我國金融科技“監(jiān)管沙盒”測試項目準入標準制度研究

蔣輝宇，蘆雯青

（1.安徽財經大學法學院，安徽蚌埠 233041；2.渤海銀行天津分行，天津 300170）

一、引言

金融科技“監(jiān)管沙盒”，是指經金融監(jiān)管機構審核后的金融創(chuàng)新產品或服務可在一定時間和范圍內利用真實或模擬的市場環(huán)境開展業(yè)務測試，經測試合格后，可向金融市場全面推廣并納入正常監(jiān)管范圍的“試錯性”監(jiān)管模式。在當前技術驅動型金融迅猛發(fā)展的背景下，“監(jiān)管沙盒”的設立旨在“鼓勵金融創(chuàng)新”的基礎上，將金融風險控制在最小的范圍內〔1〕?！氨O(jiān)管沙盒”具有培育金融科技產業(yè)，提升金融市場效率，提高消費者福祉，減少金融監(jiān)管不確定性等功能〔2〕。

測試項目準入標準是待測試的金融創(chuàng)新產品或服務進入沙盒正式參與測試的審核條件，是測試項目取得入盒測試資格的“門檻”。準入標準制度是指將準入標準用制度與規(guī)則的方式進行表達，以增強準入標準的明確性和可操作性。從我國當前的理論與實踐來看，其制度構建的必要性主要表現(xiàn)在以下方面。

第一，為所屬企業(yè)提供明確的市場準入預期。通過制度規(guī)則為測試項目制定進入沙盒測試的標準，所屬企業(yè)（指申請和具體實施項目測試的企業(yè)）可依據(jù)該制度規(guī)則進行前期的籌劃與準備，并明確知曉其在準入階段的權利與義務，這大大提高了所屬企業(yè)在沙盒準入階段的預期，能為其入盒測試前的項目質量籌備提供確定的行為規(guī)范。

第二，為篩選高質量測試項目提供制度保障。進入“監(jiān)管沙盒”參與測試的項目往往在科技創(chuàng)新能力、測試消費者權益保障水平等方面良莠不齊〔3〕。對測試項目準入標準進行制度化，能夠為所有待入盒的測試項目提供符合金融監(jiān)管機構意愿的統(tǒng)一制度規(guī)范，有助于為監(jiān)管機構篩選出高質量、高水平的測試項目，進而有利于后續(xù)沙盒測試的順利進行。

第三，規(guī)范監(jiān)管機構市場準入審核行為。在未進行制度規(guī)范的前提下，市場準入監(jiān)管或審核行為存在較大的自由裁量空間，準入審核主觀成分濃厚〔4〕，不利于被監(jiān)管主體權益的保護。在準入階段，通過對準入標準進行制度化、規(guī)則化表達，能夠有效規(guī)范監(jiān)管機構在入盒測試階段的審核權限與裁量自由，從而保護測試項目及所屬企業(yè)的綜合權益。

二、我國金融科技“監(jiān)管沙盒”測試項目準入標準的實踐現(xiàn)狀

（一）地方政府主導的“監(jiān)管沙盒”測試項目準入標準實踐現(xiàn)狀

2017年7月，江西省贛州市人民政府聯(lián)合國家互聯(lián)網(wǎng)應急中心等機構在贛州共同組建了贛州區(qū)塊鏈金融產業(yè)沙盒園。2017年9月和2018年9月，深圳與杭州分別相繼在本地成立了各自的監(jiān)管沙盒產業(yè)園試點。相對而言，由于設立較早、運營時間較長及配套措施較完善等因素，贛州沙盒園已成為國內地方性“沙盒”監(jiān)管模式的重要代表之一。

贛州沙盒園要求入園的測試項目經營范圍類型為“從事網(wǎng)絡小貸、P2P、征信、第三方支付等牌照的互聯(lián)網(wǎng)金融項目及相關聯(lián)的配套產業(yè)項目”〔5〕，其中對準入標準中的創(chuàng)新性要求被表述為“確能促進消費者福利與提升”這一規(guī)定?？傮w而言，贛州沙盒園對于測試項目的準入標準要求不高，經營范圍與創(chuàng)新性要求的制度表述較為抽象與籠統(tǒng)。

（二）中國人民銀行主導的“監(jiān)管沙盒”測試項目準入標準實踐現(xiàn)狀

2019年12月5日，中國人民銀行在北京設立了國家層面的金融科技創(chuàng)新監(jiān)管試點〔6〕，2020年1月14日和6月2日，央行分別公示了第一批及第二批進入監(jiān)管試點進行測試的金融科技創(chuàng)新項目的名稱與類型。同時，為規(guī)范監(jiān)管試點的發(fā)展，2020年11月2日，央行聯(lián)合全國金融標準化技術委員會發(fā)布《金融科技創(chuàng)新應用測試規(guī)范（JR/T 0198-2020）》《金融科技創(chuàng)新安全通用規(guī)范（JR/T 0199-2020）》《金融科技創(chuàng)新風險監(jiān)控規(guī)范（JR/T 0120-2020）》等三項行業(yè)標準〔7〕。

在以上標準中，對測試項目在準入階段有一定程度規(guī)定，主要表現(xiàn)在項目創(chuàng)新、測試風險性與投訴響應機制這三個方面。具體而言，央行要求所屬企業(yè)在準入階段填寫《金融科技創(chuàng)新應用說明書》，主要包括三部分內容：第一，測試項目創(chuàng)新性說明基本信息。該部分需介紹測試項目的技術創(chuàng)新及技術運用，應寫明創(chuàng)新應用的功能與服務信息，還包括測試項目所要達到的預期效果與預期規(guī)模等內容。第二，測試項目風險性說明基本信息。其中要求所屬企業(yè)說明測試項目合法合規(guī)且符合技術安全，并出具相應證明材料。第三，測試項目投訴響應機制。測試項目的投訴響應機制包括內部投訴與自律投訴兩部分內容，并列舉了投訴渠道、投訴受理與處理機制說明。

總體而言，目前我國中央與地方層面對于“監(jiān)管沙盒”測試項目的準入標準規(guī)定存在如下問題：未規(guī)定測試項目準入的基本資格條件；創(chuàng)新性標準界定過于抽象；測試項目準入風險防控規(guī)則缺乏；未重視在準入階段對測試消費者權益保護規(guī)則的設計。

三、國外金融科技“監(jiān)管沙盒”測試項目準入標準制度的設計經驗

（一）英國“監(jiān)管沙盒”測試項目準入標準制度

1.明確測試項目四項準入標準

英國金融行為監(jiān)管局（以下簡稱“FCA”）為測試項目在準入階段提出了明確的四項標準，所屬企業(yè)根據(jù)FCA 提供的四項準入標準衡量自身是否具有進入監(jiān)管沙盒的資質〔8〕。

第一，測試項目適用范圍，即測試項目是否打算在英國范圍內進行適用。該標準確立了在英國本地進行沙盒測試的原則，可見英國對測試項目有本土性要求。

第二，測試項目是否具有實質創(chuàng)新性。衡量這一標準的積極指標是市場目前并沒有可以替代的產品或服務出現(xiàn)，若市面上已經有大量類似產品或服務則極有可能被判斷為不具有實質創(chuàng)新性。

第三，測試項目是否有益于金融消費者，其中包括測試項目是否會為消費者帶來更好的交易、可能為消費者帶來風險的緩解措施以及創(chuàng)新是否會促進有效競爭這三個具體指標。

第四，測試項目是否有進行測試的必要性。測試必要性的審核具體包括如下內容：測試項目是否不適應現(xiàn)有的監(jiān)管體制，因此難以將項目的創(chuàng)新推向市場；測試項目是否有除了參與測試之外沒有其他辦法實現(xiàn)的目標；完整的授權是否對于測試項目短期內達到測試效果而言是困難的。

2.注重測試項目的實質創(chuàng)新性

在FCA 提出的五大測試項目準入標準中，測試項目的實質性創(chuàng)新標準是五大標準中的核心之一〔9〕。創(chuàng)新性若只用當前市場是否具有類似產品或服務來衡量具有一定的片面性，為此在英國沙盒測試項目申請時需要對項目的實質創(chuàng)新性提出具體要求。

FCA 在測試項目申請書中給予所屬企業(yè)充分的自由來說明其創(chuàng)新性程度，例如要求所屬企業(yè)從同類項目的對比分析中說明其項目的創(chuàng)新點，以此突出強化其項目能夠滿足實質性創(chuàng)新的要求〔10〕。與此同時，F(xiàn)CA 給予充分的話語空間讓所屬企業(yè)分析自身與其競爭對手的產品或服務的差異，在一定程度上推動了測試項目發(fā)掘其自身真正的創(chuàng)新點，以提高其產品或服務的市場競爭力。

3.在準入階段加強對測試消費者的權益保護

FCA 十分重視測試項目對測試消費者的權益保護，具體而言，F(xiàn)CA 在測試項目準入前注重其是否制定了消費者權益的保護計劃。在測試項目申請階段，F(xiàn)CA 要求所屬企業(yè)說明測試可能為消費者帶來的風險及減輕風險的具體措施，讓測試消費者充分了解測試項目的潛在風險，強化了消費者知情權與自主選擇權。

（二）澳大利亞“監(jiān)管沙盒”測試項目準入標準制度

澳大利亞證券和投資委員會（以下簡稱“ASIC”）于2017年2月發(fā)布《監(jiān)管指南257》〔11〕，該指南第57 至64 條規(guī)定，測試項目需符合三個準入條件方能正式進入沙盒進行測試。

第一，對測試項目的測試消費者人數(shù)及測試額度限制。ASIC 規(guī)定測試項目的消費者不得超過100個；對于測試額度，ASIC 規(guī)定每個零售客戶在測試中進行的存款產品、證券等金融服務額度不得超過1 000 美元，提供信貸合同下的信貸金融不得超過25 000 美元，一般保險合同投保的金額不得超過5 000 美元，但對于具有自我保護能力的客戶沒有人數(shù)限制。當然，其所有測試消費者的最大測試額度為500 萬美元。

第二，測試項目是否有充分的賠償措施。ASIC注重考察測試項目是否有充分的保險制度安排來補償測試消費者的損失。在澳洲，大多數(shù)擁有金融許可證的產品或服務均通過購買專業(yè)賠償保險（PI）來履行這一義務。然而，對于“監(jiān)管沙盒”測試項目，ASIC 則在此基礎上提出了更高要求，ASIC 要求所屬企業(yè)對于任何一項索賠額的限額至少有100 萬美元的準備金，且其專業(yè)賠償保險期至少在12 個月以上。

第三，測試項目是否設置爭端解決機制。ASIC要求測試項目在進入測試之前必須設立爭端解決機制，其中需要包括符合ASIC 制定的內部爭端解決（IDR）程序和外部爭端解決（EDR）計劃。在爭端解決機制的設立中，ASIC 強調該機制的運行周期除了要覆蓋整個測試期間，還要增加額外12 個月的運行期以保證可以讓測試消費者在測試結束后能夠具備充足的時間來繼續(xù)處理測試中的相關爭議。

（三）新加坡“監(jiān)管沙盒”測試項目準入標準制度

新加坡金融監(jiān)管局（以下簡稱“MAS”）于2016年11月16日發(fā)布了《金融科技監(jiān)管沙箱指南》（以下簡稱為《沙箱指南》）〔12〕。對于其測試項目的準入標準，《沙箱指南》提出了以下五項要求。

第一，關于測試項目的創(chuàng)新性要求。MAS 要求測試項目是新研制或發(fā)展初期的項目，其應與目前市場中普遍流通的項目具有較大區(qū)分度。測試項目應在申請表中詳細闡述其創(chuàng)新方式，包括突出的特點，還需要對市場上同類產品的特點進行對比分析，且需寫明測試項目的比較優(yōu)勢并提供可量化的評估。

第二，關于測試項目是否有益。MAS 要求測試項目是真正有利于消費者和行業(yè)的，并且要求這些有益性能得到行業(yè)或消費者的證明。

第三，關于測試項目的后續(xù)發(fā)展能力。MAS 要求測試項目具備持續(xù)發(fā)展的能力，離開沙盒較為寬松的測試環(huán)境后，其依然可以繼續(xù)開展金融服務。對于該標準，MAS 從四個方面進行針對性考察。其一，測試項目在新加坡以及全球同類市場的適宜性評估；其二，測試項目的發(fā)展計劃，包括退出沙盒后不適應真實監(jiān)管市場方面的預測；其三，測試項目支持的財務狀況及投資情況；其四，測試項目主要參與者的綜合素質，包括在專業(yè)領域的相關技能與實踐經驗等。

第四，關于測試項目對測試結果的預期。測試項目在申請進入沙盒時要對測試情況做簡要的預測說明，包括測試的時間表與測試效果。

第五，明確測試項目的范圍與期限。明確測試范圍可在一定程度上預先控制沙盒的測試風險，從而保護消費者的權益。MAS 要求測試項目的消費者在50 人以內，測試期限在6 個月以內。

四、我國金融科技“監(jiān)管沙盒”測試項目準入標準制度設計建議

（一）制定測試項目準入的基本資格條件

基本資格條件是測試項目進入沙盒的基礎性準入要求，從國外的沙盒準入標準制度的經驗來看，我國的測試項目準入基本資格條件主要應包括如下幾個方面。

第一，測試項目的金融業(yè)務范圍。監(jiān)管機構應在法律、行政法規(guī)及相關部門規(guī)章的規(guī)定下，對我國沙盒能夠接受的測試項目的金融業(yè)務范圍進行明確規(guī)定。從我國現(xiàn)有金融監(jiān)管體制來看，監(jiān)管機構在對此內容進行規(guī)范時，除應按照銀行、證券、保險等傳統(tǒng)金融業(yè)務對測試項目金融業(yè)務范圍進行規(guī)定之外，也應為傳統(tǒng)金融業(yè)務之間的融合型金融創(chuàng)新產品或服務，以及傳統(tǒng)金融業(yè)務與大數(shù)據(jù)、云科技及區(qū)塊鏈等信息科技的融合創(chuàng)新型金融產品或服務預留相應的制度空間，這是金融科技發(fā)展形勢對國內相關制度設計提出的新要求與挑戰(zhàn)〔13〕。

第二，測試項目的有益性。對于制度設計而言，測試項目有益性的觀測對象除針對消費者之外，還應將其擴展到金融市場，乃至全國或地區(qū)性經濟與社會發(fā)展等高度。因此，測試項目有益性在我國的制度化表達不應以具體的指標或規(guī)范來界定，相反，應通過相對抽象的制度規(guī)范來對有益性這個條件進行相對寬松的界定，以為監(jiān)管機構提供自由裁量空間。

第三，項目測試的必要性。沙盒運行本身將為測試項目在常規(guī)制度規(guī)范內創(chuàng)造相對寬松的制度環(huán)境，甚至會對相關法律制度適用進行豁免〔14〕。因此，出于防止部分意圖享受沙盒測試豁免待遇但實際無需進行測試的項目申請之目的，在制度上存在對項目測試必要性進行審核的需求〔15〕。對此，我國相關制度規(guī)則可借鑒英國沙盒的制度經驗，從測試項目與國內現(xiàn)行監(jiān)管制度、監(jiān)管體制是否存在沖突，是否除沙盒測試外別無他法來實現(xiàn)其金融科技創(chuàng)新的功能與目標等方面來對測試的必要性進行具體規(guī)范。

（二）通過列舉式與概括式雙重規(guī)范設計創(chuàng)新性準入評判規(guī)則

各國在設計沙盒測試項目的準入標準時首要考慮的是創(chuàng)新性標準。創(chuàng)新性標準的設計對于整個沙盒的運行有著不言而喻的重要性。我國在設計創(chuàng)新性標準時不宜過于嚴格，亦不能過于寬松。過于嚴格將扼殺金融科技企業(yè)的積極性，不利于促進金融科技的長遠發(fā)展；過于寬松則無法達到沙盒設立的目的。

就制度規(guī)范模式而言，我國對于創(chuàng)新性審核標準的規(guī)范既應具備明確性，也要能發(fā)揮監(jiān)管機構的裁量權；既要能為入盒測試的項目提出實質性、“硬性”的創(chuàng)新性要求，同時也應為那些具備長期創(chuàng)新潛力的項目提供入盒測試的機會?；诖?，我國應通過列舉式與概括式的雙重規(guī)范模式來制定準入階段的創(chuàng)新性標準。具體而言，第一，列舉式規(guī)范要求制度設計對于能夠反映國內金融科技產品或服務的典型特征進行列舉，例如測試項目已獲得國家級主管部門頒發(fā)的知識產權證明等〔16〕。在準入申請實踐審核階段，監(jiān)管機構無須過多審核，只要測試項目滿足相關制度所列舉的特征，即可認定測試項目達到了創(chuàng)新性要求。第二，概括式規(guī)范要求制度設計在對所有金融科技產品或服務進行深入研究的基礎上，設計出能普遍性適用于判斷所有測試項目的創(chuàng)新性特征與性質的抽象性規(guī)則，在準入申請實踐審核時，需要發(fā)揮監(jiān)管機構的自由裁量能力，在抽象性制度規(guī)則的約束下對測試項目的創(chuàng)新性程度進行人為性評判〔17〕。

（三）嚴格把控準入階段測試項目風險

各國對于沙盒測試項目的風險都十分重視。實踐中，沙盒測試風險具體可以分為金融產品或服務風險和測試過程中的操作風險以及法律法規(guī)風險等。為了降低沙盒測試風險，維護金融秩序，首先應當在準入階段通過制度有效控制測試項目的風險大小。

在我國沙盒測試準入階段，具體而言，應通過制度要求測試項目在提交申請時詳細介紹其可能的風險以及相對應的風險防控措施。其中，在介紹風險時應該列舉存在的風險類型并且說明測試項目與傳統(tǒng)金融產品或服務在風險上的差異；對于測試項目與現(xiàn)行法律法規(guī)的沖突之處，也應當詳細列舉，以便監(jiān)管機構有針對性地做出調整。風險防控措施具體應包括業(yè)務風險管理、內控合規(guī)管理以及數(shù)據(jù)安全管理等方面的措施。測試項目在進入測試前要建立與新技術新服務相匹配的授信管理體系與機制，同時也要建立風險管理體系與項目退出機制。為降低內部人員操作風險，需要加強內部控制體系建設，防止內部人員實施詐騙與犯罪行為。針對測試數(shù)據(jù)的安全管理，應說明數(shù)據(jù)的采集、儲存以及使用方式。同時，測試項目應當提供應急預案，針對可能發(fā)生的各類風險，按照風險等級進行細化分類，對不同等級的風險預備不同的處理方案。

（四）預先建立測試消費者權益保護規(guī)則

保護測試消費者合法權益是各國沙盒設立及運營的主要目標之一。我國在制定沙盒測試項目準入要求時，必須將對測試消費者權益的保護放在核心位置。對消費者權益的保護理念應貫穿整個沙盒，而準入制度作為開啟沙盒的第一個環(huán)節(jié)，更應當將充分保護測試消費者權益的理念放到突出位置〔18〕。

具體而言，消費者權益保護規(guī)則的建立需明確風險補償規(guī)則與測試爭端解決機制。在準入階段建立風險補償規(guī)則，首先應當明確風險補償處置流程，建立相應風險處理機制，同時需設置風險補償受理渠道，建立風險補償基金池，針對測試項目在測試過程中發(fā)生的損害進行賠償，也可以通過購買保險的方式為測試消費者提供相應保障〔19〕。

爭端解決機制包括內部解決機制與外部解決機制，所屬企業(yè)應向測試消費者詳細說明投訴的渠道與投訴受理和處理程序，讓消費者在權益受到損害時可獲得可操作性較強的救濟。此外，測試消費者在測試過程中的信息權、知情權及隱私權，也應得到充分的重視與保護。測試項目合理使用消費者的信息需得到消費者授權，在測試過程中不得將消費者信息出賣、泄露；在測試過程中，所屬企業(yè)應及時向消費者披露有關項目的實施進程及出現(xiàn)的各種臨時突發(fā)事件。