新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”視角下社會(huì)矛盾多元化調(diào)解研究

盛聰爾 朱建一 章棟涵

（浙江警察學(xué)院 浙江杭州 310051）

58年來(lái)，“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的內(nèi)涵及外延不斷得到豐富和發(fā)展，從上世紀(jì)50年代的“發(fā)動(dòng)和依靠群眾，堅(jiān)持矛盾不上交，就地解決，實(shí)現(xiàn)捕人少、治安好”到黨的十六大后“小事不出村，大事不出鎮(zhèn)，矛盾不上交，就地化解”再到新時(shí)代的“矛盾不上交，平安不出事，服務(wù)不缺位”。完成了從地方基層治理經(jīng)驗(yàn)到治國(guó)理政基本經(jīng)驗(yàn)的跨越，對(duì)化解矛盾和基層治理有重要指導(dǎo)意義。分析社會(huì)矛盾具體形態(tài)和本質(zhì)，以新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”為視角深化多元調(diào)解理念與實(shí)踐，有助于發(fā)展多元化調(diào)解機(jī)制、推動(dòng)社會(huì)矛盾有效解決。

一、社會(huì)矛盾含義明晰

社會(huì)矛盾可分為廣義的與狹義的，社會(huì)上所有的沖突矛盾都可以歸納為廣義的社會(huì)矛盾，主要是生產(chǎn)力和生存關(guān)系之間的矛盾，如我國(guó)現(xiàn)在的主要矛盾是“人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”；狹義的社會(huì)矛盾是個(gè)體之間因?yàn)樾畔⒉町惢蚶鏇_突等造成的矛盾。本文研究的是狹義的社會(huì)矛盾，例如債務(wù)糾紛、家庭糾紛、鄰里糾紛等。這部分矛盾隨社會(huì)背景、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的變化產(chǎn)生了新情況新問(wèn)題，主要可分為經(jīng)濟(jì)類(lèi)矛盾、情感類(lèi)矛盾和其他類(lèi)矛盾。

本文討論的社會(huì)矛盾主要是指后者，具有復(fù)雜性、動(dòng)態(tài)化、區(qū)域化等特點(diǎn)。傳統(tǒng)的調(diào)解機(jī)制往往對(duì)矛盾的認(rèn)識(shí)和預(yù)防不夠到位，采取較為單一的調(diào)解方式。在調(diào)解過(guò)程中通常是“單兵作戰(zhàn)”，未形成多元合力，對(duì)復(fù)雜的社會(huì)矛盾處置效果難以達(dá)到最理想狀態(tài)。因此，順應(yīng)矛盾的發(fā)展變化趨勢(shì)，整合各類(lèi)調(diào)解資源，建立多元化調(diào)解機(jī)制是當(dāng)務(wù)之急。新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的觀念做法和多元化調(diào)解機(jī)制有很多契合之處，分析兩者內(nèi)在聯(lián)系，以新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”為視角優(yōu)化機(jī)制、完善路徑，對(duì)于有效化解矛盾具有指導(dǎo)意義。

二、多元化調(diào)解機(jī)制的應(yīng)然發(fā)展與現(xiàn)實(shí)形態(tài)

（一）多元化調(diào)解機(jī)制的應(yīng)然狀況

基層治理是國(guó)家治理的重要基石，化解各類(lèi)矛盾糾紛則是基層治理的第一線。社會(huì)矛盾形態(tài)的多元性、特點(diǎn)的復(fù)雜性、成因的多樣性要求必須完善多元化調(diào)解機(jī)制。從頂層設(shè)計(jì)來(lái)看，多元化調(diào)解機(jī)制作為訴訟外有效解決矛盾的方式，目的是建立一個(gè)與西方ADR模式不同的符合中國(guó)國(guó)情的矛盾解決機(jī)制。[1]其內(nèi)涵包括公平公正的社會(huì)主義核心價(jià)值觀，同時(shí)融合中國(guó)傳統(tǒng)文化中以和為貴、協(xié)商共贏的理念。根本來(lái)說(shuō)是將現(xiàn)代法治原則與中國(guó)特色相結(jié)合，瞄定人民根本利益，形成多元、新型、先進(jìn)的調(diào)解優(yōu)先的解紛文化。從具體發(fā)展來(lái)看，應(yīng)該貫穿矛盾解決全過(guò)程，發(fā)動(dòng)政府和社會(huì)力量，從管理、運(yùn)行到監(jiān)督全方位建成一套成熟完備的調(diào)解機(jī)制，成為共建共治共享治理格局的重要組成部分。發(fā)揮好多元化調(diào)解機(jī)制的作用，有利于創(chuàng)新社會(huì)協(xié)同實(shí)現(xiàn)路徑，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

（二）多元化調(diào)解機(jī)制的現(xiàn)實(shí)形態(tài)

正確把握多元化調(diào)解的根本內(nèi)涵和內(nèi)在規(guī)律，從國(guó)家層面出臺(tái)相關(guān)法律法規(guī)是系統(tǒng)建設(shè)多元化調(diào)解機(jī)制的重要前提和基礎(chǔ)。2016年最高法頒布《關(guān)于人民法院進(jìn)一步深化多元化糾紛解決機(jī)制改革的意見(jiàn)》，明確要不斷推進(jìn)人民調(diào)解組織、行業(yè)調(diào)解組織的制度化、規(guī)范化建設(shè)，加強(qiáng)對(duì)接協(xié)調(diào)，發(fā)揮好調(diào)解在矛盾解決中的重要作用。當(dāng)前針對(duì)多元調(diào)解的制度規(guī)定少有上升到國(guó)家立法層面，立法供給相對(duì)不足，機(jī)制中的部分環(huán)節(jié)缺少權(quán)威性法律保障，存在應(yīng)然與實(shí)然的沖突。

多元調(diào)解機(jī)制是指各類(lèi)調(diào)解力量的有機(jī)聯(lián)系和統(tǒng)一，由多方協(xié)商解決矛盾。[2]地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、傳統(tǒng)文化習(xí)俗等的差異導(dǎo)致了多元化調(diào)解機(jī)制在各地的實(shí)際形態(tài)和發(fā)展水平有所不同。如浙江省杭州市、湖州市等地區(qū)在各級(jí)政府設(shè)立矛盾調(diào)解中心，整合政府各職能部門(mén)、社區(qū)服務(wù)人員等資源，引導(dǎo)涉事主體進(jìn)行多元式一站化調(diào)解。紹興市楓橋派出所設(shè)置專(zhuān)門(mén)的調(diào)解室，由專(zhuān)職調(diào)解人員、基層黨員與公安部門(mén)一同配合，實(shí)現(xiàn)“警民聯(lián)調(diào)”。隨著社會(huì)分工日益細(xì)化，專(zhuān)業(yè)性行業(yè)性社會(huì)矛盾調(diào)解平臺(tái)不斷增多，對(duì)金融保險(xiǎn)、醫(yī)患糾紛、勞資關(guān)系等專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)領(lǐng)域矛盾的解決起到了顯著作用，是原有調(diào)解的重要補(bǔ)充?？傮w來(lái)看，多元調(diào)解機(jī)制的現(xiàn)實(shí)形態(tài)距其應(yīng)然狀況存在一定差距，需要進(jìn)一步完善上層體制保障，加強(qiáng)各類(lèi)調(diào)解組織的聯(lián)系協(xié)商。

（三）多元化調(diào)解機(jī)制的發(fā)展趨勢(shì)

18年前最高法首次提出矛盾糾紛多元化解決機(jī)制，在后續(xù)的文件中多次闡述強(qiáng)調(diào)多元調(diào)解在解決矛盾中的作用。從多元調(diào)解機(jī)制成為司法體制改革的重要內(nèi)容，人民調(diào)解、商事調(diào)解、行業(yè)調(diào)解組織不斷完善，訴調(diào)對(duì)接機(jī)制逐漸成型到黨的十八大以后多元調(diào)解機(jī)制上升到國(guó)家戰(zhàn)略層面，成為國(guó)家治理體系改革的組成部分，一個(gè)科學(xué)、完備、利民的調(diào)解體系的藍(lán)圖正徐徐展開(kāi)。

多元化調(diào)解機(jī)制作為我國(guó)社會(huì)治理的創(chuàng)造性實(shí)踐成果，極大地豐富了社會(huì)治理的實(shí)踐，創(chuàng)新性和時(shí)代性是其根本內(nèi)涵，也是其不斷發(fā)展完善的必然趨勢(shì)。當(dāng)前社會(huì)背景下，國(guó)際局勢(shì)持續(xù)緊張，法治中國(guó)建設(shè)駛?cè)肟燔?chē)道，社會(huì)分工和職業(yè)領(lǐng)域日益細(xì)化，數(shù)字化、信息化轉(zhuǎn)型不斷加快。國(guó)家和地方有關(guān)部門(mén)積極采取措施，如中國(guó)貿(mào)促會(huì)主辦國(guó)際調(diào)解高峰論壇，促進(jìn)各國(guó)調(diào)解制度的交流合作；最高法推動(dòng)預(yù)防性法律制度完善，為調(diào)解提供法律保障；上海深圳等地區(qū)利用大數(shù)據(jù)優(yōu)勢(shì)，試點(diǎn)數(shù)字化調(diào)解。多元調(diào)解機(jī)制在融入社會(huì)發(fā)展過(guò)程中，正呈現(xiàn)出國(guó)際化、法治化、社會(huì)化、智能化的發(fā)展趨勢(shì)。

三、新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”與多元化調(diào)解機(jī)制的內(nèi)在聯(lián)系

（一）在目標(biāo)上和方法上，兩者都注重源頭預(yù)防和根本化解

矛盾是動(dòng)態(tài)的、變化的，復(fù)雜的外部環(huán)境決定了矛盾的變化規(guī)律往往難以把握。受客觀條件影響，不同調(diào)解主體的聯(lián)系配合需要一定時(shí)間，發(fā)現(xiàn)、干預(yù)矛盾存在一定滯后性和模糊性。這就要求多元化調(diào)解機(jī)制從源頭入手，以預(yù)防式調(diào)解把矛盾扼殺在搖籃中。新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”堅(jiān)持共建共治共享，將自治、德治、法治有力融合，整合有限的資源要素，形成了“四前工作法”預(yù)防機(jī)制、“六優(yōu)先”介入機(jī)制、“六個(gè)心”調(diào)解機(jī)制等，[3]不斷提升源頭治理能力和效果。諸如組建鄉(xiāng)村“110”讓鄉(xiāng)村平安員參與接處警，基層民警、網(wǎng)格員參與更多村事治理等措施取得了良好效果。兩者核心都是把調(diào)解關(guān)口下沉，將矛盾化大為小化小為無(wú)。

（二）在參與主體上，兩者都強(qiáng)調(diào)人民主體和多元參與

人民主體是新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的核心價(jià)值，即治理為了人民，治理依靠人民，治理效果由人民評(píng)判。堅(jiān)持人民主體地位是新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”和多元調(diào)解機(jī)制共同體現(xiàn)的核心準(zhǔn)則，有兩方面內(nèi)涵：一是思維觀念上激發(fā)群眾主體意識(shí)，培養(yǎng)群眾的“主人翁”精神，讓群眾自發(fā)參與到社會(huì)治理中來(lái)；二是樹(shù)立群眾觀念，走好群眾路線，完善群眾參與治理的方式渠道。如過(guò)去的“楓橋經(jīng)驗(yàn)”總結(jié)出“依靠和發(fā)動(dòng)人民群眾”的思想經(jīng)驗(yàn)，新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”在此基礎(chǔ)上融入了“以人民為中心”的發(fā)展理念，讓中國(guó)之制變?yōu)橹袊?guó)之治。而調(diào)解的直接目的是化解各類(lèi)矛盾，保障人民群眾安居樂(lè)業(yè)，說(shuō)明多元化調(diào)解是人民的多元化調(diào)解，參與的主體是人民。

多元參與、協(xié)同治理是新形勢(shì)新發(fā)展下社會(huì)治理的必然要求。在長(zhǎng)久的發(fā)展中，新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”形成了黨建引領(lǐng)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的基本格局。[4]

多元是從參與對(duì)象到治理方式再到治理場(chǎng)域全方位、立體化的多元，如新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的實(shí)踐案例：綜治辦等部門(mén)牽頭建設(shè)連接政府和群眾的信息溝通橋梁，打造網(wǎng)格化管理體系；各類(lèi)基層黨組織、社區(qū)組織、社會(huì)組織自發(fā)聯(lián)系合作，廣泛動(dòng)員一切可以利用的力量。在矛盾問(wèn)題越來(lái)越復(fù)雜、信息互通越來(lái)越便捷的當(dāng)下，調(diào)解工作更需要黨委政府對(duì)矛盾問(wèn)題作出科學(xué)判斷，完善制度保障，因時(shí)因地調(diào)配資源、做好統(tǒng)籌；越需要人民群眾強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)，廣泛動(dòng)員各類(lèi)社會(huì)力量，將多元優(yōu)勢(shì)真正轉(zhuǎn)化為調(diào)解效能。

（三）新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”為多元調(diào)解機(jī)制提供了豐富的實(shí)踐素材

新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”多年來(lái)在與社會(huì)矛盾的斗爭(zhēng)中積累了豐富經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)建了一個(gè)個(gè)“樣板地”，為多元調(diào)解機(jī)制提供了豐富的實(shí)踐素材。在諸如聯(lián)席會(huì)議、代表面對(duì)面等議事平臺(tái)制度，暢通上下溝通渠道，組建“村村聯(lián)盟”“村企聯(lián)盟”方面的實(shí)踐，為調(diào)解矛盾的多元協(xié)作提供了寶貴思路。“紅黑榜”“監(jiān)督委員會(huì)”等監(jiān)督考核方面的探索，為如何將調(diào)解程序、調(diào)解結(jié)果納入考核監(jiān)督評(píng)價(jià)體系提供了經(jīng)驗(yàn)借鑒。從更深層次角度出發(fā)，新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”和多元調(diào)解機(jī)制都強(qiáng)調(diào)發(fā)揮文化道德的引領(lǐng)作用，從根本上培養(yǎng)多方的參與意識(shí)，同時(shí)注重發(fā)揚(yáng)與時(shí)俱進(jìn)的品格，融入互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)。

多元化調(diào)解機(jī)制的根本內(nèi)涵與發(fā)展趨勢(shì)與新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”有共同之處。解析后者的探索實(shí)踐過(guò)程，找準(zhǔn)黨建引領(lǐng)、多元協(xié)同、信息互聯(lián)這三個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)，能夠?yàn)槎嘣{(diào)解機(jī)制的發(fā)展道路提供借鑒。同時(shí)，各地多元調(diào)解機(jī)制的創(chuàng)新，又拓展了新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的內(nèi)涵、形態(tài)及外延。

四、優(yōu)化多元化調(diào)解的路徑選擇

（一）加強(qiáng)黨建引領(lǐng)，優(yōu)化政策貫徹路徑

多元化調(diào)解機(jī)制參與主體的多元決定了其成分的復(fù)雜性，需要有一個(gè)具有較強(qiáng)權(quán)威性和領(lǐng)導(dǎo)力的組織負(fù)責(zé)有效整合資源，防止力量過(guò)于分散。關(guān)鍵是完善基層黨組織建設(shè)，包括增強(qiáng)街道、社區(qū)等黨組織的領(lǐng)導(dǎo)能力，協(xié)調(diào)好轄區(qū)內(nèi)不同參與主體的工作和日常聯(lián)系。在黨群服務(wù)中心、矛盾調(diào)解中心等設(shè)立專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)多元調(diào)解的聯(lián)系人員。在有條件的調(diào)解組織如行業(yè)性調(diào)解委員會(huì)設(shè)置黨支部，進(jìn)一步推動(dòng)協(xié)商監(jiān)督平臺(tái)建設(shè)。收集各大調(diào)解組織意見(jiàn)，修訂完善行業(yè)法律法規(guī)；加大政策宣傳力度，提高調(diào)解方式在群眾間的知名度和美譽(yù)度；拓寬聯(lián)系渠道，開(kāi)設(shè)專(zhuān)門(mén)的服務(wù)熱線，打響調(diào)解這塊招牌，為多元調(diào)解的實(shí)現(xiàn)創(chuàng)造更好的社會(huì)氛圍。

（二）加強(qiáng)組織聯(lián)動(dòng)，增強(qiáng)規(guī)定可行性

調(diào)解主體之間的聯(lián)動(dòng)，是多元化調(diào)解機(jī)制的“生命線”?？蓮囊韵氯矫嫒胧郑嵘?lián)動(dòng)效率，增強(qiáng)規(guī)定可行性。第一，明確職責(zé)分工，設(shè)置責(zé)任清單。制定調(diào)解組織運(yùn)行、聯(lián)動(dòng)的程序規(guī)范，厘清各個(gè)工作主體的責(zé)任，實(shí)行適當(dāng)?shù)目己霜?jiǎng)懲制度，對(duì)聯(lián)動(dòng)效果進(jìn)行科學(xué)評(píng)價(jià)。第二，根據(jù)各調(diào)解主體的優(yōu)勢(shì)和短板實(shí)行互補(bǔ)互助式聯(lián)動(dòng)。重點(diǎn)做好訴調(diào)對(duì)接、檢調(diào)對(duì)接。對(duì)矛盾涉及面較廣的如“警調(diào)聯(lián)動(dòng)”，可以在全國(guó)推廣部分地區(qū)的優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)派出所等途徑打造具有一定知名度和影響力的調(diào)解工作室。深入分析各類(lèi)調(diào)解方式的特點(diǎn)，挖掘各種資源，突出優(yōu)勢(shì)，補(bǔ)足短板。加強(qiáng)對(duì)專(zhuān)業(yè)和兼職調(diào)解人員的系統(tǒng)培訓(xùn)，努力向高校和社會(huì)吸納專(zhuān)業(yè)調(diào)解人員。第三，適應(yīng)各地各行業(yè)現(xiàn)實(shí)情況。社會(huì)力量和政府提供充足的經(jīng)費(fèi)保障，根據(jù)實(shí)際情況統(tǒng)籌好公益屬性和運(yùn)營(yíng)成本。開(kāi)展試點(diǎn)調(diào)研，積極推廣各地各行業(yè)的優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)，如深圳“三調(diào)聯(lián)動(dòng)”探索實(shí)踐，上海打造“一站式”多元調(diào)解模式，浙江義烏在商會(huì)設(shè)立調(diào)解組織等。對(duì)現(xiàn)有調(diào)解模式和規(guī)定進(jìn)行社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，切實(shí)分析利弊，尋求符合地區(qū)和行業(yè)發(fā)展趨勢(shì)、發(fā)展特色的多元調(diào)解機(jī)制。

（三）創(chuàng)新方式方法，推動(dòng)調(diào)解智能化

不斷創(chuàng)新符合時(shí)代需求的方法，借助大數(shù)據(jù)、人工智能等現(xiàn)代信息技術(shù)打造“互聯(lián)網(wǎng)＋”多元調(diào)解模式。國(guó)內(nèi)已有天津、杭州等一些城市對(duì)在線調(diào)解平臺(tái)、手機(jī)APP等做了探索，紛紛建立調(diào)解云平臺(tái)或者掌上調(diào)解中心。要推動(dòng)更加多元、更加精準(zhǔn)的智能化調(diào)解建設(shè)，需要博采眾長(zhǎng)，建立集矛盾發(fā)生前中后預(yù)防處置分析為一體的平臺(tái)。在事前利用大數(shù)據(jù)分析等手段，分析矛盾高發(fā)的地區(qū)、時(shí)間、性質(zhì)，針對(duì)性地做好調(diào)解人員培訓(xùn)、調(diào)解服務(wù)推廣等工作，合理布置調(diào)解力量，做好區(qū)域聯(lián)動(dòng)。事中，將矛盾做好分類(lèi)，調(diào)整調(diào)解力量分流，做到及時(shí)精準(zhǔn)處置；對(duì)調(diào)解過(guò)程進(jìn)行全方位記錄，規(guī)范調(diào)解程序；對(duì)特殊情況，采用線上調(diào)解的方式。事后對(duì)調(diào)解的對(duì)象、過(guò)程、結(jié)果做綜合分析，形成調(diào)解報(bào)告，提供電子和解書(shū)簽署服務(wù)。依靠互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)溝通便捷性、實(shí)時(shí)性的特點(diǎn)，在調(diào)解主體之間、調(diào)解主體與調(diào)解對(duì)象之間架好溝通橋梁。