職責(zé)聚合：基層治理條塊協(xié)同的優(yōu)化創(chuàng)新

□邱實

（1.南京師范大學(xué) 公共管理學(xué)院，江蘇 南京 210023；2.南開大學(xué) 中國政府發(fā)展聯(lián)合研究中心，天津 300071）

一、問題的提出

基層治理是國家治理的基石，其效能直接關(guān)系到國家治理現(xiàn)代化的推進。改革開放以來，經(jīng)過不懈的努力，我國基層治理從理念、結(jié)構(gòu)到程序都取得了長足的進步。進入新時代，我國基層治理不斷朝著現(xiàn)代化方向發(fā)展。2018年，黨的十九屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》中明確提出“構(gòu)建簡約高效的基層管理體制”，從政府結(jié)構(gòu)層面提出基層治理的基本框架。2021年，《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》的出臺進一步明確了基層治理的指導(dǎo)思想、工作原則和主要目標，為基層治理現(xiàn)代化的推進指明了方式和方向?；鶎又卫憩F(xiàn)代化離不開條塊關(guān)系的優(yōu)化，這是由我國政府結(jié)構(gòu)和行政體制決定的。當前，基層治理中條塊關(guān)系優(yōu)化主要是進一步增強條塊的協(xié)同性，使基層治理更加協(xié)調(diào)順暢。

學(xué)界對于基層治理中的條塊問題進行了長期、深入的研究。如有學(xué)者從政府過程的角度系統(tǒng)闡述我國政府治理中“上下對口，左右對齊”的條塊結(jié)構(gòu)，并分析其存在的問題[1]（p101-112）。在此基礎(chǔ)上，條塊關(guān)系的研究進一步深化，從外在的表象性研究向內(nèi)在的結(jié)構(gòu)性研究深入[2]（p201-210），系統(tǒng)闡釋其在基層治理方面產(chǎn)生的問題[3]（p128-140，159）。近年來，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，基層治理的條塊問題研究進一步實踐化，如有學(xué)者通過回溯我國基層政府條塊關(guān)系的發(fā)展歷程，結(jié)合典型案例總結(jié)基層治理中條塊關(guān)系從失調(diào)走向協(xié)調(diào)的基本進路[4]（p90-100）。同時，也有學(xué)者從條塊關(guān)系的視角對中國基層治理的體制機制進行深入分析，通過調(diào)研訪談深入發(fā)掘基層治理中的條塊問題及化解方式[5]（p43-54）。還有學(xué)者基于特定案例提出基層治理中“條塊分割”的彌補與完善措施[6]（p49-56），并結(jié)合當前基層負擔(dān)過重的現(xiàn)實情況通過條塊關(guān)系優(yōu)化化解相應(yīng)的矛盾[7]（p20-33）。2018年黨和國家機構(gòu)改革后，黨政協(xié)同的治理方式開始發(fā)揮更大作用，不少研究逐步聚焦于黨政領(lǐng)導(dǎo)下的基層條塊關(guān)系治理。長期以來，“黨政體制”一直是理解中國政治發(fā)展與基層治理的核心要點[8]（p4-8）?；诖耍袑W(xué)者從“政治統(tǒng)合制”的視角出發(fā)，以黨的領(lǐng)導(dǎo)為中心分析縣域基層治理的條塊結(jié)構(gòu)[9]（p10-11，184-198）。無獨有偶，也有學(xué)者通過黨政體系在縣域治理中的整合為例，系統(tǒng)分析了基層治理條塊格局的優(yōu)化行為[10]（p12-22，153-154）。此外，在基層治理的條塊關(guān)系研究方面，還有城市治理中條塊關(guān)系的研究[11]（p31-38）、基層治理條塊權(quán)限配置研究[12]（p6-9）、基層政府條塊運行機制及條塊關(guān)系變遷研究[13]（p39-79）等。已有成果為基層治理中條塊關(guān)系研究的進一步深化提供了堅實保障。

但是從現(xiàn)實來看，當前基層治理中依然存在的諸多問題嚴重影響了基層治理現(xiàn)代化的發(fā)展。第一，權(quán)責(zé)倒掛?；鶎拥泥l(xiāng)鎮(zhèn)（街道）承擔(dān)與其權(quán)限不相符的職責(zé)，造成基層治理主體負載過重，削弱基層治理有效性。第二，協(xié)調(diào)障礙。基層政府縱向上與職能部門、橫向上與其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）在資源分配、利益享有、治理方式等方面協(xié)調(diào)不暢，引發(fā)基層治理困點。第三，治理分立。基層治理中的參與方不同程度地相互分立，形成各自為政的治理局面，嚴重影響基層治理的整體性和系統(tǒng)性。第四，管理梗阻。基層治理出現(xiàn)信息隔離、資源流動不暢等問題，使決策與執(zhí)行發(fā)生偏差。此外，基層治理中還存在層層加碼、共謀避責(zé)等突出問題，不僅阻礙了基層治理現(xiàn)代化的推進，也使國家治理的整體效能降低。概言之，當前基層治理中各類問題究其本質(zhì)是條塊矛盾無法有效解決、條塊協(xié)同障礙所致。

要實現(xiàn)基層治理中條塊關(guān)系的協(xié)同優(yōu)化，需要找到一個精準的切入點，使其成為具體研究的“抓手”。政府體系中作為“條”的職能部門設(shè)置和作為“塊”的各級政府治理都以相應(yīng)職責(zé)為核心，因此政府職責(zé)自然可以作為基層治理中條塊協(xié)同研究的理論“抓手”，即從職責(zé)的視角來探究基層治理中條塊協(xié)調(diào)存在的問題并優(yōu)化創(chuàng)新思路?；诖?，本文需要解決的主要問題可以明確為：當前我國基層治理中條塊關(guān)系的現(xiàn)實情況如何？對基層治理產(chǎn)生負面影響的條塊矛盾是如何生成的？針對基層治理存在的條塊協(xié)同問題，如何以政府職責(zé)為“抓手”對其進行科學(xué)合理的優(yōu)化？

二、職責(zé)反向互嵌：基層治理中條塊關(guān)系的運行現(xiàn)狀

政府職責(zé)本質(zhì)上就是明確政府“應(yīng)該做什么”及各類事務(wù)“應(yīng)該由誰做”和“具體怎么做”的問題。因此，政府機構(gòu)的功能設(shè)置和各級政府的治理目標都是以政府職責(zé)為依據(jù)的。從向度上來看，政府職責(zé)可以分為縱向上的政府職責(zé)和橫向上的政府職責(zé)?？v向上的政府職責(zé)是明確中央到基層各級政府分別應(yīng)該履行哪些職責(zé)，如中央政府主要負責(zé)國家治理的頂層設(shè)計，經(jīng)濟社會發(fā)展中各項重大事務(wù)決策等職責(zé)，而縣級政府則主要負責(zé)履行基礎(chǔ)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給等職責(zé)。橫向上的政府職責(zé)是明確各級政府應(yīng)該設(shè)置哪些機構(gòu)，每個機構(gòu)具體應(yīng)該做什么。如2018年黨和國家機構(gòu)改革中，為了履行防范和治理各類風(fēng)險的職責(zé)設(shè)置應(yīng)急管理部。同樣，撤銷一些機構(gòu)部門也是為了順應(yīng)橫向上職責(zé)的客觀需要，如上世紀八九十年代市場經(jīng)濟體制改革過程中，國家陸續(xù)撤銷了一部分計劃經(jīng)濟色彩較濃的專業(yè)管理部門就是順應(yīng)橫向政府職責(zé)調(diào)整需要的表現(xiàn)?；诖?，可以明確縱向政府職責(zé)依托于行政層級，而橫向政府職責(zé)依托于機構(gòu)部門。我國政府體系設(shè)置有五級，各級政府所承載的職責(zé)差異較大，且不同地區(qū)政府職責(zé)也不盡相同，因此縱向上的職責(zé)可以歸納為縱向政府職責(zé)體系。同樣，各級政府中不同機構(gòu)部門職責(zé)的集合形成了橫向政府職責(zé)體系?？v向政府職責(zé)體系和橫向政府職責(zé)體系共同構(gòu)成我國的政府職責(zé)體系。政府職責(zé)體系可以理解為在一個國家范圍內(nèi)政府和政府部門所承載的所有職責(zé)，按照服務(wù)于一定的政治、經(jīng)濟和社會關(guān)系的原則，遵照憲法和法律的規(guī)定，依據(jù)國家總體與部分之間的內(nèi)在邏輯關(guān)系，為實現(xiàn)國家機構(gòu)重要要素間的相互制約關(guān)系和便利政府運行而組成的有機整體[14]（p14-23）。

政府職責(zé)體系是我國政府職責(zé)的多維化集合，是縱向行政層級和橫向機構(gòu)部門的職責(zé)綜合。如前文所述，縱向政府職責(zé)體系是依托行政層級而形成的各級政府的職責(zé)集合，在條塊結(jié)構(gòu)中各治理層級上下對口的職能部門形成的屬事管理的“條”，與縱向政府職責(zé)體系的職責(zé)互嵌；橫向政府職責(zé)體系是依托機構(gòu)部門所形成的各職能部門的職責(zé)集合，在條塊結(jié)構(gòu)中與各級（政府）治理主體所形成的屬地管理的“塊”職責(zé)互嵌。然而，當前政府職責(zé)體系與我國政府條塊結(jié)構(gòu)間呈現(xiàn)出一種“反向互嵌”的關(guān)系。所謂反向互嵌是指縱向政府職責(zé)體系和橫向政府職責(zé)體系與政府條塊結(jié)構(gòu)交叉嵌套，即依托行政層級的縱向政府職責(zé)體系與屬地管理的地方政府“塊”同依托機構(gòu)部門的橫向政府職責(zé)體系與屬事管理的職能部門“條”形成“反向互嵌”（見下圖）。由于大量治理事務(wù)最終都落腳于基層，因此職責(zé)體系與條塊結(jié)構(gòu)的反向互嵌在基層治理中體現(xiàn)得更加明顯。

政府職責(zé)體系與條塊結(jié)構(gòu)的“反向互嵌”

當前，我國基層治理正是在這種政府職責(zé)體系與條塊結(jié)構(gòu)的反向互嵌中運行的。我國的“條”與“塊”都具有雙重身份：“條”既是政府職責(zé)的具體履行主體，同時也是“塊”的組成部分；“塊”既是代表中央在各級地方的治理主體，也是所在治理地方的利益獲得者和目標實現(xiàn)者。越往基層，條塊體制在政府間關(guān)系中的制度彈性就越大。這主要是源于基層政府職責(zé)逐步融合，事權(quán)進一步集中，在職責(zé)互嵌的結(jié)構(gòu)下條塊邊界越來越模糊，使條塊矛盾在基層治理中越發(fā)明顯。因而，基層治理中的條塊矛盾可以歸納為政府職責(zé)體系下職能部門與治理層級的協(xié)同障礙，即職能部門“條”的運行專業(yè)化和單目標取向與層級治理“塊”的治理整體化和多目標取向之間的矛盾[15]（p40-42）。職責(zé)互嵌下的條塊矛盾進一步發(fā)展易引發(fā)基易層治理中的各種困點和障礙。所以，要充分分析基層治理存在的障礙及優(yōu)化路徑，必然需要從政府職責(zé)入手，進行系統(tǒng)性解析。

三、職責(zé)互嵌下的條塊矛盾：基層治理障礙的生成

“互嵌”一詞最早出現(xiàn)于社會學(xué)中，提出者為波蘭尼，起初主要用于闡釋市場作為人類社會發(fā)展中的產(chǎn)物融入社會中并與社會發(fā)生關(guān)系的形態(tài)[16]（p141-164，245）。從字面意思來看，條塊結(jié)構(gòu)的職責(zé)互嵌實際上就是職能部門與層級治理相互根植于對方內(nèi)部，并通過特定的機制發(fā)生作用?；鶎又卫碇械臈l塊職責(zé)互嵌本質(zhì)上就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的治理職責(zé)與縣（市、區(qū)）職能部門的業(yè)務(wù)職責(zé)交融，產(chǎn)生交互性的內(nèi)生效應(yīng)。如前文所述，我國條塊結(jié)構(gòu)特殊的運行邏輯加之其在政府職責(zé)體系中的反向互嵌使得條塊之間出現(xiàn)困點?；鶎又卫硎菞l塊結(jié)構(gòu)下政府職責(zé)體系的重要交匯點和執(zhí)行端，因而條塊矛盾在基層治理中最易顯現(xiàn)。職責(zé)互嵌下的條塊矛盾主要由職責(zé)分離和職責(zé)錯位造成，具體呈現(xiàn)在條塊分割和條塊沖突兩個方面，并引發(fā)了一系列基層治理障礙。透過職責(zé)視角解析條塊矛盾，可以有效厘清基層治理障礙的生成機理，進而找到有效治理的路徑。

（一）職責(zé)分離：條塊的分割

條塊結(jié)構(gòu)作為中國特色社會主義行政體制的重要內(nèi)容，在國家治理上發(fā)揮了重要作用，但其所蘊含的條塊分割問題也長期困擾著我國的基層治理?；鶎又卫碇械臈l塊分割主要是由條塊的職責(zé)分離引起的?；鶎又卫碇械摹皸l”一般是指上下級對口的黨政職能部門及垂直管理機構(gòu)，其主要履行的是專業(yè)導(dǎo)向的職能性職責(zé)；基層治理中的“塊”一般是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）一級政府，其主要履行的是綜合導(dǎo)向的治理性職責(zé)。由此可見，基層治理中條塊職責(zé)是按照不同的導(dǎo)向和邏輯運行的，兩類職責(zé)相對分離，條塊之間就極易出現(xiàn)分割狀態(tài)。

條塊分割最為直接的影響就是使基層治理中條塊“各自為政”，降低基層治理效率。在我國基層治理中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)本質(zhì)上并不是一級完整的政權(quán)建制，上級政府職能部門通過派出機構(gòu)或垂直管理等方式在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府中設(shè)置了很多機構(gòu)，用以完成相應(yīng)的治理任務(wù)。街道從其本質(zhì)上來說是市轄區(qū)的派出機關(guān)，也不能算是一級政權(quán)建制，其機構(gòu)設(shè)置更加受到上級政府職能部門的“滲透”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)與街道都是基層治理主體，各類事務(wù)的執(zhí)行都會落到它們頭上，其面臨的職責(zé)是綜合的、多元的。在條塊治理邏輯分離的情況下，上級政府職能部門的業(yè)務(wù)職責(zé)便與基層政府的治理職責(zé)產(chǎn)生排斥，出現(xiàn)“各自為政”的治理局面。如衛(wèi)生監(jiān)督管理部門對某個食品經(jīng)營單位進行查處，吊銷其衛(wèi)生許可證，但是營業(yè)執(zhí)照依然得以保存，根據(jù)規(guī)定仍可以繼續(xù)經(jīng)營活動并依法納稅。這種因條塊分割引起的“各自為政”現(xiàn)象使基層政府左右為難，最終只能通過利益或人情等方式進行取舍，造成治理偏差。

在條塊分割的影響下，基層治理的效率明顯降低。例如，上級政府下達的環(huán)境保護要求是基層政府屬地管理的重要職責(zé)，因基層政府處于國家治理的末梢，環(huán)境保護的多方職責(zé)匯集于此，但實際上具體環(huán)保職責(zé)與上級職能部門的職責(zé)歸口又各不相同。如生活污水的處理歸住建部門管理，而工業(yè)污水歸生態(tài)環(huán)境部門管理；空氣污染中工業(yè)建筑類歸住建部門管理，而道路施工揚塵或經(jīng)營類污染歸交通和城管部門管理。同時，職能部門一部分是上級政府的組成單位，對基層政府對口業(yè)務(wù)進行指導(dǎo)，而另一部分則是不同形式的垂直管理。這兩種類型的職能部門所呈現(xiàn)的“條”都無法與基層政府在分類細化的事務(wù)上有效協(xié)同，造成基層治理低效，歸根結(jié)底就是條塊分割的結(jié)果。

（二）職責(zé)錯位：條塊的沖突

條塊關(guān)系如同其他事務(wù)關(guān)系一樣也會發(fā)生矛盾沖突。條塊矛盾的根源在于條塊職責(zé)的錯位，具體表現(xiàn)是基層治理中條塊的權(quán)責(zé)失衡。當前我國基層治理實踐中，基層政府的很多機構(gòu)是區(qū)縣政府機構(gòu)的“延伸”，其本身能夠完全“控制”的機構(gòu)并不多。從基層治理的體制機制看，條線上的職能機構(gòu)掌握了相應(yīng)權(quán)限及大量的治理資源，并且對基層政府具有較強的考核權(quán)；基層政府則承擔(dān)大量的事務(wù)性職責(zé)，特別是公共產(chǎn)品與公共服務(wù)供給等直接關(guān)系到基層治理有效性的基礎(chǔ)職責(zé)。然而現(xiàn)實中，基層政府卻沒有配置與其承擔(dān)職責(zé)相匹配的治理權(quán)限和資源，這就是基層治理中的權(quán)責(zé)失衡，造成這一問題的核心原因在于基層治理中條塊的職責(zé)錯位。具體而言，基層治理中的“條”更多是上級政府的組成部門或垂直管理部門，主要承擔(dān)某一方面的職能性職責(zé)，并基本聽從所屬政府或上級管理部門的指令，“屬事”特征體現(xiàn)明顯；基層政府則主要負責(zé)轄區(qū)內(nèi)各類事務(wù)性職責(zé)，具有較強的治理導(dǎo)向，同時還承擔(dān)一些特定的政治性任務(wù)，具有較為明顯的“屬地”特征?！皩偈隆碧卣髋c“屬地”特征本質(zhì)上就是條塊的職能性職責(zé)與事務(wù)性職責(zé)在反向互嵌的職責(zé)形態(tài)下的一種錯位，即“條”掌握更多的職責(zé)履行資源而不承擔(dān)等量責(zé)任，“塊”承擔(dān)大量的治理職責(zé)但卻沒有配置相應(yīng)的資源權(quán)限。例如上級政府及職能部門要求基層政府有效查處亂燒秸稈的問題，但是卻沒有給基層政府配備相應(yīng)資源，基層政府人手嚴重不足，頻頻出現(xiàn)管理漏洞。在治理效果不好的情況下，上級政府及職能部門又會將該項要求轉(zhuǎn)化為考核要求，納入基層政府綜合考核的指標體系中，希望通過壓力方式提升有效性，這就使基層政府采取一些諸如形式主義的方式應(yīng)對，在治理低效的同時又產(chǎn)生條塊矛盾。這在一定程度上也反映了當前基層治理中“條強塊弱”的現(xiàn)實，因此也可將基層治理中的條塊沖突理解為是權(quán)威體制與有效治理在基層治理中的一種矛盾[17]（p102-112）。

條塊沖突會進一步引發(fā)基層治理中的管理不暢。上級政府過度下沉職責(zé)，但同時未賦予基層政府相應(yīng)的資源權(quán)限，加之臨時下派不同類型的任務(wù)性職責(zé)，造成基層政府事務(wù)職責(zé)的無限性與治理資源有限性之間的矛盾，進而加劇條塊沖突，致使基層治理管理不暢。上級政府的職能部門或垂直管理部門所要履行的職責(zé)在屬地管理原則下多需要由基層政府承擔(dān)或配合，但人財物的管理權(quán)或?qū)徟鷻?quán)卻又都在上級職能部門或垂直管理部門手中。同時，上級職能部門還可以在所在條線上下達各類任務(wù)考核指標，用以向基層政府施加壓力。在此情況下，作為“塊”的基層政府不得不抽出大量的人力物力用于部門公關(guān)和溝通協(xié)調(diào)，運行成本增加，影響基層政府的資源汲取、基層動員、公共服務(wù)和社會綜合管理能力，最終影響基層治理效能[18]（p100-106）。

綜合而言，無論是條塊分割還是條塊沖突，從主觀上說并不是條塊之間誰對誰錯的問題，癥結(jié)在于條塊職責(zé)的反向互嵌造成了一種治理機制的協(xié)同困境，進而引發(fā)基層治理障礙。通過歸納梳理，造成上述情況的原因主要有：一是“條”的職能性職責(zé)統(tǒng)一性與“塊”的治理性職責(zé)差異化之間的矛盾；二是“條”的業(yè)務(wù)化資源配置與“塊”的整體化資源配置之間的矛盾；三是“條”的專業(yè)化工作理念與“塊”的事務(wù)化工作理念之間的矛盾；四是“條”的部門利益訴求與“塊”的地方利益傾向之間的矛盾。這些問題的本質(zhì)均在于政府職責(zé)的碎片化及條塊協(xié)同失調(diào)。因此，要化解基層治理中的條塊問題，需要立足于政府職責(zé)，實現(xiàn)基層治理條塊關(guān)系協(xié)同的理念創(chuàng)新。

四、職責(zé)雙向聚合：基層治理中條塊協(xié)同的理念創(chuàng)新

基層治理中的條塊問題從根本上看是基層政府與上級職能部門之間的職責(zé)協(xié)調(diào)問題。針對該問題，應(yīng)通過調(diào)整職責(zé)關(guān)系實現(xiàn)條塊協(xié)同優(yōu)化基層治理。根據(jù)當前基層治理中條塊職責(zé)的現(xiàn)實情況，可以嘗試以職責(zé)聚合的方式創(chuàng)新條塊協(xié)同理念。所謂職責(zé)聚合并非是將基層治理中條塊各方面的職責(zé)進行簡單的疊加或整合，而是根據(jù)我國基層治理的特點與屬性，從條塊關(guān)系的向度入手，對其職責(zé)進行縱橫雙向的有機融合，為基層治理條塊協(xié)同實踐提供理論支撐。因此，職責(zé)聚合可以定義為：在基層治理結(jié)構(gòu)下，基于縱橫兩個向度將“條條”層面的職能性職責(zé)與“塊塊”層面的事務(wù)性職責(zé)有機融合為具有高度協(xié)同性的治理性職責(zé)體系。職責(zé)聚合是對基層治理條塊協(xié)同發(fā)展的一種理念創(chuàng)新，可進一步細化為縱向向度的聚合和橫向向度的聚合。

（一）縱向聚合：基層政府事務(wù)性職責(zé)的優(yōu)化

政府職責(zé)的縱向聚合就是從基層治理的現(xiàn)實出發(fā)，厘清縣級政府與基層政府的職責(zé)范圍和邊界，實現(xiàn)兩者職能性職責(zé)與事務(wù)性職責(zé)的有機銜接。我國政府層級在縱向上呈現(xiàn)為五級結(jié)構(gòu)，其中基層政府為縱向政府體系的“末梢”，主要負責(zé)履行社會治理與公共服務(wù)的事務(wù)性職責(zé)。但是，從政府結(jié)構(gòu)的角度來看，我國基層政府并不是一級完備的政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)中的部門近一半都是縣級政府的派出機構(gòu)或垂直管理機構(gòu)；街道作為城市基層治理主體，其本質(zhì)則是市轄區(qū)的派出機關(guān)。因此，基層政府雖然是基層治理的職責(zé)主體，卻不能完全履行基層治理中的各類職責(zé)，需要縣級政府及職能部門共同參與其中，這就為條塊協(xié)同的職責(zé)縱向聚合提供了可行性基礎(chǔ)。首先，明確縣級政府和基層政府具體“應(yīng)該做什么”，即根據(jù)治理需要對其事務(wù)性職責(zé)進行分類確權(quán)。如縣級政府主要承擔(dān)基層治理中執(zhí)法監(jiān)管方面的事務(wù)性職責(zé)，基層政府則主要負責(zé)履行公共服務(wù)和社會治理的職責(zé)。這是對基層治理職責(zé)的“分層”。在此基礎(chǔ)上，對縣級政府相應(yīng)部門的職能性職責(zé)進行界定，使其實現(xiàn)與所屬縣級政府事務(wù)性職責(zé)的匹配。其次，實現(xiàn)基層治理職責(zé)的事權(quán)轉(zhuǎn)化。將界定的基層政府職責(zé)對應(yīng)明確事權(quán)，使職責(zé)與事權(quán)相匹配。在層次上細化縣級政府事權(quán)與基層政府事權(quán)，進而將兩者對應(yīng)融合。再次，實現(xiàn)縣級政府與基層政府治理上的職責(zé)聚合。在明確職責(zé)范圍與事權(quán)細化的基礎(chǔ)上，將涉及基層治理的兩級政府職責(zé)統(tǒng)籌結(jié)合，使其職責(zé)與事權(quán)如同齒輪一般相互嵌合，形成縱向向度上的職責(zé)聚合。具體而言，就是縣級政府和基層政府依據(jù)職責(zé)需要協(xié)同合作，逐步減少基于行政級別的職責(zé)下沉或行政發(fā)包，在基層治理中逐步建構(gòu)“伙伴式”的政府間關(guān)系。從政府職責(zé)角度來看，縱向向度上的職責(zé)聚合不再是傳統(tǒng)科層制下的職責(zé)逐級分包，而是一種上下級政府職責(zé)協(xié)同融合進而推動基層治理現(xiàn)代化的過程。

（二）橫向聚合：職能部門業(yè)務(wù)性職責(zé)的優(yōu)化

政府職責(zé)的橫向聚合主要發(fā)生在機構(gòu)部門之間。機構(gòu)是職責(zé)的載體，任何機構(gòu)的設(shè)置都依托于一定的職責(zé)。當前我國政府機構(gòu)的設(shè)置可以理解為是政府職責(zé)業(yè)務(wù)化的呈現(xiàn)。每一個職能部門都具有自己的業(yè)務(wù)領(lǐng)域，并開展自身業(yè)務(wù)“條線”上對口部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)與被指導(dǎo)，無論是垂直管理部門還是各級政府的職能部門都是如此。在基層治理中，因為具體治理事務(wù)的下行聚焦，各職能部門條線上的職責(zé)不斷匯聚，與基層政府產(chǎn)生較為明顯的條塊糾葛。同時，職能部門也會從自身利益出發(fā)，在各自的業(yè)務(wù)領(lǐng)域以條線為依托參與到治理活動中，這就產(chǎn)生了各種主觀或客觀的治理問題。所以，政府職能部門橫向上的職責(zé)聚合，實際是對業(yè)務(wù)性職責(zé)分隔的一種突破。實現(xiàn)橫向聚合首先要厘定機構(gòu)部門職責(zé)關(guān)系。根據(jù)機構(gòu)“條口”厘清其職責(zé)關(guān)系，原則上一類職責(zé)由一個部門承擔(dān)，減少職責(zé)交叉重疊，明晰職責(zé)歸屬。其次，歸納機構(gòu)部門職責(zé)屬性。根據(jù)職能屬性歸納政府職責(zé)，并將其對應(yīng)到相應(yīng)機構(gòu)部門之中，形成橫向職責(zé)分類對口。基于此，可以嘗試將橫向職責(zé)分為常規(guī)性職能職責(zé)和非常規(guī)性功能職責(zé)兩大類。最后，協(xié)同機構(gòu)部門職責(zé)運行。嘗試對橫向常規(guī)性職責(zé)與非常規(guī)性職責(zé)進行復(fù)合，形成機構(gòu)部門職責(zé)協(xié)同機制，在機構(gòu)各司其職的同時實現(xiàn)跨部門協(xié)作。

基于縱橫雙向的職責(zé)聚合，可以建構(gòu)“多維交互—立體配合—整體聚合”的基層治理條塊協(xié)同思路：一是縱橫雙向職責(zé)聚合的多維交互?？v向職責(zé)履行需要依靠承擔(dān)橫向職責(zé)的機構(gòu)部門，機構(gòu)部門在履行橫向職責(zé)時也要對口縱向部門的指導(dǎo)或領(lǐng)導(dǎo)，形成縱橫雙向職責(zé)的多維交互。二是縱橫雙向職責(zé)的立體配合。政府職責(zé)體系是縱橫雙向?qū)用嫔细鞴?jié)點所承擔(dān)政府職責(zé)的綜合性系統(tǒng)，與條塊結(jié)構(gòu)共同形成立體的互動網(wǎng)絡(luò)。立足縱橫職責(zé)雙向復(fù)合，探索基層條塊在立體化系統(tǒng)下的協(xié)同機制，使其發(fā)揮更高的效能。三是縱橫雙向職責(zé)的整體聚合。在縱向?qū)用?，職?zé)體系是依托行政層級而呈現(xiàn)的，體現(xiàn)了各層級“塊”的職責(zé)范疇，而條塊關(guān)系中的“條”則是縱向性的，這與縱向政府職責(zé)體系產(chǎn)生一種互嵌；在橫向?qū)用?，職?zé)體系是依托機構(gòu)部門運行的，體現(xiàn)了各機構(gòu)部門在“條”上的職責(zé)范疇，而條塊關(guān)系中的“塊”則是橫向性的，這又與橫向政府職責(zé)體系發(fā)生互嵌。由此可見，縱橫雙向上的條塊關(guān)系與職責(zé)體系猶如齒輪一般嵌合運行，因此可以推動縱橫雙向的職責(zé)聚合，形成網(wǎng)絡(luò)化的基層治理協(xié)同體系。

五、職責(zé)聚合理念下基層治理條塊協(xié)同的優(yōu)化進路

基層治理效能提升的關(guān)鍵在條塊協(xié)同，而條塊協(xié)同可借助政府職責(zé)縱橫雙向的聚合實現(xiàn)。因此，基層治理條塊協(xié)同的優(yōu)化可以嘗試以職責(zé)聚合為“抓手”，進行實踐性探索。應(yīng)根據(jù)基層條塊關(guān)系與職責(zé)體系反向互嵌及雙向運行的現(xiàn)實，通過建構(gòu)基層治理的職責(zé)清單、適配基層治理的權(quán)限資源、實現(xiàn)黨建引領(lǐng)的聯(lián)動機制來實現(xiàn)基層治理的條塊協(xié)同，從而有效提升基層治理效能。

（一）結(jié)構(gòu)性職責(zé)聚合：建構(gòu)基層治理的政府職責(zé)清單

條塊關(guān)系在基層治理中呈現(xiàn)出一種結(jié)構(gòu)性：政府層級的縱向結(jié)構(gòu)與機構(gòu)部門的橫向結(jié)構(gòu)，且兩者相互融合。因此，政府職責(zé)也相應(yīng)呈現(xiàn)為縱向政府職責(zé)與橫向政府職責(zé)。條塊職責(zé)的聚合就是在這樣縱橫交叉的結(jié)構(gòu)形式中發(fā)生的。從條塊協(xié)同的角度來看，政府職責(zé)的結(jié)構(gòu)性聚合就是要將原本以條塊為邊界的分散性職責(zé)在基層治理中融合到一起。但是，目前沒有任何法律法規(guī)能夠進行這么微觀的技術(shù)性操作，即使有也缺乏充足的調(diào)整成本來適應(yīng)基層治理的動態(tài)性。因此，要實現(xiàn)條塊職責(zé)的結(jié)構(gòu)性聚合還是要從政府職責(zé)入手，建構(gòu)基層治理的政府職責(zé)清單，用清單的方式明確相應(yīng)職責(zé)及協(xié)同關(guān)系。政府職責(zé)清單的優(yōu)勢在于不同地區(qū)的地方政府可以依據(jù)其基層治理特點進行設(shè)置，并根據(jù)政府過程的動態(tài)發(fā)展隨時調(diào)整，以較少的成本支出最大限度地適配基層治理的變動性。

政府職責(zé)清單就是基層治理的“方案圖”，其具體內(nèi)容應(yīng)該包括三個方面：1.厘定縣級政府和基層政府的職責(zé)內(nèi)容。明確兩級政府的具體分工，減少職責(zé)的交叉與重疊，防止出現(xiàn)職責(zé)真空及推諉，使兩級政府的職責(zé)如同運行的齒輪一般嵌合在一起，共同推進基層治理任務(wù)的完成。如將綜合執(zhí)法權(quán)限及執(zhí)法隊伍建設(shè)的職責(zé)納入縣級政府職責(zé)范圍，將相關(guān)執(zhí)法內(nèi)容及對象的上報職責(zé)納入基層政府職責(zé)范圍。因為基層政府直接與具體事務(wù)及相關(guān)民眾接觸，更加了解具體問題，由其上報相關(guān)執(zhí)法訴求更為合理；而縣級政府具有完整的政府體系，并統(tǒng)管執(zhí)法權(quán)限和執(zhí)法隊伍，能夠提升執(zhí)法的有效性。這就是兩級政府的相關(guān)職責(zé)有效聚合的現(xiàn)實體現(xiàn)。2.界定機構(gòu)部門的協(xié)同職責(zé)。我國政府機構(gòu)都是根據(jù)具體的業(yè)務(wù)職責(zé)設(shè)置的，每個機構(gòu)分管一個領(lǐng)域，并形成上下對口的業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系，還有一些機構(gòu)因為所涉及事務(wù)的特殊性而建立了垂直管理制度。每個機構(gòu)部門“各管一塊”的情形在一定程度上造成了職責(zé)間隔，并可能因為各自特定的利益關(guān)系而加劇。政府職責(zé)清單對于機構(gòu)職責(zé)聚合的作用并非體現(xiàn)為細化相應(yīng)機構(gòu)職責(zé)，而是呈現(xiàn)在機構(gòu)職責(zé)協(xié)同方面，即通過明確相應(yīng)職責(zé)的協(xié)同提升機構(gòu)部門的協(xié)同性。例如，發(fā)生山林火災(zāi)時，應(yīng)急管理部門負責(zé)統(tǒng)籌指揮，自然資源部門提供山林地理信息，林業(yè)部門負責(zé)專業(yè)技術(shù)支持，消防部門負責(zé)具體執(zhí)行滅火任務(wù)。各個部門都要明白自己具體要做什么，進而形成有效協(xié)同，未按照職責(zé)清單履行職責(zé)實現(xiàn)協(xié)同的將面臨問責(zé)。3.職責(zé)與事權(quán)的有機聚合。政府職責(zé)清單的另一個重要作用就是通過職責(zé)的界定對應(yīng)相應(yīng)事權(quán)，職責(zé)與事權(quán)聚合是基層治理條塊協(xié)同得到真正實現(xiàn)并維持的重要保障。政府職責(zé)學(xué)理化色彩較強，而政府事權(quán)能夠相對直白地表達政府及機構(gòu)要做哪些事情，同時事權(quán)又是依據(jù)職責(zé)生成并確定的。因此，要將政府職責(zé)與基層治理中的諸多事權(quán)對應(yīng)起來，形成職責(zé)與事權(quán)的聚合，使其既具有法理上的依據(jù)，又能夠運用于治理實踐之中，即以職責(zé)清單為依據(jù)羅列兩級政府與相關(guān)機構(gòu)的具體事權(quán)。如北京實行的“街鄉(xiāng)吹哨，部門報到”機制就是在充分明確縱橫雙向職責(zé)的基礎(chǔ)上，通過具體事權(quán)的劃定來實現(xiàn)基層治理的效能提升。

（二）運行性職責(zé)聚合：適配基層治理的權(quán)限資源

基層治理中的條塊協(xié)同從本質(zhì)上來說是一個動態(tài)的政府過程。因此，從運行的角度來進行職責(zé)聚合，也是優(yōu)化條塊協(xié)同的一個重要方面。當前，基層治理的一大困境就是治理權(quán)限資源與政府職責(zé)不匹配，造成權(quán)責(zé)失衡。政府職責(zé)的運行性聚合就是基于動態(tài)的政府過程，根據(jù)職責(zé)履行要求適當配置基層治理中的權(quán)限資源。

具體而言：1.治理權(quán)限的適配。我國基層政府（鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道）并不是一級完整的政府，在治理方面的權(quán)限空缺較多。然而，在基層治理中經(jīng)常有上級政府經(jīng)由條線上的職能部門將本應(yīng)該由其承擔(dān)的職責(zé)通過特定形式轉(zhuǎn)嫁到基層政府身上，卻沒有賦予基層政府相應(yīng)的權(quán)限。以環(huán)保為例，基層政府通常沒有具體的執(zhí)法權(quán)，但卻被上級分配了明確的環(huán)保職責(zé)。在這樣的情況下，就需要通過適配基層政府的治理職責(zé)與相應(yīng)權(quán)限，實現(xiàn)運行性的職責(zé)聚合。準確地說，基層政府承擔(dān)何種職責(zé)就應(yīng)該享有何種權(quán)限。2.治理資源的適配。要實現(xiàn)權(quán)責(zé)適配必須同時實現(xiàn)資源適配。在向基層下放治理權(quán)限時，若未同時下放相應(yīng)資源，如編制、經(jīng)費等，基層治理中的條塊協(xié)同將依然無法有效實現(xiàn)。針對這一問題，可嘗試以基層政府具體承擔(dān)的職責(zé)為基準，建立履職資源動態(tài)配置機制，如“費隨責(zé)走”和“編隨事定”等，使基層政府的支出責(zé)任、編制配置與職責(zé)對等。若遇到突發(fā)任務(wù)性職責(zé)，根據(jù)職責(zé)清單和基層政府實際承載能力，上級政府及職能部門可以對超出基層政府職責(zé)承載的部分進行相應(yīng)的財政補助。另外，還可以嘗試通過特定編制改革的方式向基層下放一些編制及人員考核權(quán)，使基層政府的編制更加靈活，如四川省編制管理的“片線結(jié)合”就是一種創(chuàng)新嘗試。3.治理考核的適配。當前，很多上級政府或職能部門在將各類職責(zé)下沉至基層政府的同時，不斷建立日趨完備的考核指標與辦法，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)槁氊?zé)的發(fā)包者和考核者，這實際上是無助于基層治理條塊協(xié)同的。當前需要嘗試的是逐步改變傳統(tǒng)的自上而下的單向度考核方式，建立多向度的綜合考核體系，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）對縣級政府職能部門及派出機構(gòu)進行評價；同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道內(nèi)部也可以互相評價，甚至可以采用新媒體的方式推進人民評議。這本質(zhì)上就是將傳統(tǒng)的下行職責(zé)轉(zhuǎn)化為治理視域下雙向考核職責(zé)的聚合。這樣一方面可以防止上級政府職責(zé)過度下沉，另一方面可以減少基層政府為了應(yīng)付考核而出現(xiàn)的諸如“事必留痕”等形式主義問題。

（三）系統(tǒng)性職責(zé)聚合：黨建引領(lǐng)的條塊聯(lián)動機制

基層治理的條塊關(guān)系是一個系統(tǒng)性問題，需要立足系統(tǒng)性的角度從更寬的視野審視職責(zé)聚合，進而深化條塊協(xié)同，實現(xiàn)治理效能提升。從系統(tǒng)性角度看，要實現(xiàn)職責(zé)更高程度的聚合，就必須建構(gòu)基層治理中的條塊聯(lián)動機制，將有邊界有范圍的職責(zé)通過特定機制聚合為一個互補協(xié)調(diào)的有機整體。這一聯(lián)動機制必然需要有牽頭主體。中國共產(chǎn)黨是中國特色社會主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，因而也必然是聯(lián)動機制的牽頭人和掌舵者。系統(tǒng)性職責(zé)聚合需要建立黨建引領(lǐng)的條塊聯(lián)動機制。

黨建引領(lǐng)的條塊聯(lián)動機制本質(zhì)上就是要在黨的領(lǐng)導(dǎo)下加強部門與基層的協(xié)同，實現(xiàn)政府職責(zé)更高層次、更廣范疇的聚合。首先，在領(lǐng)導(dǎo)方面要提升基層黨建規(guī)范化程度，充分運用黨的相關(guān)文件，加強基層黨員教育，把黨建引領(lǐng)融入基層治理的全過程。因為黨組織是國家治理中最具權(quán)威的，是治理決策的核心，所以基層治理條塊聯(lián)動機制的組織與運行必然要以黨組織為主體。黨組織可以根據(jù)不同地區(qū)的基層治理現(xiàn)實適時調(diào)整介入治理過程的程度，始終保持掌舵人角色，從全局高度統(tǒng)領(lǐng)聯(lián)動機制。其次，在機制方面可以通過黨政聯(lián)席會議、臨時黨支部等形式，針對特定事務(wù)依據(jù)職責(zé)將“條”和“塊”涉及的各類資源整合起來，建立“黨建為首，依責(zé)而聯(lián)，據(jù)事而動”的聯(lián)動機制，形成黨、政、社、民四位一體的治理格局，實現(xiàn)基層治理的共建共治共享。如可以嘗試在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）層面整合公安、市場監(jiān)管等多個部門，成立履行地區(qū)特定職責(zé)的聯(lián)合執(zhí)行中心或協(xié)同調(diào)動中心，依托數(shù)字化、信息化完善基層治理條塊協(xié)同過程。同時，根據(jù)職責(zé)清單進一步厘清垂直的“條”和業(yè)務(wù)的“條”在基層“塊”中的聯(lián)動方式，逐步改變以“條”為主體的基層治理方式，將基層的“塊”推到治理前端，實現(xiàn)任務(wù)型治理向綜合型治理的轉(zhuǎn)變。再次，提升聯(lián)動機制的規(guī)范化和法治化水平?；鶎又卫淼臈l塊聯(lián)動機制要遵循法律法規(guī)，并出臺規(guī)范文件，確保聯(lián)動機制中主體、運行、程序的法治化，既要防止有責(zé)不履，也要防止履責(zé)過度。最后，建立條塊聯(lián)動的長效運行保障機制。要充分運用大數(shù)據(jù)技術(shù)搜集相關(guān)信息，對聯(lián)動機制運行中出現(xiàn)的問題及時予以糾偏。同時，廣泛開展群眾滿意度調(diào)查，對基層治理中公共服務(wù)和社會治理等具體問題進行評價，及時獲得反饋信息并進行相應(yīng)整改，從“以人民為中心”的角度完善基層治理的條塊聯(lián)動機制。