邰峰 尹博文 王小凡 于世波

(遼寧師范大學體育學院，遼寧 大連 116029)

目前我國老年人參與體育鍛煉的比例較低，經常參加體育鍛煉的老年人只有15.41%〔1〕。中國學者對老年人體育發(fā)展進行了積極的探索，針對此現狀，一批學者關注到發(fā)達國家優(yōu)秀體育政策，如楊凡等〔2〕，認為我國老年人體育鍛煉狀況受前傾因素、使能因素、需求因素影響；范成文等〔3〕認為發(fā)達國家特別重視調動社會各方面資源構建老年人體育服務體系，不同國家的政策各有特色，也存在共同之處；湛冰等〔4〕認為美國老年體育政策具有重視個體需求和科學研究的特點；陳思遠等〔5〕認為日本老年體育政策主要推進策略為建設綜合性社區(qū)體育俱樂部，建立體育活動中心來鼓勵老年人參與體育運動。另一批國內學者聚焦于我國的體育政策，如李洋花等〔6〕指出我國政策內容缺乏銜接性、政策制定各主體聯動性不足、政策內容可操作性不強等問題。

為了提高全國人民健康水平，中共中央國務院制訂并實施《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》政策，以此來推進健康中國建設。通過提供優(yōu)質高效的醫(yī)療服務、建立老年人基礎生活補貼制度、普及健康生活等，提高老年人生理和心理健康水平，社會適應能力及壽命質量，促進健康老齡化。本文借鑒美國、日本、韓國成熟的老年體育制度，分析我國改革開放后老年人體育政策、體育參與程度低的原因，提出目前中國老年體育制度存在的問題與解決方案。

1 美國、日本、韓國的老年體育政策

美國等發(fā)達國家步入老齡化社會較中國早，老年人體育參與程度也較我國高。美、日、韓已經根據自己的體育管理體制、經濟水平、老齡化程度開創(chuàng)出了適合自己國家的老年人體育政策，中國要在借鑒其他國家優(yōu)秀政策的基礎上，根據我國老年人體育的實際情況，構建具有中國特色的老年人體育制度。

1.1美國的老年體育政策 美國老齡化社會已經持續(xù)了70多年，皮尤研究中心數據顯示〔7〕，美國目前的老齡人口達到有4 600萬(根據2017年的普查數據，美國總人口為3.26億)，預計到2050年這一數字將翻一番，屆時老年人口將占總人口的22%。對于這一變化，美國構建了各部門之間分工合作的老年體育政策，覆蓋了醫(yī)療、科研、志愿者、教育等多種方面，并且對老年人按照年齡分成類別，通過眾多志愿者指導老年人體育活動。

1.1.1多部門協(xié)同合作的管理體制 美國沒有專門制定老年人體育政策的部門，而是通過多部門跨領域的合作，包含政府組織與非政府組織，如《國家計劃：促進50歲以上成年人身體活動》共涉及了6個組織，51個部門。美國體育政策的制定主要包括5類政府部門：(1)國家公園管理局(NPS)，1916年成立，主要負責在美國境內的國家公園開展適合老年人的體育活動；(2)房屋和城市發(fā)展部(HUD)，1965年成立，主要負責幫助老年人住房選擇、擴建、修復；(3)環(huán)保署(USEPA)，1970年成立，主要負責改善老年人活動場地環(huán)境；(4)疾病控制預防局(CDCP)，1946年成立，主要負責出臺老年人體育活動計劃與對老年人疾病研究；(5)國家老齡研究所(NIA)，1974年成立，主要負責宣傳與普及體育政策。各部門分工明確，并由其下屬部門、社會組織、工作單位在老年人體育中充分發(fā)揮作用，構建多主體的協(xié)同管理的老年人體育政策體系。其中社區(qū)是老年人體育工作的主要負責部門，在體系中扮演著承上啟下的關鍵角色，既要切實地落實政府所提出的政策，同時還要滿足老年人在體育鍛煉、醫(yī)療設施、場地需要等方面的個人需求。成為促進老年人體育參與、提高老年人生活水平的重要一環(huán)。

1.1.2科學合理的志愿者服務體系 美國的體育志愿者已經成為推動老年體育發(fā)展的重要力量。從1970年開始，美國開始對志愿者進行法律保障，之后出臺的一系列有關志愿者的法律與政策，通過減免稅收方式鼓勵公民參與到志愿者服務當中。根據“美國志愿者”官網所示，大多數老年人更愿意待在自己的家和社區(qū)中，而不是搬到養(yǎng)老院或其他機構；并號召志愿者為55歲以上的無家可歸的單身老年人、退伍軍人、低收入老人、殘疾人提供永久性的支持性住房〔8〕。美國體育志愿者數量與種類較多，包含體育指導員、運動急救員、健康管理員等。其對老年人的服務宗旨是保證老年人參與，防止老年人孤立。

1.1.3制定適合不同類別老年人運動計劃 由于美國不同的州具有不同的文化背景、經濟水平，導致各地區(qū)體育發(fā)展不平衡。針對這一現狀，美國將老年人按照不同的年齡階段進行細化，有區(qū)別地進行體育活動。除了在年齡上進行分類，還根據老年人的經濟水平、身體狀況進行考察與量身定制。并做到社區(qū)服務人員全覆蓋，社會服務人員包括醫(yī)療人員、體育部門人員、社區(qū)及志愿者。通過醫(yī)療人員對不同類別老年人身體狀況、經濟水平制定合適的訓練計劃，再由體育部門進行宣傳，最后由志愿者與體育指導員落實到社區(qū)。

1.2日本的老年體育政策 日本是世界上老齡化最嚴重的國家。在2016年日本老年人口已達到總人口的27%，導致日本在老年人疾病治療費用方面遭受巨大的壓力，嚴重影響日本整體經濟結構。為解決老齡化社會帶來的社會難題，從20世紀60年代開始，日本出臺《體育振興法》正式使政府對于體育的干預有了法律的基礎。依據這一基本體育法，政府出臺了一系列政策法令，推出了若干振興計劃。其中影響力較大的為1964年出臺的《關于增進國民健康和體力對策》和2000年出臺的《健康日本21》。1964年日本東京召開了奧運會，也是奧運會第一次來到亞洲，以此為契機，制定了《關于增進國民健康和體力對策》，主旨是為了普及體育活動，將重心從競技體育轉移到大眾體育。政策出臺后社區(qū)和國民開始推動體育，很多關于老年人體育的制度定型于東京奧運會并延續(xù)到了今天；而《健康日本21》從老年人生活習慣的角度明確指出體育鍛煉的重要性，詳細地向老年人介紹了健康的生活習慣可以避免或改善糖尿病、癌癥、腦中風等疾病，讓老年人對健康生活習慣的認知大幅提高。

1.2.1政府主導的三級管理模式 日本的管理模式與美國不同，日本采用政府、都道府縣、市區(qū)町村的三級管理模式。如《健康日本21》中，日本最高政府體育管理部門文部省在制定該計劃之后，都道府縣針對該地區(qū)的具體情況，制訂更加詳細的計劃，并將該計劃普及到各健康團體、俱樂部、社區(qū)體育指導員、志愿者等。市區(qū)町村負責總結在計劃實施過程中出現的問題，并及時地與上級進行溝通，保證計劃的順利進行。同時政府極其關注日本學校體育，在學生青少年時期，培養(yǎng)其堅持鍛煉的良好習慣，所以日本學生體育參與度、體育課堂學生自我管理能力、運動場館綜合利用能力、校園體育活動的開展等方面在全世界居于前列。除了對學校予以資金支持，政府還會對企業(yè)與民間開展的各種體育活動進行經濟資助。因此，日本逐漸形成政府主導、公共團體執(zhí)行、社會力量參與并反饋的老年人體育政策。

1.2.2鼓勵指導員與民間企業(yè)參與老年人體育 日本體育的指導員制度制定于1964年《關于增進國民健康和體力對策》，并沿用至今。日本體育指導員的培養(yǎng)方式豐富，包括社區(qū)培養(yǎng)認證、政府委派、體育院校的定向培養(yǎng)等。體育指導員的培養(yǎng)是日本老年人體育的發(fā)展、老年人俱樂部順利運營中必不可少的部分。近年來，日本招募受過專業(yè)培訓的志愿者，這些專業(yè)的志愿者不僅需要有足夠的體育專業(yè)知識與技能，同時還要掌握體育營銷能力、健康體適能鍛煉計劃設計能力等方面。通過體育指導員和志愿者激發(fā)大眾參與體育鍛煉達的積極性。日本在推行老年人體育政策的同時，鼓勵民間企業(yè)進行投資，協(xié)助老年人體育政策的實施，日本部分俱樂部由國民自發(fā)建立，要求各俱樂部之間加強溝通，開展老年人運動會，以此提高各場館俱樂部的經營質量與效率，從而減少政府的財政壓力。

1.2.3先進完善的健康促進政策 日本在進入老齡化社會后，為提高老年人的生活質量，出臺了一系列政策。1970年提高老年人對于健康的認識，向全社會普及什么是健康，如何提高健康生活水平。1988年推出《老年保健推動10年戰(zhàn)略》，又稱“黃金計劃”，重要導向為居家老齡化服務，設置700億日元長壽社會福利基金，用于支援居家服務及居家醫(yī)療服務，并補助老年人活動所需的各項經費。建立以全體國民為對象的腦卒中情報系統(tǒng)，并充實民眾關于預防腦卒中或骨折等健康教育知識，有計劃地在居家照料支持中心配備保健護士等專業(yè)人員。1999年在原“黃金計劃”的基礎上進行完善，推出新的“黃金計劃21”。具有代表性的政策《健康日本21》出臺，是2000年至2010年日本國民體育與健康10年規(guī)劃，該政策對如何改善60歲及以上老年人的生活方式與鍛煉習慣作出了詳細闡述。2011年，在分析總結10年計劃《健康日本21》后，得出“體醫(yī)結合”的重要經驗。此后，日本老年人體育政策，如《體育指導的安全策略》，將體育鍛煉與醫(yī)療相結合，針對不同種類的疾病，制定專屬的運動處方，用先進完善的健康觀念幫助老年人進行安全的體育鍛煉，降低患病風險，同時在政策中配套相關法律，賦予其法律地位。

1.3韓國的老年體育政策 據韓聯社2018年8月27日報道，韓國統(tǒng)計廳當天發(fā)布《2017人口住宅總調查》的結果顯示，韓國65歲以上人口比重超14%，超高速進入“老齡社會”。截止于2017年11月1日，韓國總人口達到5 142萬人，比前一年增加了15萬多(0.3%)。其中，居住在首都圈的人口為2 551.9萬人，占總人口的49.6%，65歲以上的高齡人口為711.5萬人，占總人口的14.2%〔9〕，此次調查凸顯了韓國嚴重的老齡化問題。這距離韓國2000年進入“老齡化社會”僅過去了17年。現如今韓國已經構建較為成熟的老年體育政策，不僅在政策實施過程有足夠經費保障，而且在人才培養(yǎng)、設施建設等各個方面具有典型的示范意義。

1.3.1政策與資金部門合作互補 韓國的老年體育政策以社會福利為宗旨，分工明確?！氨＝「ｌ聿俊敝饕撠熣叩闹贫ǎ瑸槔夏耆颂峁┥畋Ｕ?。對于可以參與體育活動的老年人，政府會每月對其發(fā)放補貼，并對部分失業(yè)老年人提供工作崗位，定期組織登山等體育活動。對于無法參與體育活動的老年人，擴大他們的保險基礎性，減少在醫(yī)療過程中需承擔的費用。除了以上的福利待遇，“保健福祉部”會對老年人的需求及滿意度進行統(tǒng)計，為后續(xù)政策制定提供必要的理論依據。“文化體育觀光部”主要負責經費支持，在2005年11月提出《老人體育活動事業(yè)支援計劃方案》分別對老年人的醫(yī)療、基礎生活與休閑娛樂3個方面作出了規(guī)劃。該支援計劃總預算達到0.3億元人民幣(57.5億韓元)，包括建立了老年人專屬的活動場地、老人健康公園、推廣老年人體育項目、普及老年運動用品等。同時培養(yǎng)了若干體育指導員，召開多次老年人體育運動會。這兩個部門在政策和資金方面互相溝通扶持，既避免了政策制定和活動開展的盲目性，又為政策實施提供了保障。

1.3.2高校和社會團體對體育人才的培養(yǎng) 在“保健福祉部”和“文化體育觀光部”的影響下，韓國早在2006年各高校就引入“老年體育福祉學”作為課程名稱。該課程讓學生們了解如何通過開展體育活動來解決老年人可能出現的疾病、孤僻等身體健康問題與心理健康問題，進而提高老年人的生活水平。經過多年的發(fā)展，該課程還教給學生們老年人慢性病的治療方法及瑜伽、健美操、基礎生活應急等，為社會不斷地輸送優(yōu)秀體育人才。除了高校在體育人才方面作出了巨大貢獻之外，社會團體也是社區(qū)體育指導員的重點培養(yǎng)地，韓國的社區(qū)體育指導員數量逐年上升，其服務對象主要是65歲以上的老年人，在工作期間負責社區(qū)體育器材設施的維修，指導老年人進行科學鍛煉，并要求每天指導時間不得少于3小時。高校與社會團體共同組成了韓國龐大的體育人才培養(yǎng)體系，對老年人體育參與產生了巨大的積極影響。

1.3.3場地建設與項目選擇的多樣性 2004～2006年韓國在場館建設與老年健身公園投入0.24億元人民幣(45億韓元)，擴大了老年人活動空間，讓更多的老年人參與到了體育鍛煉中。2007年之后，“文化體育觀光部”將經費轉移到相關配套的基礎設施中，在大型體育場館基礎上，建立多所老年活動中心、老年健康教室等。豐富了老年人可以參與的體育活動項目，韓國老年健康教室開展體育舞蹈、瑜伽、乒乓球、健美操、羽毛球等多種項目課程。既保證了老年人體育活動有足夠的場地開展，又體現了體育場館建設和運動項目的多樣性。

2 改革開放以來中國的老年體育政策

建國初期，我國對于老年體育政策的關注度不高，沒有系統(tǒng)的政策理論體系，體育參與數據獲取來源不多。改革開放以后，逐漸開始重視老年人體育，國外優(yōu)秀成熟的政策進入我國學者的視野中，在新的政策體系下，體育場地及社區(qū)體育指導員的增多使老年人體育參與有所提升，但是提升速度緩慢。衡量體育參與和對體育參與趨勢的了解對體育各部門、政府機構、衛(wèi)生組織是十分重要的。優(yōu)秀的政策在提高參與程度的同時，高質量的體育參與數據也為政策的制定提供信息。

體育作為有效控制人口老齡化的簡捷、廉價、高效方式及老年人保持身體健康、延緩衰老的最有效的辦法，從改革開放以來受到了政府的強烈關注并出臺了一系列相關的老年人體育政策。老年人體育政策是指政府為了保護老年人的體育權益而制定的與老年人體育相關聯的法律法規(guī)和計劃措施，也是黨和國家在不同時期為了提高老年人的體育參與程度而制定的行為準則，規(guī)定了老年人體育的發(fā)展方向。1978～2017年，我國共出臺了102個老年人體育相關政策。《關于老齡工作情況與今后活動計劃要點》是1983年我國首次明確提出老年人體育鍛煉開展的政策，之后我國關于老年人體育參與的政策有了明顯地增長，老年人體育政策經歷了初創(chuàng)階段(1978～1993年)、探索階段(1994～1998年)、發(fā)展階段(1999～2010年)、深化階段(2011年至今)，不同的階段具有不同的發(fā)展特點。

2.1初創(chuàng)與探索階段 在這兩個階段，共出臺了17個與老年人體育相關的政策。在初創(chuàng)階段，我國成立了全國老齡工作委員會、老年人體育協(xié)會，向全國普及老年人體育鍛煉的重要性，但是效果并不理想。原因在于初創(chuàng)階段的政策主體過于單一，聯動性不足，國家體委這一重要部門沒有發(fā)揮其應有的作用。在探索階段，我國逐漸步入老齡化社會，國家對老年人體育的關注度有所提高，意識到了體育鍛煉對老齡化社會的積極作用。國家體委、國家計委、勞動部等若干部門先后出臺15個與老年人體育相關的政策。在這一階段，國家體委逐漸意識到了老年人體育的重要性并成為政策制定的關鍵部門，說明了老年人體育在經歷了初創(chuàng)階段之后開始受到重視。

2.2發(fā)展與深化階段 由于2001年的中國的申奧成功，很大程度激發(fā)了我國老年人的體育動機，我國也借此在發(fā)展階段共發(fā)布了36個老年人體育政策。在政策的制定中，國家體育總局已經成為最主要的部門，并且已經逐漸開始形成跨部門合作的趨勢。并且一些政策已經開始對老年人的室外娛樂場所和設施進行規(guī)劃，其中包含了醫(yī)療服務、管理體制、緊急援助等多種內容，如《老年人體育發(fā)展規(guī)劃》《體育事業(yè)“十一五”規(guī)劃》。在深化階段中，共出臺了49個老年人體育的政策。其中2015～2016年達到高峰期。國務院出臺的文件增多，說明老年人體育已經上升到了新高度；同時制定政策的部門也有所增加，各部門之間的合作已經逐步形成。此階段在初創(chuàng)階段、探索階段、發(fā)展階段之后不斷深化，內容更加細致，老年人鍛煉需要的場地設施、體育指導、經費投入等方面都在政策中有所描述。如《體育發(fā)展“十三五”規(guī)劃》《全民健身計劃(2016-2020年)》《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》。其中2016年開始實施的《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》在之前政策的基礎上，對未來15年體育發(fā)展制訂了明確的發(fā)展目標，包含2030年人均預期壽命達到79歲、人民身體素質明顯增強、健康意識持續(xù)提高、全面普及健康生活方式、消除部分疾病危險、保障食品藥品安全、構建整合型醫(yī)療衛(wèi)生服務體系和完善的全民健身公共服務體系、擴大健康產業(yè)規(guī)模。

3 我國老年人體育政策實施中存在的問題

我國對于老年人體育提出的政策中，有部分政策實施過程并沒有達到預期的效果，除了在項目實施過程中各部門存在問題之外，政策本身也缺乏可持續(xù)性。

3.1政府各部門聯動性不足 雖然近些年政府跨部門合作已經成了常態(tài)，但是我國政府各部門仍然存在一些壁壘，在政策制定中缺乏之間的相互合作，缺少溝通平臺〔10〕。在2013年9月6日，國務院發(fā)表的《關于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的若干意見》要求不斷滿足老年人日益增長的養(yǎng)老服務需求作為出發(fā)點和落腳點，充分發(fā)揮政府作用，健全養(yǎng)老服務體系，但是這項政策的制定主體并沒有國家體育總局的參與，而且也沒有對各部門的工作進行驗收與總結，部門之間雖有合作，但是沒有形成實質性地聯動。

3.2政策內容的操作難度大 改革開放以來中國提出的若干關于老年人體育政策，都較為宏觀，可操作性不強，往往提出的都是指導性的要求、理論化規(guī)定，沒有具體地指出老年人體育開展過程中的具體方案與實施細節(jié)，缺乏具體的執(zhí)行措施，導致了政策本身成為空談。

3.3缺少老年人政策實行監(jiān)督機制 不僅要通過推廣和普及老年人體育政策來調動老年人參加體育鍛煉的積極性，還要通過充分調動政府各部門及企業(yè)在政策實施過程中的積極性。各部門的不積極導致政策實行的失敗。政策出臺之后，各省市要根據各自實際情況進一步細化，一方面，可以更好地了解老年人真正的需求，充分發(fā)揮地方特色，促進老年人體育的發(fā)展；另一方面，增強了各部門之間的交流合作，轉變政府職能。由于缺少監(jiān)督部門的監(jiān)管，沒有確定主責部門，不同的社會角色會考慮自身的利益需求而產生沖突，由國家撥款，到省、市用來發(fā)展老年人體育的資金，到了街道社區(qū)想法就會產生分歧。導致在項目的實施過程中存在面積誤報、挪用資金的現象。

3.4老年人體育的需求得不到真實反映 老年人體育政策的制定首先是由中央政府完成，再由下級部門結合地方特色進行充實、完善并落實。改革開放后，隨著政治、經濟的發(fā)展速度加快，人們對于老年人體育關注度有所提高。但社區(qū)對于老年人體育鍛煉需求大數據掌握不全，導致老年人體育的需求得不到真實的反映，從而造成了老年人體育政策無法滿足老年人的需求。在體育鍛煉場地方面，老年人的健康意識和體育動機逐漸提升，現有的場地無法滿足所有的老年人，說明了在公共體育服務設施建設方面還需要繼續(xù)改進。之前在國家政策的影響下，我國先后建立了數萬個老年活動室分布在各個城市各個社區(qū)。但是老年活動室多數違背了設立的初衷，沒有設立足夠的體育服務設施，一部分成了老年人下棋、打麻將的娛樂場所，甚至成了小額賭場，其余的老年活動室“空殼”現象顯著，導致老年人陷入自娛自樂的尷尬局面。

3.5政策落實中缺乏體育人才指導 當前老年人參加體育鍛煉以自發(fā)性組織為主，由于缺少專業(yè)人才的指導，導致我國老年人體育參與程度低。分析以缺乏體育專業(yè)人才的原因：第一，社區(qū)體育指導人員素質不高，技術不夠專業(yè)，教學方案也不夠系統(tǒng)；第二，我國體育指導員隊伍結構不合理，青少年的體育人才掌握的體育活動絕大部分來自學校，而對于老年人喜愛的廣場舞等運動并非擅長；第三，對于體育指導人員沒有足夠的福利待遇，尚未建立符合行業(yè)特點的人事薪酬制度。體育人才的指導在老年人體育中發(fā)揮著極其重要的作用，在無人指導的情況下，老年人的動作并不標準，沒有詳細的鍛煉計劃，而且存在鍛煉方式不正確，鍛煉時間不充分甚至過度鍛煉的情況，社區(qū)中缺少體育鍛煉的氛圍。我國體育人才主要通過社會招募、體育教師及體育院校畢業(yè)生來擔任，到社區(qū)將沒有組織的和沒有參加體育活動的體育人口動員起來。國家出臺《社會體育指導員國家職業(yè)標準》政策之后，標志著社會體育指導員工作走上了一個新的臺階。為提高社會體育工作者的素質、豐富國家的人才資源、與市場經濟接軌起到推動作用，但各下屬體育部門和社區(qū)沒有充分落實，沒有發(fā)揮其應有的作用，導致受過社區(qū)體育指導員、學校體育教師、體育工作志愿者指導的老年人數較少，所以缺乏專業(yè)人員的指導成為阻礙老年人體育參與的主要原因。

4 美、日、韓體育政策對我國的啟示

4.1構建多部門協(xié)同合作的政策實行體系 目前我國老年福利和服務主管部門為民政部，體育事務由國家體育總局負責，在《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》中涉及老年人體育領域廣泛，包含了食品安全、藥品檢測、醫(yī)療服務、公共衛(wèi)生、生活保障等諸多方面，要想全面落實該計劃，需要各部門之間相互合作。在此方面，可以借鑒美國采用的多部門協(xié)同推進的方法，各部門分工明確。目前，美國老年人體育服務政策形成了以“白宮老齡會議”“老年人法案”“健康公民政策”及配套政策為主的健全完善的政策體系。我國國務院于2011年下發(fā)的《全民健身計劃(2011～2015 年)》、2016年國家體育總局印發(fā)的《體育發(fā)展“十三五”規(guī)劃》、國務院頒布的《全民健身計劃(2016～2020年)》等開始對老年人體育活動開展所需的場地設施、健身指導、體育組織做出了要求，在實行過程中，要依據不同部門的不同職責，對相關單位進行整合，搭建各單位之間互相交流平臺、優(yōu)化各部門架構與功能、推動建立政府主導，全社會參與的多元主體聯動協(xié)商機制、開辟社會參與老年人體育政策的道路，從而形成促進老年人身體健康的體系，增強體育部門與衛(wèi)生部門的創(chuàng)新合作，建立“體康養(yǎng)結合”政策機制，融合多方面資源，最大程度地發(fā)揮效益〔11〕。

4.2增強老年人體育服務頂層設計力度 頂層設計就是老年人體育發(fā)展過程中的具有可操作性的“藍圖”，是核心理念與頂層目標的有機結合，是《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》成功實行的重要保障。美國的體育政策，經過了無設計、聯邦政府層面的頂層設計和全國層面的頂層設計3個階段，最終通過建立一套老年人管理系統(tǒng)，克服了聯邦制對應急管理權力運行的障礙，建立了能夠把各級政府和社會力量組織起來、有效應對各種老年人問題的應急管理系統(tǒng)，實現了頂層設計的目標。日本將人口目標作為頂層設計的基礎，其原因在于越來越擔心少子老齡化和人口減少正成為日本經濟的制約因素。 在老齡化不斷加劇的背景下，養(yǎng)老金、醫(yī)療與護理支出將持續(xù)增加。要維持財政健康運轉，必須同時實施消費稅增稅和減少財政支出。韓國借鑒了美國的頂層設計，建立了官方引領、全民參與的老年體育管理系統(tǒng)。我國在這一方面不夠完善。在政策實行中，首先由國務院、國家體育總局出臺，由各省市根據地方特色列出更詳細的方案，使其具有可備案、可操作、可監(jiān)督的特點，以便后期驗收時進行對照〔12〕；其次在頂層設計中描述經費的來源渠道，并說明經費的去向。對我國老年人體育政策、老年人體育產業(yè)、社區(qū)體育組織等制訂指導方案，要求從頂層到底層，高端到低端確切地落實國家老年人體育政策；最后，由監(jiān)督部門對各地區(qū)老年人體育發(fā)展狀況進行考核，執(zhí)行“運行-測評-反饋-改善”的評估步驟，對政策實行效果不好或老年人滿意度不高的地區(qū)，進行及時調整。

4.3增加老年人公共體育服務設施 社區(qū)作為老年人開展體育活動的重要領地，無論是韓國、美國還是日本體育設施的建設都占有非常高的地位。韓國早在2004年就開始投入經費建設體育場館，隨后在場館的基礎上擴建相關設施，美國通過多部門協(xié)同合作保證極高的社區(qū)公園覆蓋率，并在公園建設適合不同年齡階段的運動器材；日本將體育活動納入社區(qū)建設中，作為重要的戰(zhàn)略手段。以往社區(qū)對老年體育的宣傳，在廣場舞方面遠大于太極拳、武術、舞劍等運動項目，導致男性老年人鍛煉人數少于女性老年人。運動項目過于單一。我國在《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》中要求促進青少年、婦女、老年人等重點人群的體育活動，讓老年人與婦女積極參與全民健身，以社區(qū)為中心，增加老年人公共體育服務設施，將體育活動融入老年人的日常生活中，養(yǎng)成堅持鍛煉的良好習慣。

在全面落實《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》的過程中：第一，改變大型體育場館不向公眾開放，利用率不足的現狀，體育場地的供需錯位造成了老年人為了爭奪運動場地而發(fā)生矛盾的現象；第二，提高適合老年人體育鍛煉的體育場地覆蓋率，打造老年人體育消費場所。老年人更喜歡在居住地附近進行體育活動，我國對于場地建設已經取得初步成效，雖然緩解了場地不足的問題，但是沒有改變老年人體育參與率低的問題。歷來通過向社區(qū)捐獻體育器材等“輸血式”的老年人體育設施建設工程效果并不理想，應向“造血式”轉化，建立老年人更加喜愛的傳統(tǒng)體育消費休閑場所，并在休閑場所中由體育指導員指導老年人嘗試新的運動項目，擺脫運動項目單一化〔13〕。定期由社區(qū)組織老年人參加集體體育活動，營造社區(qū)體育鍛煉氛圍，幫助老年人形成健康的生活方式。

4.4加強“體醫(yī)康養(yǎng)結合”的老年服務體系 美國、日本、韓國分別將老年人按照其年齡、運動能力等方面進行分類，醫(yī)療部門針對不同類別制訂不同的運動處方。美國的CCRC社區(qū)養(yǎng)老模式，為老人提供多種可選擇的生活方式，包括獨立生活、協(xié)助生活和專業(yè)護理等，并為老人提供一系列的配套服務，其中包括打掃衛(wèi)生、洗衣做飯、康復理療、健身中心、醫(yī)療保健等。有研究表明〔14〕，居住在CCRC型養(yǎng)老社區(qū)的老人平均壽命比美國其他社區(qū)高出8歲，且在醫(yī)療平均花費上減少30%。我國在《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》中提到廣泛開展全民健身運動，加強體醫(yī)康養(yǎng)融合和非醫(yī)療健康干預，促進重點人群體育活動等方式提高全民身體素質，應對人口老齡化、慢病防治、健康管理等全方位、多角度的健康難題，創(chuàng)新體醫(yī)康養(yǎng)模式是必經之路。建立不同層級、不同類別、不同舉辦主體醫(yī)療衛(wèi)生機構間目標明確、權責清晰的分工協(xié)作機制，不斷完善服務網絡、運行機制和激勵機制，基層普遍具備居民健康守門人的能力。推進老年醫(yī)療衛(wèi)生服務體系建設，推動醫(yī)療衛(wèi)生服務延伸至社區(qū)、家庭。健全醫(yī)療衛(wèi)生機構與養(yǎng)老機構合作機制，支持養(yǎng)老機構開展醫(yī)療服務。在此基礎上，要加強健康醫(yī)療大數據應用體系建設，推進基于區(qū)域人口健康信息平臺的醫(yī)療健康大數據開放共享、深度挖掘和廣泛應用。消除數據壁壘，建立跨部門跨領域密切配合、統(tǒng)一歸口的健康醫(yī)療數據共享機制，實現公共衛(wèi)生、醫(yī)療服務、醫(yī)療保障、藥品供應、綜合管理等應用信息系統(tǒng)數據采集、集成共享和業(yè)務協(xié)同。用體育運動的方式代替醫(yī)療，是使康復人群、病癥人群、病兆人群、亞健康人群迅速回歸健康的最有效途徑。

4.5培養(yǎng)專業(yè)人才及志愿服務隊伍 美國、日本、韓國通過政府委派、社區(qū)培養(yǎng)、體育院校等手段培養(yǎng)體育指導員，同時號召大量志愿者無償到社區(qū)向老年人提供幫助，體育指導員及志愿者早已成為推動老年體育發(fā)展的關鍵力量。在《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》中明確指出繼續(xù)制定實施全民健身計劃，普及科學健身知識和健身方法，推動全民健身生活化。組織社會體育指導員廣泛開展全民健身指導服務。我國要借鑒美國、日本、韓國完善的老年人服務體系，日本總人口是我國人口的1/10，但各級各類社會體育指導員已達10萬人，社會體育指導員占總人口的比率是我國的10倍。根據我國《社會體育指導員國家職業(yè)標準》，我國的社區(qū)體育指導員需要了解體育鍛煉和比賽的一般知識，初步掌握某項體育活動的技能傳授方法，能夠承擔基本的鍛煉指導工作；了解社會體育工作的一般知識，初步掌握社會體育組織管理的方法，能夠根據計劃組織實施基層組織的社會體育活動。在落實《社會體育指導員國家職業(yè)標準》的基礎上改革教育制度，加快建成適應行業(yè)特點的院校教育、畢業(yè)后教育、繼續(xù)教育3個階段有機銜接的體育人才培養(yǎng)培訓體系。完善教育質量保障機制，建立與國際教育實質等效的體育專業(yè)認證制度。并適當給予體育指導員與志愿者福利待遇，落實醫(yī)療衛(wèi)生機構與社區(qū)用人自主權，全面推行聘用制，形成能進能出的靈活用人機制。落實基層服務人員工資政策。創(chuàng)新服務人員使用、流動與服務提供模式，建立符合行業(yè)特點的人事薪酬制度。鼓勵并吸引體育專業(yè)與醫(yī)療專業(yè)人才走到社區(qū)對老年人進行幫助。加強社會體育指導員隊伍建設，到2030年，實現每千人擁有社會體育指導員2.3名。

綜上，美國、日本、韓國的老年人體育政策存在共同之處：都具備跨部門跨領域聯動互補的運行機制，科學合理的志愿者服務體系、場地建設與項目選擇的多樣性。不同國家具有不同的文化背景、經濟水平、管理體制〔15〕。我國要立足于本國國情，全面落實《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》，構建多部門協(xié)同合作的政策實行體系，增強老年人體育服務頂層設計力度，增加老年人公共體育服務設施，加強“體康養(yǎng)結合”的老年服務體系，培養(yǎng)專業(yè)人才及志愿服務隊伍，提高人民健康水平，推進健康中國建設，實現健康老齡化。