益，對評價指標(biāo)體系加以完善將是基層行政事業(yè)單位全過程預(yù)算績效管理優(yōu)化的重要方向。

（四）評價結(jié)果應(yīng)用不夠充分

有些基層行政事業(yè)單位沒有充分利用好預(yù)算績效評價結(jié)果，對于全過程預(yù)算績效管理工作中反映出的問題缺乏深度分析，不能準(zhǔn)確把握導(dǎo)致這些不良問題出現(xiàn)的原因，更加沒有制定與之相應(yīng)的處理方案，類似事件在項目實施階段重復(fù)發(fā)生，財政資金使用狀況不理想。全過程預(yù)算績效管理工作實施過程中要將項目劃分為多個階段，不同階段的評估結(jié)果將作為下一階段資金安排的參考依據(jù)，倘若所得評估結(jié)果不科學(xué)，或直接忽視對評價結(jié)果的應(yīng)用，對于基層行政事業(yè)單位財政資金的優(yōu)化配置和高效利用會造成負(fù)面效應(yīng)，單位公共服務(wù)職能的發(fā)揮勢必會受到不小的阻礙。

（五）與信息化技術(shù)的結(jié)合不緊密

信息時代下，信息化技術(shù)在基層行政事業(yè)單位全過程預(yù)算績效管理工作中發(fā)揮了無與倫比的作用，可是單位在運用先進技術(shù)和設(shè)備時缺乏統(tǒng)籌考慮，構(gòu)建的預(yù)算編制系統(tǒng)、國庫集中支付系統(tǒng)、財政一體化系統(tǒng)數(shù)據(jù)接口不同，財務(wù)信息在不同系統(tǒng)之間的傳輸不暢，財務(wù)人員不得不將數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換格式后加以處理、分析、存儲、利用，致使全過程預(yù)算績效管理工作流程變得非常繁瑣，不少環(huán)節(jié)仍然需要依靠人工操作，財務(wù)信息的自動化處理分析尚未實現(xiàn)。而且人工處理數(shù)據(jù)的效率低，更容易出現(xiàn)失誤，不利于基層行政事業(yè)單位財務(wù)資金使用效益的評估及客觀反映，制約了上級部門對基層行政事業(yè)單位的監(jiān)管。

三、基層單位應(yīng)用全過程預(yù)算績效管理的優(yōu)化策略

（一）增強單位全員認(rèn)識，建立全過程預(yù)算績效管理制度

要想保證全過程預(yù)算績效管理模式在基層行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理工作中良好實施，首要任務(wù)是在單位內(nèi)部加大宣傳力度，營造奉公守法、廉潔自律、艱苦樸素的風(fēng)氣，增加全體成員對全過程預(yù)算績效管理的認(rèn)識，促使預(yù)算績效意識根植于每個員工的心中。有機協(xié)同單位利益和員工利益，依靠員工的自覺性和主動性，監(jiān)督財政資金的使用，將項目成本控制在預(yù)算范圍之內(nèi)。加強全過程預(yù)算績效管理制度建設(shè)，將財政資金監(jiān)督關(guān)口前移，明確指出單位各個部門、各個崗位在預(yù)算績效管理工作中的具體責(zé)任，細(xì)化工作流程和工作要求，引導(dǎo)部門和崗位之間保持密切溝通與合作，形成整體合力，維護財政資金安全，提高資金使用效益。立足于長遠角度，結(jié)合項目調(diào)研及實地考察信息，對項目可行性進行論證，主管部門對項目申報資料進行審核，邀請業(yè)內(nèi)知名專家對項目實施條件進行分析，駁回不符合規(guī)定的項目預(yù)算。將預(yù)算編制和績效目標(biāo)結(jié)合起來，嚴(yán)格執(zhí)行既定方案，及時調(diào)整目標(biāo)偏差，促進全過程預(yù)算績效管理制度的貫徹落實。

（二）構(gòu)建科學(xué)的績效指標(biāo)體系

建立多維度的績效指標(biāo)體系，既要體現(xiàn)出基層行政事業(yè)單位的運營特點及公共服務(wù)職能，又要結(jié)合具體項目設(shè)計不同的績效指標(biāo)，提高績效指標(biāo)對全過程預(yù)算績效管理工作的指導(dǎo)作用。堅持科學(xué)合理、細(xì)化量化、動態(tài)調(diào)整的原則，優(yōu)化定性指標(biāo)和定量指標(biāo)，將長期績效目標(biāo)細(xì)化分解，用于檢驗不同時期財政資金使用情況，真實反映財政資金使用效果。多維度績效指標(biāo)還表現(xiàn)在對項目效益的評價方面，是對傳統(tǒng)績效指標(biāo)體系的重要補充，新增加了社會效益指標(biāo)和生態(tài)效益指標(biāo)，可以全方位、多角度地對項目效益進行評價，得到的結(jié)果更加精準(zhǔn)，對于基層行政事業(yè)單位財政資金優(yōu)化配置具有一定導(dǎo)向性。基層行政事業(yè)單位可靈活運用目標(biāo)管理法、關(guān)鍵績效指標(biāo)法、等級評估法、平衡記分卡法或直接對某項考核指標(biāo)按其完成情況單獨打分或扣分等多種績效考核計分方法，對績效評價體系的可操作性和可衡量性進行論證，在全過程預(yù)算績效管理工作中不斷完善績效評價體系，以便得到真實可靠的評價結(jié)果。

（三）保證績效評價結(jié)果的準(zhǔn)確度

傳統(tǒng)績效評價方法主觀性較強，得到的結(jié)果不夠公正、客觀、全面，對于基層行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理工作的優(yōu)化沒有多大助益。新時代下，立足于全過程預(yù)算績效管理的角度對績效評價方法加以創(chuàng)新，將單位自評和外部評價相結(jié)合、定量分析和定性評估相結(jié)合，運用成本效益分析法、因素分析法、公共評價法等多種評價方法，從單位內(nèi)部控制成效、公共服務(wù)能力、社會經(jīng)濟生態(tài)效益等多個維度，對財政資金使用效益進行評價。在績效評價過程中，確定各類績效指標(biāo)所占權(quán)重，采取發(fā)放調(diào)查問卷、服務(wù)對象不記名打分等形式，削弱主觀因素對績效評價的影響。此外，針對基層行政事業(yè)單位實施的重點項目，應(yīng)該交由第三方機構(gòu)進行評價，相關(guān)機構(gòu)擁有豐富的經(jīng)驗和專業(yè)的團隊，會根據(jù)績效評價結(jié)果提出中肯的建議，幫助基層行政事業(yè)單位擺脫傳統(tǒng)窠臼，積極實施預(yù)算績效管理模式革新。

（四）提高績效評價結(jié)果利用率

績效評價結(jié)果的及時反饋可使基層行政事業(yè)單位獲悉項目預(yù)算資金的使用是否合法合規(guī)，是否達到績效目標(biāo)，從實踐工作中積累更多經(jīng)驗，從而使全過程績效管理得以進入良性循環(huán)?；鶎有姓聵I(yè)單位根據(jù)績效評價結(jié)果進行改革，優(yōu)化財政資金的配置，將預(yù)算績效管理與單位領(lǐng)導(dǎo)干部選拔、員工考核相關(guān)聯(lián)，采取多種激勵措施，提高單位全體人員在全過程預(yù)算績效管理工作中的參與度，實現(xiàn)新政策、新理念、新措施在基層行政事業(yè)單位的全面推行。加強財務(wù)信息的公開，定期將基層行政事業(yè)單位運營成本、項目費用、績效評價結(jié)果等信息面向全社會公開，主動接受廣大社會公眾的監(jiān)督，樹立清正廉明的形象。

（五）加強與信息化技術(shù)的深度結(jié)合

基層行政事業(yè)單位應(yīng)用全過程預(yù)算績效管理還要明確信息化技術(shù)的應(yīng)用價值，加強與信息化技術(shù)的深度結(jié)合。在基層行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理信息化系統(tǒng)規(guī)劃設(shè)計階段，注重系統(tǒng)的功能性和集成性，選擇質(zhì)量性能優(yōu)越的硬件設(shè)備，自主開發(fā)軟件工具，確保系統(tǒng)基本功能符合全過程預(yù)算績效管理工作需求。與此同時，在預(yù)算績效管理與信息技術(shù)結(jié)合過程中，要特別注意防止形成信息孤島。具體來說，預(yù)算績效管理系統(tǒng)要與財務(wù)信息管理、業(yè)務(wù)管理等系統(tǒng)結(jié)合，使財務(wù)信息在多個管理系統(tǒng)間得以高速傳輸，打破部門間的信息壁壘，提高財務(wù)信息采集、處理效率，從而全程監(jiān)督財政資金使用情況，并充分利用大數(shù)據(jù)技術(shù)分析和挖掘財務(wù)信息，得出真實準(zhǔn)確的結(jié)論，實現(xiàn)預(yù)算績效管理的有機協(xié)同。從功能結(jié)構(gòu)來看，該系統(tǒng)應(yīng)該包含預(yù)算申報、項目審核、績效指標(biāo)評價、評價結(jié)果反饋等，貫穿預(yù)算績效管理的整個過程，將基層行政事業(yè)單位所有部門聯(lián)結(jié)到一起，營造單位全員群策群力、全過程監(jiān)督財政資金、糾正預(yù)算偏差、提高預(yù)算績效管理水平的良好格局。

四、結(jié)語

總而言之，全過程預(yù)算績效管理的應(yīng)用之于基層行政事業(yè)單位財政資金使用效益的提升具有積極影響，有效利用這一新型管理模式的關(guān)鍵在于增強單位全員認(rèn)識，建立健全的全過程預(yù)算績效管理制度，以科學(xué)的績效指標(biāo)體系為基礎(chǔ)，確保績效評價結(jié)果客觀、準(zhǔn)確，提高績效評價結(jié)果利用率，加強與信息化技術(shù)的深度結(jié)合，從而促使基層行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理朝著全過程、信息化方向發(fā)展，維持項目穩(wěn)定開展，全面提高單位公共服務(wù)能力。

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（作者單位：廈門市集美區(qū)少年兒童圖書館）