多元共治視角下農(nóng)村水環(huán)境治理路徑的探究

合肥志誠(chéng)工程設(shè)計(jì)咨詢有限公司 周艷

現(xiàn)階段，我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境受到了很大影響，農(nóng)村的生活污水、廢水及工業(yè)廢水的排放量也日益增加。農(nóng)村的水環(huán)境好壞關(guān)系著農(nóng)村群眾的生活質(zhì)量，農(nóng)村水環(huán)境是指廣泛存在于農(nóng)村地區(qū)的河流、湖泊、池塘、水池等地表水源、土壤水及地下水的統(tǒng)稱。農(nóng)村水環(huán)境具有公共產(chǎn)權(quán)屬性及較強(qiáng)的外部性，這一系列特性決定了農(nóng)村水環(huán)境治理是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。如果只是依靠政府制度很難解決如此復(fù)雜的水環(huán)境治理問題。這也是為何要進(jìn)行多元化治理農(nóng)村水環(huán)境的原因。但不是多方參與就可以有效地處理和化解水環(huán)境問題，在實(shí)際操作中，要考慮政府水環(huán)境治理能力、工業(yè)企業(yè)和村民參與水環(huán)境治理的程度、非政府組織培育等眾多因素的影響。在這一背景下，本文分析了我國(guó)水環(huán)境治理面臨的問題，并提出了相應(yīng)的解決途徑[1]。

一、多元共治內(nèi)涵及其與農(nóng)村水環(huán)境治理的契合性分析

（一）多元共治的內(nèi)涵

多元共治是由西方國(guó)家的多中心管理理論和協(xié)調(diào)管理的思想所衍生出來的，它把許多核心主體聯(lián)合到一個(gè)特定的節(jié)點(diǎn)上，從而使一個(gè)獨(dú)立的問題獲得更好的解決效果。多元共治指的是在解決公共事務(wù)時(shí)，各個(gè)治理主體平等對(duì)話、溝通、共同參與，充分利用各方的積極性和優(yōu)勢(shì)，從而達(dá)到共同管理的目的。其主要特點(diǎn)有：首先是明確治理目的。各方參與治理的先決條件是明確目的，就是要以達(dá)到最佳治理效果為目的進(jìn)行治理。二是明確以多元化為主的治理主體。企業(yè)、非政府組織和公眾是除了政府和各職能機(jī)構(gòu)之外的社會(huì)公眾治理主體。第三是治理機(jī)制的靈活性。保持多個(gè)主體共同治理的運(yùn)作方式是多樣化的，并且對(duì)外界環(huán)境的變化也具有適應(yīng)性，而這種多元化靈活的治理方式可以在政府機(jī)構(gòu)管理不到位的情況下，將不良影響降到最低。

（二）多元共治與農(nóng)村水環(huán)境治理的聯(lián)系

1.治理目標(biāo)契合

多元共同治理的目的在于使社會(huì)各主體共同參與，從而達(dá)到社會(huì)治理的總體效益。鄉(xiāng)村水污染治理也是以實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村水污染總體利益最大化為目標(biāo)而進(jìn)行的一系列治污行動(dòng)。在這一點(diǎn)上，二者的治理目的是一致的。

2.多元治理主體的契合

多元化的共同治理方式是指由企業(yè)、非政府組織和民間組織等多種形式的社會(huì)組織來代替以政府為主的單一的管理機(jī)構(gòu)。農(nóng)村水環(huán)境治理面臨的現(xiàn)實(shí)難題，需要嵌入農(nóng)村企業(yè)、村民、非政府組織等利益主體，重新分配地方政府的權(quán)力，避免權(quán)力集中的問題出現(xiàn)，更好地發(fā)揮各治理主體的優(yōu)勢(shì)和功能，以此來減少單一治理主體的問題，逐步推進(jìn)農(nóng)村水環(huán)境治理。

3.多元共治運(yùn)行機(jī)制的契合

信任機(jī)制、利益機(jī)制、制衡機(jī)制和維護(hù)機(jī)制構(gòu)成了一種新型的社會(huì)管理運(yùn)作機(jī)制，保證了多元共治治理方式的順利運(yùn)作，并在一定程度上適應(yīng)了我國(guó)的水資源管理工作。首先是在水污染治理過程中，各個(gè)治理機(jī)構(gòu)都要面對(duì)各種難以預(yù)料的危險(xiǎn)和機(jī)會(huì)，而這種信任機(jī)制能夠有效地調(diào)控各方主體的各種行為。其次是由于各水環(huán)境治理對(duì)象之間的利益偏好差異，如果不能很好地進(jìn)行協(xié)調(diào)，將會(huì)引起各主體之間的矛盾，從而造成表面多元化的情況出現(xiàn)[2]。再者是基于個(gè)人利益最大化的水環(huán)境治理主體在水環(huán)境治理中存在著協(xié)作與競(jìng)爭(zhēng)的問題，在一定程度上也存在著巨大的風(fēng)險(xiǎn)，因此，必須通過相關(guān)法規(guī)平衡各利益主體之間的關(guān)系，并通過制度的協(xié)同作用消除合作與競(jìng)爭(zhēng)所帶來的弊端。

二、多元共治視角下的農(nóng)村水環(huán)境主體結(jié)構(gòu)

（一）地方政府作為水環(huán)境治理的負(fù)責(zé)人

在我國(guó)的水資源治理實(shí)踐中，國(guó)家把水資源治理任務(wù)交給了各級(jí)地方政府，所以實(shí)際上地方政府承擔(dān)了水環(huán)境治理負(fù)責(zé)人的角色。在水環(huán)境治理過程中，當(dāng)?shù)卣蛩h(huán)境治理信息資源的特殊性，往往會(huì)根據(jù)自身利益而選擇性的上報(bào)、反饋治理信息，這也會(huì)影響到中央政府對(duì)當(dāng)?shù)厮h(huán)境的了解程度，影響水環(huán)境治理政策的實(shí)施。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)是農(nóng)村水環(huán)境的主要排污者和治理者

鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)企業(yè)在生產(chǎn)中排放和傾倒大量的污染物到鄉(xiāng)村河流，導(dǎo)致了大量的水資源被污染。特別是在我國(guó)鄉(xiāng)村水資源管理權(quán)責(zé)不明確時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的水環(huán)境污染問題更加突出，對(duì)鄉(xiāng)村的水環(huán)境造成了極大的損害。在多元共治的體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)鄉(xiāng)村水污染負(fù)有更大的責(zé)任和義務(wù)[3]。

（三）非政府組織是水環(huán)境的保護(hù)者及治理的監(jiān)察者

非政府組織是一種非營(yíng)利的民間公益團(tuán)體，能起到其他的治理主體的治理補(bǔ)充作用。非政府組織利用自身的專業(yè)性、公益性和網(wǎng)絡(luò)化的特點(diǎn)，積極參與到水環(huán)境治理中，維護(hù)水環(huán)境，加強(qiáng)水環(huán)境的整體效益，例如宣傳水環(huán)境信息、參與水環(huán)境影響評(píng)價(jià)等。

（四）農(nóng)村群眾是農(nóng)村水環(huán)境的污染者和治理者

在鄉(xiāng)村地區(qū)，農(nóng)民是最能直接影響到水環(huán)境的人。而作為環(huán)境的直接接觸者，由于環(huán)保意識(shí)和節(jié)約資源意識(shí)薄弱，為了追求最大的效益，農(nóng)村群眾不合理的用水行為也會(huì)導(dǎo)致環(huán)境問題的惡化。在多個(gè)主體的共同作用下，不同治理層級(jí)間的互動(dòng)、監(jiān)督和評(píng)價(jià)的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系使鄉(xiāng)村水資源管理具有更加開放、包容和適應(yīng)的特點(diǎn)。

三、多元共治下農(nóng)村水環(huán)境治理面臨的困難

在水環(huán)境治理中，通過構(gòu)建政府、企業(yè)、非政府組織和群眾等多方主體之間相互合作共同治理，激發(fā)內(nèi)部動(dòng)力，可以調(diào)動(dòng)各方參與的積極性。但從整體上講，我國(guó)的水資源治理體制依然存在著許多問題。

（一）多元共治目標(biāo)沖突

多元共治本質(zhì)上是各個(gè)治理機(jī)構(gòu)在共同管理的基礎(chǔ)上進(jìn)行溝通交流，傳遞和共享，打破資訊障礙，共同采取有效的管理措施，達(dá)到雙贏的目的。但實(shí)踐中，由于信息不對(duì)稱和利己主義等原因，導(dǎo)致各個(gè)治理機(jī)構(gòu)的價(jià)值觀與政府的共同治理目的發(fā)生了沖突，從而產(chǎn)生了治理目標(biāo)差異化的情況。主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一，地方政府的發(fā)展目標(biāo)與水環(huán)境的治理目標(biāo)之間存在著沖突。地方政府特別是鄉(xiāng)村地區(qū)，既要發(fā)展鄉(xiāng)村，又要兼顧水環(huán)境的管理，兩者的沖突使得水環(huán)境管理出現(xiàn)了“軟弱無力”“缺乏動(dòng)力”等現(xiàn)象，從而產(chǎn)生了“公共悖論”。由于水環(huán)境治理投入大、效益慢、收益可見性低等特點(diǎn)，使得地方當(dāng)局更多的關(guān)注于短期內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而忽略了長(zhǎng)遠(yuǎn)的水資源治理。第二,鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)追求利潤(rùn)和水環(huán)境治理目的之間的矛盾。盈利型公司的目的在于以最低投入獲得最大收益，這與節(jié)能減排、提升農(nóng)村水環(huán)境相悖，這時(shí)，以利益為主導(dǎo)的公司將努力減少其環(huán)保指標(biāo)，并持續(xù)發(fā)展原先的經(jīng)濟(jì)目的。第三，村民對(duì)自己的利益需要與水環(huán)境治理目標(biāo)的偏離[4]。鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展較慢，農(nóng)民收入較低。受經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)，需要經(jīng)濟(jì)發(fā)展的村民會(huì)不顧生態(tài)環(huán)境的要求，為了提高自己的收益，寧愿以生態(tài)代價(jià)換取生態(tài)補(bǔ)償。

（二）多元化主體責(zé)任感不明顯

隨著鄉(xiāng)村水資源狀況不斷惡化，治理效率低下，多元共治有時(shí)不能有效發(fā)揮治理作用，其本質(zhì)原因在于多元化主體共治中的政府責(zé)任缺失。

1.地方政府沒有發(fā)揮主要領(lǐng)導(dǎo)者的作用

鄉(xiāng)村水污染治理屬于公共管理，當(dāng)?shù)卣?fù)有首要的治理責(zé)任。在多元治理的基礎(chǔ)上，各利益相關(guān)者的參與，使地方政府在制定規(guī)則、劃分權(quán)力、協(xié)調(diào)工作的過程中發(fā)揮其領(lǐng)導(dǎo)者的角色。但事實(shí)上，當(dāng)?shù)卣]有履行到應(yīng)盡的職責(zé)。主要表現(xiàn)為：

第一是由于當(dāng)?shù)卣贫ǖ乃h(huán)境治理法規(guī)與現(xiàn)實(shí)情況脫節(jié)。從原理上講，政府應(yīng)該按照當(dāng)?shù)卣吆袜l(xiāng)村的具體情況，為農(nóng)民的生活和社會(huì)發(fā)展做出相應(yīng)的貢獻(xiàn)。但在現(xiàn)實(shí)生活中，一些地區(qū)的政府往往只會(huì)依靠中央制定的法規(guī)，而國(guó)家制定的水資源法規(guī)往往不能與農(nóng)村地區(qū)的實(shí)際情況相適應(yīng)，相關(guān)法律法規(guī)的大多數(shù)條款都是針對(duì)城鎮(zhèn)和工業(yè)企業(yè)生產(chǎn)的污染，對(duì)于鄉(xiāng)村地區(qū)的水環(huán)境治理并不適用。這也導(dǎo)致我國(guó)鄉(xiāng)村水資源治理制度與鄉(xiāng)村實(shí)際情況存在著明顯偏差，水資源管理缺乏章法可循。

二是地方權(quán)力集中，制約了其他方面的管理。多元共治是指地方政府將權(quán)利還給社會(huì)，以保證各方主體在鄉(xiāng)村中公平有序地進(jìn)行管理，而目前的行政體系中，各級(jí)政府擁有管理水資源的全部權(quán)利，而其他的管理機(jī)構(gòu)則必須通過當(dāng)?shù)卣臋?quán)限進(jìn)行相應(yīng)管理。由于“官本位”的觀念，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制在很大程度上制約了其他機(jī)構(gòu)的管理權(quán)限，導(dǎo)致基層的“多元共治”形同虛設(shè)，基層政府在鄉(xiāng)村水資源管理上依然處于“一家獨(dú)大”的狀態(tài)。

2.地方企業(yè)沒有作為水資源環(huán)境治理的主體者

作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展主體單位，地方企業(yè)也擔(dān)任了社會(huì)宣傳者的角色，因此，它既要具備道德屬性，又要擔(dān)負(fù)起社會(huì)責(zé)任。在多元化的社會(huì)治理中，地方企業(yè)不僅扮演著當(dāng)?shù)厮h(huán)境的污染者與被監(jiān)管者的角色，也是水環(huán)境治理的主體機(jī)構(gòu)。在理想情況下，地方企業(yè)與地方政府、非政府組織、村民合作，共同承擔(dān)起水污染防治的主體性職責(zé)，但實(shí)際上追求經(jīng)濟(jì)效益最大化是企業(yè)的直接目的，加之水環(huán)境違法成本較低，地方企業(yè)就很容易鉆空子，喪失保護(hù)水環(huán)境和水環(huán)境治理的積極性和主動(dòng)性，甚至一些企業(yè)會(huì)采取偷排偷放的方式，躲避水環(huán)境污染機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，逃避水環(huán)境治理的責(zé)任。

3.農(nóng)村、民間團(tuán)體沒有作為水環(huán)境治理的參與者

作為鄉(xiāng)村地區(qū)水環(huán)境管理的主體，民間團(tuán)體在水環(huán)境的治理和管理中扮演了舉足輕重的角色。但是在實(shí)際操作中，無論是農(nóng)村居民還是民間組織團(tuán)體，其參與程度都比較低下。首先，農(nóng)村居民對(duì)水環(huán)境的保護(hù)觀念較差，對(duì)水資源管理的認(rèn)識(shí)不足，把污染的責(zé)任歸于政府、企業(yè)和其他組織，只在涉及自身切身利益時(shí)，他們才會(huì)有所作為。其次，民間團(tuán)體的參與受到限制。民間團(tuán)體在水環(huán)境保護(hù)、水環(huán)境宣傳、水環(huán)境恢復(fù)等領(lǐng)域發(fā)揮了很大的作用，而鄉(xiāng)村卻不能為民間組織群體提供必要的人力和財(cái)力支持，同時(shí)民間團(tuán)體又受當(dāng)?shù)卣挠绊懀茈y保持自身的獨(dú)立性，因此，民間團(tuán)體很難在水環(huán)境管理中發(fā)揮應(yīng)有的功能。

（三）多元共治運(yùn)行機(jī)制不完善

為保障多元治理水環(huán)境順利進(jìn)行，需要各治理主體之間相互信任、協(xié)調(diào)利益、為維持多元共治機(jī)制保駕護(hù)航。但實(shí)際上，這三種主要的制度都有明顯的僵化和形式化的特點(diǎn)，其主要特點(diǎn)是：

第一，缺乏誠(chéng)信。由于信息不對(duì)稱、參與方式有限、監(jiān)督渠道閉合等因素，使得政府、企業(yè)、村民和民眾團(tuán)體之間相互猜忌和不信任。由于地方當(dāng)局對(duì)水資源信息的絕對(duì)控制，堵塞了參與和監(jiān)管的通道，使多方治理主體都有所保留、有所限制地參加，從而極大地降低了多元共治組織的凝聚力和向心力，降低了信任機(jī)制的效果。

第二是協(xié)調(diào)利益的失靈。多元化的水污染治理關(guān)系到眾多相關(guān)者的利益，因此，必須運(yùn)用利益協(xié)調(diào)機(jī)制及時(shí)調(diào)和、平衡各方利益，維持社會(huì)的穩(wěn)定。但在實(shí)施過程中，地方政府和企業(yè)在主體上存在著顯著的偏袒，會(huì)忽略村民等主體的權(quán)益，使其發(fā)揮的作用大打折扣。

第三是缺乏制約和維持的制度。鄉(xiāng)村水資源的多元化治理能否繼續(xù)運(yùn)作，關(guān)鍵在于其內(nèi)部是否有一個(gè)平衡與維護(hù)的制度，以確保其能夠保持這種多元化的治理方式。從現(xiàn)實(shí)的管理實(shí)踐來看，當(dāng)?shù)卣畬?duì)某些企業(yè)的水環(huán)境污染問題睜一只眼閉一只眼或者處罰太少，再到對(duì)其治理成效的“自我評(píng)判”，可見我國(guó)的水資源管理體制存在著明顯的缺陷[5]。

四、農(nóng)村水環(huán)境多元共治的路徑探究

鄉(xiāng)村水環(huán)境多元化治理體制必須有清晰的目標(biāo)，明確各個(gè)治理機(jī)構(gòu)的責(zé)任，并在靈活的運(yùn)作機(jī)制下，改善農(nóng)村水環(huán)境，加快鄉(xiāng)村生態(tài)文明建設(shè)的步伐。

（一）確立多元共治目標(biāo)，建立合作意識(shí)

多元治理的目的在于使鄉(xiāng)村水環(huán)境污染得到最大程度的改善，從而真正地改變鄉(xiāng)村的生態(tài)環(huán)境。在此基礎(chǔ)上，各地要加強(qiáng)對(duì)水資源的治理，提高水資源治理水平和利用效率，同時(shí)增強(qiáng)各方機(jī)構(gòu)水資源管理的社會(huì)責(zé)任意識(shí)及價(jià)值觀念。為此，地方政府應(yīng)培養(yǎng)合作化的觀念，建立合作意識(shí)。只有由政府引導(dǎo)，轉(zhuǎn)變治理觀念，其余治理主體才能在政府的正確引導(dǎo)之下共同有序參與水環(huán)境治理。

（二）確立多元共治元主體職責(zé)，協(xié)調(diào)各方關(guān)系

為了順利地推動(dòng)鄉(xiāng)村水污染的多元化治理，需要厘清責(zé)任主體和各方協(xié)作關(guān)系。

首先，政府要在基層水環(huán)境治理中起到帶頭作用，積極主動(dòng)地?fù)?dān)負(fù)起治理的職責(zé)，通過制訂與現(xiàn)實(shí)相適應(yīng)的相關(guān)法規(guī)，以保障多元化的管理體制能夠有法可依、有章可依。簡(jiǎn)化行政管理，賦予其他部門參與管理的權(quán)利，使之能夠自覺、有序、有效地參與到水環(huán)境治理活動(dòng)中，并提供人力、資金和技術(shù)上的支援。強(qiáng)化水環(huán)境治理、行政管理、監(jiān)察和檢查及責(zé)任追究。

其次，加強(qiáng)本土企業(yè)的主體功能，讓本土企業(yè)主動(dòng)履行社會(huì)責(zé)任，以體現(xiàn)企業(yè)的主體地位。主要內(nèi)容有：提高水環(huán)境保護(hù)并減少水污染的意識(shí)、嚴(yán)格執(zhí)行水環(huán)境保護(hù)法和相關(guān)的環(huán)境法。提倡技術(shù)創(chuàng)新，改變生產(chǎn)模式，特別是那些高排放、高能耗的行業(yè)，要加速轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)環(huán)保。自覺接受政府、村民和非政府機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。

（三）完善共治運(yùn)行機(jī)制，促進(jìn)資源整合

要想達(dá)到鄉(xiāng)村水污染治理的多重治理成效，必須通過各種運(yùn)作方式持續(xù)整合，必須對(duì)現(xiàn)有的治理體制進(jìn)行優(yōu)化。一是要加強(qiáng)各方間信賴機(jī)制。建立健全的信賴體系，有效地保護(hù)水環(huán)境。

在構(gòu)建和諧社會(huì)的過程中，既要樹立綠色生態(tài)觀念、可持續(xù)發(fā)展觀念，又要樹立起在水環(huán)境治理中的公共價(jià)值觀。其次，要暢通參與監(jiān)督渠道，積極引導(dǎo)村民、非政府組織等主體參與，提高政府的可信度。建立水環(huán)境治理信息共享平臺(tái)，定期發(fā)布和更新水環(huán)境治理、水環(huán)境保護(hù)等方面的信息，保證參與水環(huán)境治理的各方利益主體之間沒有信息障礙。

二是要建立起協(xié)調(diào)各方的利益關(guān)系。利益協(xié)同是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村水生態(tài)治理的重要環(huán)節(jié)，而在多元治理過程中，各方的利益訴求不同，而利益偏好相同的群體往往會(huì)形成不同的利益群體。主要內(nèi)容有：第一，建立統(tǒng)一的利益分配機(jī)制。它是在當(dāng)?shù)氐念I(lǐng)導(dǎo)下，通過確定的治理目標(biāo)，來制定、宣傳和執(zhí)行各項(xiàng)治理安排。第二，要構(gòu)建交流渠道，促進(jìn)各方當(dāng)事人進(jìn)行公平的交流，以化解各自的目標(biāo)差異性問題。第三是健全制約和維持制度。平衡與維持能保證農(nóng)村水生態(tài)系統(tǒng)的良性運(yùn)轉(zhuǎn)。首先要制訂完善的水污染防治法律、法規(guī)，所有的水污染防治工作都要按照相關(guān)的法律、法規(guī)進(jìn)行。其次，要拓展監(jiān)管途徑，運(yùn)用微博、微信等新媒介，充實(shí)監(jiān)管手段，加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的制約，加強(qiáng)責(zé)任追究，減少治理中出現(xiàn)的問題。

五、結(jié)論

多元化水環(huán)境治理由于其自身的“公共性”，使得政府成了鄉(xiāng)村地區(qū)的水資源治理的主要力量，而由于當(dāng)?shù)氐乃Y源管理水平有限，使得水環(huán)境治理中存在著諸多問題。所以，在水環(huán)境的治理中，需要引進(jìn)其他的管理機(jī)構(gòu)，并與當(dāng)?shù)氐南嚓P(guān)部門協(xié)同配合，從而實(shí)現(xiàn)水資源的多元化管理。本文分析了當(dāng)前我國(guó)鄉(xiāng)村水環(huán)境多元共治所面臨的困境，從目標(biāo)、責(zé)任主體、運(yùn)作形式等幾個(gè)層面，對(duì)我國(guó)水環(huán)境的建設(shè)和鄉(xiāng)村水環(huán)境的改善進(jìn)行了探討。