轉移支付之法律制度的完善

南京理工大學 孫晨杰

一、應對應急事件、政府轉移支付的措施

相關數(shù)據(jù)信息表明，到目前為止，中央面向地方的政府轉移支付規(guī)模業(yè)已達到6.28萬億元，同比增長1.26萬億元。其中，完成最高的轉移支付是均衡性轉移支付。多達16032億元；其次是縣級基本財力保障機制獎補資金，達到2844億元；然后是基本公共衛(wèi)生服務補助資金，達到603億元；最后是中央基建支出、醫(yī)療救助補助資金以及醫(yī)療服務與保障能力提升補助資金，對應是439億元、260億元以及173億元。①上述數(shù)據(jù)顯示，中央已經完成的轉移支付呈現(xiàn)出同比增長的發(fā)展趨勢。在應急期間，湖北省當?shù)氐呢斦顩r不樂觀，對醫(yī)療衛(wèi)生的財政支出比重應加大來應對應急事件。針對湖北省財政不足的情況，政府轉移支付制度起著良好的改善作用。轉移支付是政府無償?shù)男袨?，本質上屬于是收入再分配的全新形式，多數(shù)是養(yǎng)老金以及社保等性質的福利支出。

二、轉移支付制度運行的原則

（一）公平公正原則

轉移支付制度的運行應遵循公平公正原則。轉移支付制度是機制，機制存在的目的就是為了保障社會秩序的平穩(wěn)運行，但社會秩序不是天生就一直平穩(wěn)運行的，勢必要出錯，因此為防范出錯，建立有效的防范機制就必不可少，而轉移支付制度就是為了防范社會資源出現(xiàn)不公平而誕生的補救機制，是對社會公平公正的一種救濟。因此，轉移支付制度首先追求的就是公平公正原則。

（二）協(xié)調原則

轉移支付制度應遵循協(xié)調原則。轉移支付屬于政府對于地方發(fā)展方面提供的財務救濟，目的是幫助地方維持正常的運營秩序，維護地方的穩(wěn)定，維持地方的平穩(wěn)發(fā)展。毋庸置疑，地方政府在運營過程中涉及多個方面：經貿、教育、科技、民政、社保、物價、國土資源、水利、醫(yī)療衛(wèi)生等。中央對地方的轉移支付必然不能平均用力，應遵循協(xié)調原則。如在應急事件期間，當?shù)卣畬χ醒霌苓^來的資金應大力用在醫(yī)療衛(wèi)生以及維穩(wěn)社會秩序上。同時又不忘統(tǒng)籌兼顧，對其他部門的支出只適當減少，但需要維持其正常的運轉。在協(xié)調運用轉移支付資金的運行中，應注重連續(xù)協(xié)調與及時協(xié)調的相互配合。連續(xù)協(xié)調與及時協(xié)調應同時兼具、相輔相成、缺一不可。轉移支付制度遵循協(xié)調原則從本質上來說仍是遵循社會公平正義原則。協(xié)調仍然是為了保證秩序的穩(wěn)定和經濟的平穩(wěn)運行，但是此處協(xié)調原則追求的不是絕對公平而是相對公平，取其長補其短。

（三）科學原則

轉移支付制度的運行應遵循科學原則，遵從客觀規(guī)律?？茖W原則即嚴格秉承科學決策理論的指引下進行決策活動、執(zhí)行決策程序、制定決策行為準則。決策活動科學性的首要前提就是具有科學決策理論的指引。轉移支付制度來源于西方經濟學，因此轉移支付制度的科學決策理論就是西方經濟學的產生基礎，即西方資產階級政治經濟學范式。轉移支付制度必須嚴格落實科學決策程序，科學的決策程序即借鑒優(yōu)秀的轉移支付制度結合中國的本土國情，適合中國的本土發(fā)展。再者，轉移支付制度同樣需要一個科學的思維方法，遵從客觀規(guī)律，從客觀上洞悉轉移支付制度的利與弊、目的與功能。

（四）統(tǒng)籌兼顧原則

轉移支付制度應遵循統(tǒng)籌兼顧原則。基于《中央對地方專項轉移支付管理規(guī)定》明確，編制專項轉移支付預算需要立足地區(qū)、項目的實際情況進行工作，嚴格落實統(tǒng)籌兼顧以及保障重點等工作要求。從管理規(guī)定看出，專項轉移支付制度的目的不僅僅是統(tǒng)籌兼顧，還需要重視保障重點等內容。而一般轉移支付制度不具備較強的統(tǒng)籌兼顧原則，僅僅是對市場秩序與地方穩(wěn)定的救濟。統(tǒng)籌兼顧原則既用于對縱向的統(tǒng)籌兼顧，又包含對橫向的統(tǒng)籌兼顧?？v向的統(tǒng)籌兼顧指的是中央對地方的統(tǒng)籌兼顧，橫向的統(tǒng)籌兼顧即指地方政府之間的相互救濟，經濟發(fā)達地區(qū)對經濟不發(fā)達地區(qū)的對口支援。堅持統(tǒng)籌兼顧原則的核心目標就是進一步減小貧富差距的存在，更大程度上緩解地區(qū)發(fā)展的矛盾，推動區(qū)域間實現(xiàn)協(xié)調發(fā)展與進步。

（五）效率原則

轉移支付制度應遵循效率原則。轉移支付制度的目的無非指中央對地方財力的救濟，維護地方政府的穩(wěn)定，更好發(fā)揮地方的財能，協(xié)調有序地促進地方政府和諧穩(wěn)定。毋庸置疑，轉移支付制度追求效率，效率原則要求經濟發(fā)達地區(qū)的經濟狀況在轉移支付之后仍然優(yōu)先于經濟欠發(fā)達地區(qū)。此外，轉移支付效率原則的貫徹無非遵從三個方面：一是成本低；二是時間短；三是效力高。其中，轉移支付成本低就是中央面向地方的財政救濟、發(fā)達地區(qū)面向欠發(fā)達地區(qū)的財政補助都應當力求在轉移支付期間的損耗程度減少到最低水平。如何完善耗損問題，本人認為，首先應精簡機制，不但要精簡地方的轉移支付機構，而且還需要精簡中央的轉移支付機構，減少人員的開支以及轉移支付過程中出現(xiàn)的管理費用。其次需要減少流通階段，轉移支付過程中的資金以及非資金項目應做到直達目標項目，避免途中出現(xiàn)不必要的毀損。最后，建立有效的監(jiān)察機制，轉移支付過程中不可避免地出現(xiàn)資金往來、資金結算、資金的相互交往，因此對資金的管控就顯得尤為重要。不法分子多會利用手中的職權，借轉移支付制度為自己謀取私利，為自己獲得私人利益。因此設立轉移支付監(jiān)察機制以及管控機制就顯得尤為重要。防止和杜絕腐敗的發(fā)生，給蠢蠢欲動的分法分子以警告，防范化解風險的產生。

三、現(xiàn)行轉移支付制度運行的弊端

（一）缺乏轉移支付運行的防范機制

轉移支付在其運行過程中勢必會產生弊端與問題，因此建立合理的轉移支付運行機制很有現(xiàn)實必要。首先，針對中央財政力度不足、均衡地區(qū)間財力狀況相對有限的發(fā)展難題，應當建立一個合理的機制來應對此問題。我認為應建立合理的地區(qū)間的轉移支付運行機制，當中央的財力不足以均衡各地區(qū)間的財力狀況時，經濟發(fā)達地區(qū)應伸出援手幫扶貧困地區(qū)，縮小地區(qū)間的差異。其次，面對轉移支付結構不合理的問題，即地區(qū)間財力缺乏均等化。伴隨分稅制改革的施行，當前的轉移支付不僅傳承了包干體制作用下的體制補助，而且還新增了過渡期轉移支付以及稅收返還等。這種形式多樣的轉移支付制度即導致了管理的分散，又導致了轉移支付制度效率的降低。故而，當前工作的重點就是對轉移支付結構進行規(guī)范與完善，將一些煩瑣的、非必要的轉移支付結構進行精簡，實現(xiàn)整體轉移支付結構的合理化以及體系化，提高轉移支付的效率。最后，轉移支付制度缺乏法律的支撐和保護。全球很多國家選擇用法律以及憲法的形式對政府間轉移支付相關內容進行規(guī)范與完善，而國內當前并未出臺有關政府間轉移支付方面的法律法規(guī)，現(xiàn)行適用法律的立法層次偏低，法律基礎不完善，缺乏為其單獨制定規(guī)章制度的可能性。因此，為其制定專門的轉移支付制度法律迫在眉睫。

（二）監(jiān)管制度不到位

目前我國的轉移支付制度存在著監(jiān)管力度不到位的情況。我國的轉移支付包括縱向的轉移支付和橫向的轉移支付，是涉及多方位、全方面的轉移支付制度。在多方面、全方位的轉移支付制度中，肯定存在著問題，而存在的問題必定包含著監(jiān)管力度不到位的情況。政府對錯綜復雜的轉移支付制度的監(jiān)管必定需要設立專門的監(jiān)管機關。而專門的監(jiān)管機關的內部同樣需要成立專門的監(jiān)察機構來監(jiān)察專門的監(jiān)察機關。中央撥付給地方的轉移支付資金以及經濟發(fā)達地區(qū)撥付給經濟欠發(fā)達地區(qū)的轉移支付資金在其產生、運營、流通的過程中缺乏有效的監(jiān)管，會給不法分子利用職務上的便利竊取、盜竊國家人民的財產留下可乘之機。國家機構也未專門的立法來打擊不法分子，助長了不法分子的氣焰。而立法上的缺失同樣會導致政府救濟機制的缺乏。因此在立法上完善政府的監(jiān)管機制是必須的。最后，本人認為僅針對轉移支付制度設立專門的法律又是不可取的，因此建議在基本法律中確定對其的保護。

（三）盲目、虛假、推諉現(xiàn)象嚴重

現(xiàn)行轉移支付制度盲目、虛假現(xiàn)象嚴重。因缺乏必要的轉移支付制度的專門立法，因此不能從法律基礎上來確定轉移支付制度的地位與價值。在轉移支付制度的運行過程中，因缺乏法律的明確指導，政府的轉移支付功能勢必會存在漏洞，又因轉移支付的權限分布不明顯，權責分工不明確，因此在轉移支付過程中，會出現(xiàn)地方機構虛假的報述損失。轉移支付機構也會盲目甚至互相推諉般地解決問題。不利于轉移支付機制功能的發(fā)揮，即需規(guī)范欠發(fā)達地區(qū)的市場秩序。

四、如何完善我國政府轉移支付制度

（一）轉移支付監(jiān)督機制

針對轉移支付監(jiān)督問題，我國相關法律為相關監(jiān)督工作的順利展開提供充足的法律基礎②。相比之下我國在較低層次的法律文書中也沒規(guī)定轉移支付制度，從而導致轉移支付制度在運行過程中漏洞百出。針對轉移支付機制運行中盲目、虛假、推諉現(xiàn)象嚴重、監(jiān)管制度不到位等問題，建立有效的轉移支付監(jiān)督機制就顯得必不可少。我認為應從以下幾方面建立有效的轉移支付監(jiān)督機制。第一，從立法層面上運用法律手段建立轉移支付運行機制。經由法律條文的方式在經濟法規(guī)內對轉移支付制度進行明確的規(guī)定與要求。確定轉移支付制度的合法地位，有助于轉移支付制度更好地發(fā)揮其“抽肥補瘦”的功能。第二，設立專門的轉移支付機構。此機構的作用應具有針對性，面向轉移支付期間的問題給出合理的解決方案。并且此機構具有較強的獨立性，只按國家法律的規(guī)章制度辦事而不受外界多種因素的干擾，因此便能更好地發(fā)揮其價值。第三，制定專門的轉移支付運行程序。目前我國尚缺乏完善的轉移支付運行程序，建立完善的轉移支付運行程序是對轉移支付功能的保障，是一種救濟程序。

（二）轉移支付結構不合理

目前我國只存在兩種轉移支付結構：縱向轉移和橫向轉移?？v向轉移指中央向地方的轉移，就是中央對地方實施的財政補助，中央對欠發(fā)達地區(qū)的財政支出等。橫向轉移指發(fā)達地區(qū)向欠發(fā)達地區(qū)的轉移，就是發(fā)達地區(qū)針對欠發(fā)達地區(qū)展開的財力援助。具體轉移支付工作中，屬于是橫向轉移以及縱向轉移混合存在的狀態(tài)，在一些過度貧困地區(qū)即需要縱向轉移，也需要橫向轉移，用之緩解地區(qū)間經濟發(fā)展的不平衡③。但是那么多年的實踐經驗得出，縱向轉移和橫向轉移相結合容易產生“馬太效應”，即富者越富而窮者更窮。究其原因，發(fā)達地區(qū)在對欠發(fā)達地區(qū)進行的財力援助中，很大程度上對本區(qū)域內的經濟發(fā)展起到一定的刺激影響，地區(qū)產業(yè)的輸出規(guī)模有所增加，呈現(xiàn)出“富者更富”；反觀欠發(fā)達地區(qū)，盡管獲得來自發(fā)達地區(qū)進行的經濟層面的援助與支持，但其本身經濟基礎差，而發(fā)達地區(qū)又由于對其轉移支出而間接地增長了其財力，因此兩者的差距并沒有減小反而擴大，也在一定程度上擴大了兩個地區(qū)的不平等，不利于緩解經濟發(fā)達地區(qū)和欠發(fā)達地區(qū)之間的矛盾。由結構層面而言，轉移支付能夠區(qū)分為兩種類型：第一，一般性轉移支付。即面向欠發(fā)達地區(qū)進行的整體支出，要求地方政府轉移支付機構能夠對來自中央的財政補貼進行科學的發(fā)展與應用，既要公平又要有效率地運用這筆款項來援助本地方經濟；第二，專項轉移支付制度是中央對欠發(fā)達地區(qū)某一個項目的專項援助，如針對扶貧的、針對農業(yè)補助的、針對教育的等。專項轉移支付制度最大的特點就是針對性強，具有較強的專攻性，但往往實踐得出，專項轉移支付制度只能暫時緩解地方的經濟壓力、經濟困境。而要徹底地改變地方經濟上的困境，不能只靠中央的援助，而要靠貧困地區(qū)因地制宜地自身發(fā)展。

（三）提高轉移支付結算的科學性

目前我國轉移支付結算不科學。地方政府的事權和財權劃分不明晰，中央轉移支付資金在地方運用得很隨意，這將導致很難明確當事人之間的責任分配，間接導致統(tǒng)一化的公共服務標準建立不起來，因此難以對其進行量化分析。反作用起來又不利于支付結算的科學性。因此為了提高轉移支付結算的科學性，必須明確地方政府之間的事權和財權劃分，使之每一筆轉移支付資金的運用都清晰可見④。

（四）建立省級或者市一級的轉移支付制度⑤

目前我國只有中央一級的轉移支付制度，即直接從中央撥款支援給地方。但是中央對地方的援助往往不及時、不到位、針對性不強。故而，應當構建地方一級的轉移支付制度。對此，法學界普遍存在以下觀點：第一，構建省一級的轉移支付制度；第二，構建市一級的轉移支付制度。本人更認可的是首先構建省一級的轉移支付制度，然后由省一級直接跳過市一級再到縣一級援助貧困的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，原因如下：其一，省級政府的資金實力遠遠強于市級政府，對貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)的援助力度也會大于市級政府；其二，省一級轉移支付制度的公信力大于市一級轉移支付制度的公信力，更易受到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的執(zhí)行；其三，省級政府轉移支付制度相較市級而言會有更強的監(jiān)察力度，能夠更大程度上確保轉移支付資金整體的安全性。

注釋

①參見中國網(wǎng)《財政部：中央對地方轉移支付已達6.28萬億，同比增長1.26萬億》，3月5號發(fā)表.

②參見朱秋祥：《完善我國財政轉移支付制度的法治之路》，《太平洋學報》2008年第12期.

③參見宋槿籬、譚金可：《外國經驗對我國財政轉移支付立法的借鑒與啟示》，《財經理論與實踐》2008年第5期.

④曾軍平．政府間轉移支付制度的財政平衡效應研究［J］.經濟研究，2006(6):27-32.

⑤陳言邦，建立完備的省級轉移支付制度，1995;38-40.