遼寧省小型水利工程運行管理存在主要問題與對策

王 凡

(錦州市水利事務(wù)服務(wù)中心，遼寧 錦州 121000)

近年來，隨著社會經(jīng)濟的快速發(fā)展以及市場經(jīng)濟體制改革的持續(xù)推進，小型水利工程等始建于計劃經(jīng)濟時期的工程管理體制已難以適應(yīng)新時期社會發(fā)展和市場改革的需求，暴露出的問題對充分發(fā)揮工程效益已構(gòu)成嚴(yán)重制約。為適應(yīng)市場化需求，各級水利部門積極探索與嘗試水利工程管理體制改革工作，并取得顯著成效[1]。然而，我國小型水利工程經(jīng)濟效益低、管護難度大、點多面廣的特點，加之運維管護經(jīng)費不足、管理單位機制“不活”和管理體制“不順”等，現(xiàn)階段尚未形成科學(xué)完備的小型水利工程管理體制。

根據(jù)相關(guān)文件要求，2018-2019年遼寧省全面梳理了全域的小型水利工程，并積極推進管理制度改革以及考核、驗收、“回頭”抽查等工作。結(jié)果顯示，從頂層設(shè)計上推進的制度改革，在明確管理模式、明晰工程產(chǎn)權(quán)、落實管護經(jīng)費和主體責(zé)任等方面成效顯著，但改革過程中仍有許多制約因素[2]。2020年3月，遼寧省突出強調(diào)了管理制度改革的重要性，以問題為導(dǎo)向研究制訂切實可行的運行管理對策，堅持制度改革的工作方針全面提升水利工程管理水平。因此，針對小型水利工程提出行之有效的管理措施，才能使全省水利工程邁上新的臺階[3-5]。文章深入調(diào)查和研究了遼寧省小型水利工程存在的問題，并探討了運行管理對策，旨在為遼寧省深化水利工程管理制度改革以及制訂新時期運行管理方案提供一定借鑒。

1 遼寧省小型水利工程現(xiàn)狀

1.1 小型水利工程特點

遼寧省小型水利工程主要包括小型水電站、農(nóng)田水利設(shè)施、小型水閘、小型水庫、農(nóng)村飲水安全工程、中小河流堤防、淤地壩等，工程特點如下：①大多建于交通不便、位置偏移的丘陵地區(qū)及山區(qū)，具有分布分散、點多面廣等特點，調(diào)查顯示全省70%的小型水利工程分布在經(jīng)濟相對落后的遼西、遼北等地區(qū)。②安全隱患多、“先天不足”，小型水利工程大部分修建于1960年，當(dāng)時的工程設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)低，資金投入有限，施工技術(shù)落后以人工“肩挑抬搬”為主。③經(jīng)濟效益低，農(nóng)村農(nóng)業(yè)為主要服務(wù)對象。

1.2 運行管理現(xiàn)存問題

結(jié)合相關(guān)調(diào)查資料，除大連、沈陽等經(jīng)濟條件較好的部分地區(qū)外，遼寧省小型水利工程運行管理狀況大部分都與改善生態(tài)環(huán)境、保障飲水安全、農(nóng)田灌溉、防洪排澇、抗旱等基本功能要求相差甚遠，全面滯后于經(jīng)濟發(fā)展要求，現(xiàn)階段面臨著嚴(yán)峻的形勢，具體如下：

1)對運行管理的重要性認(rèn)識不足，部分工程管理部門未認(rèn)真落實“強監(jiān)管、補短板”，推進鄉(xiāng)村人居環(huán)境整治以及農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)短板等政策，沒有認(rèn)識到貫徹落實以上政策的重要環(huán)節(jié)包括小型水利工程的運行管理，其對改善生態(tài)環(huán)境及保障農(nóng)村飲水安全等具有重要作用[6]。

2)管理資源針對性低，部分管理部門未全面認(rèn)識工程效益，對失去使用功能或功能發(fā)生改變的工程缺少有效的應(yīng)對策略，資源浪費或閑置問題突出。

3)管理制度落實無法適應(yīng)現(xiàn)代化要求，在現(xiàn)行管理體制中村民委員會或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)了大部分的小型水利工程管理工作，水利部門負(fù)責(zé)管理的僅占極少部分，基層事務(wù)繁雜且管理效率低下，缺少高效專業(yè)的管護體制。由于針對性低、深度不夠、內(nèi)部不全，管理規(guī)章制度無法適應(yīng)新形勢下水利發(fā)展需求。

4)維修養(yǎng)護和管理人員經(jīng)費不足，大多數(shù)小型水利工程經(jīng)費以政策或臨時性文件應(yīng)付，甚至根本無著落，對于管護經(jīng)費投入地方政府的積極性不高，尚未形成經(jīng)費同步增長和穩(wěn)定投入機制。

5)管理職責(zé)不明，主要體現(xiàn)在以下幾點：①小型水利工程運行管理單位、水利主管部門等責(zé)任人未認(rèn)真履職，工程防汛的巡查、技術(shù)和政府等責(zé)任人未按要求履職，如缺少崗位培訓(xùn)等；②巡查記錄填寫隨意性大、不真實、不規(guī)范、不完整，巡查內(nèi)容與項目確實，出現(xiàn)重大問題或異常情況時巡查人員未按要求記錄，也未及時應(yīng)急措施；③部分水利工程無相關(guān)巡查記錄，未按要求落實巡查工作，不能及時發(fā)現(xiàn)工程安全隱患也就無法實施除險加固和維修養(yǎng)護；④部分小型水利工程未明確管護責(zé)任與主體，未能嚴(yán)格落實工程管理責(zé)任，業(yè)務(wù)主導(dǎo)責(zé)任與運行監(jiān)管責(zé)任缺失，管理權(quán)、使用權(quán)和所有權(quán)不明確，未劃定管理保護范圍，難以實施工程管護。

6)管理制度不健全且缺少專業(yè)管理人才，部分工程管理人員的年齡結(jié)構(gòu)偏大、整體素質(zhì)不高、缺少基本專業(yè)素養(yǎng)，甚至難以勝任崗位工作。管理人員缺少繼續(xù)教育培訓(xùn)、定期專業(yè)更新學(xué)習(xí)，未貫徹落實教育學(xué)習(xí)制度。

7)工程管理滯后，大部分小型水利工程仍未實行智能化、數(shù)字化和信息化管理，現(xiàn)階段仍以人力分散管理為主，不利于標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化和科學(xué)化管理。

總體而言，小型水利工程現(xiàn)有管理模式中經(jīng)費保障難、維修養(yǎng)護不到位、專業(yè)化程度低、專業(yè)技術(shù)力量不足、管理人員緊缺等問題日趨突出，如何科學(xué)研究適合的管理方案逐漸成為遼寧省水利部門面臨的重要課題。

2 遼寧省小型水利工程運行管理對策

2.1 提高認(rèn)識，納入農(nóng)村公共設(shè)施管護范圍

國家發(fā)改委、財政部突出強調(diào)要加快農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施管護機制的改革創(chuàng)新，構(gòu)建符合農(nóng)業(yè)農(nóng)村特點和適應(yīng)社會經(jīng)濟發(fā)展階段的管護體系，其中小型水利工程就歸屬于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的范疇[7]。因此，小型水利工程運行管理應(yīng)引起地方政府管理部門的高度重視，在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施管護范圍中納入小型水利工程運行管理。對于農(nóng)村山區(qū)的水利工程應(yīng)充分挖掘其應(yīng)用潛能，更好地發(fā)揮農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性和農(nóng)村生活性基礎(chǔ)設(shè)施的服務(wù)功能，通過合理利用其服務(wù)于農(nóng)村生產(chǎn)生活的功能，為推進鄉(xiāng)村人居環(huán)境整治和補齊基礎(chǔ)設(shè)施短板助力，也是遼寧省建設(shè)生態(tài)宜居美麗鄉(xiāng)村和全面推進鄉(xiāng)村振興的重要途徑[8]。

因此，歸納總結(jié)水利工程管理機制的基本原則：分類施策、協(xié)同推進、監(jiān)管并重、落實責(zé)任、主體明確、政府主導(dǎo)、市場運作、城鄉(xiāng)融合。加快構(gòu)建省市級政府創(chuàng)造有利條件、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府履行屬地管理職責(zé)、縣級政府為責(zé)任主體的管護制度。水利主管部門既要制定小型水利工程管理規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)和管護制度，明確應(yīng)急保障機制、操作規(guī)程、管護辦法、質(zhì)量要求及管護目標(biāo)等，還要注重監(jiān)督管理以及學(xué)習(xí)培訓(xùn)，壓實監(jiān)管責(zé)任切實提升管護水平，強化運營企業(yè)管護責(zé)任和村級組織的管理作用。

根據(jù)各地區(qū)具體情況，逐步形成系統(tǒng)完善的分類管護機制，主要包括建立各級政府穩(wěn)定投入增長機制、專業(yè)化與市場化管護制度、同步落實工程建設(shè)與管護機制、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的產(chǎn)權(quán)管理機制、城鄉(xiāng)一體化管護機制、非經(jīng)營性設(shè)施村級組織或政府管護機制等[9]。

2.2 考核工程效益，制定有效的管理措施

近年來，遼西北地區(qū)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和農(nóng)村生活環(huán)境發(fā)生了巨大變化，水利工程功能也產(chǎn)生了明顯的改變。因此，為提高工程運行管理效率有必要全面核查工程效益，為制定切實可行的管理對策提供技術(shù)，具體如下：

1)對于使用功能發(fā)生轉(zhuǎn)變的工程制定應(yīng)適應(yīng)于當(dāng)前功能的管理措施，如遼河三角洲等經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)早期興建的以農(nóng)田灌溉為主的部分小型水庫，有些受灌水田因城鎮(zhèn)化發(fā)展需求變成了開發(fā)建設(shè)用地，灌溉區(qū)消失或者大大縮減，庫區(qū)上游集雨保護區(qū)內(nèi)的土地大部分也被轉(zhuǎn)變成城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)用地，水庫的休閑旅游、改善人居環(huán)境和涵養(yǎng)生態(tài)的功能逐漸占據(jù)主導(dǎo)地位，水庫也變成了人居環(huán)境設(shè)施，對此要制定相應(yīng)的管理對策。此外，部分小型水庫增加的居民供水功能使其具備了農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的效用，對解決農(nóng)村飲水問題發(fā)揮著重要作用，對這類水庫應(yīng)增設(shè)相應(yīng)的管理人員和措施，投入必要的管理資源以保證飲水安全。

2)對于使用功能消失或明顯衰減的工程實行報廢或降等處理，如早期興建的部分水利工程因老化失修、缺少管理維護等面臨著功能消失或衰減問題，實行報廢或降等處理是最為有效的途徑。

2.3 探索物業(yè)化等管理機制，提高管理效率

針對階段存在的突出問題提出水利工程物業(yè)化、集約化管理手段，為提高管理效率實行管養(yǎng)分離等，具體如下：

1)縱向壓縮管理鏈條、集中管理權(quán)限，以行政手段提升管理效率。從層級上，以縣區(qū)和鎮(zhèn)兩級管理替代縣區(qū)、鎮(zhèn)、村三級管理，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中管理所有小(2)型水利工程，將管理責(zé)任和安全職責(zé)明確到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、到人，以責(zé)任倒逼機制加大統(tǒng)籌管理力度[10]。

2)充分發(fā)揮大中型骨干工程管理單位的經(jīng)驗優(yōu)勢、人才和技術(shù)力量，按流域水系以大帶小實行集中管理，以骨干水電站或中型水庫為基礎(chǔ)成立管理處，對中小型水利工程實行以大帶小集中管理。

3)實行管養(yǎng)分離和物業(yè)化管理制度。將小型水利工程委托具有相應(yīng)經(jīng)驗、人才和技術(shù)的隊伍負(fù)責(zé)管理，日常維修養(yǎng)護工作則由水利資質(zhì)的物業(yè)公司負(fù)責(zé)，如通過委托第三方、政府購買服務(wù)等方式進行常規(guī)工程調(diào)度和維修養(yǎng)護，區(qū)、鎮(zhèn)等管理單位仍負(fù)責(zé)安全運行等工作。具體而言，相關(guān)部門要考慮小型水利工程管理目標(biāo)制定適應(yīng)市場經(jīng)濟體制的管理辦法，明確現(xiàn)有管理單位、三級責(zé)任單位與物業(yè)化管理的職責(zé)關(guān)系，應(yīng)明確市場準(zhǔn)入規(guī)則、工程管理范圍、人員培訓(xùn)、發(fā)證和上崗實施辦法，經(jīng)費申報審批流程以及實施過程中的考核、驗收和監(jiān)督辦法。為便于實施編制技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)或技術(shù)指南，明確水利工程物業(yè)化管理的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、做法及內(nèi)容，實施過程中的驗收、考核和監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)，經(jīng)費測算依據(jù)、方法以及各要素定額定量指標(biāo)等[11]。

2.4 加大財政投入，建立經(jīng)費穩(wěn)定增長機制

小型水利工程作為服務(wù)于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的民生工程，具有以社會效益為主兼具一定經(jīng)濟效益的屬性，其管護經(jīng)費來源以地方財政投入為主。為解決地方財政對管護經(jīng)費投入不足以及對資源管理投入積極性低的問題，充分考慮各級政府財政情況建立適應(yīng)的同步增長與穩(wěn)定投入機制，具體如下：

1)針對遼西北地區(qū)，建立縱向鄉(xiāng)鎮(zhèn)、市縣、省和國家級小型水利工程財政投入和同步增長機制，為保證財政投入的高效回報配套使用考核與評價制度。

2)對于純公益性工程既要拓寬財政投入來源還要加大政府縱向財政投入，如優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，從建設(shè)資金中留出部分用于后期的運行管理。

3)針對具有一定經(jīng)營性的工程要嚴(yán)格核定工程效益，充分考慮財政預(yù)算和水資源利用、發(fā)電等每年收益情況動態(tài)調(diào)整財政投入，逐步形成財政穩(wěn)定投入機制。

2.5 建立有效的考核、獎罰和運營監(jiān)督機制

為解決管理范圍與主體不明晰、巡查工作落實不到位、管護責(zé)任缺失、管理人員履職不認(rèn)真和工作積極性低等問題，在加大財政投入的情況下建立一套有效的運行監(jiān)督和考核驗收機制，對管理人員的責(zé)任和工作加強監(jiān)督考核。明確考核方法、內(nèi)容及對象，定期組織考核驗收，客觀公正的評價工程監(jiān)測、調(diào)度運行和日常維修等工作，掌握各項管理制度落實情況，充分發(fā)揮維修養(yǎng)護資金效益，從根本上防止資金浪費或落實不到位的情況。

實踐表明，對于保證工程維修養(yǎng)護管理到位以及調(diào)動管理人員工作積極性，獎罰并重的管理機制提供了成功經(jīng)驗[12]。將維修養(yǎng)護效益與地方財政投入力度有機結(jié)合，對運行管理成績突出且考核驗收合格的單位加大財政補貼、投入力度，能夠充分調(diào)動管理人員及管理部門的積極性，對于未通過考核驗收的要限期整改，甚至可以對人員調(diào)整，加強運營監(jiān)督保證地方財政落實到位和管理者認(rèn)真履職[13]。

2.6 加快人才隊伍建設(shè)，提高專業(yè)化管護水平

針對管理人員定期開展專業(yè)技能考核和培訓(xùn)，實行培訓(xùn)上崗制，切實提升其整體素質(zhì)和專業(yè)水平。對于工程管理部門逐步調(diào)整人員結(jié)構(gòu)，具體措施如下：

1)對于缺乏專業(yè)知識、年齡偏大等難以勝任本崗位的人員，及時采取自謀職業(yè)、內(nèi)部待崗、停薪留職、內(nèi)部退休等多種分流形式的安置措施。

2)積極引入專業(yè)人才，逐步轉(zhuǎn)變事物冗雜、管理機構(gòu)臃腫的局面和解決管理人員專業(yè)技能低、年齡結(jié)構(gòu)偏大的問題[14]。

3)考慮物業(yè)化管理要求加快傳統(tǒng)管理模式的轉(zhuǎn)變，引入的物業(yè)化管理團隊要有豐富的水利工程管理經(jīng)驗和技術(shù)，日常維修養(yǎng)護工作由具備水利資質(zhì)的物業(yè)公司承擔(dān)。

2.7 提高智能化、數(shù)字化和信息化管理能力

近年來，隨著大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)等信息技術(shù)的快速發(fā)展，將互聯(lián)網(wǎng)與工程運行管理有效結(jié)合必然成為未來發(fā)展趨勢。目前，小型水利工程大部分都是以人力分散管理為主，為適應(yīng)現(xiàn)代化發(fā)展要求必須提高其智能化、數(shù)字化和信息化管理水平，具體如下：

1)將數(shù)據(jù)庫、GIS、物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和三防信息接收應(yīng)急保障系統(tǒng)等應(yīng)用到小型水利工程現(xiàn)代化建設(shè)，實現(xiàn)運行狀況的實時分析、信息采集、災(zāi)害預(yù)警和自動監(jiān)測，為管理人員統(tǒng)一調(diào)配、工作部署和策略制定提供數(shù)據(jù)支持，既能明顯減少人力資源投入還可顯著提升工作效率，推進水利事業(yè)的高效發(fā)展[15-16]。

2)加快信息化設(shè)備的引入，引進和培養(yǎng)一批專業(yè)化信息系統(tǒng)建設(shè)、管理和開發(fā)隊伍，推進水利信息化平臺建設(shè)和管理，逐步建立數(shù)字水利和智能感知系統(tǒng)，加快推行智能化與數(shù)字化、信息化與標(biāo)準(zhǔn)化相融合的工程管理體系。

3 結(jié) 論

文章結(jié)合相關(guān)調(diào)查資料，全面分析了遼寧省小型水利工程存在的問題，并提出相應(yīng)的對策，主要結(jié)論如下：

1)小型水利工程大多建于交通不便、位置偏移的丘陵地區(qū)及山區(qū)，具有分布分散、點多面廣，安全隱患多、“先天不足”，經(jīng)濟效益低等特點。運行管理過程中小型水利工程表現(xiàn)出信息化管理程度低、缺少專業(yè)管理人才、部門職責(zé)不明、管護經(jīng)費少、管理制度落后、管理部門認(rèn)識不足等問題。

2)根據(jù)國家相關(guān)政策和水利工程管護體制改革要求，從頂層設(shè)計上提出加快推進水利管理信息化建設(shè)、加強人才隊伍建設(shè)、建立獎懲考核監(jiān)督機制、建立管護經(jīng)費穩(wěn)定投入增長機制、完善管理規(guī)章制度、引入物業(yè)化管理模式、制定針對性管理對策和提高各部門認(rèn)識等對策。