新時(shí)期廣東省水土保持監(jiān)督管理工作探討

田 甜，耿海波，包鵬威，姚成平

(1.廣東省水利電力勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院有限公司，廣東 廣州 510635； 2.廣東省水利廳，廣東 廣州 510635)

水土保持是生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容，也是全面提升生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和穩(wěn)定性的重要措施。進(jìn)入“十四五”時(shí)期，水土保持工作將承擔(dān)更艱巨的時(shí)代使命和面臨更大的挑戰(zhàn)。廣東省是中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的“排頭兵”，2021年廣東省地區(qū)生產(chǎn)總值達(dá)12.4萬(wàn)億元，已連續(xù)33年穩(wěn)居全國(guó)第一。隨著經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，各類(lèi)生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)引發(fā)的水土流失問(wèn)題愈發(fā)嚴(yán)重。2020年廣東省水土流失面積17 636.40 km2，占全省土地總面積的9.88%，其中人為水土流失面積約占全省水土流失面積的15.36%，中度以上侵蝕面積中人為水土流失面積占比超過(guò)30%。做好新時(shí)期人為水土流失監(jiān)督管理工作是一項(xiàng)重要而緊迫的任務(wù)。基于廣東省“十三五”時(shí)期水土保持監(jiān)督管理工作總結(jié)，闡述“十四五”時(shí)期廣東省水土保持監(jiān)督管理工作面臨的新形勢(shì)，提出新時(shí)期廣東省水土保持監(jiān)督管理工作重點(diǎn)，為推動(dòng)水土保持高質(zhì)量發(fā)展提供支撐[1-2]。

1 “十三五”時(shí)期水土保持監(jiān)督管理工作總結(jié)

1.1 創(chuàng)新體制機(jī)制，推進(jìn)“放管服”改革

廣東省圍繞生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)督管理中的制度建設(shè)、方案審批、監(jiān)督檢查、驗(yàn)收核查、區(qū)域評(píng)估等開(kāi)展了一系列改革創(chuàng)新，出臺(tái)了一系列相關(guān)制度，旨在推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變和優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境。一是優(yōu)化、簡(jiǎn)化生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案審批程序，只進(jìn)行程序性審查，限在1個(gè)工作日內(nèi)辦結(jié)，極大地提升了行政審批效率；二是在全省自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)、開(kāi)發(fā)區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)和其他有條件的區(qū)域開(kāi)展水土保持區(qū)域評(píng)估，精簡(jiǎn)審批事項(xiàng)；三是創(chuàng)新部門(mén)協(xié)作機(jī)制，建立了多部門(mén)聯(lián)合監(jiān)督協(xié)作機(jī)制，推動(dòng)有關(guān)部門(mén)主動(dòng)承擔(dān)行業(yè)監(jiān)管責(zé)任，有效提升水土保持工作質(zhì)量；四是全面加強(qiáng)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持設(shè)施自主驗(yàn)收?qǐng)?bào)備及驗(yàn)收核查工作[3]。

1.2 創(chuàng)新監(jiān)管方式，提高水土保持監(jiān)管效能

自2018年起，廣東省開(kāi)展“天地一體化”水土保持監(jiān)管工作，截至2021年已完成56 499個(gè)疑似違法違規(guī)擾動(dòng)圖斑的現(xiàn)場(chǎng)核查、認(rèn)定、查處和整改工作，實(shí)現(xiàn)了區(qū)域監(jiān)管和項(xiàng)目監(jiān)管全覆蓋，水土保持方案審批數(shù)量從2018年的3 200宗提升至2021年的6 297宗。目前，廣東省按照企業(yè)投資生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案核查比例不低于20%、在建生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目監(jiān)督檢查比例不低于10%、水土保持設(shè)施驗(yàn)收?qǐng)?bào)備項(xiàng)目核查比例不低于20%的要求，實(shí)現(xiàn)全流程閉環(huán)監(jiān)管。

1.3 嚴(yán)格打擊違法違規(guī)行為

全力提升運(yùn)用法律手段解決水土保持違法違規(guī)問(wèn)題的能力，加強(qiáng)行政檢查與行政處罰的銜接，組織開(kāi)展水土保持執(zhí)法專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)，嚴(yán)厲打擊“未批先建”“未批先棄”“未驗(yàn)先投”等違法違規(guī)行為，2021年共依法查處水土保持違法違規(guī)案件2 785宗。并建立問(wèn)題臺(tái)賬機(jī)制，逐宗處理銷(xiāo)號(hào)，通過(guò)案件評(píng)選和抽查復(fù)核工作推動(dòng)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，狠抓大案要案的查處工作，做到“查處一案、警示一片、規(guī)范一方”。

2 新時(shí)期水土保持監(jiān)督管理工作面臨的形勢(shì)

2.1 “放管服”改革持續(xù)深入推進(jìn)

“放管服”改革的不斷深入和國(guó)家水土保持監(jiān)督管理制度“立改廢釋”工作的持續(xù)推進(jìn)對(duì)水土保持監(jiān)督管理工作提出了更高要求。經(jīng)過(guò)一系列簡(jiǎn)政放權(quán)和審批方式優(yōu)化工作，廣東省將大量審批和監(jiān)管事項(xiàng)下放基層，對(duì)加快行政審批進(jìn)度、改善營(yíng)商環(huán)境起到了積極作用，同時(shí)也出現(xiàn)了下放形式簡(jiǎn)單機(jī)械、基層無(wú)力承接、審批和驗(yàn)收質(zhì)量難以保障等問(wèn)題[4]。水土保持區(qū)域評(píng)估工作尚處于起步階段，開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)項(xiàng)目的精準(zhǔn)監(jiān)管和生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持日常管理、監(jiān)測(cè)、驗(yàn)收等工作依然存在較多堵點(diǎn)，需要逐步捋順疏通。

2.2 人為水土流失防治壓力依然突出

新時(shí)期廣東省交通、能源、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)模仍保持在較高水平，人為水土流失監(jiān)管壓力較大，特別是珠三角核心區(qū)(包括廣州、深圳、珠海、佛山、惠州、東莞、中山、江門(mén)、肇慶)是廣東省生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目的集中區(qū)域，其水土流失問(wèn)題更加突出。2019、2020、2021年珠三角核心區(qū)水土保持方案審批數(shù)量分別占全省的76.07%、64.76%和69.93%。水土保持違法違規(guī)現(xiàn)象依然存在，部分建設(shè)單位水土保持意識(shí)淡薄，“三同時(shí)”制度尚未全面有效落實(shí)。

2.3 水土保持全流程監(jiān)管存在薄弱環(huán)節(jié)

水土保持事前、事中、事后全流程監(jiān)管過(guò)程中依然存在許多問(wèn)題。例如水土保持方案質(zhì)量參差不齊，技術(shù)審查把關(guān)不嚴(yán)，源頭管控力度不足；基層水土保持監(jiān)督管理方法老舊，問(wèn)題處理標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，行政檢查與行政處罰的聯(lián)動(dòng)協(xié)同不足；水土保持監(jiān)督管理信息化平臺(tái)存在“信息孤島”問(wèn)題，未實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一和數(shù)據(jù)共享；生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)測(cè)成果在監(jiān)管中的應(yīng)用有待進(jìn)一步加強(qiáng)等。

3 新時(shí)期水土保持監(jiān)督管理工作重點(diǎn)

3.1 建立健全水土保持監(jiān)督管理制度體系

按照國(guó)家水土保持監(jiān)督管理制度“立改廢釋”工作的統(tǒng)一部署，結(jié)合廣東省實(shí)際情況，加快建立健全系統(tǒng)完備、務(wù)實(shí)管用、上下協(xié)同、統(tǒng)分結(jié)合的省級(jí)層面水土保持監(jiān)督管理制度體系，實(shí)現(xiàn)水土保持監(jiān)督管理工作規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、精細(xì)化。

(1)推動(dòng)《廣東省水土保持條例》修訂工作。為適應(yīng)國(guó)家深化改革要求，應(yīng)依照國(guó)家水土保持相關(guān)政策文件和規(guī)章制度，開(kāi)展《廣東省水土保持條例》修訂工作。

(2)出臺(tái)配套全鏈條監(jiān)管舉措。對(duì)于事前監(jiān)管，制定廣東省企業(yè)投資項(xiàng)目水土保持方案技術(shù)評(píng)審細(xì)則和廣東省水土保持專(zhuān)家?guī)旃芾磙k法，進(jìn)一步指導(dǎo)、規(guī)范水土保持方案技術(shù)評(píng)審工作，同時(shí)規(guī)范和約束行業(yè)專(zhuān)家行為；制定廣東省水土保持區(qū)域評(píng)估管理辦法，明確生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案、監(jiān)測(cè)、設(shè)施自主驗(yàn)收等的具體要求；制定水土保持區(qū)域評(píng)估技術(shù)規(guī)范地方標(biāo)準(zhǔn)，增強(qiáng)區(qū)域水土保持評(píng)估工作的規(guī)范性和科學(xué)性。對(duì)于事中、事后監(jiān)管，按照生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土流失隱患風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，分類(lèi)制定監(jiān)管方法，提高監(jiān)管能效；制定生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持設(shè)施驗(yàn)收核查辦法，規(guī)范和細(xì)化驗(yàn)收核查的組織管理和問(wèn)題認(rèn)定；鼓勵(lì)珠三角核心區(qū)城市制定適合區(qū)域?qū)嶋H情況的水土保持監(jiān)督管理細(xì)則。

(3)提升水土保持監(jiān)管工作標(biāo)準(zhǔn)化和精細(xì)化水平。嚴(yán)格把控水土保持監(jiān)督管理程序和標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)化水土保持監(jiān)督管理履職檢查工作，加強(qiáng)過(guò)程管理，強(qiáng)化統(tǒng)計(jì)評(píng)估，同步科學(xué)調(diào)整，將水土保持監(jiān)管工作納入考核評(píng)估中，正視各地監(jiān)管工作水平發(fā)展不均衡的現(xiàn)狀，樹(shù)立典型示范，堅(jiān)持“以先帶后”，鼓勵(lì)試點(diǎn)創(chuàng)新。

3.2 深化水土保持“放管服”改革

(1)持續(xù)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境。落實(shí)全面實(shí)行行政許可事項(xiàng)清單管理要求，按照“減環(huán)節(jié)、減材料、減時(shí)限”的原則，不斷提高審批服務(wù)質(zhì)量和效率。

(2)堅(jiān)持放管結(jié)合、放管并重。根據(jù)廣東省水土流失特點(diǎn)，強(qiáng)化廣州、深圳“雙核”驅(qū)動(dòng)，探索定量化監(jiān)管，形成可復(fù)制可推廣的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)和特色典型案例[5]。圍繞珠三角核心區(qū)、沿海經(jīng)濟(jì)帶、北部生態(tài)發(fā)展區(qū)的主體功能差異，實(shí)施分區(qū)管控。珠三角核心區(qū)對(duì)標(biāo)國(guó)際一流灣區(qū)，實(shí)施更嚴(yán)格的水土保持監(jiān)管；東西兩翼沿海經(jīng)濟(jì)帶大力提升水土保持監(jiān)管力度，服務(wù)綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展；北部生態(tài)發(fā)展區(qū)遵循“面上保護(hù)、點(diǎn)上開(kāi)發(fā)”的原則，通過(guò)遙感手段在“面”上管控，在重點(diǎn)工程上精準(zhǔn)施力，從強(qiáng)化開(kāi)發(fā)區(qū)項(xiàng)目水土保持監(jiān)管工作入手，降低水土流失風(fēng)險(xiǎn)。

(3)推進(jìn)水土保持區(qū)域評(píng)估工作。針對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)項(xiàng)目施工擾動(dòng)特點(diǎn)，依據(jù)水土流失隱患風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)明確水土保持監(jiān)管重點(diǎn)，強(qiáng)化表土、土石方資源全面綜合利用，嚴(yán)格把關(guān)區(qū)域控制性目標(biāo)，從源頭上減少水土流失。

(4)優(yōu)化利企措施和技術(shù)服務(wù)。抓好水土保持不見(jiàn)面審批、承諾制、設(shè)施驗(yàn)收網(wǎng)上報(bào)備等便民利企措施落實(shí)，為企業(yè)提供優(yōu)質(zhì)便捷服務(wù)。發(fā)揮水土保持行業(yè)學(xué)會(huì)作用，團(tuán)結(jié)更廣泛的社會(huì)群體，整合更優(yōu)秀的技術(shù)力量，深入開(kāi)展學(xué)術(shù)交流、科學(xué)普及、科技咨詢(xún)等工作，提高從業(yè)人員技術(shù)服務(wù)水平。

3.3 推動(dòng)水土保持全鏈條、全流程監(jiān)管

(1)充分利用信息技術(shù)手段跟蹤違法線索，提高監(jiān)管效能。依托廣東“數(shù)字政府2.0”建設(shè)，在智慧水利平臺(tái)框架下搭建廣東省水土保持管理信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)與國(guó)家智慧水利水土保持系統(tǒng)的銜接。通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)強(qiáng)化技術(shù)保障，加強(qiáng)監(jiān)管信息互通共享。綜合應(yīng)用衛(wèi)星遙感、人工智能、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)手段，提高對(duì)水土保持違法違規(guī)行為的智能化、精準(zhǔn)化判別能力，提升精準(zhǔn)監(jiān)管效能[6]，從“面”上摸清人為水土流失動(dòng)態(tài)情況。對(duì)于重點(diǎn)項(xiàng)目和重點(diǎn)水土流失風(fēng)險(xiǎn)部位，借助實(shí)時(shí)監(jiān)控服務(wù)，配合無(wú)人機(jī)、移動(dòng)終端等技術(shù)手段進(jìn)行“點(diǎn)式”嚴(yán)格管控。

(2)加強(qiáng)事前監(jiān)管質(zhì)量。建立省、市、縣水土保持方案質(zhì)量檢查、抽查常態(tài)化機(jī)制，科學(xué)設(shè)置方案檢查評(píng)價(jià)權(quán)重，對(duì)方案的約束性、可操作性、防治效果、邏輯性以及方案特色等進(jìn)行綜合評(píng)比[7]。強(qiáng)化質(zhì)量檢查結(jié)果的應(yīng)用，對(duì)落實(shí)水土保持行政許可、有關(guān)法規(guī)和強(qiáng)制性技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不力的，進(jìn)行責(zé)任追究并納入信用管理，建立評(píng)比結(jié)果與方案編制單位資質(zhì)或信用等級(jí)的連接。

(3)推動(dòng)水土保持事中、事后監(jiān)管的精細(xì)化和規(guī)范化。前期充分利用遙感監(jiān)管手段進(jìn)行預(yù)判和甄別，非必要不打擾施工現(xiàn)場(chǎng)，精準(zhǔn)篩選重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目，之后統(tǒng)籌結(jié)合多種現(xiàn)場(chǎng)檢查形式，將方案檢查、監(jiān)督檢查、驗(yàn)收核查等監(jiān)管活動(dòng)貫穿生產(chǎn)建設(shè)全周期，在加大監(jiān)管力度的同時(shí)提高監(jiān)管的精準(zhǔn)度。推動(dòng)珠三角核心區(qū)探索構(gòu)建城市區(qū)域監(jiān)管量化指標(biāo)體系，逐步提高監(jiān)管定量化水平。對(duì)于重點(diǎn)關(guān)注的建設(shè)項(xiàng)目，推行監(jiān)督性監(jiān)測(cè)，加大風(fēng)險(xiǎn)管控。加強(qiáng)對(duì)水土保持監(jiān)測(cè)工作開(kāi)展情況核查，強(qiáng)化監(jiān)測(cè)成果的應(yīng)用，將監(jiān)測(cè)三色評(píng)價(jià)結(jié)論運(yùn)用到監(jiān)管工作中，增強(qiáng)監(jiān)管的靶向性和精準(zhǔn)性，推動(dòng)水土保持“三同時(shí)”制度落到實(shí)處。

3.4 實(shí)施水土保持信用監(jiān)管和責(zé)任追究

(1)全面實(shí)施水土保持信用評(píng)價(jià)。建立健全以信用評(píng)價(jià)為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機(jī)制，推進(jìn)信用分級(jí)分類(lèi)監(jiān)管，優(yōu)化監(jiān)管資源配置。在智慧水利構(gòu)建信用監(jiān)管平臺(tái)，強(qiáng)化信用信息共享。對(duì)水土保持違法違規(guī)行為，按照水土保持信用監(jiān)管“兩單”制度的要求，進(jìn)一步完善認(rèn)定、報(bào)送和公開(kāi)的程序。重點(diǎn)監(jiān)管被列入水土保持信用監(jiān)管“兩單”的市場(chǎng)主體，充分發(fā)揮信用監(jiān)管的威懾作用。

(2)依法嚴(yán)格查處水土保持違法違規(guī)行為，形成標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化水土保持監(jiān)督執(zhí)法程序。建立問(wèn)題臺(tái)賬，嚴(yán)格落實(shí)整改到位，形成閉環(huán)管理；對(duì)整改不及時(shí)、不到位的項(xiàng)目，依法嚴(yán)格查處并追究責(zé)任；對(duì)重大違法違規(guī)案件掛牌督辦、嚴(yán)肅查處，形成震懾。推動(dòng)出臺(tái)水土保持行政處罰減免責(zé)清單，推行包容審慎監(jiān)管方式。堅(jiān)持教育與處罰相結(jié)合，寬嚴(yán)相濟(jì)、法理相融，推進(jìn)嚴(yán)格規(guī)范、公正、文明執(zhí)法。

3.5 其他措施

(1)強(qiáng)化政府監(jiān)管責(zé)任。充分利用各級(jí)政府對(duì)生態(tài)環(huán)境狀況負(fù)總責(zé)、省級(jí)對(duì)市級(jí)政府的水土保持規(guī)劃目標(biāo)責(zé)任考核機(jī)制，發(fā)揮政府牽頭作用，明確相關(guān)部門(mén)水土保持監(jiān)管責(zé)任和分工，強(qiáng)化責(zé)任追究。在監(jiān)管經(jīng)費(fèi)投入方面予以保障。

(2)發(fā)揮技術(shù)服務(wù)的作用。全面推行第三方技術(shù)服務(wù)方式，健全完善相關(guān)管理規(guī)定；探索生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目“水土保持管家”服務(wù)模式。

(3)強(qiáng)化宣傳教育。按照“誰(shuí)執(zhí)法、誰(shuí)普法”的原則，創(chuàng)新水土保持宣傳模式，通過(guò)典型案例解讀和水土保持進(jìn)企業(yè)、進(jìn)校園等方式，廣泛、深入、持久地開(kāi)展水土保持宣傳教育，同時(shí)提高社會(huì)公眾參與水土保持的積極性。