突發(fā)公共衛(wèi)生事件中口岸城市的危機(jī)應(yīng)對現(xiàn)狀與管理對策研究

中國計量大學(xué)人文與外語學(xué)院 任文博，金穎

當(dāng)前，我國邊境口岸城市共有62個，均位于吉林省、黑龍江省、內(nèi)蒙古自治區(qū)等地。邊境口岸城市一般是指在沿邊地區(qū)內(nèi)靠近國境線的、具有一定規(guī)模并以非農(nóng)業(yè)人口為主的一定地域內(nèi)政治、經(jīng)濟(jì)和文化中心。[1]由于當(dāng)前國內(nèi)外公共衛(wèi)生風(fēng)險不斷攀升，口岸城市突發(fā)公共衛(wèi)生事件的監(jiān)測預(yù)警與危機(jī)應(yīng)對已成為至關(guān)重要的生命保衛(wèi)戰(zhàn)。守好國門關(guān)，方能保障我國人民的生命安全。

一、突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)概述

學(xué)者梁萬年（2003）在衛(wèi)生事業(yè)管理一書中指出，突發(fā)公共衛(wèi)生事件是指突然發(fā)生，造成或者可能造成社會公眾健康嚴(yán)重?fù)p害，需要采取應(yīng)急處置措施的傳染病疫情、群體性不明原因疾病、群體性急性中毒，以及其他由生物、化學(xué)、輻射等自然或人為因素引發(fā)的嚴(yán)重影響公眾健康的事件。[2]根據(jù)控制論的觀點，危機(jī)是指導(dǎo)致社會偏離正常軌道的失控狀態(tài)。

追溯突發(fā)公共衛(wèi)生事件及其研究發(fā)展，其最初的起源是由公共衛(wèi)生領(lǐng)袖 Winslow 給出的公共衛(wèi)生的定義開始的，即通過有組織的社區(qū)活動以達(dá)到預(yù)防疾病、延長生命、促進(jìn)健康與增進(jìn)效益目的的科學(xué)與藝術(shù)相結(jié)合的實踐活動。世界各國對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急研究也主要起源于企業(yè)的危機(jī)管理。

由于公共危機(jī)具有突發(fā)性、破壞性、易變性、擴(kuò)散性等特征，這決定了危機(jī)管理者必須在有限的信息資源與時間條件下制訂方案以解決危機(jī)。伴隨著非典型性肺炎（SARS）、流感病毒、艾滋病毒以及新型冠狀病毒等公共衛(wèi)生事件的層出不窮和互聯(lián)網(wǎng)、新媒體等網(wǎng)絡(luò)輿論媒介的發(fā)展，當(dāng)前公共危機(jī)管理理論也發(fā)生了極大的變化。

近年來，我國對于突發(fā)事件應(yīng)急管理的研究越發(fā)深入與廣泛，突發(fā)事件應(yīng)急研究也逐漸從區(qū)域研究走向了跨域研究；從單一主體研究走向了多主體參與研究；從單領(lǐng)域研究走向了多領(lǐng)域研究。伴隨著2020年初新冠肺炎疫情在我國的爆發(fā)、2021年大規(guī)模降水導(dǎo)致的洪澇災(zāi)害等，近幾年我國的應(yīng)急管理研究也越發(fā)完善。

在全球化背景下，伴隨著經(jīng)濟(jì)與科技的快速發(fā)展，人類所面臨的各類突發(fā)公共衛(wèi)生事件也層出不窮，我們也早已成為命運共同體，共同迎接與面臨著各式各樣的風(fēng)險挑戰(zhàn)。因此，提升對于突發(fā)公共衛(wèi)生事件的預(yù)警監(jiān)測能力、應(yīng)急處置能力、重建能力，保障人民群眾的生命安全是全社會乃至全人類的共同需求與追求。

二、口岸城市危機(jī)應(yīng)對現(xiàn)狀

（一）應(yīng)對迅速管控及時，發(fā)揮了基層組織作用

在突發(fā)公共衛(wèi)生事件爆發(fā)后，口岸城市各市政府、公安局等主要部門大多能夠迅速應(yīng)對危機(jī)并進(jìn)行針對性的調(diào)查與管控，及時召開新聞發(fā)布會公布初步情況。但由于部分城市在媒體建設(shè)與對外新聞渠道建設(shè)中存在的不足，部分城市的對外發(fā)布渠道較少，媒體影響力與公眾影響力較低，影響了信息發(fā)布的時效。

在整體的應(yīng)對中，基層組織，即社區(qū)也發(fā)揮了強(qiáng)大的作用。例如通過社區(qū)建立與使用了線上綜合服務(wù)的平臺與渠道，保障危機(jī)期間的信息傳遞和物資保障。例如，社區(qū)管控的微信群、線上辦理政務(wù)的數(shù)字化平臺、物資訂購的線上渠道等。

在危機(jī)應(yīng)對過程中，地方口岸城市也充分發(fā)揮了黨員作用與地區(qū)獨特優(yōu)勢，大都能夠及時組建黨員先鋒隊趕赴基層開展管理工作以及前沿開展調(diào)查、研究等工作，充分發(fā)揮了黨員的先鋒作用，為基層工作開展提供了主心骨，能夠有效動員社會力量的參與。

（二）危機(jī)監(jiān)測預(yù)警缺失，應(yīng)急預(yù)案建設(shè)不健全

在非典型性肺炎（SARS）發(fā)生后，我國迅速建立了上下一體多層級的應(yīng)急預(yù)案體系，各地區(qū)各層級各機(jī)關(guān)都建立了一定的危機(jī)防范與應(yīng)對機(jī)制，能夠有效地應(yīng)對突發(fā)性衛(wèi)生事件的爆發(fā)。但由于近年來新冠肺炎肆虐全球，境內(nèi)疫情呈現(xiàn)小范圍爆發(fā)的局勢，境外疫情更是未曾斷絕，給我國口岸檢驗檢疫與突發(fā)公共衛(wèi)生事件防范帶來了極大的考驗。伴隨以往突發(fā)性衛(wèi)生事件發(fā)生頻率較低，嚴(yán)重性較低等因素的影響，各口岸以及口岸城市對于危機(jī)應(yīng)對的重視程度不足等原因，在日常防控上仍然存在著較大的漏洞。

在危機(jī)應(yīng)對過程中，部分口岸城市政府在危機(jī)監(jiān)測與預(yù)警上的工作缺失以及應(yīng)急預(yù)案建設(shè)的流于形式、多級響應(yīng)不充分，應(yīng)急演練不足等問題，充分說明部分地方政府在危機(jī)防范上的意識不夠強(qiáng)，思想不夠重視，工作流于形式。部分地區(qū)對于已有的應(yīng)急預(yù)案不夠熟悉、日常動員不足，在危機(jī)應(yīng)對過程中也會出現(xiàn)許多部門間不協(xié)調(diào)、職責(zé)劃分不明確、進(jìn)入狀態(tài)速度慢等情況。

（三）口岸風(fēng)險分析與管理較弱，技術(shù)力量不足

當(dāng)前地方口岸在應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件時能夠做到第一時間封鎖與管控、開展調(diào)查、查清源頭并針對性開展危機(jī)應(yīng)對，能夠有效降低口岸風(fēng)險，保護(hù)人民群眾的生命與財產(chǎn)安全。但在口岸城市應(yīng)對危機(jī)的風(fēng)險監(jiān)測與風(fēng)險分析上，依舊存在著較大的不足。部分口岸面對著廣大的管轄范圍，但現(xiàn)有人員數(shù)量不足，現(xiàn)有風(fēng)險監(jiān)測與預(yù)警的能力也難以高效覆蓋所管轄區(qū)。

伴隨著我國對外貿(mào)易的發(fā)展與交易伙伴與交易額的逐漸增多，未來口岸必將面對更多的管轄內(nèi)容與更加復(fù)雜的管控形勢，對口岸及相關(guān)部門提出了更加嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。因此，加強(qiáng)口岸風(fēng)險分析與風(fēng)險管理是必要的重要的工作，必須盡快提上日程。

（四）地區(qū)水平差異較大，未主動學(xué)習(xí)先進(jìn)經(jīng)驗

當(dāng)前，我國口岸城市在應(yīng)對公共衛(wèi)生危機(jī)方面建立了較為完善的口岸動植物檢驗檢疫體系，擁有了較為完善的技術(shù)、機(jī)器、試驗設(shè)備以及較為體系化的流程，在一定程度上滿足了日常檢驗檢疫所需，能夠有效地防止病菌、有害生物等侵襲我國。但由于地區(qū)水平差異、區(qū)域特性等多重因素影響，我國部分口岸城市在危機(jī)應(yīng)對上仍然比較落后，低于平均水平。

在突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)警與應(yīng)對方面，國內(nèi)多地有許多先進(jìn)經(jīng)驗，例如上海市的全閉環(huán)式管理模式。但部分口岸城市并未主動學(xué)習(xí)先進(jìn)經(jīng)驗，吸取已有教訓(xùn)，導(dǎo)致管轄范圍內(nèi)仍然存在著發(fā)生突發(fā)公共衛(wèi)生事件的隱患。

口岸城市大多位于邊境，地區(qū)民情等具有自身獨特性，應(yīng)主動學(xué)習(xí)先進(jìn)經(jīng)驗，結(jié)合本地區(qū)實際情況建立預(yù)警防范體系與危機(jī)應(yīng)對預(yù)案，避免固守現(xiàn)狀，事到臨頭才動身的現(xiàn)象。

（五）基層保障與心理干預(yù)不充分，群眾參與度低

口岸城市在危機(jī)應(yīng)對過程中能夠積極調(diào)配物資保障群眾生活，大多數(shù)口岸城市在危機(jī)應(yīng)對過程中能發(fā)揮黨員的先鋒作用，維護(hù)良好的社會秩序。但由于危機(jī)應(yīng)對預(yù)案建設(shè)不足以及危機(jī)應(yīng)對機(jī)制不完善等原因，基層物資保障極易出現(xiàn)不充足、質(zhì)量難以保證等問題。

此外，由于信息發(fā)布的不及時性及群眾的恐慌心理作祟，食品、藥品等必需品在危機(jī)初期也極易遭到群眾的哄搶，導(dǎo)致社會不穩(wěn)定，部分群眾正常需求難以滿足。在危機(jī)應(yīng)對過程中，大多口岸城市政府也未廣泛發(fā)動群眾參與，提高群眾參與的積極性、未主動拓寬群眾的信息來源渠道，導(dǎo)致群眾信息來源、信息渠道的閉塞。

三、口岸城市突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對啟示

（一）強(qiáng)化危機(jī)預(yù)警與監(jiān)測，完善各級應(yīng)急預(yù)案

危機(jī)監(jiān)測是整個危機(jī)預(yù)防的信息基礎(chǔ)，其作為一種手段為公共衛(wèi)生危機(jī)事件的預(yù)防提供信息資源，在公共衛(wèi)生還沒有被感知和發(fā)現(xiàn)前進(jìn)行監(jiān)測和數(shù)據(jù)收集，可以盡早發(fā)現(xiàn)潛在的風(fēng)險；在公共衛(wèi)生危機(jī)被感知或發(fā)現(xiàn)后進(jìn)行全面的數(shù)據(jù)管理，可以掌握突發(fā)性公共衛(wèi)生危機(jī)事件發(fā)展變化的全部信息，為危機(jī)的預(yù)測和預(yù)警提供前提條件。因此強(qiáng)化危機(jī)的預(yù)警與監(jiān)測是重中之重。此外，由于危機(jī)應(yīng)對所需快速、高效以及突發(fā)危機(jī)自身的處置難度大、信息匱乏等特點，各級應(yīng)急預(yù)案的完善工作也必須得到重視。

各地方口岸政府要根據(jù)地方實際情況，制定口岸應(yīng)急與城市應(yīng)急預(yù)案，對于可能存在的風(fēng)險及可能發(fā)生的風(fēng)險進(jìn)行預(yù)防與對策設(shè)置。此外，也可以積極學(xué)習(xí)各地先進(jìn)經(jīng)驗，例如上海市口岸的全閉環(huán)管理、“一網(wǎng)統(tǒng)管”的基層空間管理與“全周期管理”的基層應(yīng)急治理等，將應(yīng)急管理融入到口岸日常工作與城市治理中，充分建立各級各類預(yù)案并通過全局性演練加強(qiáng)各層級各部門間的對接。地方政府要充分統(tǒng)籌政府、社區(qū)、口岸技術(shù)與社會資源，充分發(fā)揮應(yīng)急預(yù)案的作用。在日常工作中，也要充分進(jìn)行應(yīng)急演練，避免應(yīng)急預(yù)案流于形式或存在漏洞而不自知的情況。

（二）加強(qiáng)口岸風(fēng)險分析與管理，強(qiáng)化閉環(huán)管理

由于口岸城市的獨特性，在突發(fā)公共衛(wèi)生事件防范與應(yīng)對過程中，口岸自身的危機(jī)與應(yīng)急管理十分重要。但當(dāng)前，在口岸日常管理與運轉(zhuǎn)過程中，我們不難發(fā)現(xiàn)口岸防控存在著人員分配不充分及技術(shù)力量不足的情況。

因此，地方口岸應(yīng)盡力加快數(shù)字化轉(zhuǎn)型，提高風(fēng)險監(jiān)測與預(yù)警的數(shù)字化建設(shè)與應(yīng)用，盡力避免當(dāng)前人員不足與技術(shù)力量不足導(dǎo)致的風(fēng)險分析與管理弱的情況，提高風(fēng)險的精準(zhǔn)感知與應(yīng)對能力。此外，對于口岸的日常貿(mào)易往來也要加強(qiáng)閉環(huán)管理，對人員進(jìn)行健康檢測與監(jiān)測，對貿(mào)易貨物嚴(yán)格進(jìn)行檢驗檢疫與消毒。同時，要落實“人貨分離、分段運輸”的要求，做好入境人員“點對點、一站式”轉(zhuǎn)運工作，加強(qiáng)對高風(fēng)險人員的監(jiān)測與檢測工作，強(qiáng)化全流程閉環(huán)管理。

對于地方口岸來說，也要進(jìn)一步加快對于人才的培養(yǎng)與輸入，以盡快彌補(bǔ)當(dāng)前存在的技術(shù)不足及人員空缺，從根本上解決當(dāng)前應(yīng)對風(fēng)險能力差的問題。

（三）增強(qiáng)防范意識，建立危機(jī)應(yīng)對的三級體系

當(dāng)前由于全球一體化趨勢的持續(xù)發(fā)展，國內(nèi)問題的國際化現(xiàn)象也越發(fā)明顯。面對思想意識、社會體制等多種不同，我國國內(nèi)發(fā)生的危機(jī)事件，也不僅僅只針對國內(nèi)群眾，更廣泛地受到國際社會的關(guān)注，對世界政治、經(jīng)濟(jì)有著顯著的影響。對于口岸城市來說，其自身的貿(mào)易樞紐與人員往來渠道的作用也導(dǎo)致更易受到國內(nèi)外的關(guān)注。因此，地方口岸城市必須承擔(dān)起危機(jī)防范與應(yīng)對的職能，盡力避免公共危機(jī)發(fā)生所帶來的危害、減少其造成的損失，把好國門關(guān)。

筆者認(rèn)為地方口岸城市增強(qiáng)危機(jī)防范意識，應(yīng)從危機(jī)管理的三階段，即潛伏期、爆發(fā)期、恢復(fù)期出發(fā)。在潛伏期，主要應(yīng)預(yù)防危機(jī)的發(fā)生，對于可能導(dǎo)致危機(jī)產(chǎn)生的因素進(jìn)行動態(tài)監(jiān)測與評估，對于危機(jī)發(fā)生前的征兆進(jìn)行監(jiān)控，以便提前做好準(zhǔn)備。同時，地方口岸城市也要關(guān)注人員往來與貨物貿(mào)易中所存在的風(fēng)險，對于高風(fēng)險人群與貨物進(jìn)行固定檢驗與檢測，施行嚴(yán)格管理，減少甚至避免境外人員與境內(nèi)人員的接觸。

此外，地方口岸城市也應(yīng)建立危機(jī)應(yīng)對的三級體系，以地方行政長官為主要領(lǐng)導(dǎo)核心，成立“危機(jī)應(yīng)對指揮機(jī)構(gòu)——各政府職能部門——基層社區(qū)+口岸”的三級應(yīng)對體系，整合權(quán)力與地區(qū)資源進(jìn)行統(tǒng)一調(diào)配與指揮。同時，地方政府也應(yīng)賦予危機(jī)應(yīng)對指揮機(jī)構(gòu)足夠的權(quán)力，以便在危機(jī)發(fā)生時能夠及時發(fā)布命令，提升整體危機(jī)應(yīng)對效率。

（四）危機(jī)信息與應(yīng)對透明化，提升傳播影響力

伴隨著社會治理環(huán)境的復(fù)雜化以及互聯(lián)網(wǎng)的高速發(fā)展與普及，政府在危機(jī)發(fā)生后也面臨著嚴(yán)峻的網(wǎng)絡(luò)輿情危機(jī)。突發(fā)公共衛(wèi)生事件的網(wǎng)絡(luò)輿情一般指的是公眾面對突發(fā)公共衛(wèi)生事件在網(wǎng)絡(luò)上所發(fā)布的情緒與觀點等交錯的綜合信息。它具有快速傳播、演變以及影響大等特點，極大地影響著危機(jī)應(yīng)對。地方口岸城市由于其自身地理位置以及城市職能的特殊性，極易在網(wǎng)絡(luò)上引發(fā)輿論交鋒，從而導(dǎo)致次生的網(wǎng)絡(luò)輿情危機(jī)產(chǎn)生。

地方口岸政府在危機(jī)發(fā)生后要善于利用其管理主體及本身存在的公信力，積極主動發(fā)布危機(jī)調(diào)查信息與危機(jī)應(yīng)對及處置信息，同時要善于利用意見領(lǐng)袖引導(dǎo)輿論，主動拓寬信息的傳播渠道及提高信息的準(zhǔn)確性，提升傳播信息的影響力，從而避免網(wǎng)絡(luò)輿情的發(fā)生。

（五）重視心理干預(yù)，加強(qiáng)危機(jī)社會保障與參與

突發(fā)公共衛(wèi)生事件的治理需要政府、社會組織與群眾等多主體的高效協(xié)同配合以及信息與資源的充分共享，地方口岸政府要堅持屬地管理與區(qū)域聯(lián)動相結(jié)合，以提升突發(fā)性公共衛(wèi)生事件的危機(jī)應(yīng)對能力。此外，地方口岸政府也要充分整合各種資源并建立相應(yīng)的物資保障體系，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各個政府職能部門和社會組織，形成以危機(jī)應(yīng)對指揮機(jī)構(gòu)為主要領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，黨和政府領(lǐng)導(dǎo)小組為核心，應(yīng)急預(yù)案為主要行動指南的聯(lián)防聯(lián)控應(yīng)急機(jī)制，以此來保障危機(jī)發(fā)生過程中應(yīng)急物資的迅速、充分供給。對于危機(jī)發(fā)生時境內(nèi)滯留人員與貨物要進(jìn)行嚴(yán)格管控與實時監(jiān)測，對于潛在風(fēng)險人員要及時采取措施，避免危機(jī)擴(kuò)散與惡化。

此外，進(jìn)行有效的社會動員也是預(yù)防與控制危機(jī)的重要措施，地方政府應(yīng)建立完善的社會動員機(jī)制，適當(dāng)加大公共衛(wèi)生與社會健康領(lǐng)域的財政資金投入。

在危機(jī)事件發(fā)生后，地方政府也應(yīng)重視心理干預(yù)與疏導(dǎo)工作。由于危機(jī)事件變化的不確定以及信息交換的不充分，群眾及其他波及人員對風(fēng)險的感知會發(fā)生劇烈的波動，導(dǎo)致精神壓力迅速增加，將會出現(xiàn)明顯的情緒應(yīng)激反應(yīng)等。地方政府應(yīng)主動并準(zhǔn)確地評估公眾當(dāng)前的風(fēng)險感知狀態(tài)，進(jìn)行動態(tài)監(jiān)測與研判，及時回應(yīng)公眾質(zhì)疑與需求，滿足公眾需要，采取多種方式進(jìn)行心理疏導(dǎo)，維護(hù)政府公信力。

四、結(jié)語

研究發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前我國口岸城市在應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件中反應(yīng)迅速、管控及時，充分發(fā)揮了基層組織與黨員先鋒作用，有效保障口岸的整體運行，能夠積極調(diào)配物資保障群眾生活，但依舊存在危機(jī)監(jiān)測預(yù)警缺失、應(yīng)急預(yù)案建設(shè)不健全、口岸風(fēng)險分析與管理弱、危機(jī)信息公開滯后等問題。這些問題主要源于地方口岸城市在日常風(fēng)險監(jiān)測、危機(jī)預(yù)警等方面的不重視。

未來我國口岸城市在應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件上須強(qiáng)化危機(jī)監(jiān)測與預(yù)警，完善應(yīng)急預(yù)案，加強(qiáng)口岸的風(fēng)險監(jiān)測、分析與管理，強(qiáng)化全流程閉環(huán)管理，以此降低危機(jī)發(fā)生的可能性。同時，也要增強(qiáng)城市及群眾的危機(jī)防范意識，建立三級高效的危機(jī)應(yīng)對體系，將危機(jī)信息與處置透明化，進(jìn)一步加強(qiáng)社會保障與社會群眾參與。未來口岸城市守好國門關(guān)、保障群眾安全，必須加強(qiáng)對于國門的監(jiān)管，才能保護(hù)好當(dāng)前來之不易的幸福生活。