完善審計整改機制的實踐與思考

閆昭 山東省威海市榮成市審計局

引言

審計整改是審計工作的關鍵環(huán)節(jié)和重要步驟，在促進審計監(jiān)督作用發(fā)揮、提升審計效能等方面具有重要作用。黨的十八大以來，黨中央、國務院高度重視審計整改工作，2021年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于建立健全審計查出問題整改長效機制的意見》（以下簡稱《意見》），對審計整改領導、監(jiān)督和落實機制、責任機制、運行機制、結果運用和追責問責機制進行了明確要求，為審計整改指明了方向。做好新時期新階段的審計工作，必須不斷完善審計整改體制機制，提高審計工作成效，最大限度放大審計效能，推動查出問題的標本兼治，切實發(fā)揮審計“治已病、防未病”的“經(jīng)濟體檢”功能。

近年來，各級審計機關深入研究審計整改工作，堅持問題導向，通過審計整改體制機制上的創(chuàng)新，推行大整改思路、理念，積極完善審計整改規(guī)范體系，推動審計查出問題標本兼治，審計整改工作不斷提升。

一、完善審計整改機制的重要性

（一）是維護審計權威促進依法治國的要求

審計機關是國家政治機關，審計機關和審計人員依照法律規(guī)定行使審計監(jiān)督權，開展審計活動，審計發(fā)現(xiàn)的問題均有法可依、證據(jù)充分，相關問題按規(guī)定整改，相關違紀違法人員被依法問責，是執(zhí)法必嚴、違法必究的必然要求?！兑庖姟分赋觯獜娀瘜徲嬚呢熑?，維護審計監(jiān)督的嚴肅性和權威性。如果審計發(fā)現(xiàn)的問題不能得到有效整改，不利于維護審計權威，不利于確立法治權威。

（二）是更好履行審計監(jiān)督職責的要求

審計監(jiān)督是審計機關的主責主業(yè)，經(jīng)濟體檢提出“治已病、防未病”要求，審計整改是審計工作實效充分體現(xiàn)的重要保障，是治和防的重要措施。《意見》指出，要促進解決問題背后的體制性障礙、機制缺陷、制度性漏洞，將審計整改成果轉(zhuǎn)化為治理效能。如果審計職責沒有更好履行，審計發(fā)現(xiàn)的問題不能得到有效整改，“最后一公里”打不通，審計價值不能充分體現(xiàn)。

（三）是防范化解重大風險隱患的要求

防范化解重大風險隱患，維護國家經(jīng)濟安全，是審計機關的重要職責，是政治任務?！兑庖姟分赋?，要健全黨對審計整改工作的領導機制，及時研究審計查出重大問題的處理意見，對審計整改提出要求。如果審計發(fā)現(xiàn)的重大問題不能得到有效整改，不能舉一反三，標本兼治，就不能及早預警和防控全局性、系統(tǒng)性風險，不能有效應對日趨復雜的經(jīng)濟形勢和挑戰(zhàn)。

（四）是落實研究型審計工作的需要

相對比審計查出問題、反映問題和審計工作程序、審計技術方法的研究，審計整改工作復雜程度較高，可參照學習的文獻資料較少，審計整改可統(tǒng)一明確的操作規(guī)程相對欠缺，拿來可用的成熟經(jīng)驗不多。如果不結合審計整改工作推進，及時總結整理推進情況，反映推進過程中存在的困難，提出解決思路，并不斷研究交流和探討，就不能有效落實研究型審計工作要求，不能提升審計整改工作。

二、執(zhí)行審計整改工作存在的問題

（一）審計機關執(zhí)行審計整改存在認定風險

目前大多縣級審計機關實行的是“誰審計誰督促整改+執(zhí)行機構審核”的審計整改工作機制，這種工作機制有利于強化全體審計人員的“治病、防病”意識，有效避免審改脫節(jié)，但由于不同審計人員對問題的理解把握不同，對審計整改的要求認定和督促力度也不盡相同，不能保證“一把尺子”不走樣，審計機關存在整改認定標準不統(tǒng)一的風險。如管理制度不健全的問題，被審計單位為體現(xiàn)實際整改措施，多按整改要求及時出臺管理制度，造成近年來新出臺和修訂的管理制度統(tǒng)計數(shù)據(jù)不斷上升，但制度內(nèi)容是否與單位管理實際相適應、試運行效果是否理想，在規(guī)定的整改期限內(nèi)，不能充分顯現(xiàn)。諸如此類的問題，被審計單位雖已向?qū)徲嫏C關報告了相關的整改措施，但僅以其是否制定措施為整改認定標準，對其是否能將措施落實到位、是否能夠長期堅持等不作跟蹤檢查，往往出現(xiàn)屢審屢犯的情況，實際上問題并未得到徹底整改。

（二）被審計單位整改問題不徹底

行業(yè)主管部門對被審計單位負有直接的業(yè)務指導及管理職責，對督促落實經(jīng)濟責任審計整改并保證整改措施實效具有關鍵作用；隨著二級預算單位獨立進行會計核算財政管理體制的推廣，監(jiān)管作用更加顯著。實踐中，因缺少配套的考核激勵機制，行業(yè)主管部門的整改督促作用弱化。對審計查出的問題，審計機關提出的整改要求不具體、不明確，對被審計單位缺少“硬杠杠”要求，被審計單位在整改時無所適從，容易對審計查出的問題和提出的建議不重視，審計整改流于形式，出現(xiàn)“材料整改”“數(shù)字整改”的現(xiàn)象，甚至成為其對審計整改“偷工減料”“討價還價”的理由，導致不能真改、實改，也是“屢審屢犯”問題產(chǎn)生的根源。

（三）黨委政府及相關主管部門督查督辦審計整改積極性不高

對審計發(fā)現(xiàn)的問題和提出的相關審計建議及時進行研究，完善制度、加強管理、堵塞漏洞、防范化解風險，是聯(lián)席會議成員單位的共同任務，是全面提升審計整改成效的重要舉措，實踐中，對該職責的履行，缺少約束機制。受審計整改約束機制、操作規(guī)程和認定標準不健全影響，一是整改督查督辦過多依賴被審計單位提報的整改結果和審計機關的情況報告，極大限制了其監(jiān)督管理作用的發(fā)揮，主動性不能充分體現(xiàn)；二是作為非專業(yè)部門，經(jīng)辦人員常以不懂審計業(yè)務、不知道怎么算整改到位為由，將督查督辦整改工作推給審計機關，所謂的多方聯(lián)動往往變成了審計機關的“獨角戲”，積極性不能充分調(diào)動。

（四）審計整改結果運用推進難度較大

新修訂的《審計法》和《意見》都要求，審計整改情況應當作為考核、任免、獎懲領導干部和制定政策、完善制度的重要參考，對整改不力的要進行約談或問責。目前不少地區(qū)已將審計整改情況納入對單位的年度考核，將經(jīng)濟責任審計整改報告歸入領導個人檔案；在落實考核制度中，因整改標準把握難度大，一般實行未整改、未整改到位等最高標準限制的“扣分制”，認定為整改的，則不扣分、不加分。實踐中，該考核方式，只體現(xiàn)改或不改，不能反映整改力度，對扎實落實整改措施的被審計單位和被審計領導干部，缺少積極的引導，不利于經(jīng)濟責任審計整改向更深推進。受審計整改結果認定的統(tǒng)一性、明確性、公開性、公正性影響，充分運用審計整改結果推進困難。

三、如何推進審計整改工作

（一）健全審計整改統(tǒng)籌機制

加強黨對審計工作的領導，一是推進建立黨委總體統(tǒng)籌、人大常委會加強監(jiān)督、政府督辦落實、各職能部門分工協(xié)作、被審計單位具體執(zhí)行的一體化審計整改協(xié)調(diào)推進工作機制；二是研究出臺審計整改責任分工及實施方案，積極探索實施整改情況滿意度測評，有效落實人大常委會關于加強對審計查出突出問題整改情況監(jiān)督的意見，提升審計整改工作的嚴肅性和規(guī)范性；三是建立聯(lián)席會議成員單位年度報告制度，根據(jù)干部管理權限，定期對審計發(fā)現(xiàn)的本系統(tǒng)典型性、普遍性、傾向性問題進行研究，向?qū)徲嬑瘑T會辦公室反饋加強管理及建議采納情況，促進聯(lián)席會議成員單位積極履行督促落實整改要求的職責。

（二）夯實被審計單位的整改主體責任

被審計單位是審計整改的責任主體，主要負責人是第一責任人，對審計結論的整改工作負總責。督促被審計單位負責人切實履行審計整改第一責任人職責，一是在送達審計結果文書時，同時附送審計整改告知書，告知《審計法》及《意見》中關于被審計單位承擔審計整改主體責任的規(guī)定，提醒其高度重視；二是對整改工作提出要求，明確重大問題的整改，單位主要負責人要親自管、親自抓，要分析問題成因，加強建章立制，切實規(guī)范管理，堵塞漏洞，使其整改“不二過”；三是推進將審計查出問題的整改落實及審計建議采納情況，納入領導班子集體討論議定事項內(nèi)容，整改方案的制定、整改措施的落實、整改所要達到的目標，逐項明確責任人和責任科室部門，確保審計整改結果有跡可循。

（三）建立完善審計整改認定標準

做好審計機關和具體項目兩個層面工作，一是在機關層面，研究制定統(tǒng)一的審計整改結果認定辦法，對如何將問題劃分為立行立改、分階段整改、持續(xù)整改三種類型，如何認定每類問題的整改結果等做出明確規(guī)定；二是在具體項目層面，審計人員要依據(jù)審計機關出臺的審計整改結果認定辦法，深入研究問題性質(zhì)、形成原因、所處環(huán)境、后續(xù)影響等因素，精準確定其所屬的類別，提出具體的整改要求；三是實行審計查出問題分類管理，細化整改跟蹤措施，精準整改；特別對涉及中長期規(guī)劃任務目標，以及歷史遺留的復雜的問題，應充分分析，明確分類，對整改認定標準實行充分的討論，重大事項實行一事一議。

（四）以動態(tài)跟蹤實現(xiàn)審計整改閉環(huán)管理

提升審計整改的標準化、精細化管理水平，保證每個問題有整改結果，每條建議有落實回音。一是積極應用金審三期審計業(yè)務管理系統(tǒng)，實行審計整改臺賬化管理，實現(xiàn)整改進度動態(tài)跟蹤、關鍵節(jié)點預警提醒、整改結果全流程可追溯；二是開展審計整改監(jiān)督檢查，綜合運用現(xiàn)場督查、專項檢查、回頭看等方式，通過制發(fā)催辦函、制發(fā)協(xié)助整改建議書、約談、通報等形式，推動審計整改落實常態(tài)化；三是做好整改的動態(tài)跟蹤指導，可采取回訪座談、專題研討和重點問題復核復查等多種形式，對重要問題進行分析研判，做好具體整改過程中的業(yè)務指導，發(fā)揮審計的專業(yè)優(yōu)勢，履行好服務職責。

（五）深化部門協(xié)作發(fā)揮審計整改聯(lián)動作用

強化與紀委監(jiān)委、組織、財政等部門的協(xié)作，打造審計整改長鏈條。一是暢通部門間信息溝通渠道，充分利用不同職能部門資源優(yōu)勢，健全不同監(jiān)督合力多層次溝通互動體制機制，解決制約審計整改聯(lián)動的瓶頸問題，促進協(xié)調(diào)有序、運轉(zhuǎn)順暢；二是完善聯(lián)動工作制度，落實審計查出問題向人大常委會報告制度及人大常委會監(jiān)督審計整改意見，并建立整改部門聯(lián)動工作制度，落實相關部門整改責任，做到分工明確、職責清晰；三是對審計整改聯(lián)席會議提檔升級，充實職能成員單位，大力推動協(xié)作力度和廣度，促進各行業(yè)系統(tǒng)對審計整改的補充作用，加強整改合力。

（六）加大研究型審計在審計整改中的應用

將研究型審計理念貫穿審計整改全過程，準確把握新時期審計整改內(nèi)涵，確保審計整改措施精準。一是研究“怎么改到位”，發(fā)揮審計委員會、整改聯(lián)席會議等機構作用，對審計結果進行統(tǒng)籌分析，對普遍性、典型性問題，以制度管理的形式促全面規(guī)范，對難點問題，根據(jù)原因重點研究整改策略，完善審計整改長效機制。二是研究“怎么防止屢改屢犯”，對問題易發(fā)、高發(fā)崗位，通過編印分發(fā)典型問題匯編、共性問題負面清單等，實行重點區(qū)域重點預警，發(fā)揮審計整改的“免疫”作用。三是扎實推進研究型審計，在審計系統(tǒng)內(nèi)，大興研究之風、挖掘研究之法、豐富研究之果，將研究型審計的新理念和新模式貫穿審前、審中和審后階段，立足審計實踐，堅持工作與研究相融相促，將研究型審計理念融入貫穿于審計立項、實施、報告的全過程各方面，達到以研究提質(zhì)量、以研究促發(fā)展的總體目標。

（七）完善審計整改成果運用

建立審計整改目標責任制考核辦法，細化評分標準和考核檔次，并積極應用。一是將審計查出問題列入黨委、政府督辦，對屢改屢犯的，向黨委、政府專題匯報；及時向組織部門反映審計整改結果，作為干部述職述廉、任免的重要參考；二是嚴格執(zhí)行審計整改納入目標責任制考核制度，整改不到位的按規(guī)定扣分；將財政財務方面存在問題的整改情況，作為加強預算和財政財務收支管理的參考依據(jù)，與預算資金安排掛鉤；三是建立審計結論落實及結果運用的實施制度，細化各方責任，明確人事、組織等部門在整改結果運用不到位的單位中，應采取的措施及程序，按規(guī)定辦事，按程序履職，形成促進審計成果運用的合力，營造審計整改成果共用的氛圍，推動審計整改工作由“軟任務”變“硬指標”、變“加分項”。

（八）推進審計整改結果公開

除涉密事項外，被審計單位應適當公開審計查出問題整改情況。一是推動審計整改與政務公開工作統(tǒng)籌開展，促進審計監(jiān)督與大眾監(jiān)督、輿論新聞監(jiān)督相結合，督促被審計單位按規(guī)定完成整改；二是有序推進審計整改結果公開，按照先試點、再評估、再完善、再推廣的原則，謹慎有序推進整改公開工作，考慮公眾輿情影響，防范審計整改公開負面消息，給審計工作造成被動；三是建立健全審計整改結果公開審批控制制度，公開主體、公開內(nèi)容、公開渠道，必須嚴格執(zhí)行審批程序，并統(tǒng)一格式和規(guī)范語言，保證公開信息安全。

結語

綜上所述，規(guī)范高效的審計整改工作，對打通審計監(jiān)督“最后一公里”具有重要作用。積極探索審計整改程序，有效解決審計整改推進過程中遇到的實際問題，需要從體制機制、制度建設、責任落實、成果運用等多方面共同發(fā)力，協(xié)同推進，促進審計效能最大化。