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      優(yōu)化編制資源配置 促進(jìn)教育均衡發(fā)展

      2022-12-31 11:06:28楊振風(fēng)王振京
      行政科學(xué)論壇 2022年10期
      關(guān)鍵詞:各縣區(qū)縣區(qū)教職工

      楊振風(fēng) 王振京

      為深入貫徹落實(shí)習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想和習(xí)近平總書記關(guān)于教育發(fā)展的重要論述,洛陽市緊緊圍繞人民群眾關(guān)心的教育熱點(diǎn)難點(diǎn)問題,著力破解阻礙教育事業(yè)發(fā)展的體制機(jī)制障礙,盤活用好編制資源,多措并舉促進(jìn)教育均衡發(fā)展。洛陽市委編辦通過書面調(diào)查與實(shí)地考察相結(jié)合的方式,對(duì)全市中小學(xué)教職工編制進(jìn)行了專題調(diào)研,基本摸清了中小學(xué)教育資源配置情況和存在的問題,為下一步推進(jìn)教育改革發(fā)展打下了良好的基礎(chǔ)。

      一、基本情況

      目前,洛陽市共有公辦中小學(xué)1065所,其中小學(xué)709所、初中258所、普通高中55所、中等職業(yè)學(xué)校28所、特殊教育學(xué)校15所(含1所工讀學(xué)校),全市中小學(xué)在校學(xué)生數(shù)為989458名。全市中小學(xué)教職工編制總量為60162名,實(shí)有61077人。

      二、主要做法

      近年來,洛陽市不斷深化教育體制綜合改革,創(chuàng)新編制管理方式,優(yōu)化編制資源配置,構(gòu)建更加優(yōu)質(zhì)均衡的教育公共服務(wù)體系,持續(xù)推進(jìn)教育事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

      一是在“優(yōu)化布局”上下功夫。按照義務(wù)教育“以縣為主”的原則制定市屬學(xué)校屬地化管理的實(shí)施意見,高標(biāo)準(zhǔn)推動(dòng)市屬學(xué)校下放,將市直27所初中和2所幼兒園移交城市區(qū)管理,按照等額劃轉(zhuǎn)的原則共劃轉(zhuǎn)2817名教職工編制,同時(shí)配合市教育部門對(duì)城市區(qū)高中布局進(jìn)行了調(diào)整優(yōu)化,理順了市、區(qū)兩級(jí)的辦學(xué)體制。指導(dǎo)縣區(qū)加強(qiáng)公辦幼兒園機(jī)構(gòu)編制管理,全市共將85所公辦園納入機(jī)構(gòu)編制管理,調(diào)劑補(bǔ)充556名事業(yè)編制。

      二是在“動(dòng)態(tài)調(diào)劑”上下功夫。完善“縣域挖潛+市域調(diào)劑”管理方式,形成與生源增長(zhǎng)相適應(yīng)的教師用編保障機(jī)制。在落實(shí)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的中小學(xué)教職工編制標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上,通過嚴(yán)格控制、深化改革、創(chuàng)新管理等舉措,盤活用好沉淀的機(jī)構(gòu)編制資源,綜合考慮城市化發(fā)展進(jìn)程產(chǎn)生的影響及生源數(shù)量增長(zhǎng)等實(shí)際,在縣域挖潛的基礎(chǔ)上,加大市域統(tǒng)籌調(diào)劑力度,2017年、2019年、2021年在全市范圍內(nèi)分三次共調(diào)整教職工編制4325名,各縣區(qū)及市直中小學(xué)教職工編制全部達(dá)到國(guó)家基本標(biāo)準(zhǔn)。截至2021年,洛陽市已建立全市教職工編制動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制,原則上每?jī)赡暾{(diào)整一次,特殊情況隨時(shí)進(jìn)行調(diào)整。

      三是在“補(bǔ)足配齊”上下功夫。按照“有編即補(bǔ)、應(yīng)招盡招”的原則,在年度用編計(jì)劃上對(duì)學(xué)校用編進(jìn)行傾斜和優(yōu)先保障,按次年8月底預(yù)計(jì)空編數(shù)進(jìn)行審核,確保教職工編制資源得到充分利用。不斷擴(kuò)大教育直招比例,按當(dāng)年招錄教師總量70%的比例,確定直招教師使用編制數(shù)量。同時(shí),支持各縣區(qū)通過增加特崗教師、全科教師的方式補(bǔ)充小規(guī)模學(xué)校教師隊(duì)伍。

      四是在“服務(wù)保障”上下功夫。深化教師“縣管校聘”改革,推進(jìn)優(yōu)秀教師資源配置更加均衡。在縣級(jí)改革試點(diǎn)基礎(chǔ)上,率先制定市直學(xué)?!翱h管校聘”管理改革實(shí)施方案,由教育部門在編制總量?jī)?nèi)因校制宜、合理調(diào)劑,統(tǒng)籌分配各校教職工編制、自主用編用人;同時(shí),將校級(jí)領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)調(diào)整的權(quán)限一并下放教育部門,在編制備案時(shí)同步備案校級(jí)領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)。深層次打破教師交流輪崗體制機(jī)制障礙,引導(dǎo)骨干教師向薄弱學(xué)校流動(dòng),讓教師“出得來、留得住、教得好”。

      五是在“嚴(yán)格管理”上下功夫。深入貫徹落實(shí)《中國(guó)共產(chǎn)黨機(jī)構(gòu)編制工作條例》,組織開展教育領(lǐng)域機(jī)構(gòu)編制管理專項(xiàng)督查,從嚴(yán)查處公辦中小學(xué)混編混崗、私自占用教職工編制以及有編不補(bǔ)、編外用人等違規(guī)違紀(jì)問題,確保教育領(lǐng)域?qū)>帉S谩⒐芾硪?guī)范。2020年,聯(lián)合市教育、人社、財(cái)政部門,共同開展了占用中小學(xué)教職工編制和抽調(diào)借用中小學(xué)教師專項(xiàng)治理。通過治理,黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位抽調(diào)借用的教師305人已全部返崗或辦理調(diào)動(dòng)手續(xù),民辦學(xué)校長(zhǎng)期借用的教師利用2~3年的時(shí)間逐年返崗。今后還將定期開展專項(xiàng)清理,確保教師編制“專編專用”。

      三、存在問題及原因分析

      雖然洛陽市在促進(jìn)教育均衡發(fā)展上進(jìn)行了積極探索,取得了一定的成效,但這些成效與上級(jí)的要求、實(shí)際工作的需要和群眾的期盼還存在著不小的差距。

      (一) 編制總量按標(biāo)準(zhǔn)“基本夠用”與按需求“嚴(yán)重不足”并存

      一是小規(guī)模學(xué)校編制需求大。按城鄉(xiāng)一體化核編標(biāo)準(zhǔn)核算,洛陽市現(xiàn)有中小學(xué)教職工編制數(shù)量基本夠用,但現(xiàn)行編制標(biāo)準(zhǔn)僅適用于平原地區(qū)和較大規(guī)模學(xué)校,而洛陽地處豫西山區(qū),山地、丘陵占全市總面積的86%,小規(guī)模學(xué)校數(shù)量多、分布散、規(guī)模小,全市100人以下的小規(guī)模學(xué)校(含教學(xué)點(diǎn))仍有851個(gè),按生師比標(biāo)準(zhǔn)核定的編制數(shù)量遠(yuǎn)不能滿足教學(xué)需要。二是教育改革對(duì)編制需求不斷增加。為適應(yīng)高考綜合改革要求,需按照普通高中現(xiàn)有教師數(shù)的一定比例,增加滿足走班教學(xué)要求的在編教師。同時(shí),根據(jù)民辦教育分類管理改革相關(guān)要求,民辦義務(wù)教育學(xué)校在校生占比不高于5%,未來幾年將有大量的民辦學(xué)校學(xué)生回流到公辦學(xué)校,現(xiàn)有教職工編制數(shù)量將面臨較大缺口。三是中職學(xué)校編制遠(yuǎn)不能滿足需要。當(dāng)前河南省關(guān)于職高和中職學(xué)校的劃分,與推動(dòng)職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展的要求不相適應(yīng)。目前,全市7個(gè)縣級(jí)教育部門舉辦的中職學(xué)校中,2個(gè)縣為職業(yè)教育中心、2個(gè)縣為職業(yè)高中、3個(gè)縣為中等職業(yè)學(xué)校,除名稱不一致外,在學(xué)校招生、專業(yè)設(shè)置、升學(xué)考試等方面均無不同,但在教育統(tǒng)計(jì)時(shí)僅2所學(xué)校按職高類別計(jì)入在校學(xué)生數(shù),造成全市按中職與職高統(tǒng)計(jì)在校學(xué)生數(shù)時(shí)相差近2萬名,僅教職工編制缺口就達(dá)1500余名。

      (二) 各縣區(qū)教育發(fā)展和資源配置還不均衡

      一是部分縣區(qū)學(xué)校布局還不夠合理。以同處伏牛山區(qū)的嵩縣、欒川為例:嵩縣全縣共322個(gè)行政村,現(xiàn)有中小學(xué)校及教學(xué)點(diǎn)350所,其中小規(guī)模學(xué)校217所,學(xué)??倲?shù)及小規(guī)模學(xué)校均偏多;欒川縣全縣共213個(gè)行政村,由于撤點(diǎn)并校、寄宿制學(xué)校建設(shè)開展較好,全縣中小學(xué)校僅71所,其中小規(guī)模學(xué)校17個(gè)。學(xué)校布局和編制調(diào)整緊密相關(guān),不合理的學(xué)校布局會(huì)造成編制資源的極大浪費(fèi)。二是各縣區(qū)學(xué)生數(shù)變化情況不均衡。一方面,城市區(qū)內(nèi)部存在著“西高東低、南快北慢”的現(xiàn)象,西部的澗西區(qū)優(yōu)質(zhì)學(xué)校多,南部的洛龍區(qū)、伊濱區(qū)作為城市重點(diǎn)發(fā)展方向,學(xué)生數(shù)增長(zhǎng)較快,而其他幾個(gè)城市區(qū)學(xué)生數(shù)增長(zhǎng)較慢。另一方面,9個(gè)郊區(qū)縣(含2個(gè)縣改區(qū)) 也呈現(xiàn)出分化現(xiàn)象,2個(gè)縣學(xué)生數(shù)增長(zhǎng)較快,2個(gè)縣基本穩(wěn)定,其余5個(gè)縣區(qū)學(xué)生數(shù)不斷減少。學(xué)生數(shù)是核定教職工編制總量和進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整的基礎(chǔ),學(xué)生數(shù)變化情況必然會(huì)影響到教職工編制調(diào)整。三是各縣區(qū)教職工編制配置還有待優(yōu)化。經(jīng)多次動(dòng)態(tài)調(diào)整后,洛陽市教職工編制在均衡配置上有了較大改善,但由于缺口基數(shù)大、學(xué)生變化快等,各縣區(qū)編制仍存在“多寡不均”的情況。以洛龍區(qū)為例,2017年洛龍區(qū)教職工編制比省定標(biāo)準(zhǔn)少535名,盡管近年來先后為洛龍區(qū)增加了497名編制,但由于學(xué)生數(shù)量增長(zhǎng)快,增編數(shù)量基本被學(xué)生增長(zhǎng)所抵消,2021年其編制缺口仍達(dá)500名左右。

      (三) 縣域內(nèi)城鄉(xiāng)教育發(fā)展還不協(xié)調(diào)

      一是普遍存在“城里擠、村里空”的兩極化狀況。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快,縣城中小學(xué)校的學(xué)生不斷增多,造成大規(guī)模學(xué)校和大班額問題依然存在,“城里擠”現(xiàn)象十分突出;與此同時(shí),農(nóng)村學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)雖然普遍得到加強(qiáng),硬件設(shè)施不斷完善,但受限于師資力量等因素,學(xué)生流失仍然較為突出,“村里空”的問題仍然存在。二是城鎮(zhèn)“缺教師”與農(nóng)村“缺年輕教師”并存。一方面,隨著縣城學(xué)校學(xué)生數(shù)量不斷增多,現(xiàn)有教師數(shù)量難以滿足教學(xué)需要,只能通過加大班額的方式來解決。另一方面,考慮到教育資源、交流平臺(tái)、生活環(huán)境等因素,優(yōu)秀學(xué)生畢業(yè)后更愿意留在城里工作,導(dǎo)致農(nóng)村學(xué)校通過招聘來補(bǔ)充年輕教師的難度加大;同時(shí),農(nóng)村學(xué)校壓力較小、工作相對(duì)輕松又有鄉(xiāng)村補(bǔ)貼,又導(dǎo)致部分年長(zhǎng)教師不愿到城鎮(zhèn)學(xué)校任教,進(jìn)一步加劇了城鄉(xiāng)教師隊(duì)伍的不均衡。三是部分農(nóng)村學(xué)?!罢咝猿帯迸c“結(jié)構(gòu)性缺編”并存。主要表現(xiàn)為:學(xué)科結(jié)構(gòu)不合理,多數(shù)學(xué)校語文、數(shù)學(xué)等大學(xué)科教師富余,而音樂、體育、美術(shù)等小學(xué)科及通用技術(shù)、心理等新增學(xué)科教師嚴(yán)重緊缺;部分專任教師素質(zhì)不適應(yīng)崗位需求,有些由于年齡大、學(xué)歷低等不能滿足教學(xué)崗位的要求,占著編制不能完成教學(xué)任務(wù)。

      四、解決思路和對(duì)策建議

      (一) 加大市域調(diào)劑,科學(xué)核定縣區(qū)編制總量

      一是規(guī)范編制核定標(biāo)準(zhǔn)。在核定教職工編制時(shí),既要確保全市各縣區(qū)教職工編制按同一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)核定,又要充分考慮各縣區(qū)實(shí)際情況不搞“一刀切”。全市教職工編制總量核定標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一為S=(1+n)B+G+X,其中S為省實(shí)際核定全市教職工中小學(xué)編制總量,B為按城鄉(xiāng)一體化標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)核編制數(shù)量,G為普通高中高考綜合改革傾斜編制數(shù)量,X為小規(guī)模學(xué)校傾斜編制數(shù)量,n為考慮到女職工生育、課程改革等需求的傾斜系數(shù)。各縣區(qū)均按照上述標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算編制總量,確保“一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)”;同時(shí),因各縣區(qū)實(shí)際傾斜要素不同,實(shí)際上分為市本級(jí)、主城區(qū)、郊區(qū)縣三個(gè)檔次。

      二是科學(xué)確定調(diào)整原則。充分考慮縣區(qū)承受能力,考慮當(dāng)前空編情況和學(xué)生數(shù)變化情況,分期分批、積極穩(wěn)妥推進(jìn)教職工編制調(diào)整。按標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)核減編制但空編較少的縣區(qū),參考空編數(shù)量進(jìn)行核減,確??偭坎怀?。充分考慮近幾年學(xué)生數(shù)變化趨勢(shì),對(duì)學(xué)生數(shù)變化較快的縣區(qū)在編制調(diào)整時(shí)適當(dāng)傾斜。同時(shí)要確保增減平衡,按照“以減定增、增減平衡”的原則,確保全市各縣區(qū)增、減編制數(shù)量保持一致。

      三是強(qiáng)化機(jī)構(gòu)編制導(dǎo)向性功能作用。積極發(fā)揮機(jī)構(gòu)編制管全局、管長(zhǎng)遠(yuǎn)的基礎(chǔ)性作用,強(qiáng)化機(jī)構(gòu)編制資源保障機(jī)制及評(píng)價(jià)指引作用。針對(duì)部分縣區(qū)“空編較少、一減就超”的情況,可考慮在市域教職工編制調(diào)劑時(shí)“帶人調(diào)整”,編制增加的縣區(qū)從核增編制中拿出一定比例面向編制核減縣區(qū)在編教職工進(jìn)行定向招聘。對(duì)小規(guī)模學(xué)校編制傾斜實(shí)行“以縣為主”,在全市編制調(diào)整時(shí)僅做少量?jī)A斜,以避免降低縣區(qū)優(yōu)化布局、整合學(xué)校的決心力度。

      (二) 優(yōu)化學(xué)校布局,推動(dòng)編制資源均衡配置

      一是優(yōu)化城市區(qū)學(xué)校布局。針對(duì)三胎時(shí)代的到來,需要進(jìn)一步調(diào)整優(yōu)化城區(qū)學(xué)校布局,科學(xué)布局、合理設(shè)置城區(qū)學(xué)校規(guī)模,既要控制超大規(guī)模學(xué)校,也要減少規(guī)模偏小學(xué)校。城市區(qū)要妥善處理好“建新?!迸c“改舊?!钡年P(guān)系、高中學(xué)?!巴膺w”與“擴(kuò)建”的關(guān)系,在建設(shè)新學(xué)校的同時(shí)對(duì)一些薄弱學(xué)校要進(jìn)行改造提升或重組合并,防止一邊新建學(xué)校無編可核,另一邊原有學(xué)校生源減少但編制不減。

      二是優(yōu)化小規(guī)模學(xué)校布局。農(nóng)村地區(qū)要妥善處理好學(xué)生就近上學(xué)與接受良好義務(wù)教育的關(guān)系,既要防止過急過快撤并學(xué)校導(dǎo)致學(xué)生過于集中,又要避免出現(xiàn)新的“空心?!?。小規(guī)模學(xué)校不搞“小而全”,重點(diǎn)保障1~3年級(jí)教學(xué);4~6年級(jí)集中設(shè)置在中心學(xué)校,加強(qiáng)寄宿制中心學(xué)校建設(shè),滿足本地學(xué)生寄宿學(xué)習(xí)需求。注意把辦學(xué)規(guī)模急劇萎縮的學(xué)校和教學(xué)點(diǎn),撤并到規(guī)范化辦學(xué)的學(xué)校,提高教師編制使用效益,促進(jìn)教育均衡化發(fā)展。

      三是推行集團(tuán)化辦學(xué)。在鞏固校際聯(lián)盟的基礎(chǔ)上,逐步推進(jìn)義務(wù)教育集團(tuán)化辦學(xué),按照義務(wù)教育集團(tuán)化辦學(xué)改革的指導(dǎo)意見要求,改進(jìn)管理模式,探索集團(tuán)化辦學(xué),采取委托管理、強(qiáng)校帶弱校、學(xué)校聯(lián)盟、九年一貫制等靈活多樣的辦學(xué)形式,擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)教育資源供給,不斷縮小縣域、城鄉(xiāng)和校際差距,實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)教育一體化發(fā)展。

      (三) 創(chuàng)新管理方式,提高編制資源使用效益

      一是破解交流輪崗管理體制障礙。進(jìn)一步深化“縣管校聘”改革,打通編制、人事藩籬,促進(jìn)教師合理流動(dòng),破除崗編分離現(xiàn)象。通過采取定期交流、跨校競(jìng)聘、學(xué)校聯(lián)盟、對(duì)口支援等多種途徑和方式,重點(diǎn)推動(dòng)城鎮(zhèn)學(xué)校優(yōu)秀校長(zhǎng)、小學(xué)科教師到鄉(xiāng)村學(xué)校交流輪崗支教。支持教育部門集中向中小學(xué)校派駐音體美等公共科目教師,或通過“走教”滿足轄區(qū)內(nèi)各中小學(xué)教學(xué)需求,以緩解農(nóng)村學(xué)校尤其是村小教學(xué)點(diǎn)音體美教師緊缺、學(xué)科結(jié)構(gòu)不合理問題。

      二是加快建立現(xiàn)代學(xué)校制度。積極推行校長(zhǎng)職級(jí)制改革,按照“教育家治?!钡囊?,取消學(xué)校機(jī)構(gòu)規(guī)格和學(xué)校管理人員行政級(jí)別,按照“誰舉辦誰管理”的原則歸口教育行政部門管理。整合教研、科研、電教相關(guān)職能和資源,成立市縣教師發(fā)展中心,以教師發(fā)展中心為平臺(tái),以加強(qiáng)教師隊(duì)伍建設(shè)為抓手,努力構(gòu)建新型現(xiàn)代教師培訓(xùn)機(jī)構(gòu),使之成為廣大教師的“加油站”,解決能力素質(zhì)不夠的問題。

      三是探索編制資源集約配置。探索編制管理新機(jī)制,在一定范圍內(nèi)打破教師編制學(xué)校所有的束縛,探索建立“一校核編、多校使用”的聯(lián)合辦學(xué)模式,比如,以一所學(xué)校為龍頭,其他學(xué)校均掛牌該校的分校,根據(jù)招生規(guī)模,按照省中小學(xué)教職工編制核定標(biāo)準(zhǔn),為聯(lián)?;蚪逃瘓F(tuán)核定總編制數(shù)量,由牽頭學(xué)校負(fù)責(zé)對(duì)聯(lián)?;蚪逃瘓F(tuán)所有的教職工實(shí)行人員的動(dòng)態(tài)調(diào)整。針對(duì)新建公辦幼兒園編制普遍較少的實(shí)際,支持縣區(qū)成立幼教中心,將編制統(tǒng)一核定給幼教中心,由幼教中心向各公辦園派駐在編教師,提高編制使用效益。

      (四) 增加編制總量,滿足教育事業(yè)發(fā)展需要

      一是壓減教育系統(tǒng)內(nèi)非教學(xué)人員編制。加大教育系統(tǒng)內(nèi)非教學(xué)單位編制盤活挖潛力度,將收回的編制用于充實(shí)教學(xué)一線。深化中小學(xué)后勤服務(wù)社會(huì)化改革,逐步壓縮使用編制的非教學(xué)人員,把教職工編制用在“刀刃”上,優(yōu)先保障義務(wù)教育所需中小學(xué)教師需求,對(duì)適合社會(huì)力量提供的工勤和教學(xué)輔助等崗位的需求問題,可考慮采取政府購(gòu)買服務(wù)方式解決。

      二是統(tǒng)籌其他事業(yè)編制及資源向教育傾斜。積極盤活編制存量,結(jié)合事業(yè)單位分類改革,將改革收回的事業(yè)編制向教育領(lǐng)域傾斜。同時(shí),創(chuàng)新管理方式,增加服務(wù)供給,支持有條件的地方探索利用高校、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)等社會(huì)資源,補(bǔ)充中小學(xué)社會(huì)實(shí)踐等課程和教學(xué)輔助力量等;鼓勵(lì)體育社會(huì)組織和專業(yè)藝術(shù)人才為中小學(xué)提供體育、藝術(shù)教育服務(wù),多方面滿足中小學(xué)教育發(fā)展需要等。

      三是補(bǔ)充部分中職學(xué)校教職工編制。建議省里結(jié)合當(dāng)前實(shí)際,將市縣教育部門舉辦的中職學(xué)校在校學(xué)生數(shù)量納入統(tǒng)計(jì)并補(bǔ)充部分教職工編制。若不能計(jì)入,也應(yīng)明確職高和中職學(xué)校的區(qū)別,并在事業(yè)單位重塑性改革時(shí),允許市縣從改革收回的事業(yè)編制中調(diào)劑一定數(shù)量為中職學(xué)校增加部分編制,以滿足職業(yè)教育發(fā)展需要。

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