論河長制在水環(huán)境治理中的作用

李杰；李芳；馮萬新

1.廊坊市生態(tài)環(huán)境局三河市分局；2.三河市疾病預(yù)防控制中心；3.三河市發(fā)展和改革局

為了提升我國水環(huán)境治理質(zhì)量，河長制管理理念應(yīng)運(yùn)而生。所謂河長制，指的是通過建立有效的水環(huán)境治理體系，提升地方職能部門的執(zhí)法效力，增強(qiáng)當(dāng)?shù)卣卫硭h(huán)境的決心。隨著河長制在我國各地陸續(xù)實(shí)施，我國水環(huán)境治理工作取得了積極成效，在今后的水環(huán)境治理工作中，河長制的應(yīng)用價(jià)值還將進(jìn)一步提升。

一、河長制的基本概述

（一）河長制的概念

河長制指的是當(dāng)?shù)厮h(huán)境治理工作由政府主要負(fù)責(zé)人領(lǐng)導(dǎo)，負(fù)責(zé)人需要擔(dān)負(fù)起“河長”職責(zé)，無論是河湖管理工作，還是水環(huán)境保護(hù)工作，均由負(fù)責(zé)人統(tǒng)一督導(dǎo)，從而實(shí)現(xiàn)當(dāng)?shù)厮h(huán)境生態(tài)環(huán)境治理的目的。

（二）河長制落實(shí)的基本原則

（1）以保護(hù)自然環(huán)境作為工作理念，根據(jù)當(dāng)?shù)刈匀画h(huán)境發(fā)展特點(diǎn)，秉持綠色發(fā)展理念，以發(fā)展生態(tài)作為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的基石，做好水環(huán)境保護(hù)工作，以可持續(xù)發(fā)展理念加大水環(huán)境開發(fā)力度，合理對河湖周邊區(qū)域進(jìn)行規(guī)劃，努力使水環(huán)境的生態(tài)功能得以充分發(fā)揮。（2）地方政府領(lǐng)導(dǎo)人應(yīng)作為首要責(zé)任人，建立健全責(zé)任體系，以黨政領(lǐng)導(dǎo)作為工作核心，將各級(jí)河長職責(zé)落實(shí)到位，并做好各個(gè)專業(yè)部門的統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)工作，各管理層級(jí)要樹立責(zé)任意識(shí)，將具體工作層層落實(shí)到位。（3）不同區(qū)域的水環(huán)境治理工作存在差異，要根據(jù)各地區(qū)水環(huán)境之間的差異，及時(shí)發(fā)現(xiàn)突出問題并予以解決，做好河湖管理保護(hù)工作。

（三）河長制的發(fā)展歷程

河長制概念的提出，為提升我國水環(huán)境治理效果提供了制度基礎(chǔ)。2007年8月，無錫市政府為了解決水污染嚴(yán)重問題，加快河道清淤整治工作的推進(jìn)速度，率先提出了河長制管理理念，并對河長制初步管理要求給出了明確指示，對未完成考核要求的地區(qū)黨政負(fù)責(zé)人要追究相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。隨著河長制在江蘇省內(nèi)逐步推行，在河長制管理體系內(nèi)，江蘇省內(nèi)主要河流的水環(huán)境質(zhì)量得到了有效改善，并且演化出了市、縣、鎮(zhèn)、村的四級(jí)“河長”管理體系以及“雙河長”管理理念，使入湖河道水質(zhì)得到了有效提升。2016年12月，為了加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)總體發(fā)展目標(biāo)，《關(guān)于全國推行河長制的意見》公布，《關(guān)于全國推行河長制的意見》中明確要求，積極落實(shí)河長制管理理念，符合我國生態(tài)環(huán)境總體工作部署的基本要求，有助于改善當(dāng)前復(fù)雜多變的水環(huán)境污染問題，提升我國水環(huán)境治理效果，保障居民用水安全。此外，在《關(guān)于全國推行河長制的意見》中，同樣對地方黨政干部提出了責(zé)任要求，并明確了考核辦法，要求當(dāng)?shù)卣鋵?shí)問責(zé)機(jī)制，針對河湖存在的污染問題及時(shí)予以整治，針對問題進(jìn)行檢討，杜絕再次出現(xiàn)水環(huán)境污染問題。

（四）河長制的作用

（1）將水環(huán)境保護(hù)放在工作首位，將各項(xiàng)水環(huán)境管理制度落實(shí)到位，杜絕出現(xiàn)水環(huán)境污染問題。（2）嚴(yán)格管理水域、岸線等區(qū)域的生態(tài)環(huán)境，加大環(huán)境保護(hù)工作力度，如河湖水域岸線出現(xiàn)影響生態(tài)環(huán)境的問題，需要及時(shí)進(jìn)行解決，對于侵占河道、圍墾湖泊等問題，必須發(fā)現(xiàn)一起查處一起。（3）將水上、岸上污染治理問題進(jìn)行統(tǒng)籌安排，做好水污染防治工作，做好污染源積極排查工作，合理規(guī)劃排污口分布空間。（4）做好飲用水水源保護(hù)工作，加大水環(huán)境治理力度，將水清岸綠的環(huán)境回饋給人民群眾。（5）除了要積極解決水環(huán)境污染問題外，還要加大生態(tài)修復(fù)力度，科學(xué)治理山水林田湖草系統(tǒng)。（6）針對水環(huán)境污染問題要加大懲治、監(jiān)督力度，杜絕違法行為出現(xiàn)。

二、探析河長制中關(guān)鍵的制度體系

（一）河長制制度體系

要保證水環(huán)境治理工作的有序開展，科學(xué)有效的制度體系是指導(dǎo)工作開展的關(guān)鍵。在水環(huán)境治理工作中，河長制同樣需要完善的制度體系作為工作開展的支撐。為了將河長制的作用發(fā)揮出來，完善河長制制度體系就顯得十分重要。在河長制制度體系中，需要將河長制如何構(gòu)建、如何運(yùn)行等納入其中。河長制的高效執(zhí)行離不開完善的執(zhí)行機(jī)制，在河長制運(yùn)行期間，各級(jí)河長要強(qiáng)化監(jiān)督職責(zé)，做好日常巡檢工作，時(shí)刻了解水環(huán)境治理動(dòng)態(tài)。最后，注重完善獎(jiǎng)懲制度，為了確保各級(jí)河長有關(guān)工作是否落實(shí)到位，可通過獎(jiǎng)懲制度進(jìn)行檢驗(yàn)，如果工作落實(shí)不到位，可根據(jù)獎(jiǎng)懲制度要求，實(shí)施相應(yīng)的處罰。反之，如果水環(huán)境治理工作取得卓越成績，則可對各級(jí)河長進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，與各級(jí)河長個(gè)人利益掛鉤。所以，為了將河長制更好地在全國推廣，提升河長工作積極性，需要根據(jù)各地區(qū)水環(huán)境治理工作的差異，科學(xué)地建立河長制制度體系，使河長制制度體系符合當(dāng)?shù)厮h(huán)境治理現(xiàn)狀，有助于提升河長制制度體系的效力。

（二）河長制執(zhí)法體系

在水環(huán)境治理工作中，執(zhí)法體系的建立是否科學(xué)、合理，將直接影響最終的治理結(jié)果。通常來說，水務(wù)局、生態(tài)環(huán)境局以及住建局的工作職責(zé)存在差異，在建立河長制執(zhí)法體系過程中，針對管轄區(qū)域區(qū)分困難的問題，要求河長發(fā)揮責(zé)任職能，建立可以統(tǒng)一調(diào)度的執(zhí)法隊(duì)伍，以執(zhí)法體系為要求開展專業(yè)化水環(huán)境治理工作，將污染隱患及時(shí)排查并予以治理，以強(qiáng)有力的執(zhí)法體系杜絕水環(huán)境污染問題出現(xiàn)。

（三）河長制監(jiān)督體系

與其他治理制度相比，河長制監(jiān)督體系有所不同。為了強(qiáng)化河長制的監(jiān)督管理效能，必須要有科學(xué)的監(jiān)督體系作為工作支撐。在河長制監(jiān)督體系中，社會(huì)監(jiān)督與第三方監(jiān)督機(jī)構(gòu)是監(jiān)督體系中兩個(gè)重要的組成部分。以社會(huì)監(jiān)督為例，所謂社會(huì)監(jiān)督指的是包括人民群眾的監(jiān)督工作，在網(wǎng)絡(luò)、電視等傳播媒介的幫助下，提升全社會(huì)監(jiān)督水環(huán)境治理工作的積極性，及時(shí)將水環(huán)境治理問題反饋給政府職能機(jī)構(gòu)，確保有關(guān)治理工作可以落實(shí)到位。第三方監(jiān)督機(jī)構(gòu)指的是通過聘用第三方監(jiān)測機(jī)構(gòu)，利用專業(yè)的監(jiān)測人員與設(shè)備對水環(huán)境治理工作進(jìn)行監(jiān)督，強(qiáng)化具體工作落實(shí)力度，有助于提升水環(huán)境治理質(zhì)量。

（四）建立智慧化河長制平臺(tái)

隨著信息技術(shù)的不斷發(fā)展，為了加快水環(huán)境治理速度，提升河長制管理效率，各級(jí)政府可組織專業(yè)的信息技術(shù)人員，搭建智慧河湖管理系統(tǒng)，利用智慧河湖管理系統(tǒng)統(tǒng)籌開展相關(guān)工作。建立智慧河湖管理系統(tǒng)可以減輕定期巡河的工作強(qiáng)度，壓縮人力資源使用成本，并且在智慧河湖管理系統(tǒng)的幫助下，可將攝像頭布設(shè)到相關(guān)監(jiān)測點(diǎn)位，攝像頭捕獲到的信息可以反饋給智慧河湖管理系統(tǒng)，相關(guān)人員可通過屏幕了解河湖當(dāng)前的狀態(tài)。

三、河長制在水環(huán)境治理中的應(yīng)用效果

近年來，河北省三河市全力推進(jìn)水污染治理各項(xiàng)重點(diǎn)工作，不斷加大重點(diǎn)流域綜合整治力度，筑起首都水生態(tài)綠色安全屏障。三河市境內(nèi)有泃河、潮白河、鮑邱河等6條主行洪河道，總長121公里；紅娘港一支、二支、尹家溝等5條支流小河，總長47.6公里；國管干渠24條，總長1356公里。通過開展岸邊綠化等一系列措施，目前重點(diǎn)河流水生態(tài)環(huán)境得到大幅度改善。

（一）開展水域岸邊綠化活動(dòng)

在河長制治理策略的帶動(dòng)下，當(dāng)?shù)厮h(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善，隨著河長制制度的不斷完善，許多“河長”開始強(qiáng)化自身職責(zé)，采取積極有效的政策，改善水域岸邊的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。另外，注重在水域岸邊開展綠化工作，以高質(zhì)量的綠化工程提升水域岸邊生態(tài)質(zhì)量，在水域岸邊營造綠意盎然的生態(tài)走廊，不僅可起到改善生態(tài)的作用，也可以為民眾提供愉悅的休憩空間，同時(shí)起到防止水土流失的作用。

（二）整治沿岸的違規(guī)設(shè)施

為了保護(hù)河流水域生態(tài)質(zhì)量，需要對私建亂建問題給予足夠的關(guān)注。在河長制管理理念下，當(dāng)?shù)芈毮懿块T應(yīng)針對水域岸邊私建亂建現(xiàn)象加大巡查力度，如發(fā)現(xiàn)違規(guī)建設(shè)，要立即進(jìn)行拆除處理。

（三）整治違規(guī)開采

未經(jīng)允許的采砂、采礦等活動(dòng)會(huì)對河流水域的生態(tài)質(zhì)量產(chǎn)生破壞性影響。在河長制管理體制下，當(dāng)?shù)芈毮軝C(jī)構(gòu)需要對私自采礦、采砂等行為加大巡查力度，發(fā)現(xiàn)一起查處一起。為了提升河流抵御自然災(zāi)害的能力，地方職能機(jī)構(gòu)應(yīng)在職責(zé)權(quán)限內(nèi)積極整治河道內(nèi)的違法開采活動(dòng)，對違法企業(yè)或人員進(jìn)行警示教育，并要求其修復(fù)所破壞的區(qū)域。對于特殊地段的采砂場，要求相關(guān)責(zé)任人按照相關(guān)流程報(bào)批采砂手續(xù)，執(zhí)法人員應(yīng)加大違法采砂作業(yè)懲治力度，積極開展綠化工程，高質(zhì)量維護(hù)河道水域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。

（四）治理水污染問題

水污染問題是水環(huán)境治理工作的核心內(nèi)容，如果水環(huán)境污染問題得不到徹底解決，不僅會(huì)影響飲用水源的質(zhì)量，而且也會(huì)對水域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量產(chǎn)生負(fù)面作用。在河長制管理制度下，應(yīng)加強(qiáng)督導(dǎo)作用，指派職能機(jī)構(gòu)對水域污染情況進(jìn)行調(diào)查，排查污染源，形成水污染問題治理方案，并根據(jù)治理方案的要求，組織專業(yè)人員完成清污工作，關(guān)閉非法排污企業(yè)，并投入資金建設(shè)污水處理企業(yè)，科學(xué)規(guī)劃污水排放系統(tǒng)，做好污水凈化工作，提升水環(huán)境生態(tài)質(zhì)量。

（五）加強(qiáng)河道疏浚工作

我國江河湖海數(shù)量眾多，不同區(qū)域的水環(huán)境條件各不相同。以河流為例，許多河流是城市居民的重要水源地，并且還擔(dān)負(fù)著農(nóng)村灌溉任務(wù)，甚至有些河流還要承擔(dān)發(fā)電任務(wù)。如果河道中水資源流動(dòng)不暢，將會(huì)增加抗洪工作難度，影響當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)效益和水環(huán)境生態(tài)質(zhì)量。因此，為了促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在河長制管理體制下，當(dāng)?shù)芈毮軝C(jī)構(gòu)應(yīng)對河道疏浚工作予以重視，組織專家對河道隱患問題進(jìn)行排查、分析，并由專家提出具體的疏浚工作落實(shí)方案，加大力度，積極改造不合理的河道，加快水域流通速度，降低洪澇災(zāi)害出現(xiàn)的概率。

（六）加強(qiáng)水環(huán)境信息化管理

由于我國水環(huán)境面積大，如果只依靠人工開展巡查工作，將會(huì)加大人工工作強(qiáng)度，同時(shí)也缺乏效率。隨著河長制的陸續(xù)實(shí)施，當(dāng)?shù)芈毮軝C(jī)構(gòu)可借助信息化管理手段，提升水環(huán)境管理質(zhì)量。

四、在水環(huán)境治理中高質(zhì)量實(shí)施河長制的建議

（一）積極落實(shí)政策法規(guī)，明確各部門職責(zé)

為了加快河長制管理制度的落地速度，各地政府應(yīng)因地制宜的出臺(tái)有關(guān)法律、法規(guī)，以法律、法規(guī)作為河長制有效實(shí)施的保障手段。此外，在執(zhí)行河長制前，各地政府應(yīng)健全河長制管理體系，完善管理體系架構(gòu)，逐級(jí)壓實(shí)責(zé)任，明確各級(jí)職能部門的職責(zé)，保證河長制可以覆蓋轄區(qū)內(nèi)的全部水域。

（二）科學(xué)制定水域綜合管理方案

為了提升水環(huán)境治理效果，需要當(dāng)?shù)芈毮懿块T明確各個(gè)水域的實(shí)際界限，并對重點(diǎn)河道進(jìn)行功能定位，根據(jù)不同水域的環(huán)境特點(diǎn)，制定有針對性的水域綜合管理方案。隨后，組織各個(gè)部門對水域綜合管理方案進(jìn)行討論，明確方案實(shí)施要點(diǎn)，通過部門聯(lián)動(dòng)提升水域綜合管理方案的實(shí)施質(zhì)量。

（三）加強(qiáng)河湖藍(lán)線管理

在我國法律要求的框架內(nèi)，水環(huán)境治理機(jī)構(gòu)應(yīng)確定河湖藍(lán)線范圍，并加大水環(huán)境管理力度，采取積極有效的措施提升河湖環(huán)境質(zhì)量，以嚴(yán)格的管理方式，確保河湖的自然岸線與水域面積保有率指標(biāo)可以滿足相關(guān)法規(guī)的要求。

（四）積極構(gòu)建河長制信息平臺(tái)

為了將河長制的作用發(fā)揮出來，降低人工巡檢工作強(qiáng)度，提升水環(huán)境治理效率，各地政府應(yīng)積極建立河長制信息平臺(tái)，利用先進(jìn)的信息化技術(shù)對水域岸線的動(dòng)態(tài)進(jìn)行監(jiān)測，如發(fā)現(xiàn)侵占河道水域、非法采砂以及違法排污等問題，信息平臺(tái)會(huì)第一時(shí)間進(jìn)行反饋，并通知責(zé)任部門對相關(guān)問題進(jìn)行處理，提高問題處理效率。

五、結(jié)束語

隨著我國經(jīng)濟(jì)增長速度的持續(xù)加快，相關(guān)水域的環(huán)境污染問題越加嚴(yán)峻，并且在全民保護(hù)意識(shí)逐漸提升的今天，加強(qiáng)水環(huán)境治理就顯得極為迫切。隨著河長制管理理念的提出，其已經(jīng)在多個(gè)地區(qū)得到了有效應(yīng)用，并且取得了十分喜人的成績。為了全面落實(shí)河長制，提升河長制運(yùn)行效果，需要各級(jí)政府主要負(fù)責(zé)人以及有關(guān)職能部門積極配合與聯(lián)動(dòng)，不斷強(qiáng)化責(zé)任機(jī)制，切實(shí)做好與河長制要求有關(guān)工作，加大水環(huán)境工作治理力度，將河長制在我國水環(huán)境治理工作中的作用持續(xù)激發(fā)出來，對促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)與生態(tài)環(huán)境和諧發(fā)展具有重要意義。

相關(guān)鏈接

“河長（zhǎng）制”，即由中國各級(jí)黨政主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任“河長”，負(fù)責(zé)組織領(lǐng)導(dǎo)相應(yīng)河湖的管理和保護(hù)工作?！昂娱L制”工作的主要任務(wù)包括六個(gè)方面。

2003年，浙江省長興縣在全國率先實(shí)行河長制。 2016年12月，中國中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于全面推行河長制的意見》，并發(fā)出通知，要求各地區(qū)各部門結(jié)合實(shí)際認(rèn)真貫徹落實(shí)。

2017年的元旦，習(xí)近平總書記在新年賀詞中發(fā)出“每條河流要有‘河長’了”的號(hào)令 [4] 。截至2018年6月底，全國31個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）已全面建立河長制，共明確省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)河長30多萬名，另有29個(gè)省份設(shè)立村級(jí)河長76萬多名，打通了河長制“最后一公里”。