遼寧省農(nóng)田水利產(chǎn)權(quán)制度改革對策探析

王文進(jìn)

(葫蘆島市建昌縣水利事務(wù)服務(wù)中心，遼寧 葫蘆島 125300)

近年來，各地結(jié)合實(shí)際情況相繼開展農(nóng)田水利產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)，對促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展發(fā)揮著積極作用。此外，各地自行規(guī)定了權(quán)利主體確定方式、權(quán)屬證書和產(chǎn)權(quán)形式，普遍形成全縣或全省統(tǒng)一模式，與國家統(tǒng)一監(jiān)制的產(chǎn)權(quán)證書、產(chǎn)權(quán)形式和權(quán)利主體確定形式，以及全國統(tǒng)一的林業(yè)或國土等標(biāo)的物不同，對農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)證書社會(huì)公眾的認(rèn)可度不高，因缺少法律嚴(yán)肅性不利于產(chǎn)權(quán)融資、流轉(zhuǎn)及其推廣。所以，必須有效解決農(nóng)田水利產(chǎn)權(quán)制度改革中的問題，合理確定各類產(chǎn)權(quán)主體與職責(zé)，明確界定工程產(chǎn)權(quán)形式及其所有權(quán)權(quán)能，科學(xué)判定產(chǎn)權(quán)客體條件以及不同設(shè)施類型的改革模式等，為促進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)配套制度、農(nóng)田水利管理和產(chǎn)權(quán)制度等提供參考依據(jù)。

1 健全管理制度，完善管理方式

1.1 項(xiàng)目公示趨于精細(xì)化

考慮預(yù)期效益、投資構(gòu)成、建設(shè)內(nèi)容、施工單位、項(xiàng)目法人等內(nèi)容設(shè)立項(xiàng)目區(qū)建設(shè)管理信息公示牌，廣泛聽取群眾意見，充分接受監(jiān)督；全省設(shè)立“116”水利監(jiān)督熱線的市、縣達(dá)到80個(gè)，充分接受各參建單位的建議，逐步建成服務(wù)及時(shí)、群眾監(jiān)督的信息渠道；加快實(shí)行監(jiān)督員制，結(jié)合各地區(qū)具體情況選擇有責(zé)任性、經(jīng)驗(yàn)豐富的群眾代表、老干部或老黨員作為義務(wù)質(zhì)量監(jiān)督員，監(jiān)督農(nóng)田水利工程建設(shè)質(zhì)量；田間灌溉設(shè)施全部載明報(bào)修電話、實(shí)施年度及項(xiàng)目名稱，安裝維修信息標(biāo)識(shí)[1-3]。

1.2 建管一體模式廣泛化

建管一體模式在遼寧省許多市(縣、區(qū))得到廣泛應(yīng)用，具體工作程序如下：首先，農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)、家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社等新型主體向村鎮(zhèn)逐級(jí)申報(bào)，有關(guān)部門組建評審組擇優(yōu)選定扶持項(xiàng)目，統(tǒng)一設(shè)計(jì)立項(xiàng)規(guī)劃項(xiàng)目，按照有關(guān)建設(shè)管理規(guī)定和法定程序項(xiàng)目法人(即新型主體)自主實(shí)施，工程驗(yàn)收、建設(shè)等過程服從水管部門監(jiān)管，簽訂資金使用保證書、安全生產(chǎn)責(zé)任書和建管協(xié)議書。

2 搞活經(jīng)營權(quán)，探明確權(quán)方式

2.1 產(chǎn)權(quán)“國有國營”模式

①搭建統(tǒng)管平臺(tái)。成立灌溉服務(wù)中心主要負(fù)責(zé)農(nóng)田水利工程運(yùn)行維護(hù)、建后管理，并為灌溉用水戶提供服務(wù)[4-6]。②創(chuàng)建適宜的建管一體環(huán)境，農(nóng)田水利工程建成后均交付給服務(wù)中心管理，水利工作統(tǒng)籌管理項(xiàng)目部，做到驗(yàn)收有標(biāo)準(zhǔn)、施工有資質(zhì)和管理有制度。③確權(quán)移交，按照0.67萬hm2的基本單元科學(xué)劃分片區(qū)，以試點(diǎn)改革推動(dòng)農(nóng)業(yè)發(fā)展，對已建成的農(nóng)田水利設(shè)施頒發(fā)“兩證一書”，向灌溉服務(wù)中心及時(shí)交付配套射頻器機(jī)井、泵站等設(shè)施，全面推進(jìn)統(tǒng)一管護(hù)。

2.2 產(chǎn)權(quán)“到村入戶”模式

①貫徹實(shí)行有法可依。積極探索農(nóng)田水利運(yùn)行管護(hù)機(jī)制，制定工作流程表和具體的辦法政策等，為創(chuàng)新與改革提供政策支持。②全面落實(shí)有“人”干事。由村組干部入戶深入宣傳改革政策，全面提升各鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民參與主動(dòng)性，抽調(diào)可以熟練操作電腦的大學(xué)生村官從事農(nóng)田水利錄入、測繪工作，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站長定期組織專業(yè)學(xué)習(xí)培訓(xùn)[7]。③創(chuàng)造有利“條件”，為提高確權(quán)登記質(zhì)量先后投入近100萬元資金，統(tǒng)一購置儀器設(shè)備完善各鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站工作系統(tǒng)。④確權(quán)“到村入戶”和因地制宜搞活經(jīng)營權(quán)，按照不同投資主體分類進(jìn)行確權(quán)，一般有租賃、股份合作、承包等經(jīng)營權(quán)形式[8]。

2.3 產(chǎn)權(quán)“村企共有”模式

根據(jù)政府主導(dǎo)、利潤分成、企業(yè)經(jīng)營、村級(jí)服務(wù)的原則成立農(nóng)業(yè)開發(fā)工程公司，加快形成三級(jí)聯(lián)動(dòng)體系。街道辦事處對水利項(xiàng)目的整個(gè)發(fā)展負(fù)主導(dǎo)責(zé)任，并協(xié)調(diào)、組織好灌溉用電用水保障，對項(xiàng)目投資和工程質(zhì)量把關(guān)；材料和設(shè)備的采購、調(diào)試、安裝、運(yùn)行、維護(hù)以及充值辦卡等業(yè)務(wù)由公司負(fù)責(zé)，村委班子負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)好發(fā)動(dòng)群眾和宣傳等工作[9-10]。此外，加強(qiáng)市場化運(yùn)營管理模式的積極探索，對小型農(nóng)田水利工程逐步建立自主管理、經(jīng)營、建設(shè)、籌資、政府獎(jiǎng)補(bǔ)的監(jiān)管機(jī)制

2.4 產(chǎn)權(quán)“合作組織共有”模式

①持續(xù)加大扶持力度。出臺(tái)小型農(nóng)田水利設(shè)施管護(hù)考核辦法、鼓勵(lì)用水協(xié)會(huì)創(chuàng)新發(fā)展的實(shí)施意見等制度，支持用水協(xié)會(huì)、合作社參與農(nóng)田水利管理。②強(qiáng)化專業(yè)培訓(xùn)。對重點(diǎn)縣項(xiàng)目區(qū)村民代表、村干部和鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站人員進(jìn)行培訓(xùn)，編寫通俗易懂的用水協(xié)會(huì)培訓(xùn)教材，一般采取電視、廣播、標(biāo)語和宣傳資料散發(fā)等宣傳方式。③規(guī)范化運(yùn)作。鼓勵(lì)農(nóng)民用水協(xié)會(huì)的組建，指導(dǎo)登記造冊流程，明確工程管護(hù)各方的權(quán)責(zé)利。

3 落實(shí)長效機(jī)制，健全管護(hù)費(fèi)籌集渠道

3.1 典型模式一

①建立健全農(nóng)田水利長效管護(hù)機(jī)制，為維持農(nóng)田水利設(shè)施的維修養(yǎng)護(hù)每年由縣政府在財(cái)政預(yù)算中安排50萬元專項(xiàng)資金。②制定出臺(tái)農(nóng)田水利維修養(yǎng)護(hù)考核辦法和以獎(jiǎng)代補(bǔ)管理辦法，村、鎮(zhèn)兩級(jí)用水協(xié)會(huì)必須合理利用管護(hù)資金，每隔3-5a實(shí)行一次大修，有效解決農(nóng)田水利存在的問題，確保其長效運(yùn)行，形成新的農(nóng)田水利管護(hù)模式[11]。

3.2 典型模式二

①深化灌溉用水改革，對小型農(nóng)田水利設(shè)施全部移交給供水公司統(tǒng)一管理，如給水栓、閥門井、田間管道、涵閘、機(jī)井、塘壩、泵站等。②深化農(nóng)村飲水改革，考慮企業(yè)化經(jīng)營、規(guī)?；l(fā)展、用水戶參與、市場化經(jīng)營、專業(yè)化管理、標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的農(nóng)村公共供水建管模式，全區(qū)農(nóng)村供水工程、集水廠和供水廠的運(yùn)營管理由供水公司統(tǒng)一負(fù)責(zé)。③加快工業(yè)供水改革創(chuàng)新，結(jié)合“后地下水、先地表水”的目標(biāo)要求、企業(yè)用水需求和水源情況，切實(shí)保障企業(yè)用水需求，定期收取水費(fèi)用于農(nóng)業(yè)灌溉補(bǔ)貼，從而維持農(nóng)田水利的運(yùn)行管理。

3.3 典型模式三

①多元化經(jīng)費(fèi)籌措渠道。從水費(fèi)中計(jì)提省財(cái)政扶持、區(qū)政府補(bǔ)助資金、村集體自籌及維修基金，其中省以上財(cái)政扶持資金連同區(qū)政府設(shè)立的農(nóng)田水利管護(hù)經(jīng)費(fèi)專項(xiàng)資金來源于村集體自籌。②建立健全獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。為保證試點(diǎn)村農(nóng)田水利的運(yùn)行管理，按考核等級(jí)每年每畝獎(jiǎng)勵(lì)10元、5元、3元；考核不合格的不獎(jiǎng)勵(lì)，連續(xù)兩年考核不合格的移出試點(diǎn)村；按照承擔(dān)的任務(wù)情況和工作效果對試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立三等、二等、一等獎(jiǎng)，獎(jiǎng)勵(lì)金額依次為5萬元、10萬元和15萬元，在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善基層水利服務(wù)體系；對于各鄉(xiāng)鎮(zhèn)大修項(xiàng)目，通過提供材料的形式按區(qū)以上資金總投資額的70%給予支持[12-15]。③完善維護(hù)響應(yīng)機(jī)制。區(qū)發(fā)改、財(cái)政、水利部門聯(lián)合印發(fā)工程管護(hù)細(xì)則，鼓勵(lì)各村采取工程管護(hù)井長制、承包制等，每畝投資規(guī)模不超過5元的由試點(diǎn)村負(fù)責(zé)，超過5原則由水利局負(fù)責(zé)主要設(shè)備和材料的采購，嚴(yán)格執(zhí)行審批工程配置。

3.4 典型模式四

對農(nóng)田水利設(shè)施采取財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)、政府考核的方式實(shí)行維修養(yǎng)護(hù)，區(qū)財(cái)政局、水務(wù)局聯(lián)合制定下發(fā)農(nóng)田水利維修養(yǎng)護(hù)考核細(xì)則，將其作為使用管理維修養(yǎng)護(hù)資金的主要依據(jù)。由項(xiàng)目區(qū)所在街道、鎮(zhèn)牽頭委托第三方機(jī)構(gòu)每半年一次實(shí)行百分制考核，現(xiàn)場考核打分，專項(xiàng)獎(jiǎng)勵(lì)資金按10元/畝/年的標(biāo)準(zhǔn)落實(shí)，獎(jiǎng)勵(lì)對象為街道辦指出。以考核標(biāo)準(zhǔn)為基準(zhǔn)，由區(qū)政府向街、道撥付獎(jiǎng)勵(lì)資金并兌現(xiàn)工程管護(hù)資金。一般地，將服務(wù)承接單位的維修養(yǎng)護(hù)工作劃分成不定期集中維修和日常管護(hù)兩種方式[16-19]。

4 結(jié)論與建議

根據(jù)農(nóng)田水利改革試點(diǎn)工作要求，遼寧省從2014年開始選擇綏中縣、鐵嶺縣、黑山縣、大洼區(qū)、遼中區(qū)、北票市等16個(gè)市(縣、區(qū))為改革試點(diǎn)。經(jīng)過不斷探索各試點(diǎn)圓滿完成了試點(diǎn)任務(wù)，取得了產(chǎn)權(quán)制度和運(yùn)行管護(hù)機(jī)制改革試點(diǎn)的成功經(jīng)驗(yàn)及模式，結(jié)合工程實(shí)踐提出以下建議：

1)學(xué)典型、找差距促改革。各試點(diǎn)縣積累了一定的經(jīng)驗(yàn)，并開展了許多的實(shí)踐和探索。今后各地要全面掌握轄區(qū)內(nèi)水利工程現(xiàn)狀，找準(zhǔn)標(biāo)桿組織學(xué)習(xí)，推廣試點(diǎn)成功經(jīng)驗(yàn)和模式，切實(shí)起到引路和帶頭示范作用。

2)加大資金投入，拓展改革范圍。今后要全面深化產(chǎn)權(quán)制度改革，打破重點(diǎn)縣項(xiàng)目區(qū)的限制，同時(shí)各地要加快形成工程管護(hù)經(jīng)費(fèi)分?jǐn)倷C(jī)制，確保各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)落實(shí)到位，加快形成管護(hù)資金投入長效投入機(jī)制。

3)增強(qiáng)運(yùn)行管護(hù)能力，加強(qiáng)基層水利服務(wù)。注重培養(yǎng)社會(huì)服務(wù)力量，加快管護(hù)模式的創(chuàng)新，不斷提高水管單位專業(yè)水平和管理效益，有效增強(qiáng)水利改革改革工作水平和基層水利服務(wù)效能。