劉小勇

(贛南師范大學(xué) 計(jì)劃財(cái)務(wù)處，江西 贛州 341000)

黨的十八大以來，黨中央著力加強(qiáng)國(guó)家治理體系建設(shè)和治理能力提升，不斷深化完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)，并全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理，取得了重大進(jìn)展和顯著成效，形成了一系列法律法規(guī)和管理制度，不僅有效約束和規(guī)范了政府支出行為，也提高了公共財(cái)政資源配置的合規(guī)性和有效性。由各級(jí)政府舉辦的高等學(xué)校(簡(jiǎn)稱高校)作為公益事業(yè)單位，既是財(cái)政教育經(jīng)費(fèi)的支出主體，也是不斷加強(qiáng)自身管理體系建設(shè)和治理能力提升的責(zé)任主體，推進(jìn)并不斷完善高校的內(nèi)部控制建設(shè)和全面預(yù)算績(jī)效管理工作，對(duì)于提升高校內(nèi)部管理水平和治校能力，落實(shí)立德樹人根本任務(wù)，推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展意義重大、影響深遠(yuǎn)。

一、高校內(nèi)部控制建設(shè)與全面預(yù)算績(jī)效管理的制度依據(jù)

從我國(guó)高校辦學(xué)主體及管理體制來看，其與行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制建設(shè)和全面預(yù)算績(jī)效管理是一種被包含與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，即高校是行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)和全面預(yù)算績(jī)效管理的重要組成部分，同時(shí)高校在管理體制上接受政府部門的組織領(lǐng)導(dǎo)和業(yè)務(wù)指導(dǎo)，這通常是由其所屬的同級(jí)財(cái)政部門和教育主管部門來執(zhí)行的。

(一)內(nèi)部控制建設(shè)

高校實(shí)施內(nèi)部控制建設(shè)的主要依據(jù)是財(cái)政部印發(fā)的兩個(gè)關(guān)于行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的文件(1)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》(財(cái)會(huì)〔2012〕21號(hào))；《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》(財(cái)會(huì)〔2015〕24號(hào))。，具體的業(yè)務(wù)指引則是教育部研究制定的《教育部直屬高校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)內(nèi)部控制指南(試行)》(教財(cái)廳〔2016〕2號(hào))文件。2016年4月，教育部根據(jù)財(cái)政部印發(fā)的上述兩個(gè)文件，結(jié)合高校辦學(xué)實(shí)際和管理要求，從“內(nèi)部控制實(shí)施指南、內(nèi)部控制應(yīng)用指南、內(nèi)部控制評(píng)價(jià)指南”三個(gè)維度，對(duì)高校內(nèi)部控制建設(shè)的目標(biāo)、組織框架、建設(shè)任務(wù)、業(yè)務(wù)模塊、具體環(huán)節(jié)、控制管理對(duì)象，以及高校內(nèi)部控制的評(píng)價(jià)與監(jiān)督等內(nèi)容進(jìn)行了明確。該控制指南體系完整、目標(biāo)明確，不僅為教育部直屬高校，也為其他普通地方高校規(guī)范有序地開展內(nèi)部控制建設(shè)及相關(guān)工作，提升內(nèi)部管理水平和治理能力提供了具體遵循和業(yè)務(wù)指引。[1]《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告管理制度(試行)》(財(cái)會(huì)〔2017〕1號(hào))的頒布實(shí)施，表明行政事業(yè)單位和高校的內(nèi)部控制建設(shè)開始全面加速推進(jìn)，成為一項(xiàng)規(guī)范化、常態(tài)化的內(nèi)部管理工作。

(二)全面預(yù)算績(jī)效管理

全面預(yù)算績(jī)效管理是將績(jī)效目標(biāo)申報(bào)、績(jī)效目標(biāo)執(zhí)行情況監(jiān)控、績(jī)效評(píng)價(jià)及其結(jié)果評(píng)價(jià)應(yīng)用等手段和方法融入預(yù)算全過程，使之與預(yù)算管理有機(jī)結(jié)合的一種全新的預(yù)算管理模式。[2]2018年9月，中共中央、國(guó)務(wù)院頒布實(shí)施《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見》(中發(fā)〔2018〕34號(hào))，要求建設(shè)全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理體系，實(shí)現(xiàn)預(yù)算和績(jī)效管理一體化，著力提高財(cái)政資源配置效率和資金政策實(shí)施效果，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展提供有力保障。表明我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理改革進(jìn)入了新的階段，即隨著我國(guó)現(xiàn)代財(cái)稅制度和預(yù)算管理改革的不斷深化，財(cái)政預(yù)算管理的重點(diǎn)開始由強(qiáng)調(diào)支出的規(guī)范性向注重支出的有效性轉(zhuǎn)變，預(yù)算管理更加重視結(jié)果導(dǎo)向、強(qiáng)調(diào)成本效益和硬化責(zé)任約束。[3]高校的全面預(yù)算績(jī)效管理工作由此拉開序幕，向著更高要求和更高目標(biāo)邁進(jìn)，為后續(xù)實(shí)施的財(cái)政預(yù)算一體化改革奠定基礎(chǔ)。

二、高校內(nèi)部控制建設(shè)與全面預(yù)算績(jī)效管理的關(guān)系

高校開展內(nèi)部控制建設(shè)和全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理工作，是貫徹落實(shí)黨中央決策部署，提升內(nèi)部管理水平和治理能力，提高公共教育服務(wù)供給質(zhì)量，落實(shí)立德樹人根本任務(wù)的重要舉措和具體體現(xiàn)，二者既緊密聯(lián)系，又各有側(cè)重。

(一)高校內(nèi)部控制建設(shè)與全面預(yù)算績(jī)效管理的內(nèi)在聯(lián)系

1.責(zé)任主體上的一致性

高校內(nèi)部控制建設(shè)是指高校為實(shí)現(xiàn)辦學(xué)目標(biāo)，通過建立健全管理體制對(duì)辦學(xué)資源配置、使用管理等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管控的持續(xù)過程。校長(zhǎng)在黨委領(lǐng)導(dǎo)下對(duì)學(xué)校內(nèi)部控制制度的健全性和執(zhí)行的有效性負(fù)責(zé)。高校全面預(yù)算績(jī)效管理是指按照“花錢必問效、無(wú)效必問責(zé)”的原則，對(duì)預(yù)算支出合理設(shè)定績(jī)效目標(biāo)，并對(duì)目標(biāo)執(zhí)行完成情況進(jìn)行監(jiān)控、分析、評(píng)價(jià)和應(yīng)用，以保障公共財(cái)政教育支出的有效性為目的的控制管理活動(dòng)。因此，無(wú)論是內(nèi)部控制建設(shè)，還是全面預(yù)算績(jī)效管理，其責(zé)任主體都是高校自身，是高校根據(jù)上級(jí)政策要求和相關(guān)文件規(guī)定，結(jié)合自身實(shí)際，按照全面性原則、重要性原則和成本效益原則等要求自主開展的適合本單位的內(nèi)部建設(shè)和管理活動(dòng)，并對(duì)其實(shí)施結(jié)果和效果負(fù)責(zé)。

2.行為目標(biāo)上的一致性

提高公共教育服務(wù)的效率和效果，是高校實(shí)施內(nèi)部控制建設(shè)的主要目標(biāo)之一，而保證公共財(cái)政性支出的有效性正是全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的核心問題和根本要求。顯然，二者都以促進(jìn)高校發(fā)展、提高公共教育服務(wù)供給質(zhì)量和水平為目標(biāo)；都是高校在推進(jìn)高等教育高質(zhì)量發(fā)展的新階段，采取的改進(jìn)自身管理、提升治理能力和水平的必要舉措；都是通過一系列程序、規(guī)則、制度的確立和執(zhí)行來達(dá)到內(nèi)部自我約束、自我完善和自我提高的目的。[4]

3.遵循原則上的一致性

高校內(nèi)部控制建設(shè)應(yīng)當(dāng)遵循“全面性、重要性、制衡性和適應(yīng)性”四個(gè)主要原則，通過內(nèi)設(shè)管理機(jī)構(gòu)、明確職責(zé)分工、修訂完善規(guī)章制度、優(yōu)化業(yè)務(wù)流程等一系列措施，貫穿高校教學(xué)、科研主要業(yè)務(wù)及其行政、后勤等輔助業(yè)務(wù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的決策、執(zhí)行和評(píng)價(jià)全過程，形成相互制約和相互監(jiān)督的基本形態(tài)，建立制度，并隨著外部環(huán)境的變化、經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)的調(diào)整和管理要求的提高而不斷進(jìn)行改革和完善。

高校全面預(yù)算績(jī)效管理，應(yīng)當(dāng)貫徹全面性原則，將學(xué)校全部收入和支出納入預(yù)算，合理設(shè)定部門預(yù)算整體支出預(yù)算績(jī)效目標(biāo)。在這個(gè)前提和基礎(chǔ)上，高校還應(yīng)遵循重要性原則，對(duì)大額資金和重點(diǎn)支出加強(qiáng)管理，合理設(shè)定特定目標(biāo)類項(xiàng)目支出的績(jī)效目標(biāo)；遵循適應(yīng)性原則，對(duì)支出進(jìn)度緩慢、實(shí)施困難、效益低下的預(yù)算項(xiàng)目及時(shí)進(jìn)行原因分析，根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行調(diào)整或終止項(xiàng)目實(shí)施，預(yù)防和控制預(yù)算績(jī)效目標(biāo)偏離或不能實(shí)現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)，確保預(yù)算支出的效率和效果。

4.全過程管理上的一致性

內(nèi)部控制建設(shè)和全面預(yù)算績(jī)效管理都具備全程化管理特征，均要求通過事前、事中、事后的全過程管控和監(jiān)督，共同作用于高校內(nèi)部控制建設(shè)和全面預(yù)算績(jī)效管理活動(dòng)的各個(gè)流程和階段，比如對(duì)高校基建、大型修繕工程、信息化建設(shè)項(xiàng)目和大宗物資、服務(wù)采購(gòu)等重大事項(xiàng)實(shí)施全過程管理：即事前對(duì)立項(xiàng)實(shí)施依據(jù)、必要性、可行性、預(yù)算支出績(jī)效目標(biāo)和資金使用計(jì)劃的合理性等進(jìn)行科學(xué)論證，嚴(yán)格執(zhí)行單位“三重一大”決策程序、加強(qiáng)對(duì)內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督和制約；事中對(duì)項(xiàng)目實(shí)施情況、資金使用進(jìn)度、績(jī)效目標(biāo)執(zhí)行情況等進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和解決存在的問題；通過嚴(yán)格驗(yàn)收和結(jié)項(xiàng)工作，及時(shí)、公正、客觀地進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，加大考核結(jié)果應(yīng)用力度、落實(shí)和完善事后管理。

(二)高校內(nèi)部控制建設(shè)與全面預(yù)算績(jī)效管理的區(qū)別

1.側(cè)重點(diǎn)不同

高校內(nèi)部控制建設(shè)是高校為有效履行公共受托責(zé)任，保證辦學(xué)資源配置的有效性、財(cái)務(wù)報(bào)告的可靠性和對(duì)適用法律、法規(guī)的遵從，通過制定制度、采取措施和執(zhí)行程序，對(duì)自身經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管控的一系列持續(xù)性活動(dòng)，[5]其主要包括單位層面和業(yè)務(wù)層面，側(cè)重于對(duì)單位決策程序和業(yè)務(wù)層面的過程管理。內(nèi)部控制建設(shè)的主要目標(biāo)是合規(guī)性、安全性和有效性，在效益面前，程序優(yōu)先。與之不同的是，全面預(yù)算績(jī)效管理的關(guān)鍵在于將績(jī)效管理目標(biāo)、方法和程序貫穿于預(yù)算管理的各個(gè)方面，構(gòu)建“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”的全方位、全過程、全覆蓋預(yù)算績(jī)效管理體系，管理的重點(diǎn)在于保證經(jīng)濟(jì)活動(dòng)結(jié)果的有效性。

2.評(píng)價(jià)指標(biāo)體系不同

高校內(nèi)部控制建設(shè)評(píng)價(jià)從內(nèi)容體系上包括高校單位層面的內(nèi)部控制建設(shè)情況(主要包括：內(nèi)部控制機(jī)構(gòu)組成情況、內(nèi)部控制機(jī)構(gòu)運(yùn)行情況和權(quán)力運(yùn)行制衡機(jī)制建立情況3個(gè)方面)和高校業(yè)務(wù)層面(主要包括預(yù)算管理、收支管理、政府采購(gòu)管理、國(guó)有資產(chǎn)管理、建設(shè)項(xiàng)目管理和合同管理6個(gè)方面)的建設(shè)、運(yùn)行管理和評(píng)價(jià)，[6]表現(xiàn)為對(duì)權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督和制約，以及對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的管理和控制，其評(píng)價(jià)指標(biāo)體系主要包括內(nèi)部控制制度的健全性和執(zhí)行的有效性。高校的全面預(yù)算績(jī)效管理評(píng)價(jià)指標(biāo)主要包括“產(chǎn)出指標(biāo)、效益指標(biāo)和滿意度指標(biāo)”，(2)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)在內(nèi)容和體系上通常還包括對(duì)預(yù)算項(xiàng)目資金使用情況的評(píng)價(jià)，一般用預(yù)算執(zhí)行率表示，指標(biāo)權(quán)重系數(shù)一般設(shè)定為0.1。強(qiáng)調(diào)的是預(yù)算資金使用的結(jié)果和成效。二者的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系上雖有重合的地方，但區(qū)別比較大，相對(duì)而言內(nèi)部控制的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系要更加全面，更具有綜合性和系統(tǒng)性，這也是目前財(cái)政管理部門加速推進(jìn)預(yù)算一體化改革和進(jìn)行綜合考核評(píng)價(jià)的一個(gè)重要原因。

三、高校內(nèi)部控制建設(shè)與全面預(yù)算績(jī)效管理的實(shí)施現(xiàn)狀

近年來經(jīng)過各級(jí)財(cái)政部門和教育主管部門的不斷推進(jìn)，高校的內(nèi)部控制建設(shè)和全面預(yù)算績(jī)效管理工作從無(wú)到有、從點(diǎn)到面、從臨時(shí)性、局部性工作到常態(tài)化、全面性工作，取得了階段性進(jìn)展和成效，現(xiàn)在高校的年度內(nèi)部控制報(bào)告、預(yù)算績(jī)效目標(biāo)申報(bào)、目標(biāo)執(zhí)行監(jiān)控、績(jī)效評(píng)價(jià)等工作已經(jīng)日趨規(guī)范和完善，明顯地提升了財(cái)政教育支出的合規(guī)性和有效性。但是，在看到成績(jī)的同時(shí)，應(yīng)注意到高校在實(shí)施內(nèi)部控制建設(shè)和全面預(yù)算績(jī)效管理過程中還存在著一些亟待改進(jìn)的地方，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

(一)運(yùn)行機(jī)制缺乏協(xié)同效應(yīng)

內(nèi)部控制建設(shè)和全面預(yù)算績(jī)效管理，是高校內(nèi)部管理過程中的兩項(xiàng)緊密聯(lián)系的整體性工作，在運(yùn)行機(jī)制上應(yīng)是頂層設(shè)計(jì)，上下聯(lián)動(dòng)，多方協(xié)同配合的模式。從其內(nèi)在行為目標(biāo)和要求的角度而言，過程規(guī)范和結(jié)果的有效性是高校內(nèi)部控制建設(shè)和全面預(yù)算績(jī)效管理的共同核心目標(biāo)，這也是二者具有協(xié)同效應(yīng)的根本所在。但從現(xiàn)階段調(diào)查和了解到的情況來看，高校全面預(yù)算績(jī)效管理和內(nèi)部控制建設(shè)在一體化和常態(tài)化管理上還亟待提高，問題主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是對(duì)內(nèi)部控制建設(shè)和全面預(yù)算績(jī)效管理的重視程度不高；二是資源投入和管理責(zé)任落實(shí)不到位，工作的專業(yè)性、獨(dú)立性和權(quán)威性有待提高；三是內(nèi)部控制建設(shè)和全面預(yù)算績(jī)效管理核心業(yè)務(wù)存在一定程度的脫節(jié)和信息不對(duì)稱。上述問題的存在，導(dǎo)致了高校的內(nèi)部控制建設(shè)和全面預(yù)算績(jī)效管理兩項(xiàng)原本有機(jī)統(tǒng)一的工作不能實(shí)現(xiàn)有效互補(bǔ)和相互促進(jìn)，無(wú)法充分發(fā)揮二者的協(xié)同促進(jìn)作用。

(二)全面預(yù)算績(jī)效管理主導(dǎo)地位不突出

《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見》的頒布實(shí)施，在最高決策層面上明確了預(yù)算績(jī)效管理工作的權(quán)威性、全面性和重要性。但是在內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)管控的傳統(tǒng)視角和先入為主的影響下，高校對(duì)于全面預(yù)算績(jī)效管理工作的認(rèn)識(shí)和投入還有差距，尚未建立起以全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理為主導(dǎo)的內(nèi)部控制建設(shè)工作機(jī)制，導(dǎo)致目前對(duì)全面預(yù)算績(jī)效管理工作重視程度不高，也未正確處理高校全面預(yù)算績(jī)效管理與內(nèi)部控制建設(shè)的內(nèi)在聯(lián)系，對(duì)預(yù)算項(xiàng)目立項(xiàng)論證審核不嚴(yán)密，實(shí)施周期管理缺乏延續(xù)性、不及時(shí)組織驗(yàn)收、評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用不充分、內(nèi)部控制建設(shè)和全面預(yù)算績(jī)效管理缺少聯(lián)動(dòng)配合，加上目前高校的內(nèi)部成本核算機(jī)制尚未建立，成本管理意識(shí)不強(qiáng)，這些問題的存在一定程度上影響了全面預(yù)算績(jī)效管理工作的引領(lǐng)作用和整體效果。

(三)預(yù)算績(jī)效目標(biāo)設(shè)定的內(nèi)部控制存在缺失

科學(xué)合理地進(jìn)行績(jī)效目標(biāo)的確定及其具體指標(biāo)值的設(shè)定，是全面預(yù)算績(jī)效管理工作的基礎(chǔ)和前提?？?jī)效目標(biāo)管理的一級(jí)指標(biāo)體系主要包括產(chǎn)出指標(biāo)、效益指標(biāo)和滿意度指標(biāo)，其中產(chǎn)出指標(biāo)設(shè)置有“數(shù)量指標(biāo)、質(zhì)量指標(biāo)和時(shí)效指標(biāo)”三個(gè)二級(jí)指標(biāo)，反映的是預(yù)算支出績(jī)效指標(biāo)值的設(shè)定和具體完成情況。從調(diào)研和了解到的情況來看，雖然關(guān)于全面預(yù)算績(jī)效管理的制度要求和指標(biāo)體系已經(jīng)比較健全，但是關(guān)于預(yù)算績(jī)效目標(biāo)確定和指標(biāo)值設(shè)定的程序性、規(guī)范性要求執(zhí)行不到位，即缺失了對(duì)預(yù)算績(jī)效目標(biāo)確定和指標(biāo)值設(shè)定過程的管控這一重要事項(xiàng)的內(nèi)部控制，關(guān)于績(jī)效目標(biāo)設(shè)定與執(zhí)行的全過程管理不夠深入和扎實(shí)，全面預(yù)算績(jī)效管理工作在一定程度上存在形式大于實(shí)質(zhì)的問題，未能充分有效地發(fā)揮出應(yīng)有的作用和效果。

(四)第三方機(jī)構(gòu)評(píng)價(jià)存在弊端

一些高校將內(nèi)部控制評(píng)價(jià)和預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作外包，由第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行內(nèi)部控制評(píng)價(jià)和預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作，對(duì)高校內(nèi)部控制的健全性、有效性和全面預(yù)算績(jī)效管理實(shí)施情況及其結(jié)果進(jìn)行檢查和評(píng)價(jià)，在此基礎(chǔ)上編制評(píng)價(jià)報(bào)告。上述這種做法從形式上看更加具有獨(dú)立性，但第三方機(jī)構(gòu)在評(píng)價(jià)過程中采用對(duì)照評(píng)價(jià)目標(biāo)和對(duì)象要求設(shè)定評(píng)分構(gòu)成項(xiàng)目，按照評(píng)價(jià)內(nèi)容、評(píng)價(jià)對(duì)象確立編寫內(nèi)容，達(dá)到完成報(bào)告編制和審核通過的目的。這種以評(píng)價(jià)結(jié)果為目標(biāo)的做法背離了政府部門組織高校開展內(nèi)部控制評(píng)價(jià)和預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的初衷，最終造成內(nèi)部控制報(bào)告和預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告的客觀性、專業(yè)性和指導(dǎo)性下降，發(fā)揮不了應(yīng)有的作用，致使內(nèi)部控制評(píng)價(jià)和預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作存在形式化和表面化問題。此外，內(nèi)部控制評(píng)價(jià)和預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作外包后，高校內(nèi)部工作人員參與度和主體責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)，不能積極地參與其中，導(dǎo)致后續(xù)的內(nèi)部控制評(píng)價(jià)報(bào)告和預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作報(bào)告質(zhì)量不高，結(jié)果應(yīng)用也就無(wú)從談起。

(五)內(nèi)部控制信息化建設(shè)存在誤區(qū)

雖然內(nèi)部控制信息化建設(shè)已經(jīng)成為內(nèi)部控制報(bào)告中一個(gè)很重要的評(píng)價(jià)指標(biāo)，但是仍然有很多高校對(duì)內(nèi)部控制信息系統(tǒng)的概念和理解不清晰，把學(xué)校OA系統(tǒng)、只具有報(bào)表編報(bào)或信息記錄功能的信息管理系統(tǒng)(模塊)，如部門預(yù)算、決算管理系統(tǒng)、資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)、國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)、政府會(huì)計(jì)核算系統(tǒng)等同于內(nèi)部控制信息化建設(shè)和管理信息系統(tǒng)，但里面沒有作為內(nèi)部控制關(guān)鍵構(gòu)成的六大業(yè)務(wù)模塊內(nèi)容，而且內(nèi)部協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)配合不夠，已建設(shè)的各業(yè)務(wù)模塊未實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通，存在信息孤島和障礙，信息不能實(shí)時(shí)傳遞和共享，內(nèi)部控制信息管理系統(tǒng)名不副實(shí)，不能體現(xiàn)內(nèi)部控制信息化“實(shí)時(shí)、共享、聯(lián)動(dòng)”的特點(diǎn)和保障內(nèi)控體系剛性運(yùn)行的優(yōu)勢(shì)，影響了內(nèi)部控制建設(shè)整體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

四、提升高校內(nèi)部控制建設(shè)與全面預(yù)算績(jī)效管理成效的主要對(duì)策

在內(nèi)部控制視角下，高校全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理，既是保證預(yù)算資金使用效率和效果的需要，又是完善高校制度建設(shè)的需要，還是提高高校管理水平的需要。因此，高校應(yīng)重視加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)與全面預(yù)算績(jī)效管理的融合，[7]貫徹落實(shí)全面預(yù)算績(jī)效管理理念和要求，加強(qiáng)這兩項(xiàng)工作的相互銜接，有效推進(jìn)內(nèi)部控制信息化建設(shè)，不斷提高管理水平和治校能力。

(一)建立內(nèi)部控制建設(shè)與全面預(yù)算績(jī)效管理協(xié)同運(yùn)行機(jī)制

內(nèi)部控制建設(shè)是一個(gè)持續(xù)的過程，貫穿于高校單位層面和業(yè)務(wù)管理的各個(gè)環(huán)節(jié)，主要通過建立和完善制度對(duì)權(quán)力的運(yùn)行進(jìn)行制約，實(shí)現(xiàn)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防和控制，因此內(nèi)部控制評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系主要側(cè)重于制度的健全性和執(zhí)行的有效性。如果形式上的獨(dú)立性是監(jiān)督功能的基礎(chǔ)，那么機(jī)制上的協(xié)同性則是有效發(fā)揮監(jiān)督功能的內(nèi)在要求。內(nèi)部控制建設(shè)和全面預(yù)算績(jī)效管理在本質(zhì)上都是合理保證高校權(quán)力運(yùn)行的合規(guī)性、公共資源使用的有效性的新的監(jiān)督形式。因此，高校應(yīng)充分認(rèn)識(shí)并積極適應(yīng)“雙一流”背景下高等教育發(fā)展的新態(tài)勢(shì)，以提升核心競(jìng)爭(zhēng)力和高質(zhì)量發(fā)展為目標(biāo)，建立內(nèi)部控制建設(shè)與全面預(yù)算績(jī)效管理協(xié)同運(yùn)行機(jī)制，通過預(yù)算信息公開、預(yù)算績(jī)效目標(biāo)審計(jì)監(jiān)督、預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用等內(nèi)部控制手段，促使高校樹立全面預(yù)算績(jī)效管理理念，自覺地將內(nèi)部控制建設(shè)和績(jī)效管理緊密結(jié)合，加大內(nèi)部控制建設(shè)和全面預(yù)算績(jī)效管理資源投入，按照機(jī)構(gòu)專門化、隊(duì)伍職業(yè)化、工作常態(tài)化的要求，實(shí)時(shí)契合高校內(nèi)部控制建設(shè)和全面預(yù)算績(jī)效管理的各個(gè)環(huán)節(jié)，在運(yùn)行穩(wěn)定后建立制度并嚴(yán)格執(zhí)行，有效保證高校辦學(xué)資源在管理上的安全性，在使用上的合法性、合規(guī)性和有效性，提高學(xué)校內(nèi)部管理水平和治理能力，不斷提高財(cái)政教育支出的使用效率和效益。

(二)貫徹落實(shí)全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的各項(xiàng)要求

首先，高校要深刻認(rèn)識(shí)和理解全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的重要意義，建立健全監(jiān)督約束和激勵(lì)機(jī)制，盡可能地督促、激勵(lì)所屬各單位和各部門融入全面預(yù)算績(jī)效管理工作，定期召開績(jī)效目標(biāo)設(shè)定、目標(biāo)執(zhí)行監(jiān)控和績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果反饋工作會(huì)議，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題、分析問題和解決問題，控制績(jī)效目標(biāo)發(fā)生偏移或不能實(shí)現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)，切實(shí)把全面預(yù)算績(jī)效管理工作落到實(shí)處，取得實(shí)效。其次，高校應(yīng)根據(jù)內(nèi)部控制管理建設(shè)要求進(jìn)行預(yù)算績(jī)效風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系搭建。完善的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系有利于有效地開展全面預(yù)算績(jī)效管理工作，保障高校運(yùn)營(yíng)的合理性以及科學(xué)性。在全面預(yù)算績(jī)效管理工作推行過程中，高校管理者應(yīng)根據(jù)內(nèi)部具體制定的績(jī)效目標(biāo)對(duì)各個(gè)工作環(huán)節(jié)進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)督，進(jìn)一步評(píng)估高校各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)可能發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)及其對(duì)績(jī)效目標(biāo)的影響程度，增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防控能力。最后，高校還應(yīng)在全面性原則主導(dǎo)下突出重要性原則，對(duì)大額特定目標(biāo)類項(xiàng)目支出績(jī)效管理工作實(shí)行重點(diǎn)投入、重點(diǎn)關(guān)注和重點(diǎn)管理。

(三)推進(jìn)業(yè)務(wù)流程控制上的深度融合

預(yù)算在本質(zhì)上是對(duì)未來的一種預(yù)測(cè)和計(jì)劃，具有一定的不確定性，需要適時(shí)進(jìn)行調(diào)整和優(yōu)化，努力達(dá)到預(yù)期績(jī)效和目標(biāo)。因此高校預(yù)算剛性管理與柔性管理之間必然是以剛性為主，柔性為輔的關(guān)系，即剛性管理是高校預(yù)算的根本屬性和內(nèi)在要求，柔性管理是高校預(yù)算的重要組成部分和必要補(bǔ)充，在具體執(zhí)行中要以剛為本，剛?cè)嵯酀?jì)，[8]高校的全面預(yù)算績(jī)效管理要合理運(yùn)用內(nèi)部控制的制衡性原則和適應(yīng)性原則，將內(nèi)部控制要求嵌入預(yù)算績(jī)效目標(biāo)管理過程，通過內(nèi)部控制制度的健全和有效運(yùn)行，合理保證預(yù)算績(jī)效目標(biāo)管理的剛性和目標(biāo)達(dá)成，即在預(yù)算績(jī)效管理流程中增加預(yù)算單位管理層面和業(yè)務(wù)控制層面的內(nèi)容，解決預(yù)算績(jī)效管理先天不足的問題，比如在校園基本建設(shè)、貴重儀器設(shè)備采購(gòu)等大額資金項(xiàng)目決策環(huán)節(jié)，必須通過技術(shù)咨詢、專家論證和集體研究相結(jié)合，制定科學(xué)化的實(shí)施方案和目標(biāo)；在項(xiàng)目的管理環(huán)節(jié)，貫徹落實(shí)政府采購(gòu)、合同管理、資金支付等方面的政策法規(guī)要求，對(duì)內(nèi)部控制建設(shè)和績(jī)效指標(biāo)進(jìn)行細(xì)化，盡可能地貼合高校辦學(xué)規(guī)律和運(yùn)行實(shí)際，提高預(yù)算績(jī)效目標(biāo)設(shè)定的質(zhì)量，同時(shí)構(gòu)建起高效的執(zhí)行監(jiān)管系統(tǒng)，對(duì)績(jī)效目標(biāo)執(zhí)行情況實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)控，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、分析和解決存在的問題，更好地保證高校整體支出績(jī)效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

(四)規(guī)范和完善第三方評(píng)價(jià)機(jī)制

為了引導(dǎo)和規(guī)范第三方機(jī)構(gòu)從事預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)業(yè)務(wù)，嚴(yán)格第三方機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)質(zhì)量監(jiān)督管理，要求和保障第三方機(jī)構(gòu)獨(dú)立、規(guī)范、客觀地開展和完成預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)業(yè)務(wù)，提高財(cái)政資源配置效率和使用效益，財(cái)政部制定了《第三方機(jī)構(gòu)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)業(yè)務(wù)監(jiān)督管理暫行辦法》(財(cái)監(jiān)〔2021〕4號(hào))，在對(duì)第三方機(jī)構(gòu)的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任以及執(zhí)業(yè)要求進(jìn)行規(guī)范的同時(shí)，也明確了財(cái)政部門要對(duì)從事預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)業(yè)務(wù)的第三方機(jī)構(gòu)及其工作人員進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)和指導(dǎo)，提高評(píng)價(jià)操作能力和政策理論水平。高校在選擇和借助第三方機(jī)構(gòu)時(shí)，應(yīng)貫徹上述文件要求，在廣泛調(diào)研、深入了解之后，可與第三方機(jī)構(gòu)在符合內(nèi)部控制要求的前提下，建立穩(wěn)定的合作關(guān)系，有利于持續(xù)性地對(duì)本單位預(yù)算績(jī)效作出評(píng)價(jià)，及時(shí)提出相關(guān)建議，[9]改進(jìn)相關(guān)工作，降低政府財(cái)政管理中相關(guān)數(shù)據(jù)信息的泄露風(fēng)險(xiǎn)，建立健全積極有效的反饋體系，更好地發(fā)揮第三方機(jī)構(gòu)的評(píng)價(jià)與咨詢服務(wù)職能。

(五)科學(xué)實(shí)施并充分運(yùn)用信息化

信息化是內(nèi)部控制建設(shè)的必然趨勢(shì)和要求，但信息化不是萬(wàn)能的。信息化的本質(zhì)是把內(nèi)部控制的制度流程建設(shè)在現(xiàn)代化的信息平臺(tái)上，便于管控和提高效率，在本質(zhì)上只是可以利用的工具。因此，高校的內(nèi)部控制信息化建設(shè)必須先練好三個(gè)基本功：制度化、流程化和標(biāo)準(zhǔn)化，即在完善制度和流程、經(jīng)過運(yùn)行測(cè)試穩(wěn)定成熟、建立標(biāo)準(zhǔn)的前提下再實(shí)施信息化，而不是在建立了信息化系統(tǒng)后再來建立和完善制度。這樣一方面可以有效控制和降低信息化建設(shè)成本，另一方面又能更好地發(fā)揮信息化的作用，增加實(shí)施效果和實(shí)施剛性。通過科學(xué)合理的內(nèi)部控制信息化系統(tǒng)建設(shè)，對(duì)相關(guān)人員和崗位進(jìn)行適當(dāng)約束，并采取科學(xué)、可行的方式和程序制定預(yù)算績(jī)效總體目標(biāo)和階段目標(biāo)及具體實(shí)施策略和控制手段，在制度和崗位確立后，要著力通過財(cái)政預(yù)算一體化管理和改革，促進(jìn)內(nèi)部控制體系建設(shè)，通過信息化手段來防控流程崗位風(fēng)險(xiǎn)，提高風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警能力，以全面預(yù)算績(jī)效管理為主線、以內(nèi)部控制建設(shè)為核心，將預(yù)算、內(nèi)部控制相關(guān)的組織建設(shè)、法律法規(guī)、管理制度、工作流程、崗位職責(zé)等嵌入信息化建設(shè)管理平臺(tái)中，協(xié)同建立以“立項(xiàng)有依據(jù)、流程可跟蹤、資金可管控、實(shí)施有成效”為目標(biāo)的事前、事中、事后內(nèi)部控制建設(shè)體系和全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理體系。

五、結(jié)論

綜上所述，內(nèi)部控制建設(shè)和全面預(yù)算績(jī)效管理，是高校規(guī)范政府性支出行為，提高公共服務(wù)質(zhì)量，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力的重要舉措。各級(jí)各類公辦高校是公共財(cái)政教育支出的第一責(zé)任人，必須貫徹落實(shí)黨中央和國(guó)務(wù)院關(guān)于內(nèi)部控制建設(shè)和全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的決策部署和要求，協(xié)同推進(jìn)學(xué)校內(nèi)部控制建設(shè)和全面預(yù)算績(jī)效管理工作，守正創(chuàng)新、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、重視并充分發(fā)揮二者的協(xié)同效應(yīng)，有效防范內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)，合理控制成本，不斷提高財(cái)政預(yù)算支出的效率和效益，促進(jìn)我國(guó)高等教育事業(yè)可持續(xù)高質(zhì)量發(fā)展。