以色列科技創(chuàng)新戰(zhàn)略新動(dòng)向和新舉措研究

彭斯震，李向賓

（1.中國21 世紀(jì)議程管理中心，北京 100038；2. 中國國際核聚變能源計(jì)劃執(zhí)行中心，北京 100038）

盡管新冠危機(jī)給全球經(jīng)濟(jì)和人民健康造成了前所未有的巨大挑戰(zhàn)，但以色列作為全球科技創(chuàng)新先進(jìn)國家，其高技術(shù)產(chǎn)業(yè)面對(duì)危機(jī)的沖擊展示了較強(qiáng)的韌性，保持了穩(wěn)定發(fā)展態(tài)勢(shì)，甚至在許多方面比以往更加繁榮。2020 年以色列高技術(shù)產(chǎn)業(yè)吸納了大約10%的就業(yè)人口，貢獻(xiàn)了15%的GDP、25%的稅收以及43%的出口[1]。

然而，為了確保高技術(shù)產(chǎn)業(yè)的持續(xù)繁榮，進(jìn)一步支撐經(jīng)濟(jì)發(fā)展，以色列科技創(chuàng)新也面臨著一些新的挑戰(zhàn)。疫情以來，以色列初創(chuàng)公司的注冊(cè)數(shù)量每年都在急劇下降，種子級(jí)投資輪次的數(shù)量也正在減少，相對(duì)于其他國家不斷增加的財(cái)政研發(fā)投入而言，以色列政府研發(fā)預(yù)算每年都在削減。此外，面對(duì)第四次工業(yè)革命技術(shù)創(chuàng)新的迅猛浪潮和日趨激烈的國際競(jìng)爭(zhēng)，以色列曾經(jīng)引以為豪的人力資本，也面臨數(shù)字人才加速短缺的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。為確保以色列在世界經(jīng)濟(jì)格局中長期的創(chuàng)新優(yōu)勢(shì)，以色列政府正在積極嘗試推動(dòng)科技創(chuàng)新發(fā)展的優(yōu)先領(lǐng)域以及戰(zhàn)略方向的新轉(zhuǎn)變，目前取得了一定的新成效。

1 以色列科技創(chuàng)新戰(zhàn)略的新動(dòng)向

1.1 面向市場(chǎng)，更好地發(fā)揮政府推動(dòng)創(chuàng)新的重要作用

政府（公共部門）與市場(chǎng)（私營部門）于國家創(chuàng)新系統(tǒng)而言，猶如車之兩輪、鳥之雙翼，在政府支持創(chuàng)新和保護(hù)自由市場(chǎng)之間特別需要取得良好的平衡。由于前沿科技研發(fā)對(duì)私人投資往往吸引力低，顛覆性的技術(shù)創(chuàng)新也不可避免地面臨高風(fēng)險(xiǎn)，因此，更好地發(fā)揮政府在創(chuàng)新鏈“市場(chǎng)失靈”環(huán)節(jié)中的重要作用意義重大。以色列創(chuàng)新署始終以市場(chǎng)需求為導(dǎo)向，采取“自下而上”方式征集創(chuàng)新項(xiàng)目，從擁有良好創(chuàng)意的大眾創(chuàng)業(yè)者到開發(fā)尖端技術(shù)的初創(chuàng)企業(yè)，再到有興趣與以色列開展技術(shù)合作的跨國公司，都有機(jī)會(huì)申請(qǐng)創(chuàng)新資助。創(chuàng)新經(jīng)費(fèi)的提供采取市場(chǎng)機(jī)制，如果項(xiàng)目失敗，則無需償還。如果項(xiàng)目成功，則需要償還其年銷售收入利潤的3%～5%[2]，直到本金全額償還，但創(chuàng)新署不持有公司或資助項(xiàng)目的任何股權(quán)或權(quán)益。

1.2 面向創(chuàng)新鏈，不斷豐富和強(qiáng)化創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)

打造完整、高效、發(fā)達(dá)的國家創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)一直是以色列在全球市場(chǎng)生存競(jìng)爭(zhēng)的成功之道。創(chuàng)新署除了為企業(yè)提供創(chuàng)新項(xiàng)目資助外，還高度重視人才隊(duì)伍、基礎(chǔ)設(shè)施、法律法規(guī)和投資等創(chuàng)新環(huán)境建設(shè)，高度重視產(chǎn)學(xué)研一體的成果轉(zhuǎn)化和初創(chuàng)企業(yè)發(fā)展，積極支持技術(shù)創(chuàng)新孵化器、創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)室等創(chuàng)新服務(wù)平臺(tái)的建設(shè)，實(shí)施創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)與高技術(shù)人才培養(yǎng)計(jì)劃，積極支持科創(chuàng)中心帶動(dòng)周邊地區(qū)創(chuàng)新增長以及幫助傳統(tǒng)制造業(yè)數(shù)字化改造升級(jí)。針對(duì)企業(yè)創(chuàng)新投資與融資面臨的新挑戰(zhàn)、新需求，修改完善激勵(lì)創(chuàng)新的政策法規(guī)。此外，廣泛開展政府部門與私營部門的對(duì)話與合作，積極為未來顛覆性技術(shù)解決道德和監(jiān)管方面的障礙奠定立法基礎(chǔ)。

1.3 面向未來，引領(lǐng)前沿技術(shù)研究

根據(jù)對(duì)十年甚至二十年后有望改變?nèi)祟惡椭鲗?dǎo)全球技術(shù)經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略預(yù)判，以色列確定了三大前沿技術(shù)領(lǐng)域，并開始加大對(duì)這些顛覆性技術(shù)的研發(fā)投資。

量子技術(shù)：世界正處于量子革命的第一階段，在不久的將來，量子技術(shù)將顛覆計(jì)算、通信和測(cè)量的根本方式。以色列國家量子技術(shù)計(jì)劃優(yōu)先領(lǐng)域包括量子材料、量子傳感、量子通信和量子計(jì)算。計(jì)劃的實(shí)施匯集了私營部門、公共部門和國防機(jī)構(gòu)的廣泛參與，并且各部門積極開展國際合作。

人工智能：隨著計(jì)算能力和數(shù)據(jù)收集、數(shù)字化和處理器的快速發(fā)展，人工智能在各方面的應(yīng)用越來越復(fù)雜。以色列啟動(dòng)了涵蓋大學(xué)、工業(yè)、公共部門和私營部門的國家人工智能計(jì)劃。重點(diǎn)是解決人工智能發(fā)展中市場(chǎng)失靈的三個(gè)問題：（1）建立數(shù)據(jù)存儲(chǔ)和計(jì)算的本土基礎(chǔ)設(shè)施；（2）開發(fā)支持希伯來語和阿拉伯語的自然語言處理工具；（3）加快人工智能領(lǐng)域人才教育與培養(yǎng)。

生物融合：生物融合技術(shù)將處于21 世紀(jì)下一波技術(shù)浪潮的尖口位置，將徹底改變醫(yī)療健康產(chǎn)業(yè)及其他許多相關(guān)產(chǎn)業(yè)的工作模式和方法，也是以色列未來經(jīng)濟(jì)增長的新引擎。借助基因組學(xué)、基因治療、基因測(cè)序、人工智能、大數(shù)據(jù)和納米等技術(shù)領(lǐng)域的不斷突破，生物融合正在為診斷和治療領(lǐng)域的卓越創(chuàng)新鋪平道路。以色列的愿景是成為生物融合研究的國際科創(chuàng)中心，創(chuàng)建一個(gè)新的行業(yè)細(xì)分市場(chǎng)，在未來十年內(nèi)培育6 家獨(dú)角獸科技企業(yè)和數(shù)十家中小型科技初創(chuàng)公司[3]。

1.4 面向全球，提升國際創(chuàng)新競(jìng)爭(zhēng)力

以色列國內(nèi)市場(chǎng)很小，創(chuàng)新署整合資源專門成立了一個(gè)國際合作部，其主要任務(wù)是通過一系列政策舉措和項(xiàng)目計(jì)劃幫助以色列科技公司打入國際市場(chǎng)，同時(shí)吸引全球公司到以色列投資，建立研發(fā)中心和高價(jià)值制造基地。主要措施包括：與其他國家和特定地區(qū)、城市簽署雙邊“產(chǎn)業(yè)研發(fā)合作”協(xié)議或成立聯(lián)合研發(fā)基金，幫助以色列科技公司尋求國外合作伙伴；以色列是參與歐盟“地平線2020”框架計(jì)劃的唯一域外準(zhǔn)成員國，本國企業(yè)、創(chuàng)新者、大學(xué)甚至非政府組織都可以參加各種研發(fā)團(tuán)隊(duì)申請(qǐng)資助，并與國際知名公司和機(jī)構(gòu)建立聯(lián)系，從而促進(jìn)經(jīng)驗(yàn)交流和有助于進(jìn)入歐洲市場(chǎng)。創(chuàng)新署還與世界經(jīng)濟(jì)論壇合作，加入第四次工業(yè)革命中心網(wǎng)絡(luò)，專門設(shè)立以色列中心，積極推動(dòng)制定未來顛覆性技術(shù)創(chuàng)新的監(jiān)管規(guī)則。

2 以色列推動(dòng)科技創(chuàng)新新舉措

2.1 不斷完善國家創(chuàng)新治理體制機(jī)制

2021 年7 月以色列新政府決定，將原屬于經(jīng)濟(jì)部的創(chuàng)新署并入科技部，加強(qiáng)創(chuàng)新署與國家其他科技創(chuàng)新部門的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，促進(jìn)學(xué)術(shù)研究應(yīng)用導(dǎo)向以及與航空航天部門的緊密合作。以色列新政府還任命了新一屆國家研發(fā)理事會(huì)新成員，進(jìn)一步加強(qiáng)國家科技創(chuàng)新戰(zhàn)略與政策研究以及咨詢服務(wù)。

2.2 進(jìn)一步加大政府研發(fā)投入，特別是基礎(chǔ)研究投入

盡管以色列近年來全社會(huì)研發(fā)支持占GDP 比例超過4.5%，高居世界前列，但政府研發(fā)投入僅占0.5%，已低于經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）國家平均水平，并有進(jìn)一步萎縮趨勢(shì)。為了保持以色列在全球科技創(chuàng)新與未來新興科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的長期競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，確保和加大政府研發(fā)投入至關(guān)重要。以色列科學(xué)院向議會(huì)提交了“以色列科學(xué)、技術(shù)和基礎(chǔ)研究狀況”評(píng)估報(bào)告，主要建議包括：必須加大基礎(chǔ)研究投入，保持和加強(qiáng)以色列科學(xué)在世界上的領(lǐng)先地位；為高等教育委員會(huì)和以色列科學(xué)基金的相關(guān)計(jì)劃投入必要的資源，重點(diǎn)增加醫(yī)學(xué)和生物醫(yī)學(xué)領(lǐng)域的研究經(jīng)費(fèi)；增加對(duì)現(xiàn)有和新的國家實(shí)驗(yàn)室和科研基礎(chǔ)設(shè)施的投入；繼續(xù)加強(qiáng)國際科技合作，積極參與歐盟“地平線”框架計(jì)劃，提高國際競(jìng)爭(zhēng)力。

2.3 加快啟動(dòng)實(shí)施一批國家重大科技計(jì)劃

以色列正實(shí)施“人工智能國家計(jì)劃”，預(yù)計(jì)每年需要投入10 億～ 20 億謝克爾（約3 億～ 6 億美元），其中已啟動(dòng)投資8 800 萬美元建造以色列第一臺(tái)超級(jí)計(jì)算機(jī)，為大學(xué)與科研院所、高技術(shù)企業(yè)、國防機(jī)構(gòu)和公共部門的研發(fā)提供服務(wù)[4]；啟動(dòng)實(shí)施總投資約3.8 億美元的“國家量子技術(shù)計(jì)劃”，其中已開始投入6 000 萬美元研制30～40 比特的量子計(jì)算機(jī)[5]；實(shí)施“無人駕駛國家計(jì)劃”，包括建設(shè)特定的實(shí)驗(yàn)中心，發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施，制定管理框架，構(gòu)建智能監(jiān)管系統(tǒng)，加快推進(jìn)無人駕駛技術(shù)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展；實(shí)施“以色列無人機(jī)計(jì)劃”，加快無人機(jī)快遞網(wǎng)絡(luò)的技術(shù)與監(jiān)管能力測(cè)試；此外，相關(guān)部門正在商討確定“國家生物融合計(jì)劃”。

2.4 加快構(gòu)建顛覆性技術(shù)大規(guī)模示范與監(jiān)管框架

隨著顛覆性技術(shù)變革步伐加快，政府監(jiān)管對(duì)技術(shù)創(chuàng)新的直接影響日益顯著。以色列政府意識(shí)到有必要在監(jiān)管領(lǐng)域采取進(jìn)一步行動(dòng)，通過制定監(jiān)管政策和法規(guī)制度激勵(lì)企業(yè)和社會(huì)采用創(chuàng)新技術(shù)，創(chuàng)造新的市場(chǎng)需求[6]。創(chuàng)新署組織實(shí)施“顛覆性技術(shù)大規(guī)模試驗(yàn)試點(diǎn)計(jì)劃”，其目的不僅僅是支持在更大范圍內(nèi)實(shí)景測(cè)試創(chuàng)新技術(shù)，而且也要幫助政府部門構(gòu)建顛覆性技術(shù)的監(jiān)管框架。試點(diǎn)項(xiàng)目涵蓋航空、農(nóng)業(yè)、能源、環(huán)境、交通、電信和醫(yī)療衛(wèi)生等眾多領(lǐng)域，也包括十幾個(gè)政府部門的密切合作。交通部等部門正在制定有利于智能交通、無人駕駛的監(jiān)管措施。財(cái)政部和司法部等正在研究針對(duì)金融科技部門的監(jiān)管政策。創(chuàng)新署還與世界經(jīng)濟(jì)論壇合作，加入第四次工業(yè)革命中心網(wǎng)絡(luò)，分享以色列經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)構(gòu)建未來技術(shù)創(chuàng)新的監(jiān)管框架，提升新興技術(shù)國際標(biāo)準(zhǔn)話語權(quán)。

2.5 實(shí)施激勵(lì)創(chuàng)新投資的專項(xiàng)科技計(jì)劃

受新冠疫情影響，資本市場(chǎng)對(duì)以色列高技術(shù)產(chǎn)業(yè)投資減少，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)較大的初創(chuàng)科技企業(yè)也呈現(xiàn)撤資趨勢(shì)。在“經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇框架”下，以色列實(shí)施“快速通道激勵(lì)計(jì)劃”，為長期前景看好、短期資金困難但已積累初步資產(chǎn)的早期科技創(chuàng)新企業(yè)提供研發(fā)經(jīng)費(fèi)，為高技術(shù)企業(yè)提供政府擔(dān)保，吸引機(jī)構(gòu)投資者加大對(duì)以色列高技術(shù)產(chǎn)業(yè)的投資。此外，創(chuàng)新署還針對(duì)性地實(shí)施“提高機(jī)構(gòu)投資者高技術(shù)產(chǎn)業(yè)投資分析能力”以及“鼓勵(lì)機(jī)構(gòu)投資者投資高技術(shù)”項(xiàng)目計(jì)劃，引導(dǎo)機(jī)構(gòu)投資者對(duì)高技術(shù)企業(yè)研發(fā)項(xiàng)目進(jìn)行短期與長期投資[1]。

2.6 進(jìn)一步加強(qiáng)和完善激勵(lì)創(chuàng)新投資的政策環(huán)境

一是修訂《天使投資法》，增加一項(xiàng)新的激勵(lì)政策。為了鼓勵(lì)高技術(shù)投資者承擔(dān)投資初創(chuàng)企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)，規(guī)定如果投資者將資本退出的獲利重新投入到新的研發(fā)科技企業(yè)，就可以推遲繳納資本退出的利得稅；二是由于高技術(shù)產(chǎn)業(yè)杠桿利率明顯低于其他國家，以色列將修訂高技術(shù)公司利用國外貸款的稅收政策，重建本土信貸市場(chǎng)，增加高技術(shù)企業(yè)的資本選擇，擴(kuò)大其在以色列的業(yè)務(wù)活動(dòng)；三是放寬以色列公司對(duì)外國企業(yè)的收購，鼓勵(lì)非內(nèi)生增長，從而將相關(guān)知識(shí)產(chǎn)權(quán)、就業(yè)以及稅收吸引到以色列。

2.7 加強(qiáng)高技術(shù)產(chǎn)業(yè)人才培養(yǎng)與培訓(xùn)

受新冠疫情影響，以色列經(jīng)濟(jì)遭受了高失業(yè)挫折，而另一方面，由于全球人才競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈，以色列在信息通信、網(wǎng)絡(luò)安全等領(lǐng)域也面臨人才嚴(yán)重短缺的窘境。針對(duì)學(xué)習(xí)科學(xué)、技術(shù)、工程和數(shù)學(xué)（STEM）科目的高質(zhì)量學(xué)生數(shù)量嚴(yán)重不足的問題，以色列實(shí)施“國家數(shù)學(xué)和科技促進(jìn)計(jì)劃”，保證所有學(xué)生都能學(xué)習(xí)STEM 科目，同時(shí)擴(kuò)大教師認(rèn)證，增加更多STEM 科目。針對(duì)高技術(shù)產(chǎn)業(yè)失業(yè)與人才短缺問題，創(chuàng)新署緊急啟動(dòng)實(shí)施兩項(xiàng)高技術(shù)人才培訓(xùn)專項(xiàng)計(jì)劃。一是“高技術(shù)人力資本基金”，為高技術(shù)企業(yè)專業(yè)技術(shù)崗位的人力資源開發(fā)提供資助；二是“高技術(shù)產(chǎn)業(yè)人力資源快速培訓(xùn)與安置應(yīng)急計(jì)劃”，同時(shí)資助技術(shù)崗位與非技術(shù)崗位人員的培訓(xùn)與安置。

2.8 利用科創(chuàng)中心帶動(dòng)周邊地區(qū)創(chuàng)新發(fā)展

以色列75%的高技術(shù)產(chǎn)業(yè)集中在以特拉維夫?yàn)橹行牡闹胁康貐^(qū)，而南部和北部地區(qū)則專注于傳統(tǒng)的工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，與中心地區(qū)存在明顯的生產(chǎn)率和收入差距。以色列政府將推動(dòng)特拉維夫國家科創(chuàng)中心輻射帶動(dòng)周邊地區(qū)創(chuàng)新發(fā)展作為國家優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，有針對(duì)性地制定向周邊地區(qū)傾斜的科技創(chuàng)新項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)投入、吸引高技術(shù)人才的激勵(lì)政策和措施；加速促進(jìn)周邊地區(qū)制造業(yè)智能化轉(zhuǎn)型升級(jí)，支持精準(zhǔn)農(nóng)業(yè)和功能食品產(chǎn)業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新；鼓勵(lì)周邊地區(qū)結(jié)合本地區(qū)優(yōu)勢(shì)進(jìn)行創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)；加強(qiáng)周邊地區(qū)與高技術(shù)公司的聯(lián)系以及人力資本供應(yīng)；加強(qiáng)中北部主要城市海法、耶路撒冷的創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)和南部中心城市貝爾謝巴市的網(wǎng)絡(luò)安全技術(shù)創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)。

3 啟示

新冠疫情以來，以色列積極調(diào)整創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略，不斷出臺(tái)新的政策舉措，有力支撐了本國創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)的高效發(fā)展，特別在吸引外資、推動(dòng)新健康產(chǎn)業(yè)等方面能夠把握機(jī)遇逆勢(shì)發(fā)展，取得了突出成就，充分體現(xiàn)了“創(chuàng)新國度”的卓越創(chuàng)新能力。

積極應(yīng)對(duì)新的形勢(shì)變化對(duì)我國確保創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展、加速建設(shè)科技強(qiáng)國具有重要意義，以色列有關(guān)經(jīng)驗(yàn)值得參考。在驅(qū)動(dòng)創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略方面，可給予初創(chuàng)企業(yè)更大支持力度和發(fā)展空間，確保源頭性技術(shù)和想法的不斷涌現(xiàn)。加強(qiáng)與跨國企業(yè)的合作力度，充分利用其創(chuàng)新資源帶動(dòng)有關(guān)領(lǐng)域發(fā)展。積極完善創(chuàng)新生態(tài)體系，充分利用市場(chǎng)機(jī)制加強(qiáng)產(chǎn)學(xué)研深度融合。在政策舉措方面，加快構(gòu)建人工智能、量子科技、生物融合等顛覆性技術(shù)的應(yīng)用場(chǎng)景，推動(dòng)有關(guān)技術(shù)大規(guī)模示范及相關(guān)政策監(jiān)管框架的制定。國際風(fēng)險(xiǎn)投資機(jī)構(gòu)實(shí)力雄厚、專業(yè)性強(qiáng)，在以色列創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)中發(fā)揮著關(guān)鍵作用，一方面為以色列創(chuàng)新企業(yè)發(fā)展提供了源源不斷的資金保障，另一方面成功推動(dòng)了大量以色列原創(chuàng)性、顛覆性技術(shù)進(jìn)入國際市場(chǎng)。我國可通過發(fā)布支撐科技風(fēng)投企業(yè)專項(xiàng)計(jì)劃、完善科技金融政策等方式進(jìn)一步挖掘國內(nèi)和國際風(fēng)投企業(yè)的巨大潛力，為創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施做出更大貢獻(xiàn)?！?/p>