個(gè)人發(fā)起型非營(yíng)利組織信息披露制度研究

蘇州大學(xué) 孟令彤

一、基本概念

（一）個(gè)人發(fā)起型非營(yíng)利組織

我國(guó)非營(yíng)利組織包括以非營(yíng)利性、公益性、志愿性等為顯著特征的社會(huì)團(tuán)體。這類(lèi)非營(yíng)利組織往往介于政府和營(yíng)利性組織之間，對(duì)政府失靈和市場(chǎng)失靈進(jìn)行補(bǔ)償。非營(yíng)利組織與營(yíng)利性組織相比，這類(lèi)組織需要受到法律或道德約束，不能將盈余分配給擁有者或股東。同時(shí)在組織運(yùn)行過(guò)程中還需要產(chǎn)生一定收益，提供組織進(jìn)行相關(guān)活動(dòng)的資金，但收入和支出需要受到管控和監(jiān)督。因此也被稱(chēng)為“第三部門(mén)”，或“志愿部門(mén)”。根據(jù)資源支持方和自主程度的不同，可將非營(yíng)利組織分為政府與企業(yè)附屬型、個(gè)人與群體發(fā)起型。這類(lèi)組織需要提供動(dòng)員資源、公益服務(wù)、社會(huì)協(xié)調(diào)、社會(huì)倡導(dǎo)等方面的社會(huì)職能。個(gè)人發(fā)起型非營(yíng)利組織由個(gè)體私人單獨(dú)出資設(shè)立并登記注冊(cè)，多以“民辦非企業(yè)單位”形式運(yùn)作與管理。

（二）非營(yíng)利組織信息披露

非營(yíng)利組織信息披露是指為保障公眾利益，非營(yíng)利組織將生命周期內(nèi)對(duì)公益行為有實(shí)質(zhì)影響的全部信息，如財(cái)務(wù)報(bào)告、結(jié)構(gòu)變動(dòng)、項(xiàng)目信息、公益效果等，在法定期限內(nèi)通過(guò)法定渠道在法定地點(diǎn)，將真實(shí)、準(zhǔn)確、及時(shí)、完整的信息和數(shù)據(jù)向政府、捐贈(zèng)者、受贈(zèng)者和其他利益相關(guān)者以及社會(huì)公眾進(jìn)行公開(kāi)。

二、現(xiàn)狀分析

（一）非營(yíng)利組織信息披露制度

1999年，中國(guó)頒布了《公益捐贈(zèng)法》，規(guī)定了公益性組織披露信息的義務(wù)，例如，受益單位需要將項(xiàng)目建設(shè)情況、建設(shè)資金使用情況和項(xiàng)目質(zhì)量驗(yàn)收情況及時(shí)告知捐贈(zèng)人。2016年《慈善法》的頒布，成為中國(guó)非營(yíng)利組織立法發(fā)展的一個(gè)里程碑?！洞壬品ā穼⑿畔⑴秵为?dú)列為一個(gè)重要模塊，內(nèi)容涉及“縣級(jí)以上人民政府建立健全慈善信息統(tǒng)計(jì)和發(fā)布制度”“信息公開(kāi)應(yīng)當(dāng)真實(shí)、完整、及時(shí)”等，使非營(yíng)利組織信息披露制度更加完善。

為贏得社會(huì)信任與支持，大型非營(yíng)利組織一般以“信息披露制度”“信息公開(kāi)實(shí)施細(xì)則”為名稱(chēng)單獨(dú)制定內(nèi)部信息披露的工作辦法，明確披露內(nèi)容、方式、渠道、權(quán)責(zé)等；小型非營(yíng)利組織通常將信息公開(kāi)義務(wù)、獲取信息渠道、披露監(jiān)督途徑等寫(xiě)入組織章程，通過(guò)財(cái)務(wù)、人事、行政、項(xiàng)目的管理在組織治理中實(shí)現(xiàn)信息收集與共享，明確組織內(nèi)部的信息披露流程、考核與追責(zé)。

（二）信息披露制度執(zhí)行存在的問(wèn)題

個(gè)人發(fā)起型非營(yíng)利組織發(fā)起人的話語(yǔ)權(quán)壟斷，導(dǎo)致內(nèi)部信息披露工作往往在很大程度上取決于個(gè)人傾向與偏好。發(fā)起人的態(tài)度對(duì)信息披露制度有巨大影響，重視信息披露的非營(yíng)利性組織有利于推動(dòng)透明化運(yùn)作。

1.信息披露制度可操作性差

目前，我國(guó)有關(guān)規(guī)制傾向于提出缺乏強(qiáng)制約束和參考標(biāo)準(zhǔn)的原則性、一般性要求，對(duì)非營(yíng)利組織信息公開(kāi)持鼓勵(lì)態(tài)度，在管理制度制定過(guò)程中提出相應(yīng)建議，并注重合理引導(dǎo)。如“未經(jīng)登記，擅自以民辦非企業(yè)單位名義進(jìn)行活動(dòng)的，或者被撤銷(xiāo)登記的民辦非企業(yè)單位繼續(xù)以民辦非企業(yè)單位名義進(jìn)行活動(dòng)的，由登記管理機(jī)關(guān)予以取締，沒(méi)收非法財(cái)產(chǎn)；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任；尚不構(gòu)成犯罪的，依法給予治安管理處罰。”該法規(guī)為《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》有關(guān)懲處細(xì)則的制定提供了重要參考，但在實(shí)踐操作過(guò)程中，由于該條例缺乏相應(yīng)的處罰依據(jù)和判罰準(zhǔn)則，因此落實(shí)困難。個(gè)人發(fā)起型非營(yíng)利組織往往在實(shí)施信息披露制度方面因缺乏標(biāo)準(zhǔn)范式而難以達(dá)到預(yù)期效果，披露內(nèi)容及質(zhì)量參差不齊。信息披露更應(yīng)面向的是捐贈(zèng)者和受助者。委托人與受益人的信息需求才能真實(shí)反映組織所獲得的款物去向。目前非營(yíng)利組織信息披露的主體、內(nèi)容、渠道、方式等缺乏側(cè)重方向與細(xì)化分類(lèi)的差異化管理，在信息公開(kāi)立法、內(nèi)容、內(nèi)部管理和監(jiān)督等方面都并無(wú)針對(duì)捐助和受助主體信息需求的可執(zhí)行性明確規(guī)定。

2.信息披露制度可信度低

在外部監(jiān)管方面，非營(yíng)利組織的《會(huì)計(jì)準(zhǔn)則》參考了營(yíng)利組織的相關(guān)規(guī)定，并要求非營(yíng)利組織提供《會(huì)計(jì)法》要求的“資產(chǎn)負(fù)債表”和“現(xiàn)金流量表”等專(zhuān)業(yè)報(bào)表，存在跨領(lǐng)域的適應(yīng)問(wèn)題。專(zhuān)業(yè)壁壘降低了監(jiān)督效率，公眾無(wú)法簡(jiǎn)便地獲取必要信息而產(chǎn)生懷疑。非財(cái)務(wù)信息的披露日益得到有關(guān)部門(mén)和社會(huì)公眾的重視，如報(bào)表附注、項(xiàng)目活動(dòng)、效果反饋等方面現(xiàn)今已引起越來(lái)越多的關(guān)注。社會(huì)公眾往往從以往信息的一致性角度出發(fā)，對(duì)非營(yíng)利組織相關(guān)財(cái)務(wù)披露的真實(shí)性、完整性和準(zhǔn)確性進(jìn)行判斷和分析，對(duì)組織出具的財(cái)務(wù)報(bào)告持有保留意見(jiàn)。此外，《民辦非企業(yè)單位年度檢查辦法》雖然提供了民辦非企業(yè)單位年度報(bào)告的模板，但法律效力較低，因此執(zhí)行過(guò)程中容易出現(xiàn)紕漏。目前我國(guó)雖有社會(huì)組織公共服務(wù)平臺(tái)，但功能范圍狹小，無(wú)公眾與組織發(fā)聲通道，且內(nèi)容不足更新延遲甚多，混亂繁雜的各類(lèi)信息，公眾難以檢索且無(wú)力判斷質(zhì)量，更加對(duì)可信性造成打擊。

在內(nèi)部管理方面，組織不愿主動(dòng)向公眾廣泛公開(kāi)財(cái)務(wù)報(bào)告，預(yù)算和決算信息無(wú)從查詢。根據(jù)信號(hào)傳遞理論，公眾處于信息弱勢(shì)地位，組織傾向于向公眾傳達(dá)利好信息以樹(shù)立正面形象，而公眾往往認(rèn)為未披露信息都是有損利益的負(fù)面信息。對(duì)于個(gè)人發(fā)起型非營(yíng)利組織而言，為獲取社會(huì)資源，反而傾向于披露資源不足妨礙公益性的求助信息。這一特點(diǎn)結(jié)合近年來(lái)非營(yíng)利組織丑聞，公眾不愿意相信非營(yíng)利組織強(qiáng)制披露的資金情況，判斷信息偽造或并無(wú)價(jià)值，利用信息披露塑造資源短缺假象，騙取公眾捐贈(zèng)。在一定程度上，非營(yíng)利組織在組織成員薪酬福利、內(nèi)部關(guān)聯(lián)交易、績(jī)效考核信息、項(xiàng)目過(guò)程進(jìn)展等各類(lèi)重要信息的不透明，使得非營(yíng)利組織的信息披露可信度進(jìn)一步降低。俱樂(lè)部的辦公室負(fù)責(zé)人表示組織的信息管理工作中，員工只有收集、記錄的權(quán)力，至于有關(guān)信息是否披露、向何人以何種方式披露均由發(fā)起人決定，使得組織披露的信息主觀性較強(qiáng)、信度存疑。

3.信息披露制度責(zé)任追究難

我國(guó)非營(yíng)利組織信息披露工作的相關(guān)規(guī)定中“罰則”側(cè)重于吊銷(xiāo)許可、取消資格等行政責(zé)任，民事和刑事責(zé)任部分較為單薄籠統(tǒng)。在非營(yíng)利組織未能履行信息披露有關(guān)責(zé)任、侵害利益相關(guān)方合法權(quán)益、威脅公共福祉的情況下，主體責(zé)任不明，訴訟流程復(fù)雜，并且處罰量化不足，缺乏參照。

權(quán)責(zé)統(tǒng)一是治理現(xiàn)代化的必然要求。信息披露制度的高效落實(shí)，即便有完善的法律要求，沒(méi)有組織內(nèi)部科學(xué)的權(quán)責(zé)治理仍然難見(jiàn)起色。我國(guó)非營(yíng)利組織信息披露意愿不強(qiáng)，大部分僅最低限度達(dá)標(biāo)，內(nèi)部結(jié)構(gòu)遠(yuǎn)滯后于現(xiàn)代化要求，在面臨信息披露不符合規(guī)定的違法操作時(shí)難以追溯特定負(fù)責(zé)人，無(wú)法精準(zhǔn)獎(jiǎng)勵(lì)有關(guān)員工的貢獻(xiàn)，一定程度上反映了績(jī)效管理匱乏。同樣，權(quán)責(zé)不統(tǒng)一甚至缺失，會(huì)給強(qiáng)制性信息披露造成困難，員工對(duì)信息披露重要性的思想認(rèn)識(shí)不足，日常工作不重視痕跡化管理，導(dǎo)致公眾希望獲取相關(guān)信息會(huì)缺乏相應(yīng)聯(lián)系人，盤(pán)點(diǎn)難以開(kāi)展甚至錯(cuò)漏百出，影響年度匯算效率。

三、優(yōu)化路徑

（一）完善法律法規(guī)

雖然現(xiàn)今法律法規(guī)、政策文件等不斷出臺(tái)，相應(yīng)規(guī)章制度也在逐漸完善，但在公開(kāi)披露制度方面仍缺乏對(duì)公益性與互益性、大型與小型等性質(zhì)和規(guī)模界定，對(duì)不同性質(zhì)和不同規(guī)模的組織也缺乏明確的權(quán)利和義務(wù)規(guī)定。因此需要在今后工作中，明確非營(yíng)利組織信息披露的法律責(zé)任，實(shí)現(xiàn)民事、刑事與行政責(zé)任的全面規(guī)定。對(duì)于違犯相關(guān)規(guī)定的非營(yíng)利組織的制裁需要通過(guò)高層次立法予以明確規(guī)定，如民政部門(mén)取消設(shè)立資格，稅務(wù)部門(mén)取消免稅資格，財(cái)政部門(mén)免除財(cái)政傾斜，公檢法部門(mén)精準(zhǔn)打擊違法犯罪行為，建立征信系統(tǒng)關(guān)聯(lián)操作等?；ヂ?lián)網(wǎng)時(shí)代下，新一代信息技術(shù)不斷革新，為信息產(chǎn)業(yè)的發(fā)展注入活力，也逐漸成為完善信息披露制度的助推器。依靠互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，公益慈善組織的信息披露途徑愈加豐富，新媒體形式的便捷化操作不僅可以提高組織自身的披露意愿，同時(shí)廣泛的互聯(lián)網(wǎng)受眾和輕易地傳播方式更是個(gè)人發(fā)起型非營(yíng)利組織擴(kuò)大自身影響力的機(jī)會(huì)。與之對(duì)應(yīng)，推進(jìn)對(duì)電子數(shù)據(jù)平臺(tái)及其承載信息的法律認(rèn)定對(duì)網(wǎng)絡(luò)渠道的信息披露合法性與普及性至關(guān)重要。

（二）提高政府服務(wù)職能

政府不應(yīng)只是著重于“管理”職能，更應(yīng)轉(zhuǎn)向“服務(wù)”職能，劃撥資金搭建平臺(tái)實(shí)現(xiàn)信息存檔與共享，為個(gè)人發(fā)起型非營(yíng)利組織減輕信息披露工作量所造成的成本負(fù)擔(dān)，同時(shí)為社會(huì)公眾包括捐助者和受贈(zèng)人提供便捷化、官方認(rèn)可的監(jiān)督和質(zhì)疑渠道。通過(guò)政府職能轉(zhuǎn)變與減政放權(quán)，增強(qiáng)非營(yíng)利組織的自主性和獨(dú)立性是提高非營(yíng)利組織自主信息披露意識(shí)的重要改革。有能力、有意愿建立自有披露平臺(tái)的非營(yíng)利組織能夠申請(qǐng)必要的財(cái)政支持與補(bǔ)償激勵(lì)也是政府可以提供的服務(wù)。對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行評(píng)估時(shí)提供信息披露活動(dòng)的成本報(bào)銷(xiāo)額度，并在評(píng)級(jí)中增加信息披露相關(guān)方面的權(quán)重，為優(yōu)等組織提供獎(jiǎng)勵(lì)，警告訓(xùn)誡不合格組織，啟動(dòng)其退出機(jī)制，增強(qiáng)組織緊迫感。政府向公眾強(qiáng)制公開(kāi)評(píng)級(jí)，建立官方平臺(tái)并加強(qiáng)宣傳推廣，做好網(wǎng)站維護(hù)與更新工作，通過(guò)動(dòng)態(tài)獎(jiǎng)懲與激勵(lì)，利用“錢(qián)包投票”的力量促進(jìn)個(gè)人發(fā)起型非營(yíng)利組織更積極充分地發(fā)揮創(chuàng)造力，探索更多方式提高透明度。

（三）完善多元主體治理

個(gè)人發(fā)起型非營(yíng)利組織中有贊助商、組織員工、捐贈(zèng)者、政府主管部門(mén)、接受者等眾多利益相關(guān)者。因此對(duì)非營(yíng)利組織進(jìn)行多元化治理，倡導(dǎo)社會(huì)共同監(jiān)督勢(shì)在必行。如此一來(lái)，才能使各利益相關(guān)者的合法權(quán)益得到有效保障，推動(dòng)社會(huì)主義現(xiàn)代化治理體系的不斷完善。

非營(yíng)利組織既須在民政部門(mén)登記注冊(cè)，又須受到其他業(yè)務(wù)主管部門(mén)約束，常常使得非營(yíng)利組織難以實(shí)現(xiàn)“公益服務(wù)直通車(chē)”的效率提升。明確政府層面的治理主體，撤銷(xiāo)業(yè)務(wù)主管部門(mén)，統(tǒng)一歸民政部門(mén)進(jìn)行管理，不僅是實(shí)現(xiàn)政令統(tǒng)一，減少政出多門(mén)的有效途徑，也是從根源上打擊政府主管部門(mén)權(quán)力尋租的灰度操作行為，為實(shí)現(xiàn)組織管理的透明公開(kāi)和社會(huì)監(jiān)督的有效制約打通經(jīng)脈。

同時(shí)，越來(lái)越多的國(guó)家要求開(kāi)放社會(huì)組織的監(jiān)督權(quán)，要求公益組織面向包括利益相關(guān)者在內(nèi)的全部社會(huì)公眾全面公開(kāi)相關(guān)信息，或者至少在非公開(kāi)半透明發(fā)布的情況下堅(jiān)決保護(hù)任意公民向非營(yíng)利組織索要有關(guān)文件的合法權(quán)利，違反相關(guān)規(guī)定的組織取消其免稅資格和相關(guān)政策優(yōu)惠傾斜。同行業(yè)組織之間的交流互鑒與信息共享，對(duì)于促進(jìn)非營(yíng)利組織充分改善自身信息披露制度也有參照、引導(dǎo)與激勵(lì)作用。網(wǎng)絡(luò)化時(shí)代更加便利了信息披露主體和受眾之間的直接聯(lián)系，減少中間環(huán)節(jié)，滿足個(gè)人對(duì)信息披露的個(gè)性化需求。

政府與社會(huì)公眾監(jiān)督之外，第三方獨(dú)立機(jī)構(gòu)通過(guò)專(zhuān)業(yè)的會(huì)計(jì)、審計(jì)和報(bào)告等出具組織評(píng)價(jià)信息，保證信息披露公允性和獨(dú)立性。我國(guó)目前需要大力支持第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的設(shè)立，降低門(mén)檻，加強(qiáng)引導(dǎo)，增強(qiáng)其社會(huì)輿論的話語(yǔ)權(quán)，促進(jìn)第三方機(jī)構(gòu)逐漸融入信息披露的多元主體治理機(jī)制并逐步發(fā)揮作用。

（四）改善組織內(nèi)部管理體系

個(gè)人發(fā)起型非營(yíng)利組織因由個(gè)體出資成立，發(fā)起人的話語(yǔ)權(quán)在組織中幾乎占據(jù)壟斷地位，非營(yíng)利組織是否能夠重視并建立完善的信息披露制度很大程度上取決于其發(fā)起人與領(lǐng)導(dǎo)者的個(gè)人意愿。因此在今后工作中應(yīng)該加強(qiáng)黨支部的話語(yǔ)權(quán)，要充分發(fā)揮基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)作用，組織董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、理事會(huì)等各類(lèi)負(fù)責(zé)人的監(jiān)督作用，建立民主決策機(jī)制，完善非營(yíng)利性組織制度和主任制度。組織內(nèi)所有成員的民主決策制度是提升組織信息披露意識(shí)與質(zhì)量水平的重要保障，因此需要采用科學(xué)化和民主化的決策方式，防止個(gè)人獨(dú)斷專(zhuān)權(quán)現(xiàn)象出現(xiàn)，從而完善非營(yíng)利性組織管理體系。權(quán)責(zé)對(duì)應(yīng)是追究責(zé)任的指向性建設(shè)。制定組織可持續(xù)發(fā)展的長(zhǎng)期規(guī)劃，提升組織管理自身資產(chǎn)的盈利能力，建立決策終身負(fù)責(zé)制和加強(qiáng)黨組織的監(jiān)督可以在一定程度上促使非營(yíng)利組織在堅(jiān)守公益性、服務(wù)公益事業(yè)、選擇資產(chǎn)增值服務(wù)時(shí)更加審慎，避免暗箱操作，為組織信息披露奠定透明化的運(yùn)營(yíng)基礎(chǔ)，增強(qiáng)處于信息弱勢(shì)的披露需求方群體的施壓力量，減少披露內(nèi)容性和程序性障礙。信息披露不僅是面對(duì)政府與公眾監(jiān)督，也是面對(duì)組織自身的監(jiān)督，遵守組織所在行業(yè)的自律準(zhǔn)則，增強(qiáng)信息披露的橫向可比性，加強(qiáng)同行業(yè)非營(yíng)利組織之間的交流互鑒，實(shí)現(xiàn)組織內(nèi)部信息披露制度的權(quán)責(zé)統(tǒng)一。

四、結(jié)語(yǔ)

個(gè)人發(fā)起型非營(yíng)利組織由個(gè)體私人出資發(fā)起創(chuàng)立，面向不特定的全體社會(huì)公眾提供相應(yīng)公共產(chǎn)品與服務(wù)，具有非營(yíng)利性與公益性的特征，其信息披露制度既包括外部環(huán)境中的監(jiān)管規(guī)制，也包括組織內(nèi)部的治理方式。法律法規(guī)層面愈發(fā)得到重視，但是立法起步較晚尚不完善，法律責(zé)任追究和差異化管理涉及不多，可操作性與可信度差。本文嘗試從制度層面對(duì)信息披露制度的內(nèi)容、運(yùn)行情況對(duì)個(gè)人發(fā)起型公益性非營(yíng)利組織的信息披露制度建設(shè)進(jìn)行分析，研究如何切實(shí)保障個(gè)人發(fā)起型非營(yíng)利組織的公益事業(yè)運(yùn)作效率和透明度。全面的制度研究要求深厚的理論功底和廣泛的文獻(xiàn)參考，由于目前學(xué)界對(duì)于非營(yíng)利組織信息披露制度的研究還缺乏較為全面和權(quán)威的觀點(diǎn)與學(xué)者，筆者的學(xué)術(shù)和理論功底有限，對(duì)不同類(lèi)型非營(yíng)利組織信息披露的差異化制度建設(shè)仍有待進(jìn)一步研究。