關(guān)于ETC推廣政策制定及執(zhí)行過程中的問題分析

廣西大學(xué)公共管理學(xué)院 卓海威

為了能將ETC的規(guī)模效益充分發(fā)揮，提高高速公路運(yùn)營效率，實(shí)現(xiàn)運(yùn)用科技手段促進(jìn)道路交通的發(fā)展，交通運(yùn)輸部決定從2014年3月起在全國范圍內(nèi)，對所有的高速公路、橋梁收費(fèi)站開展ETC收費(fèi)系統(tǒng)安裝，并將全國范圍內(nèi)的ETC系統(tǒng)實(shí)行聯(lián)網(wǎng)收費(fèi)。到2015年9月，相關(guān)的ETC系統(tǒng)安裝工作已基本完成，在全國主要的高速公路、橋梁收費(fèi)站已經(jīng)開設(shè)了ETC收費(fèi)口，基本實(shí)現(xiàn)了ETC自動(dòng)收費(fèi)。2019年，國家發(fā)展ETC的政策密集出臺。2019年3月，國務(wù)院總理李克強(qiáng)在《政府工作報(bào)告》中提出，要加快推廣ETC安裝工作，要求兩年內(nèi)能夠?qū)崿F(xiàn)取消全國范圍內(nèi)的高速公路省界收費(fèi)站這一目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)過收費(fèi)站無需停車這一便利。

同期，交通運(yùn)輸部辦公廳印發(fā)《關(guān)于大力推動(dòng)高速公路ETC發(fā)展應(yīng)用工作的通知》，要求相關(guān)執(zhí)行部門自2019年6月起在車流量較大、且具備辦理ETC條件的公共場所，設(shè)置ETC安裝服務(wù)點(diǎn)，為過往車輛開展ETC安裝服務(wù)；要求到2019年底，全國汽車的ETC安裝率需超過80%，通行高速公路的車輛ETC使用率需超過90%，車輛途徑高速公路、橋梁收費(fèi)站可以不停車自動(dòng)繳費(fèi)。上述安裝指標(biāo)也將逐級分解到各級政府、部門，并強(qiáng)調(diào)各級政府、部門要按月向上級報(bào)告ETC安裝率和使用率等指標(biāo)，由交通運(yùn)輸部進(jìn)行全國通報(bào)。在政策刺激下，地方政府部門、國有企業(yè)及金融機(jī)構(gòu)積極響應(yīng)加速推廣ETC安裝，使得ETC安裝量提升顯著。在2019年ETC安裝政策下達(dá)后，全年的安裝數(shù)超過了1.1億部，這一數(shù)據(jù)是過去20年的1.5倍。但車主反饋ETC的使用并不便利，存在亂扣費(fèi)、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、發(fā)票索要困難等問題，且高速公路存在關(guān)閉人工繳費(fèi)通道、強(qiáng)迫安裝ETC等現(xiàn)象。由此可見，ETC推廣政策的制定及執(zhí)行過程存在不規(guī)范情況。政策制定是確定政策目標(biāo)后，進(jìn)入實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的第一個(gè)環(huán)節(jié)，而政策執(zhí)行則是整個(gè)政策實(shí)現(xiàn)過程的中心環(huán)節(jié)，是實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)最重要的活動(dòng)。[1]接下來將從政策制定和政策執(zhí)行兩部分內(nèi)容來分析ETC安裝、推廣政策存在的問題，并提出政策建議。

一、政策制定過程

（一）政策制定與基本原則不符

ETC的推廣是提高高速公路通行效率的重要手段，也是經(jīng)濟(jì)社會共享科技發(fā)展成果的重要應(yīng)用。[2]但是ETC推廣政策制定的具體操作過程中，在微觀層次上未能嚴(yán)格按三個(gè)基本原則執(zhí)行。

（1）與信息原則不符。政策的制定往往需要完全、精確以及可靠的信息。制定過程也是一個(gè)與政策問題、政策目標(biāo)相關(guān)的信息加工的過程。[3]根據(jù)政策制定部門的要求，2019年底全國的汽車ETC安裝率、使用率要分別達(dá)到80%及90%以上。在制定這一政策的過程中，缺少了對ETC推廣的關(guān)于車主接受度、基礎(chǔ)設(shè)施的完備性、ETC設(shè)施的成熟性的信息收集、處理，使得ETC推廣政策的制定成為無水之源、巫木之本，影響了這一政策制定的成效。

（2）與預(yù)測性原則不符。隨著社會的高速發(fā)展、科技手段的快速進(jìn)步，許多問題也在不斷的變化。變化是未來的趨勢，所以一個(gè)成功的政策，就必須要考慮到這些變動(dòng)的因素能夠適應(yīng)不斷發(fā)展的社會。在ETC推廣政策的制定過程中，國家政策制定部門設(shè)定了詳細(xì)的政策目標(biāo)及計(jì)劃，包括ETC的安裝率及使用率。但是，這些政策的制定，并未充分考慮任務(wù)分解后部分責(zé)任主體迫于上級考核壓力，為了推廣ETC使出了“非常手段”，包括關(guān)閉人工繳費(fèi)通道、強(qiáng)迫安裝ETC等，而這些強(qiáng)制安裝行為引起了車主的不滿和抱怨。正是由于在ETC推廣政策制定過程中，沒有充分考慮該政策實(shí)施引發(fā)的各方為完成考核目標(biāo)所實(shí)施的行為，從而引起一連串的負(fù)面反應(yīng)，導(dǎo)致政策實(shí)施過程受阻，政策效果無法保證。

（3）與兼聽原則不符。在公共政策制定的過程中，制定部門應(yīng)始終堅(jiān)持兼聽的原則，廣泛向社會公眾征求意見和建議。在ETC推廣政策的制定過程中，正如有些媒體評論的那樣,大多數(shù)高速公路收費(fèi)方式及標(biāo)準(zhǔn)的制定并未舉行有效的聽證會，導(dǎo)致對如此重大的改動(dòng)，如此龐大的人群卻都事前不了解政策信息。使得使用者純粹被“最后通牒”，被迫接受，也無權(quán)要求、無法享受更好的服務(wù)。鄧小平也曾論述過有關(guān)決策的思想，指出黨和政府最怕的就是聽不到聲音，尤其強(qiáng)調(diào)民眾聲音的重要性。ETC推廣政策的制定沒有充分深入了解民情、民意及需求，沒有廣泛集中民智，導(dǎo)致政策制定脫離ETC的使用者，無法做好服務(wù)者的角色。

（二）政策制定過程有待完善

從確定政策目標(biāo)、設(shè)計(jì)政策方案、論證評估方案三方面來分析政策制定過程存在的缺陷。

1.確定政策目標(biāo)

（1）政策目標(biāo)不符合客觀實(shí)際情況，硬件設(shè)施條件不允許、不適合。政策目標(biāo)的設(shè)定并未考慮到所有車主的個(gè)性化需求，并未通過專家論證。

（2）政策目標(biāo)好高騖遠(yuǎn)，有出于追求政績的可能性。執(zhí)政者是政策制定的核心力量，也成為主要的影響主體，為了自己的政績及仕途發(fā)展，會尋求各種措施力圖來提高自身在社會的地位和影響力。根據(jù)政策制定部門的要求，截至2019年底，全國的汽車ETC安裝率、使用率要分別達(dá)到80%及90%以上，全國高速公路要實(shí)現(xiàn)不停車的自動(dòng)收費(fèi)。其工程之巨大，影響范圍之廣，浩浩蕩蕩興起的ETC安裝之潮耗費(fèi)的人力、物力、財(cái)力是否有必要。是否真的要在半年內(nèi)完成ETC安裝率、使用率要分別達(dá)到80%及90%這一目標(biāo)。還是政策制定者為了追求自己的政績而為之？實(shí)際上《政府工作報(bào)告》的目標(biāo)是兩年內(nèi)取消全國高速公路跨省界收費(fèi)站，實(shí)現(xiàn)不停車的自動(dòng)收費(fèi)。政策制定者的政策目標(biāo)與《政府工作報(bào)告》相比顯然是要求更高了。

2.設(shè)計(jì)政策方案

社會公眾在ETC推廣方案制定過程中缺位，沒有發(fā)揮民眾在政策形成過程的重要作用。缺乏公共參與政策制定的途徑包括建立民意調(diào)查制度[4]；信息公開、透明決策；引入聽證會機(jī)制等。所以，整個(gè)政策制定的過程沒有在客觀、公正的立場上，遵循調(diào)研、專家論證、預(yù)告、溝通、公眾聽證的程序來制定政策。

3.論證評估方案

缺乏可行性論證評估。這主要體現(xiàn)在缺乏技術(shù)可行性評估，沒有充分評估政策方案的可實(shí)現(xiàn)程度。在ETC收費(fèi)系統(tǒng)沒有達(dá)到穩(wěn)定運(yùn)行的條件下，就貿(mào)然地在全國范圍內(nèi)強(qiáng)制推廣ETC安裝，使得部分車主尤其是貨車車主普遍反映負(fù)擔(dān)加重了。對此，官方宣稱高速公路收費(fèi)新政是按照車輛的實(shí)際行駛距離“精準(zhǔn)收費(fèi)”，而不是按照以前的最短距離收費(fèi)，以及改變計(jì)重手法的辦法，是為了達(dá)到減輕車主負(fù)擔(dān)的目的，但是實(shí)際的政策執(zhí)行效果與預(yù)期不符，而官方給出“系統(tǒng)運(yùn)行不穩(wěn)定”的解釋令人難以信服。如果真的是系統(tǒng)不穩(wěn)定造成的，那是否反映了當(dāng)前的系統(tǒng)、技術(shù)不足以支持該政策方案的制定及執(zhí)行；是否反映了政策方案缺乏足夠的技術(shù)可行性論證，為了實(shí)現(xiàn)政績而匆忙上馬。

二、政策執(zhí)行過程存在的問題

政策執(zhí)行是將政策條文落實(shí)到具體工作中的重要行為，是實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)所有環(huán)節(jié)中最為重要的部分。[5]政策執(zhí)行的成功與否直接決定了政策效果的實(shí)現(xiàn)；而政策制定者可通過政策執(zhí)行的情況來對政策進(jìn)行二次制定，為達(dá)成政策目標(biāo)提高可行性和有效性。政策執(zhí)行是一項(xiàng)將政策內(nèi)容具體落實(shí)的過程，是由一系列的行為組成。主要包括以下行為：做好準(zhǔn)備工作，以部分區(qū)域開展政策實(shí)驗(yàn)為主，并輔以強(qiáng)力、到位的宣傳，以及做好各部門之間的協(xié)調(diào)工作。為確保能夠?qū)崿F(xiàn)既定政策目標(biāo)及達(dá)到預(yù)期政策效果，整個(gè)過程要求有嚴(yán)格的監(jiān)督和控制。但是各政策執(zhí)行部門在落實(shí)ETC推廣政策的過程存在缺陷，導(dǎo)致政策效果一般。具體體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

第一，相關(guān)的執(zhí)行準(zhǔn)備不充分。政策執(zhí)行是一種有組織的活動(dòng)，因此在政策方案實(shí)施前，有必要做好一系列的準(zhǔn)備工作。根據(jù)政策制定部門的要求，截至2019年底，全國汽車ETC安裝率、使用率要分別達(dá)到80%及90%以上，全國高速公路要實(shí)現(xiàn)不停車自動(dòng)收費(fèi)。上述安裝指標(biāo)也將逐級分解到各級政府、部門，并強(qiáng)調(diào)各級政府、部門要按月向上級報(bào)告ETC安裝率和使用率等指標(biāo)，由交通運(yùn)輸部進(jìn)行全國通報(bào)。源于受指標(biāo)的考核壓力，各執(zhí)行部門、單位在后續(xù)的政策執(zhí)行過程中為了完成上級攤派的指標(biāo)，采取了關(guān)閉人工通道、強(qiáng)行考核員工完成指標(biāo)等方式。而由于沒有相關(guān)的管理制度明確政策具體推行的準(zhǔn)則及相應(yīng)的檢查監(jiān)督制度，下級各執(zhí)行單位在推廣ETC安裝過程中出現(xiàn)了如封閉人工通道引發(fā)車主不滿等行為，因缺少相應(yīng)的部門檢查監(jiān)督，最終通過媒體、社交軟件等網(wǎng)民投訴舉報(bào)才得以爆出。

第二，政策實(shí)驗(yàn)不到位。ETC系統(tǒng)屬于創(chuàng)新度較高的科技手段，在全國推廣ETC系統(tǒng)是重大的公共政策，涉及全國數(shù)以億計(jì)的車主，影響面較為廣泛，需考慮車主的接受度。如果在該政策推出之前可以選擇在某個(gè)區(qū)域，通過耗費(fèi)較少的人力、物力、財(cái)力和其他社會成本付諸實(shí)施開展ETC推廣的政策實(shí)驗(yàn)[6]，一方面有助于檢驗(yàn)政策目標(biāo)的可行性、合理性，進(jìn)而調(diào)整政策目標(biāo)；另一方面有助于完善推廣政策。另外，可以檢驗(yàn)ETC系統(tǒng)的承壓能力，在車流量明顯增加的情況下，系統(tǒng)運(yùn)行的穩(wěn)定性等。最后，政策實(shí)驗(yàn)也是一種宣傳手段，良好的政策實(shí)驗(yàn)結(jié)果可以起到示范作用，為日后的全國范圍政策執(zhí)行積累經(jīng)驗(yàn)，減輕社會震動(dòng)。政策實(shí)驗(yàn)既是研究政策執(zhí)行的手段，也是政策實(shí)施的緩沖區(qū)，能為政策制定部門、執(zhí)行部門、政策受體提供一個(gè)緩沖地帶。

第三，政策宣傳不充分。ETC其實(shí)不是一個(gè)新鮮詞。從2014年3月起，交通運(yùn)輸部已經(jīng)開始在全國范圍內(nèi)安排ETC聯(lián)網(wǎng)工作。到2015年，已經(jīng)在全國各高速公路、橋梁完成ETC系統(tǒng)的安裝，并已經(jīng)在全國范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)了聯(lián)網(wǎng)運(yùn)營。但是據(jù)筆者對身邊車主的訪談了解，2014—2018年期間，對ETC的了解并不多，甚至由于部分銀行對ETC營銷不重視，導(dǎo)致車主想安裝ETC需通過找關(guān)系求人幫忙才行。所以，雖然在高速公路、橋梁的收費(fèi)站進(jìn)出口看到有ETC關(guān)卡，依然鮮有車主從此通行。由此可見，雖然全國ETC系統(tǒng)已實(shí)現(xiàn)聯(lián)網(wǎng)運(yùn)營，但是由于這期間缺乏足夠的宣傳，致使社會公眾無法充分意識到ETC對通行效率提高的重要性和必要性。此外，本次ETC改革涉及到收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)改革，但是這一變化在ETC宣傳中卻沒有提及，少有車主了解，最終導(dǎo)致部分車主對收費(fèi)不解，從而引發(fā)不滿。如果在2014—2018年期間，能夠做好ETC宣傳工作，對ETC的便利、快捷等特點(diǎn)做好宣傳；在2019年ETC推廣政策出臺后，對ETC的效益性及全國一盤棋的政策目標(biāo)加以宣傳；對本次改革中涉及到的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的變化予以廣泛告知，就能避免造成車主的誤解與不滿。所以扎實(shí)的宣傳工作能夠在輿論上占領(lǐng)先機(jī)，促進(jìn)政策實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。

第四，缺乏有力的監(jiān)督控制機(jī)制。在ETC推廣政策的執(zhí)行過程中，由于部分各級部門的政策執(zhí)行者主觀認(rèn)識理解不夠、迫于上級計(jì)劃指標(biāo)的壓力等，最終導(dǎo)致政策執(zhí)行存在偏差等行為。有力的監(jiān)督控制體現(xiàn)在政策執(zhí)行的全過程中，應(yīng)對每一個(gè)政策執(zhí)行的部門、個(gè)體進(jìn)行監(jiān)督，對其可能產(chǎn)生偏差的行為及時(shí)糾正，確保政策的執(zhí)行得以高效、正確地進(jìn)行。正是由于缺乏有力的監(jiān)督控制機(jī)制，使得部分政策執(zhí)行部門或個(gè)體存在諸如強(qiáng)制關(guān)閉人工收費(fèi)通道、不辦理ETC則不允許駛?cè)敫咚俟返倪`法行為，經(jīng)由互聯(lián)網(wǎng)傳播出去后，引發(fā)網(wǎng)友的熱議，引起不好的輿論效果，既不利于政策的推廣執(zhí)行，也不利于維護(hù)政府的公信力。

三、政策建議

第一，在ETC推廣政策制定上，政策制定者應(yīng)遵循信息原則、預(yù)測性原則、兼聽原則。在制定政策的過程中，應(yīng)廣泛收集基礎(chǔ)設(shè)施的完備性、ETC設(shè)施的成熟性等方面信息，確保相關(guān)設(shè)施的完備性和適用性；充分考慮該政策制定設(shè)立的目標(biāo)對后續(xù)各方的壓力，應(yīng)對未來可能的發(fā)展趨勢及其結(jié)果做出準(zhǔn)確的判斷，確保各級政策執(zhí)行部門能積極參與進(jìn)來；此外，應(yīng)充分深入了解民情、民意及需求，廣泛集中民智，以服務(wù)者的角色來制定政策。

第二，在設(shè)計(jì)政策方案過程中，要發(fā)揮民眾在政策形成過程中的重要作用，建立公共參與政策制定的途徑，包括民意調(diào)查制度；信息公開、透明決策；引入聽證會機(jī)制等。整個(gè)政策制定的過程應(yīng)該在客觀、公正的立場上，遵循調(diào)研、專家論證、預(yù)告、溝通、公眾聽證的程序來制定政策[7]。

第三，充分論證評估方案，主要進(jìn)行技術(shù)性、可行性評估，充分評估政策方案的可實(shí)現(xiàn)程度，確保政策目標(biāo)在技術(shù)上可行。技術(shù)可行確保了政策方案落地可行性，有利于實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)，能夠真正地實(shí)現(xiàn)高效、精準(zhǔn)收費(fèi)，減輕車主負(fù)擔(dān)，有利于減輕車主的排斥心理，進(jìn)一步促進(jìn)政策的推廣及實(shí)施。

第四，在政策執(zhí)行過程中，首先應(yīng)選擇某個(gè)區(qū)域作為政策試點(diǎn)，做好政策執(zhí)行所需的準(zhǔn)備、政策宣傳工作，并在執(zhí)行過程中堅(jiān)持貫徹全方位的監(jiān)督控制機(jī)制。這要求在政策執(zhí)行中做好一系列的準(zhǔn)備工作，包括設(shè)定合理的政策目標(biāo)及考核機(jī)制，避免不切實(shí)際的指標(biāo)攤派；依靠“試點(diǎn)”為政策的全面推行提供經(jīng)驗(yàn)，既能實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)，也有助于進(jìn)一步完善政策實(shí)施計(jì)劃。需調(diào)試ETC系統(tǒng)，為日后的全面推廣積累經(jīng)驗(yàn)，減輕社會震動(dòng)；需要有效的政策宣傳為政策執(zhí)行提供良好的環(huán)境和推動(dòng)力，應(yīng)從各個(gè)方面?zhèn)鞑フ叩暮戏ㄐ浴⒑侠硇?、必要性和效益型等方面的信息[8]，潛移默化地加深人們對政策的理解和認(rèn)同，有助于促使政策的執(zhí)行者和接受者的行為向政策的方向發(fā)展；最后，建立有力的監(jiān)督控制機(jī)制，確保各級部門的政策執(zhí)行者正確理解政策目標(biāo)及做好政策推廣，避免出現(xiàn)政策執(zhí)行偏差、失誤、違法與低效等情況。