PPP模式下的工程項目管理研究

彭 潔（南京牛首山文化旅游集團有限公司，江蘇 南京 210012）

1 PPP模式概述

PPP模式也被稱作PPP募資模式，是指政府、企業(yè)合作于某一項城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)或是公共產(chǎn)品的服務(wù)等，即政府與企業(yè)相互間形成的一種合作關(guān)系，其形成的先決條件是企業(yè)具有特許權(quán)協(xié)議，雙方簽訂相關(guān)的合作協(xié)定，對彼此責任義務(wù)進行明確。一般來說，PPP模式下，企業(yè)需要提供大量的流動資金，從而雙方實現(xiàn)有效合作。現(xiàn)階段，隨著各城市建設(shè)的快速發(fā)展，PPP模式的應(yīng)用越來越廣泛，民營資本、私營企業(yè)、國企等都紛紛與政府聯(lián)手，一同為城市的更好發(fā)展提供必要的條件。

2 PPP模式下的管理工作與傳統(tǒng)管理工作的區(qū)別

項目預期目標方面：傳統(tǒng)項目的預期目標通常是各參與方自身獲得最大收益，而PPP模式下的預期目標是利用最少的投資得到最大的收益；成本控制方面：PPP項目需從項目整個周期出發(fā)考慮成本，因此，要想得到項目運營收益的最大化，可在項目設(shè)計階段增加一定程度的成本。此外，由于PPP項目通常體量較大，因此更受重視，管理得以升級，在成本控制方面更具優(yōu)勢；項目進度方面：和傳統(tǒng)的工程項目對比，PPP模式下的工程是否履行了合約、工程能否按期竣工都會直接影響到工程是否能按時運營，能否滿足政府部門對于施工進度的考核標準。

3 PPP模式下工程項目管理存在的問題

3.1 PPP模式相關(guān)法律法規(guī)不健全，管理機制缺失

PPP模式在我國的推廣應(yīng)用已經(jīng)有相當長的時間，但一直都沒有出臺專門的法律法規(guī)，目前有關(guān)法律法規(guī)大多數(shù)為各部委、各級政府及各行業(yè)領(lǐng)域頒布的規(guī)范性建議和管理辦法，并且，PPP方式下一些政府機構(gòu)和民間資本的合作模式仍沿用老舊的政企管理模式，不能融入新時期靈便的政企關(guān)系中。而PPP作為一類較新的資本合作方式，必須在國家法律法規(guī)的制約下執(zhí)行。因而，應(yīng)盡早頒布與PPP相關(guān)的法律法規(guī)和新政，在本質(zhì)上確保PPP方式發(fā)展壯大。此外，PPP方式下的管理模式必須由政府機構(gòu)和民間資本一同商議確認，在多方面調(diào)查研究后，彼此應(yīng)就項目實施的區(qū)域環(huán)境、必要條件和總體目標等進行協(xié)商并達成一致，依據(jù)形成的統(tǒng)一性需求改進和健全管理模式，才可以確保工程項目的實施能夠得到相應(yīng)的制約。

3.2 PPP模式下管理者角色定位不明確，管理不規(guī)范

PPP模式下的工程建設(shè)項目是由政府部門和民間資本一起參加的，在現(xiàn)實的管理環(huán)節(jié)中，主要的管理決策者、各環(huán)節(jié)的管理責任人及管理范疇和管理權(quán)限等較難有清晰的劃分，導致工程建設(shè)項目在推進環(huán)節(jié)中各自崗位認知模糊不清，監(jiān)管易出現(xiàn)錯亂。針對這類狀況，必須要由政府部門和民間資本對工程項目開展全方位仔細的調(diào)研和論述，剖析項目實施環(huán)節(jié)中可能出現(xiàn)的情況，確定各種情況的責任主體以及相應(yīng)的解決對策，確保各自的管理作用以及職責的對接。

3.3 PPP模式下管理者管理能力不強，思想意識落后

由于國家的大力提倡，PPP方式已逐漸完善和健全，但其作為一種較新的政企合作方式，在實踐性上仍普遍存在管理者觀念落伍、管理水平和能力缺乏等情況。現(xiàn)階段我國PPP工程項目絕大多數(shù)以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為主，民間資本多數(shù)為基本建設(shè)工程施工性企業(yè)，管理者大多數(shù)為相應(yīng)行業(yè)領(lǐng)域的從業(yè)者，管理模式和思維模式仍以工程施工管理為主，無法盡快融入PPP方式下的工程管理需求，導致在PPP方式下項目實施普遍存在難度。所以，有關(guān)從業(yè)者必須要盡快轉(zhuǎn)換管理思維和觀念，融入PPP新模式，持續(xù)增強自己的管理手段和管理能力，以便更有效服務(wù)于PPP工程管理工作。

3.4 PPP模式下的工程項目經(jīng)濟收益不明顯

在對PPP模式下的工程開展管理的過程中，政府會根據(jù)習慣為建筑企業(yè)撥付相應(yīng)的項目投資補貼款，但這只是一種慣例，并沒有相關(guān)的制度法規(guī)對其實施監(jiān)督和管理，這就造成政府注入的資金缺少專業(yè)人士的證實與跟進，萬一發(fā)生施工隱患等問題，所有的責任可能都需要由項目公司承擔。在這樣的背景下，盡管工程項目運作會產(chǎn)生相應(yīng)的利潤，但始終無法使其中的風險得到有效防范，這種風險的存在造成項目的收益存在一定的可變性。另外還有一些個體機構(gòu)在實施PPP模式下的工程建設(shè)工作時衍生出募資現(xiàn)象，而其相應(yīng)的募資規(guī)模又總是處在較高層次，這將直接擴大工程項目的風險性，減少企業(yè)的利潤率。

3.5 PPP模式下的工程項目存在較多不確定風險因素

一般狀況下，進行工程項目施工管理，需要對工程項目報價、造價信息等內(nèi)容進行分析和確認。而PPP模式下的項目管理者不用再進行以上的工作，造成項目實施不具備充分的數(shù)據(jù)材料保證，雖然工程項目也有最基本的報價材料，但在其他范疇少了需備的材料限制，無法對整個項目實施嚴格的管理控制；此外，針對工程管理的進展而言，不排除碰到一些流動資金供給難題，萬一發(fā)生這種情況，就需要迅速反應(yīng)、暫停工程施工，從而導致了投資風險；PPP模式下的工程項目應(yīng)盡可能縮短工期，且在公示確定竣工時間以后要保證按照預計要求結(jié)束全部工程，假如無法按時竣工交付，就可能會對企業(yè)造成不利的影響以及經(jīng)濟損失，同時，也會使政府的公信力受到直接影響。

基礎(chǔ)建設(shè)的時間長、項目投資收回慢，需要引入較多的中遠期資本以達到PPP工程項目的流動資金要求。但具備可靠盈利渠道的營利性工程項目較少，項目本身的現(xiàn)金流量無法涵蓋流動資金的本息收益，再加上政府補助制度不明確，利潤的可變性影響了金融機構(gòu)的主觀能動性。民營企業(yè)自己的綜合實力和風險承載能力相應(yīng)偏弱，融資方式少、融資難，對于項目投資大、時間長的PPP工程項目而言，民營企業(yè)難以達到其流動資金和項目運營管理的要求。

3.6 缺少高效化的交流溝通

PPP方式下的工程建設(shè)管理較為繁雜，涉及政府機構(gòu)、授權(quán)機構(gòu)以及相關(guān)部門、團隊和企業(yè)，必須以集成化的高效率互動當作根本支撐。但就現(xiàn)階段的具體情況來說，各主體在確定自己的職責后，便自顧自地投身到工程項目與管理工作中，彼此之間缺乏充分交流，造成各個階段與步驟之間的融合不夠，并且作業(yè)效率較低，明顯影響管理工作的成效。

4 PPP模式下的工程項目管理實踐

4.1 構(gòu)建PPP模式下合理有效的工程管理機制

無規(guī)矩不成方圓。相對于傳統(tǒng)化的工程建設(shè)項目來說，PPP模式的合同關(guān)系更加復雜，不管是項目建設(shè)企業(yè)還是政府單位的監(jiān)管部門都應(yīng)當保證制度化和制約化、規(guī)范化的標準統(tǒng)一性，所以，構(gòu)建PPP模式下合理有效的工程建設(shè)項目管理機制具有極其關(guān)鍵性的實際意義。在政府部門和民間資本一起創(chuàng)建的項目公司全面落實總承包合同以前，利益相關(guān)方需各自積極協(xié)商，明確各工程項目參與者主要的管理控制策劃內(nèi)容、崗位職責、權(quán)限，最后完成工程項目參與者共同認同的工程項目管理機制。

因為PPP工程建設(shè)承建企業(yè)較多，當中的管理形式相對來說比較傾向于傳統(tǒng)化，建筑項目搭建更加復雜化，這就必須在PPP建筑項目搭建環(huán)節(jié)中保證信息的高效化流通。所以，PPP模式下工程建設(shè)可借助現(xiàn)代化的科技，構(gòu)建一個健全的信息系統(tǒng)。該信息系統(tǒng)可分成二級，其中一級可以被當作工程項目管理層聯(lián)系工程項目重特大決定和實時監(jiān)測項目進度，二級渠道當作工程建設(shè)參與者就實地建筑項目材料和信息交流、互享作用，得到信息系統(tǒng)的支撐，PPP工程建設(shè)可將項目規(guī)劃、搭建、運營管理等內(nèi)容開展完全、按時地傳送，同時當中各體系的溯源作用還可以深化提高項目運營以及管理決策的科學合理性。

4.2 增強PPP模式下的工程項目質(zhì)量管理控制

4.2.1 投控監(jiān)管

PPP建筑項目在搭建環(huán)節(jié)中所要求的建筑工程設(shè)備、建筑材料等通常并不會進行公開招標，只是由建立的項目公司安排相關(guān)的活動開展集中采購，在這個環(huán)節(jié)中，機械設(shè)備型號規(guī)格的挑選、建筑材料價格的把控等都具有相應(yīng)的可變性，投資把控的難度系數(shù)比較大，這就對整個的工程審計提出了更多規(guī)定要求。為此，可運用三級監(jiān)管的形式提高PPP工程建設(shè)項目的投控監(jiān)管，即運用項目公司內(nèi)部審計、工程造價初審、審計部門復審的形式進行，三級監(jiān)管互相填補、互相健全、互相結(jié)合，可顯著提高PPP建筑項目工程管理的品質(zhì)。

4.2.2 采購招標監(jiān)管

在PPP模式下，工程建設(shè)項目規(guī)定要求把控工程分包，政府部門要充分運用監(jiān)督管理的功能，堅持讓專業(yè)性的團隊做專業(yè)性的建筑項目，考慮到PPP工程建設(shè)項目的工程施工工期并不會很長，部分工程項目可運用邀標的形式開展工程材料、工程機械設(shè)備的集中采購，既能合理控制工程項目投資，又能避免施工企業(yè)和機械設(shè)備建筑材料供貨商惡性價格競爭造成工程施工質(zhì)量和項目進度無法控制。

4.3 健全PPP模式下的建筑項目工程監(jiān)督管理檢查和協(xié)調(diào)機制

結(jié)合國內(nèi)外PPP工程項目的實際操作來說，PPP工程項目的搭建行為主體大多數(shù)是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或公共服務(wù)設(shè)施項目，這類事關(guān)民生的修建內(nèi)容通常會備受各界人士的普遍重視，所以，工程項目的管理體制應(yīng)該定時安排工程管理監(jiān)管活動，確保工程建設(shè)項目的搭建品質(zhì)和搭建速率，充分運用監(jiān)管功能，將建設(shè)項目監(jiān)管權(quán)責落到實處，提高PPP建筑項目工程管理的實際效果。

此外，健全監(jiān)管協(xié)調(diào)機制也是提高PPP工程建筑項目管理品質(zhì)的關(guān)鍵所在，項目公司是PPP工程建設(shè)項目的具體實施者，對全部參加建造的企業(yè)從入場、工程施工、竣工驗收、移交等過程要全面保證全過程監(jiān)督管理、嚴格要求，假如有違背施工資料監(jiān)管、施工安全監(jiān)管等狀況，務(wù)必依照相關(guān)規(guī)定實施懲罰，并了解反饋整治結(jié)果，同時依照協(xié)調(diào)機制向上一級職責部門實施通告，從而整體提高PPP工程建筑項目管理品質(zhì)。

4.4 重視政府機構(gòu)和民間資本相互間的角色轉(zhuǎn)換

PPP模式下的工程建設(shè)項目主要是由政府機構(gòu)和民間資本協(xié)同合作達到的，在這個操作過程當中，政府機構(gòu)和民間資本相互間既存在著戰(zhàn)略合作伙伴的關(guān)系，也存在著政府機構(gòu)約束民間資本的關(guān)系，為了更好地確保PPP模式工程建設(shè)項目的常規(guī)實施和工作效能的提高，政府機構(gòu)和民間資本相互間的關(guān)系及作用應(yīng)按照工程建設(shè)項目的實際需要展開便捷、有效的轉(zhuǎn)換，最大限度地使工程建設(shè)項目的主動權(quán)和協(xié)助權(quán)始終保持在相應(yīng)均衡、可靠的情況，進而確保工程建設(shè)項目的合理實施，并達到工程建筑項目管理品質(zhì)和工作效率的提高。

4.5 優(yōu)化溝通合作

在互聯(lián)網(wǎng)時代，應(yīng)創(chuàng)建統(tǒng)一化的工程管理系統(tǒng)，依托電子信息技術(shù)達到政府部門與其余行為主體之間的有效溝通和互動。充分運用數(shù)字信息化工作方式，使得PPP模式下的多方行為主體可實現(xiàn)在線工作與互動，進而達到工程項目管理的統(tǒng)一化，并且還能達到各行為主體、各機構(gòu)間的有效溝通，增強各個階段間的連接性，從而大大增強工程的管理效率。此外還要構(gòu)建即時化、動態(tài)化的信息化管理機制，使管理效率得到提高，管理的及時性得以增強，萬一發(fā)現(xiàn)問題各方行為主體與機構(gòu)可以馬上進行協(xié)作，迅速對出現(xiàn)的問題進行分析和處理。

4.6 增強項目投資管理

在工程實施前，需要設(shè)計方提供施工設(shè)計圖，同時對設(shè)計圖進行審核，可及早發(fā)現(xiàn)當中的疑問并進行變更和改善，以防止項目的拖延和資源的消耗；施工工地項目助理要全方位掌握并熟知設(shè)計圖，進行各個階段的實際操作，同時對施工現(xiàn)場進行照相留存，便于施工明細的統(tǒng)一；在施工環(huán)節(jié)中，應(yīng)與業(yè)主方加強聯(lián)系和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，盡快回應(yīng)并處理建筑施工環(huán)節(jié)中的疑問，對設(shè)計圖的變更要嚴格把控，同時做好詳盡的技術(shù)論證，把控好技術(shù)交底工作；嚴格核審施工企業(yè)的賠償需要，假如需要，可進行反賠償；要嚴格按照設(shè)計圖計量檢測已進行的項目，增強計量檢測工作的管理水平。

4.7 開拓多元化的融資渠道

大力支持金融企業(yè)積極主動參與PPP模式下的工程項目。第一，開發(fā)銀行、農(nóng)發(fā)銀行等政策性銀行要成為金融機構(gòu)融資層面的引領(lǐng)者，充分發(fā)揮其特點，擴展融資模式，支持和指引商業(yè)銀行參加PPP工程項目，通過導入產(chǎn)業(yè)基金、信托資金等形式，對銀行金融業(yè)務(wù)和信貸過程進行革新；第二，地方政府可以通過提供相應(yīng)的財稅優(yōu)惠政策方式給予一定程度上的支持。

5 結(jié)語

PPP模式的運用和實踐是社會經(jīng)濟發(fā)展的大趨勢，也是轉(zhuǎn)換行政體制、創(chuàng)建政企合作關(guān)系的新思路。PPP模式下建筑項目管理工作不但要求政府方面頒布相關(guān)法律法規(guī)，健全管理模式，也要求有關(guān)從業(yè)人員融入新模式，轉(zhuǎn)換管理思維，提升管理能力，進而促進PPP模式在工程建設(shè)項目中的深化運用和快速發(fā)展。