李 航

編制最早用于指代政府人員的定員出現(xiàn)在清末。更遠(yuǎn)的古代雖然并沒有明確機(jī)構(gòu)編制工作的概念，但卻有相應(yīng)的官制來對(duì)應(yīng)現(xiàn)代意義上的編制工作。有學(xué)者將“官制”定義為“關(guān)于國(guó)家機(jī)關(guān)的建制、執(zhí)掌，官吏的設(shè)置及其考選、管理的制度”。官制是否健全，能否及時(shí)變動(dòng)以順應(yīng)時(shí)代發(fā)展潮流，直接影響著國(guó)家政權(quán)是否穩(wěn)定以及行政效率的高低，因而從古至今，備受關(guān)注。

據(jù)《左傳·昭公十七年》記載,早在三皇五帝時(shí)期就已開始設(shè)官分職，出現(xiàn)了司徒、司馬、司空、司寇等官職。雖然此類記載多不具有可靠性，但是隨著國(guó)家的逐漸形成，必然會(huì)出現(xiàn)相應(yīng)的機(jī)構(gòu)和人員來掌握這項(xiàng)公權(quán)力，這應(yīng)該是無異議的。其后，國(guó)家職能不斷健全，官職的種類、官員數(shù)量都不斷增加，記載研究官制的演變成為一門重要的學(xué)問。正史中的《職官志》《百官志》，以及專門政書類的《會(huì)要》《會(huì)典》等書籍的出現(xiàn)和不斷續(xù)編，證明了這一點(diǎn)。從中我們可以一窺古代機(jī)構(gòu)編制工作的主要特點(diǎn)。

一、實(shí)行定額管理

秦漢開創(chuàng)的大一統(tǒng)局面，對(duì)古代的政治、文化產(chǎn)生了深刻影響，推動(dòng)了政治制度的不斷發(fā)展和政治學(xué)說的日益成熟。在人員編制方面，為加強(qiáng)中央集權(quán)，強(qiáng)化對(duì)地方的管理，控制政府的財(cái)政支出，按照職責(zé)重要性、級(jí)別等要素核定職位的員額成為歷史必然?！妒酚洝ぜ赤嵙袀鳌芳馊绱驹唬骸奥?，太守、都尉、諸侯內(nèi)史、史各一人，卒史、書佐各十人?！边@是較早對(duì)人員數(shù)額做出的明確規(guī)定。及至唐代，唐太宗曾要求做到“量定庶官員位”（《貞觀政要》）。官方政書《唐六典》記載“凡天下官吏各有常員”，重申了定額管理這一原則，此種情況一直延續(xù)到明清，成為歷代的不變準(zhǔn)則。

在定額管理的原則下，又根據(jù)地方不同情況，特別是人口情況，靈活確定地方的官員職數(shù)、級(jí)別?！短屏洹分幸运娜f戶、兩萬戶為標(biāo)準(zhǔn)，將州分為上、中、下三等;在官員設(shè)置上，三種等級(jí)的州主官均為刺史，但是級(jí)別不一致，同一職務(wù)的官員數(shù)量也不一致。上州“刺史一人、從三品，錄事二人、從九品上”，中州“刺史一人、正四品上，錄事一人、從九品下”，下州“刺史一人、正四品下，錄事一人、從九品下”。

對(duì)于違反規(guī)定、超職數(shù)設(shè)置官員，歷代都有較為嚴(yán)格的處罰規(guī)定?！短坡墒枳h·職制》明確規(guī)定：“諸官有員數(shù)，而署置過限及不應(yīng)置而置（謂非奏授者），一人杖一百，三人加一等，十人徙二年。”且另外規(guī)定，“后人知而聽者，減前人署置一等；規(guī)求者，為從坐”。意思是后任官員如果聽之任之，也要被追究責(zé)任，到了清朝，《大清律例》明確規(guī)定“凡內(nèi)外各衙門官有額定員數(shù)，而多添設(shè)者當(dāng)該官吏（指典選者）一人杖一百，每三人加一等，罪止杖一百徙三年”。

定額管理既防止了設(shè)置官員的隨意性，減少了冗官冗員，又最大限度地控制了財(cái)政支出，加強(qiáng)了中央集權(quán)。

二、編制資源向管理經(jīng)濟(jì)的部門傾斜

經(jīng)濟(jì)是維系統(tǒng)治的重要基礎(chǔ)，備受歷代統(tǒng)治者重視，反映在承擔(dān)管理經(jīng)濟(jì)職能的部門和人員上，一是經(jīng)濟(jì)類部門在部門總數(shù)中比例高。隋唐時(shí)期，吏、戶、禮、兵、刑、工六部中戶部、禮部、工部具有掌管租賦倉廩、平準(zhǔn)物價(jià)、山澤場(chǎng)冶、漕運(yùn)等與經(jīng)濟(jì)管理有關(guān)的職能，九寺五監(jiān)中光祿寺、太仆寺、司農(nóng)寺、太府寺、少府監(jiān)、都水監(jiān)等四寺二監(jiān)亦有相關(guān)職能。明朝以后，戶部的內(nèi)設(shè)司由之前的4個(gè)增加至13個(gè)，加上工部的4個(gè)司，經(jīng)濟(jì)類部門在國(guó)家行政機(jī)構(gòu)中的比重越來越大。二是經(jīng)濟(jì)類部門人員數(shù)額比例高。據(jù)學(xué)者考證，清代六部編制總數(shù)1121名，其中戶部、工部為501名，占比為44%（引用自張晉藩《論中國(guó)古代的職官編制法》）。

三、職能不斷變化

職責(zé)或者職能是官員所掌握的公共權(quán)力的具體體現(xiàn)，是從事政務(wù)活動(dòng)的依據(jù)。部門職責(zé)和官員職責(zé)不斷增加、細(xì)化且根據(jù)不同時(shí)代發(fā)生變化。

首先，部門間的職能日益明確，業(yè)務(wù)分工日益明細(xì)。商代的中央官員根據(jù)不同職能劃分為國(guó)家政務(wù)官、宗教事物官、王家服務(wù)官。秦漢時(shí)期中央政務(wù)管理體制確立三公九卿。三公指丞相、太尉、御史大夫，分別負(fù)責(zé)協(xié)助皇帝處理全國(guó)政務(wù)、總領(lǐng)全國(guó)軍事、監(jiān)察并幫助丞相處理政務(wù)；九卿泛指政府各部門的主要官員。三公九卿制的建立將政府在軍政、民政、財(cái)政和社會(huì)治安等方面的權(quán)限劃分得更加明確，行政體系內(nèi)部的權(quán)責(zé)更加清晰。

其次，同一職位在不同時(shí)期的職權(quán)也在不斷變化。以御史和樞密使為例，據(jù)《通典·職官》記載“戰(zhàn)國(guó)時(shí)亦有御史，秦趙澠池之會(huì)，各命書其事，又淳于髡謂齊王曰‘御史在后’，則皆記事之職也。至秦漢，為糾察之任”，從中我們可以看出御史的主要職責(zé)經(jīng)歷了由記錄重要活動(dòng)到監(jiān)察的轉(zhuǎn)變；唐代宗永泰元年，置樞密使，“其職掌惟承受表奏于內(nèi)中進(jìn)呈”（《文獻(xiàn)通考·職官考》），類似于皇室秘書，后樞密使逐漸參與軍事管理，到了宋代，樞密使“佐天子執(zhí)兵政”（《宋史·職官志二》）。

職能的不斷變化是統(tǒng)治階級(jí)總結(jié)前代經(jīng)驗(yàn)，適應(yīng)統(tǒng)治面積的擴(kuò)大、人口數(shù)量的增加、社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展等新情況主動(dòng)或被動(dòng)的應(yīng)變之策，其實(shí)際作用必須放在當(dāng)時(shí)歷史條件下進(jìn)行評(píng)價(jià)，不能脫離時(shí)代評(píng)價(jià)。以宋代為例，設(shè)參知政事、樞密使、三司使，分割宰相的行政權(quán)、軍權(quán)、財(cái)權(quán)，在地方，派文臣擔(dān)任知州，并設(shè)通判與之相互牽制。這樣起到了防止專權(quán)的效果，但同時(shí)也是冗官冗兵冗費(fèi)的重要原因之一。

四、考核較為嚴(yán)格

對(duì)官員進(jìn)行考核是檢驗(yàn)官員是否履職盡責(zé)的重要舉措，考核結(jié)果則是賞罰升遷的重要依據(jù)。漢代對(duì)地方官員主要通過上計(jì)進(jìn)行考核，《上計(jì)律》規(guī)定年終由郡國(guó)上計(jì)吏攜帶上計(jì)簿到都城上計(jì)。考核范圍包括戶口、賦稅、農(nóng)桑等主要政務(wù)。

魏晉時(shí)期，確定三年進(jìn)行考核的制度，同時(shí)要求對(duì)官員的平時(shí)表現(xiàn)記錄在冊(cè)，作為考核決定賞罰的依據(jù)。唐代在吸取前代考核經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，不斷完善考核制度。在吏部設(shè)立考功司、考功郎作為負(fù)責(zé)考核的機(jī)構(gòu)和官員，明確將四種品德為代表的“四善”、二十七種能力為代表的“二十七最”作為考核標(biāo)準(zhǔn)，先經(jīng)各部門主管長(zhǎng)官進(jìn)行考核，評(píng)定出上、中、下三等九級(jí)，并公開宣布成績(jī)，該過程稱為司考或初考，然后將考核結(jié)果報(bào)送吏部進(jìn)行總考，并按照成績(jī)給予賞罰。

明清時(shí)期，對(duì)官員的考核按照京官與外官，采取不同方式進(jìn)行，方法標(biāo)準(zhǔn)日益細(xì)化。除定期考核外，另有臨時(shí)考核，作為考核制度的補(bǔ)充。

需要指出的是，必須認(rèn)識(shí)到以上幾點(diǎn)在執(zhí)行過程中受主客觀因素影響，實(shí)際效果有所不同。一般而言，在政治清明時(shí)代，各項(xiàng)制度能夠得到較為有力的執(zhí)行，其對(duì)社會(huì)發(fā)展起到正向推動(dòng)作用，反之，則為社會(huì)矛盾激化起到推波助瀾的作用。