探索構(gòu)建部門預(yù)算績效管理體系
—以SM市LY局為例

陳玉蘭 三明市森林資源站

引言

提升預(yù)算績效管理能力，具有十分重大的意義，不僅可以提高財政資金的使用效率，盤活沉淀資金，整合重復(fù)、零星碎片、績效目標(biāo)無法完成的低效或無效資金，而且是財政在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的題中應(yīng)有之意，其根本目的是改進(jìn)預(yù)算支出的管理，優(yōu)化財政資源配置，把錢花在刀刃上，提高財政資金使用效益。

一、預(yù)算績效管理制度和組織體系的構(gòu)建

2015年實施新的《預(yù)算法》中明確各級預(yù)算中應(yīng)當(dāng)遵循“講究績效”的原則。黨的十九大報告中提出“建立全面、規(guī)范、透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實施績效管理”。2018年9月1日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》，構(gòu)筑起新時代具有中國特色的預(yù)算績效管理體系的四梁八柱，從組織架構(gòu)，到健全管理制度；從全方位預(yù)算績效管理格局的構(gòu)建、到全過程預(yù)算績效管理鏈條的環(huán)環(huán)相扣；從全覆蓋預(yù)算績效管理體系的面面俱到，到強(qiáng)化預(yù)算績效管理的約束力；文件中提出了具體要求，是全面實施預(yù)算績效管理的統(tǒng)領(lǐng)性文件。

2019年2月福建省委、省政府印發(fā)《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的實施意見》；2020年12月福建省財政廳印發(fā)《福建省省級部門項目支出預(yù)算績效目標(biāo)管理辦法》；2021年6月福建省財政廳印發(fā)《福建省政府投資基金績效評價暫行管理辦法》；2021年11月福建省出臺《福建省政府和社會資本合作（PPP）項目全生命周期績效管理實施細(xì)則》。這些實施意見、管理辦法和實施細(xì)則的出臺為福建省預(yù)算績效管理能力的提升提供了有力的政策支撐。

2019年6月，SM市人民政府印發(fā)《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的若干措施》（明委辦發(fā)〔2019〕37號），為SM市開展全面預(yù)算績效管理工作，提升管理能力提供了政策指引。而后SM市財政局根據(jù)福建省委、省政府印發(fā)的《全面實施預(yù)算績效管理的實施意見》等有關(guān)文件規(guī)定制定了《SM市市級部門預(yù)算績效運行監(jiān)控管理暫行辦法》《SM市市級預(yù)算事前績效評估管理暫行辦法》《SM市市級部門預(yù)算績效管理結(jié)果應(yīng)用暫行辦法》。SM市LY局迅速響應(yīng)文件精神，一是制定文件通知，成立加強(qiáng)部門預(yù)算績效管理領(lǐng)導(dǎo)小組，確定以局長為組長，各單位分管領(lǐng)導(dǎo)為副組長，各單位、各科室負(fù)責(zé)人為成員的部門預(yù)算績效管理小組，同時明確成員間責(zé)任分工。二是印發(fā)《SM市LY局預(yù)算績效管理工作辦法》。三是印發(fā)《SM市LY局專項資金績效自評工作的具體流程》，構(gòu)建了SM市LY局全面預(yù)算績效管理的制度和組織架構(gòu)。

二、部門預(yù)算績效管理“三全”體系的構(gòu)建

閩委發(fā)〔2019〕5號文件中明確了構(gòu)建預(yù)算績效管理體系的時間軸，市縣兩級各到2021年年底和2022年年底基本建成“三全”的預(yù)算績效管理體系，推動財政資金聚力增效，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力。

（一）構(gòu)建部門全方位的績效管理格局

《預(yù)算法》對預(yù)算績效管理體系的全方位構(gòu)建提出了三個層次的要求，一是政府一層，二是部門和單位一層，三是政策和項目一層。從三個不同層面構(gòu)建全方位預(yù)算績效管理體系。SM市LY局根據(jù)文件要求，建立績效自評機(jī)制，下發(fā)《SM市LY局專項資金績效自評工作的具體流程》，從組成績效自評工作小組到制定績效評價指標(biāo)體系，從收集有關(guān)數(shù)據(jù)及資料到分析有關(guān)數(shù)據(jù)及資料，從填報績效自評系統(tǒng)到撰寫績效自評報告，規(guī)范了績效自評工作的具體流程。針對重大決策和重大事項上采用領(lǐng)導(dǎo)集體決策和專家咨詢政策，并聘請第三方機(jī)構(gòu)為重大項目進(jìn)行可行性研究，出具可行性研究報告，從項目可能帶來的生態(tài)效益、社會效益和經(jīng)濟(jì)效益出發(fā)，從而更全面有效地衡量政策和項目的可行性。

（二）構(gòu)建部門全過程的預(yù)算績效管理秩序

第一，將績效端口前移，在項目立項環(huán)節(jié)開展績效評估，在申請時設(shè)立績效目標(biāo)?？冃Ч芾韲@績效目標(biāo)開展，績效目標(biāo)同時也是績效評估、績效監(jiān)控和結(jié)果應(yīng)用的基礎(chǔ)和依據(jù)。SM市LY局在預(yù)算編制環(huán)節(jié)強(qiáng)化績效目標(biāo)設(shè)立，將績效目標(biāo)作為預(yù)算安排的前提條件，在申請專項資金前，要求資金使用單位或科室組織開展績效評估，編制績效目標(biāo)，將績效管理端口前移。SM市LY局從立項的文件依據(jù)如是否經(jīng)發(fā)改委和經(jīng)建科審核，是否經(jīng)市人大會審批，資金投入所產(chǎn)生的生態(tài)效益、社會效益和經(jīng)濟(jì)效益是否超過投入成本、績效目標(biāo)是否可及、實施方案是否具有可操作性、資金來源的保障程度等方面進(jìn)行事前績效評估，計財科負(fù)責(zé)報財政審批項目入庫前的審核工作，推動預(yù)算和績效目標(biāo)同步編制、對未編制績效目標(biāo)或績效目標(biāo)編制不合理、績效目標(biāo)效果差的項目予以取消或調(diào)整優(yōu)化。從源頭上提高預(yù)算編制的科學(xué)性和精準(zhǔn)性。

第二，持續(xù)完善具有行業(yè)特色的績效指標(biāo)體系。財政項目具有行業(yè)多元、地區(qū)多元的特征，建立分行業(yè)績效指標(biāo)體系，有利于解決部分項目績效指標(biāo)盲目套用模板、“一刀切”等問題，自2020年以來，9省區(qū)已發(fā)布20個分行業(yè)指標(biāo)體系文件，覆蓋5個一級行業(yè)、16個二級行業(yè)，有利于做深做實績效管理，形成良好示范效應(yīng)。SM市LY局依據(jù)本部門工作重點按照“可量化、可審核、可監(jiān)控、可評價、可操作”思路原則，設(shè)計了符合SM市LY局重點工作的指標(biāo)體系，績效目標(biāo)設(shè)置中具有完整性、相關(guān)性、可測量性、合理性，并選取“全市造林綠化面積”“森林覆蓋率”“林業(yè)產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值”為核心指標(biāo)。階段性目標(biāo)設(shè)有5個指標(biāo)，分別為“全市造林綠化面積”“扶持市級森林康養(yǎng)基地家數(shù)”“林業(yè)科研立項個數(shù)”“林博會參展客商人數(shù)”“林博會參展商品品種數(shù)”。項目產(chǎn)出類設(shè)置了24個指標(biāo)，如“全市造林綠化面積”“林業(yè)科研立項個數(shù)”“造林成活率”“森林防火建設(shè)及林業(yè)有害生物防控”“森林資源保護(hù)管理建設(shè)”“森林資源培育和林木種苗工程”“野生動植物保護(hù)”“林改工作管理”等。效益類設(shè)置了6個指標(biāo)，分別為“林博會現(xiàn)場交易額”“林業(yè)產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值”“森林覆蓋率”“林業(yè)有害生物成災(zāi)率”“林地保有量”“目標(biāo)群體滿意度”。

第三，在部門預(yù)算績效管理過程實行“雙監(jiān)控”。雙監(jiān)控是指在預(yù)算執(zhí)行過程中對績效目標(biāo)實現(xiàn)程度和預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度進(jìn)行全過程跟蹤。按月、季度，半年度、年度日常運行情況進(jìn)行跟蹤，及時掌握項目階段性目標(biāo)的實現(xiàn)程度，在預(yù)算執(zhí)行中及時發(fā)現(xiàn)問題，并及時進(jìn)行糾偏整改。據(jù)不完全統(tǒng)計，SM市財政局2020年將2929個績效目標(biāo)指標(biāo)納入績效運行監(jiān)控，重點對上半年383個績效目標(biāo)指標(biāo)實現(xiàn)比較緩慢或偏離比較大的指標(biāo)提出糾偏整改。SM市LY局2021年對財政下達(dá)的20個部門業(yè)務(wù)項目進(jìn)行監(jiān)控，及時對數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，對執(zhí)行進(jìn)度緩慢的項目向各資金使用單位通報，對監(jiān)控中發(fā)現(xiàn)的績效目標(biāo)偏離等問題，督促各單位及時進(jìn)行糾偏整改。

第四，在績效評價完成后，注重結(jié)果應(yīng)用。SM市LY局開展績效自評，將評價結(jié)果與年度部門預(yù)算安排有效銜接，建立績效評價結(jié)果與預(yù)算安排和政策調(diào)整掛鉤機(jī)制。2020年SM市委、市政府將績效評價結(jié)果運用作為財政增收節(jié)支管理的27條措施之一，對績效優(yōu)良的項目，給予優(yōu)先保障；對績效一般的項目，按上年度預(yù)算的95%安排；對無效、低效的項目，根據(jù)不同情況，給予削減50%直至取消。SM市LY局根據(jù)市委、市政府精神，在開展2021年項目績效自評和部門整體績效評價的基礎(chǔ)上對預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度慢的給予削減，對評價低的給予取消，因疫情原因，林博會暫停舉辦，在2022年的部門預(yù)算安排中減少180萬元，其他因執(zhí)行進(jìn)度緩慢或項目執(zhí)行完畢合計削減項目資金305.83萬元。

（三）構(gòu)建涵蓋所有財政資金的預(yù)算績效管理體系

SM市LY局在構(gòu)建涵蓋所有財政資金的部門預(yù)算績效管理體系的主要做法為，從預(yù)算的事前績效評估，到事中的項目入庫，預(yù)算編制和績效監(jiān)控，到事后的績效評價，特色指標(biāo)的構(gòu)建，再到評價結(jié)果的應(yīng)用，覆蓋了所有的財政資金，包含國家財政轉(zhuǎn)移支付、省級專項、市本級一般公共預(yù)算，還包括政府采購、政府購買服務(wù)和政府債務(wù)項目，政府和社會資本合作等內(nèi)容。而且極為重視從國家開發(fā)銀行福建省分行貸款用于SM市城市綠道建設(shè)的政府債事務(wù)，每年5月20日前和10月20日前按還款計劃提前申請并同步報送市級財政支出項目績效目標(biāo)表。及時通過全口徑債務(wù)監(jiān)測平臺報送相關(guān)數(shù)據(jù)。

三、部門預(yù)算績效管理體系構(gòu)建過程的難點

（一）缺少能融合不同管理需求的管理信息系統(tǒng)

為配合財政部門的監(jiān)管，目前市級部門預(yù)算在項目入庫、績效目標(biāo)申報、指標(biāo)下達(dá)、國庫支付等模塊統(tǒng)一在預(yù)算管理一體化系統(tǒng)平臺，而會計做賬系統(tǒng)、績效自評和整體績效評價在財政綜合信息平臺上，績效自評和整體績效評價無法從記賬模塊中自動取數(shù)，也無法從國庫集中支付系統(tǒng)中自動取數(shù)。這就造成了績效管理模塊與會計核算模塊、國庫集中支付系統(tǒng)之間無法銜接，造成了數(shù)據(jù)之間的脫節(jié)。全面預(yù)算管理體系是全方位、全過程、全覆蓋的整體框架，預(yù)算績效管理的各個環(huán)節(jié)各有側(cè)重，這就需要同時維護(hù)財政綜合信息平臺和預(yù)算一體化兩個系統(tǒng)數(shù)據(jù)的及時性和準(zhǔn)確性，以免影響各自的績效評價結(jié)果，極大地增加了單位績效管理人員的工作量。

（二）第三方評價機(jī)構(gòu)引入不足

SM市自2019年起啟動構(gòu)建地市級財政全面預(yù)算績效管理體，SM市LY局同步啟動構(gòu)建部門預(yù)算績效管理體系，由于部分項目專業(yè)性強(qiáng)，進(jìn)行事前評估和事后評價需要相關(guān)的專業(yè)技術(shù)人員，這就需要第三方具有相應(yīng)資質(zhì)的評價機(jī)構(gòu)介入，目前市面上具有資質(zhì)又具有行業(yè)相關(guān)性的第三方機(jī)構(gòu)數(shù)量明顯不足。在2020年的績效自評和整體績效評價中委托福建財通進(jìn)行了相關(guān)工作，福建財通是一家為財政和企事業(yè)單位會計軟件維護(hù)的綜合性服務(wù)企業(yè)，影響了發(fā)揮第三方機(jī)構(gòu)的在績效評價活動中的權(quán)威性。

（三）對下?lián)芸h級的專項資金跟蹤檢查不到位

目前SM市LY局對下?lián)芸h級的專項資金使用情況只根據(jù)各縣上報的數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計，由于力量不足，對下?lián)芸h級的專項資金采取隨機(jī)抽查的方式進(jìn)行監(jiān)督，未能對下?lián)艿目h級專項資金進(jìn)行全覆蓋監(jiān)督，也就無法清晰分析下?lián)芸h級的專項資金在預(yù)算年度內(nèi)的使用情況及支出后的產(chǎn)出效益。

四、關(guān)于完善優(yōu)化部門預(yù)算績效管理體系的建議

（一）加快整合預(yù)算管理一體化系統(tǒng)

按照財政部通知各級財政和預(yù)算部門單位統(tǒng)一在預(yù)算管理一體化系統(tǒng)中做賬，按財政部規(guī)劃預(yù)算管理一體化系統(tǒng)將是一個集績效目標(biāo)申報、項目入庫，預(yù)算編報，指標(biāo)下達(dá)，國庫集中支付，部門單位做賬，績效監(jiān)控，績效評價于一體的綜合性系統(tǒng)，具有國庫支付后自動生成記賬憑證，自動選取數(shù)據(jù)進(jìn)行績效監(jiān)控，這就有效保證了績效管理的連續(xù)性和科學(xué)性。依托財政預(yù)算管理一體化系統(tǒng)搭建的績效管理模塊，將做到績效結(jié)果可記錄、財政風(fēng)險可把控、績效數(shù)據(jù)可分析等，將實現(xiàn)績效管理與財政動態(tài)管理相銜接，打通部門預(yù)算資金全生命周期管理的“最后一公里”。

（二）積極培育第三方評價機(jī)構(gòu)

積極培育第三方評價機(jī)構(gòu)。近日福建省成立了由各領(lǐng)域?qū)＜?、教授等來自全省財?jīng)領(lǐng)域的10名專業(yè)人才成立首批專家?guī)?。SM市LY局抽取本部門各領(lǐng)域?qū)＜胰缌謽I(yè)高級工程師、一級建造師、高級經(jīng)濟(jì)師、高級會計師成立專家?guī)?，對績效目?biāo)開展聯(lián)合會審；建立專家咨詢機(jī)制，有效地提高績效評價的權(quán)威性。

（三）建立部門預(yù)算績效管理與部門二級績效考評相結(jié)合機(jī)制

以《SM市財政局關(guān)于2020年度財政資金管理指標(biāo)考評有關(guān)事項的通知》為契機(jī)，將各科室和單位的預(yù)算績效管理工作納入科室二級績效考評，重點考評時效和質(zhì)量。時效包括及時填報績效目標(biāo)，及時進(jìn)行績效自評。質(zhì)量包含按要求填報，審查填報的相關(guān)性和可測量性，如未及時或填報質(zhì)量差，將相應(yīng)扣減科室二級績效得分。如單位和科室按時按要求完成，適當(dāng)獎勵二級績效得分，從而提高各單位和科室的重視程度和積極性。

（四）加強(qiáng)市縣聯(lián)動，提升績效管理整體水平

進(jìn)一步加強(qiáng)對撥付縣級或國有林場的專項資金進(jìn)行監(jiān)督檢查，對績效監(jiān)督“一竿子插到底”，對項目資金的全面績效管理進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)，督促縣級LY系統(tǒng)或國有林場對照財政和部門預(yù)算績效管理體系構(gòu)建的具體要求，把握關(guān)鍵工作時間點，對業(yè)務(wù)經(jīng)辦進(jìn)行定期培訓(xùn)以提高其績效工作能力，進(jìn)而提升整體績效管理水平。

結(jié)語

SM市LY局通過構(gòu)建部門預(yù)算績效管理的組織架構(gòu)，下發(fā)規(guī)范文件形成制度規(guī)定，構(gòu)建了“三全”的部門預(yù)算績效管理體系，在構(gòu)建過程中注重結(jié)合LY部門重點工作完善了具有部門特色的關(guān)鍵性評價指標(biāo)。通過分析部門預(yù)算績效體系在構(gòu)建過程中的難點和不足，提出一些可行性的建議，進(jìn)而對部門預(yù)算績效體系進(jìn)行了優(yōu)化。