黨建引領下城市老舊開放式社區(qū)治理模式研究*

上海師范大學哲學與法政學院 吳楊

一、問題的提出

2017年黨中央提出，打造共建共治共享的社會治理格局。社區(qū)作為社會的基本單元，是社會治理的基礎。根據(jù)國辦印發(fā)的《關于全面推進城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作的指導意見》，要推動構建“縱向到底、橫向到邊、共建共治共享”的社區(qū)治理體系。由于城市老舊開放式社區(qū)是城市社區(qū)的主要模式，因此提升城市老舊開放式社區(qū)治理水平，是完善共建共治共享社區(qū)治理體系的必然要求。

“社區(qū)”一詞最早由德國社會學家斐迪南·滕尼斯應用于社會學。我國社會學家費孝通于1933年將“社區(qū)”一詞引進我國并推廣。民政部于1987年闡釋了社區(qū)的概念，指出社區(qū)是社會共同體的存在。我國學者魏娜認為，社區(qū)治理是指在一定區(qū)域范圍內政府與社區(qū)組織、社區(qū)公民共同管理社區(qū)公共事務的活動，我國城市社區(qū)治理模式正在從行政型（政府主導）向合作型（政府推動與社區(qū)自治合作）和自治型（社區(qū)主導與政府支持）過渡[1]。關于城市老舊開放式社區(qū)治理的研究，有學者指出老舊社區(qū)的治理并不是一蹴而就的，面臨著“協(xié)調”“過程”“互動”的三重困境，需要不斷地完善老舊社區(qū)的組織建設以促進社區(qū)主體間的多元互動。在實踐層面上，各地因地制宜，充分利用當?shù)氐馁Y源，形成了具有地方特色的城市老舊開放式社區(qū)的治理模式。如北京市P街道積極探索體制機制創(chuàng)新，建立自治與共治相結合的“1+1+N”模式，以解決老舊社區(qū)治理過程中居民和社會參與程度不足等問題。上海市長寧路396弄工人新村社區(qū)基于老舊社區(qū)人群老齡化的特點，以老年人的需求為出發(fā)點，探索適老化老舊社區(qū)治理的新模式。

老舊開放式社區(qū)治理與城市的發(fā)展和人民的生活息息相關，本文以老舊開放式社區(qū)的困境為出發(fā)點，通過對Z市H社區(qū)的社區(qū)治理模式的調查，總結其經(jīng)驗成果，以期為老舊開放式社區(qū)的治理提供參考。

二、老舊開放式社區(qū)治理困境

（一）社區(qū)治理主體定位模糊

一般情況下，老舊社區(qū)治理主體有社區(qū)黨委、社區(qū)居委會、物業(yè)公司、社區(qū)居民。但實際上，因為大部分老舊社區(qū)沒有物業(yè)或者物業(yè)服務水平較差，老舊社區(qū)的治理通常由街道負責。并且由于老舊社區(qū)的數(shù)量較多，有時街道事務比較煩瑣，街道往往會委托給志愿者去做社區(qū)服務。然而，筆者在調查中發(fā)現(xiàn)，大部分社區(qū)志愿者的服務無法滿足社區(qū)居民的需要。首先，從志愿者的人員組成來看，大多數(shù)志愿者來自社區(qū)，以老年人為主且人員流動性較大，志愿者隊伍缺少專業(yè)力量的支持，服務水平相對較差。其次，從志愿者的日常工作來看，老舊社區(qū)的志愿者僅能提供一些常規(guī)性服務，如維護社區(qū)環(huán)境、派發(fā)通知以及登記報備等，很少開展社區(qū)文化活動。由于社區(qū)服務不盡人意，社區(qū)居民對參與社區(qū)治理的主體意愿并不強烈，對社區(qū)的發(fā)展通常采取一種漠不關心的態(tài)度。最后，由于老舊社區(qū)治理的主體定位不準確、權責不明晰，既對社區(qū)居民造成了一定的困擾，在短期內卻又無法解決。

（二）社區(qū)居民訴求難以滿足

隨著我國單位體制的調整和房屋產(chǎn)權交易的增加，社區(qū)居民群體日益呈現(xiàn)由流動性和異質性的特征，這也導致了社區(qū)居民訴求的多樣化和復雜化。老舊社區(qū)的居民以老年人為主，對社區(qū)的健身器材需求相對較大，但老舊社區(qū)通常位于人口密集區(qū)，社區(qū)健身器材所擁有的建設用地相對較小，再加上開放式的老舊社區(qū)沒有物業(yè)或物業(yè)服務水平較差，健身器材損耗嚴重，以至于無法保證定期維護，導致健身器材無法滿足居民的需求。此外，老舊社區(qū)的流動人口比較多，而有限的停車位無法滿足居民的日常需要，既擾亂了社區(qū)秩序，又給居民的生活帶來了很多不便。除了健身器材老化、停車位不足等問題，老舊社區(qū)的排污系統(tǒng)也經(jīng)常堵塞，從而極大地影響了社區(qū)居民的日常生活。而針對此類問題，大部分社區(qū)居民無法及時通過專業(yè)的途徑解決問題，只能求助于樓道內的小廣告，這在一定程度上也會為居民帶來困擾和安全隱患。

（三）社區(qū)環(huán)境改善困難重重

老舊社區(qū)大多數(shù)都位于老城區(qū)，因樓房年久失修，與新城區(qū)形成了鮮明的對比，一定程度上也影響了市容市貌。由于老舊社區(qū)的最初建設目標是盡可能地滿足居住需要，大部分老舊社區(qū)綠化用地相對較少，同時，老舊的開放式社區(qū)沒有物業(yè)的管理，不能定期維護社區(qū)綠化、不能定時清理社區(qū)衛(wèi)生，這些都不利于社區(qū)環(huán)境的改善。此外，居民樓內部的環(huán)境也比較差，樓道內部亂涂亂畫、垃圾亂堆亂放的現(xiàn)象更是屢見不鮮，一些低樓層的住戶占用公共用地拓展私人空間，不僅破壞了社區(qū)的環(huán)境，也構成了一定的安全隱患。老舊社區(qū)居民以老年人為主，因缺少子女的陪伴，大部分居民選擇養(yǎng)寵物，但是卻不注意寵物衛(wèi)生，寵物大小便的問題既影響了社區(qū)環(huán)境，又增加了居民之間的紛爭。由于老舊社區(qū)的環(huán)境問題錯綜復雜，因此改善社區(qū)環(huán)境的將面臨重重阻力。

三、Z市H社區(qū)的治理模式的探索

Z市H社區(qū)現(xiàn)有住戶2266戶，人口4666人，它雖是Z市最大的全開放、無物業(yè)小區(qū)，卻被評為“市文明社區(qū)”“市民主法治示范社區(qū)”“市平安社區(qū)標兵”。很多年前筆者對H社區(qū)的第一印象并不好，社區(qū)垃圾胡亂堆放、樓道內部遍布小廣告，在不少人眼中H社區(qū)曾是“臟、亂、差”的代表。然而，近幾年H社區(qū)煥然一新，不再是避之不及的“老舊危樓”，搖身一變成了“社區(qū)標兵”。筆者有幸來到H社區(qū)進行實地調查，從而挖掘H社區(qū)治理模式背后的故事。

（一）“黨建+”：確保事事有人管

在H社區(qū)改革之初，最棘手的問題莫過于居民有問題卻沒人管。面對兩千多家的住戶，幾十名社區(qū)工作人員該如何做，又能怎樣做。社區(qū)工作人員既是社區(qū)工作者也是物業(yè)管理者，壓力可想而知。因此為了幫助H社區(qū)的居民解決各類問題，H社區(qū)黨總支開展“圍著群眾轉，貼近實際干”等系列活動，探索出“黨建+”的工作新模式，現(xiàn)在已經(jīng)形成“黨建+社區(qū)志愿者服務站”和“黨建+社區(qū)義工站”的工作模式。對于居民的訴求，先由網(wǎng)格員解決，網(wǎng)格員解決不了再由社區(qū)黨員服務站、社區(qū)志愿者服務站和社區(qū)義工站合力解決。如果“三站”均解決不了，則由社區(qū)協(xié)調相關部門進行解決。該模式確保了居民事事有人管、件件有著落，堅持以居民的問題為導向，發(fā)揮黨員的先鋒帶頭作用，依托社會組織，為H社區(qū)的治理提供了有力支撐。

此外，在改善社區(qū)環(huán)境方面，H社區(qū)采用“網(wǎng)格員+志愿者”的工作模式。H社區(qū)將社區(qū)的60棟居民樓劃分為13個網(wǎng)格，每個網(wǎng)格配備1個網(wǎng)格員、2名青年志愿者。它們主要負責清理樓道內部的小廣告、并解決樓道內部亂堆雜物等問題。由于H社區(qū)沒有物業(yè)管理，社區(qū)的綠化問題只能由社區(qū)工作人員解決，所以社區(qū)的22個花壇由各個志愿者認領管理。同時，志愿者也是社區(qū)的文明引導員，他們對社區(qū)居民進行文明養(yǎng)寵、垃圾分類等宣傳，并調解鄰里之間的矛盾，營造出美麗社區(qū)、文明社區(qū)、和諧社區(qū)的新風尚。

（二）“大管家”：凝聚愛心滿社區(qū)

H社區(qū)居民以老年人為主，大部分老年人的子女在外工作，不能陪伴在老人身邊。出于對子女的關愛，老人跟子女通話通常是“報喜不報憂”。此外，由于社區(qū)的外來租戶比較多，鄰里之間的交往并不多，鄰里之間的關系并不緊密。長此以往，老人的一些身體問題和情感問題都得不到解決。H社區(qū)現(xiàn)有社區(qū)黨員服務站、社區(qū)義工站和社區(qū)志愿者服務站三大服務平臺，經(jīng)過幾年的發(fā)展現(xiàn)已初具規(guī)模，現(xiàn)有注冊義工220余人、志愿者400余人，這些義工和志愿者常年為居民服務，被居民稱為“社區(qū)大管家”，他們的電話向居民公開，居民有事可以隨時找他們幫忙。作為“社區(qū)大管家”的“領頭人”，他既是一位退休干部，也是一位共產(chǎn)黨員。最初，他只是希望退休之后可以找點事情做，便成了一名社區(qū)志愿者，每天在社區(qū)服務十幾個小時，幫居民解決問題、跟他們嘮嘮家常，也讓自己的生活變得充實而有意義。逐漸地，這個隊伍不斷地壯大，更多的人自發(fā)地加入這個隊伍中，他們每個月都幫社區(qū)的老年人提供理發(fā)、修腳等服務，還在一些節(jié)日為特殊群體送慰問品，讓社區(qū)的居民感受到社區(qū)溫暖的歸屬感。

四、城市老舊開放式社區(qū)治理的建議

破解老舊開放式社區(qū)治理的難題，并不是一蹴而就的。正如H社區(qū)的“黨建+大管家”社區(qū)治理模式是在不斷總結、不斷探索中形成，并結合社區(qū)的特點和居民組成結構，依托多方力量，才得以不斷地發(fā)展、完善。針對城市老舊開放社區(qū)治理，筆者有以下建議：

（一）凝聚多方力量，形成共治合力

1.發(fā)揮社區(qū)黨組織的引領作用

加強社區(qū)治理和服務，關鍵在于黨組織引領。老舊開放式社區(qū)應該充分發(fā)揮黨組織的引領作用，團結群眾，帶領社區(qū)群眾共同參與社區(qū)治理。第一，應嚴格落實社區(qū)黨組織的標準化建設，為黨員服務提供平臺。社區(qū)內的老黨員，應該充分發(fā)揮先鋒模范帶頭作用，熟悉并掌握居民的生活狀況，即時解決社區(qū)居民的問題，營造良好的社區(qū)氛圍。而社區(qū)的年輕黨員，作為社區(qū)黨組織的新鮮血液，應定期參與社區(qū)黨組織的活動，為社區(qū)黨組織建設提供靈感和技術支持，讓社區(qū)黨組織建設與時俱進。第二，發(fā)揮黨組織的作用，為社區(qū)居民提供資源和服務。社區(qū)黨組織應該關心居民的生活，合理運用社區(qū)建設資金和相關資源，為社區(qū)居民辦實事，讓社區(qū)居民切實地感受到黨組織的關懷。

2.發(fā)揮社會組織的保障作用

發(fā)揮社區(qū)社會組織的作用，政府應培育、發(fā)展并壯大社區(qū)社會組織。當前，社區(qū)的事務相對比較多，經(jīng)常會出現(xiàn)人手不足的情況。社區(qū)工作人員除了處理社區(qū)的常規(guī)工作，大部分的工作人員已經(jīng)無暇為居民提供其他特色化服務。基于此，社區(qū)可以與社會組織共同合作，開展一系列醫(yī)療養(yǎng)老文化娛樂等活動，共同推進社區(qū)治理走向現(xiàn)代化。比如，老舊開放式社區(qū)的居民多為老年人，其需求多與養(yǎng)老和健康相關，社區(qū)可以與一些養(yǎng)老服務機構進行合作，開展一些幫扶活動，保障老人的身體健康。同時，社區(qū)還可以與當?shù)氐墓鎴F隊合作，既能為社區(qū)居民提供幫助，又能拓寬志愿服務的路徑。此外，社區(qū)可以根據(jù)實際情況，充分利用社區(qū)的資源、設立專項基金，吸納符合社區(qū)特色的社會組織，從而為社區(qū)提供更加專業(yè)、持續(xù)的服務。

（二）創(chuàng)新技術手段，解決居民訴求

1.提供線上線下相結合的便捷服務

隨著大數(shù)據(jù)、云計算等人工智能技術的發(fā)展，傳統(tǒng)的社區(qū)治理方式需要不斷革新。科學技術的發(fā)展不僅為居民的生活帶來了便利，也讓社區(qū)治理更加人性化、智能化。老舊開放式社區(qū)應加強社區(qū)一體化平臺建設，做到“群眾點單、社區(qū)接單”的解決問題的模式，讓居民隨時隨地都能享受到便捷的服務。同時，對于一些弱勢群體或獨居老人，社區(qū)平臺應即時更新社保、醫(yī)療等信息，并加大宣傳力度，定期發(fā)布一些有關身體健康和生活安全的知識或者視頻，為其生活保駕護航。針對不會使用智能手機的居民，社區(qū)應當保留線下服務，并安排相應工作人員，指導其注冊并使用相應服務。此外，社區(qū)平臺應即時推送社區(qū)動態(tài)，讓身處外地的社區(qū)居民能夠隨時了解到社區(qū)的動態(tài)，情系家園。為了了解社區(qū)居民對社區(qū)發(fā)展的建議，社區(qū)可以在平臺上推進“社區(qū)留言板”建設，讓社區(qū)居民為社區(qū)的發(fā)展建言獻策。

2.豐富社區(qū)的活動方式，激發(fā)居民的參與熱情

技術的發(fā)展不僅為社區(qū)居民的生活帶來了便捷，還豐富了社區(qū)的活動，同時拓寬了社區(qū)居民參與社區(qū)活動的方式。線下的社區(qū)活動形式比較單一，居民對于參與活動的熱情并不高，且大部分活動內容與居民的生活聯(lián)系不緊密。隨著大數(shù)據(jù)等技術的應用，以及新興媒體和短視頻平臺的發(fā)展，越來越多的社區(qū)活動開始依托于新媒體平臺。參與活動的主體已經(jīng)不再局限于社區(qū)內部、不再局限于老年人群體，而是拓展到社區(qū)以外更為廣博的世界，讓更多的人了解社區(qū)的文化，傳播社區(qū)的聲音。此外，依托社區(qū)平臺，社區(qū)活動內容會更加精準、更加貼近居民的需求。社區(qū)工作人員通過社區(qū)平臺發(fā)起投票或者問卷調查，讓社區(qū)居民選擇或提出自己感興趣的社區(qū)活動，從而更好地為居民提供服務。

（三）培育主人翁意識，營造良好社區(qū)環(huán)境

2019年10月 底 黨 中 央 提出，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體。社區(qū)居民是社區(qū)治理的主體，維護社區(qū)環(huán)境是所有社區(qū)居民共同的責任。社區(qū)工作人員應尤為引導社區(qū)居民正確地將垃圾分類，并加強環(huán)境文明宣傳。社區(qū)治理不僅要有深度，更要有溫度。良好的社區(qū)環(huán)境不僅指社區(qū)的外部環(huán)境，也指社區(qū)內部的文明風尚。老的開放式社區(qū)擁有便捷的交通和相對低廉的租金，吸引了很多外來的租客。對于他們來說，社區(qū)的街坊四鄰可能是他們對這座城市的第一印象。對于社區(qū)工作人員來說，外來租客也是社區(qū)治理的主體，應該與他們多溝通、多交流，幫助他們盡快地融入社區(qū)這個大家庭。對于外來租客來說，身處于陌生的環(huán)境，他們期望得到別人的接納，想跟周圍的人建立聯(lián)系，并且不希望得到別人的差別對待。除了外來租客，社區(qū)的工作人員還應該關心社區(qū)內老年人的心理健康，關注他們的內心世界，可以開展一些針對老年人的心理輔導活動并鼓勵他們參與社區(qū)事務，增強他們的自我認同感，增加與世界的聯(lián)系。因此，營造良好的社區(qū)環(huán)境需要社區(qū)內所有居民的共同參與。

五、結語

城市老舊的開放式社區(qū)治理作為社區(qū)治理的重要范疇，對于該方面的研究具有重要意義。當前，城市老舊開放式社區(qū)的治理已經(jīng)取得了一定的進展，但是隨著社區(qū)居民需求的多樣化和復雜化，老舊開放式社區(qū)的治理模式需要進一步地探索和創(chuàng)新。本文以Z市H社區(qū)“黨建+大管家”社區(qū)治理模式為例，闡述了當前老舊開放式社區(qū)治理的現(xiàn)狀，歸納總結出城市老舊開放式社區(qū)存在的社區(qū)治理主體定位模糊、社區(qū)居民訴求難以滿足以及社區(qū)環(huán)境改善困難重重等問題，并提出了多元參與社區(qū)治理、創(chuàng)新技術手段以及培育主人翁意識等建議。Z市H社區(qū)的社區(qū)治理模式創(chuàng)新充分展現(xiàn)了“以黨政力量為主軸、與培育自治力量相結合”[2]的嵌入性治理形態(tài)，為新時代背景下城市社區(qū)治理場域中“國家-社會”關系的變化提供了新的視角和參考思路。