新形勢(shì)下水利水電工程農(nóng)村移民生產(chǎn)安置路徑選擇

王 麗 嬌，杜 立 強(qiáng)，姜 正 良

(中國電建集團(tuán)北京勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院有限公司，北京 100024)

0 引 言

隨著中國經(jīng)濟(jì)、城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，人均耕地資源持續(xù)減少，水利水電工程建設(shè)中以大農(nóng)業(yè)安置為主要手段的移民生產(chǎn)安置方式受到挑戰(zhàn)。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，全國勞動(dòng)力第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)比例從50.00%(2000年)下降到23.60%(2020年)，第二、三產(chǎn)業(yè)就業(yè)比例從50.00%(2000年)增長(zhǎng)到76.40%(2020年)；農(nóng)村居民農(nóng)林牧漁業(yè)純收入占比由47.78%(2000年)下降到32.45%(2012年)，農(nóng)村居民人均可支配經(jīng)營凈收入占比由41.73%(2013年)下降至35.47%(2020年)(見圖1)。可見，勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移趨勢(shì)明顯，農(nóng)民收入結(jié)構(gòu)發(fā)生重大變化。無論從安置區(qū)土地資源存量角度考慮，還是從就業(yè)市場(chǎng)環(huán)境、移民意愿角度分析，傳統(tǒng)“以大農(nóng)業(yè)安置為主”的生產(chǎn)安置方式在移民安置實(shí)施過程中均已不適用。而新修訂的《土地管理法》也刪除了“需要安置農(nóng)業(yè)人口數(shù)”這一概念，弱化了“安置”，提出了公平合理的補(bǔ)償原則并強(qiáng)調(diào)將被征地農(nóng)民納入相應(yīng)的養(yǎng)老等社會(huì)保障體系。

注：從2013年起，國家統(tǒng)計(jì)局開展了城鄉(xiāng)一體化住戶收支與生活狀況調(diào)查，與2013年前的分城鎮(zhèn)和農(nóng)村住戶調(diào)查的調(diào)查范圍、調(diào)查方法、指標(biāo)口徑有所不同。

從當(dāng)前能源發(fā)展的趨勢(shì)看，水電資源作為一種清潔、可再生能源，在全球發(fā)電領(lǐng)域中扮演著越來越重要的角色，隨著水電開發(fā)帶來的移民數(shù)量還會(huì)持續(xù)增多，如何妥善安置移民，探索移民生計(jì)的恢復(fù)與發(fā)展是當(dāng)前值得研究的問題。國外，20世紀(jì)90年代，Michael M.Cemea提出一種分析移民社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的模型，即貧困、風(fēng)險(xiǎn)和重建模型，簡(jiǎn)稱IRR模型。該模型從土地開發(fā)、就業(yè)、住房重建，食物供應(yīng)、健康恢復(fù)、移民社會(huì)組織結(jié)構(gòu)的重構(gòu)，移民社會(huì)的整合等方面構(gòu)造了移民重建的總體戰(zhàn)略，這一戰(zhàn)略思想至今主導(dǎo)著世界非自愿移民工作的開展[1]。英國國際發(fā)展機(jī)構(gòu)在2000年建立了可持續(xù)分析框架(SLA)，Saystham把越南的南芒3水電項(xiàng)目作為一個(gè)案例研究，通過可持續(xù)分析框架研究不同生計(jì)農(nóng)戶的生計(jì)資本受到了哪些影響，以及他們?nèi)绾螒?yīng)對(duì)這些影響[2]。經(jīng)過反復(fù)驗(yàn)證，基于IRR模型建立的世界銀行非自愿移民導(dǎo)則已經(jīng)形成了比較程序化和操作性好的移民安置模式[3]，當(dāng)移民不可避免時(shí)，應(yīng)努力使移民在新社區(qū)盡快恢復(fù)原有的生活水平，并且特別為移民重建生產(chǎn)基地，通常采用以或不以土地為基礎(chǔ)的兩種安置策略。

國內(nèi)，針對(duì)人地矛盾情況，各地區(qū)在創(chuàng)新生產(chǎn)安置方式，如江蘇移民生產(chǎn)安置一般采取將被征地農(nóng)民納入城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系的方式；浙江地區(qū)對(duì)移民采取留地安置的方式；水電移民大省的云南對(duì)生產(chǎn)安置人口采取逐年補(bǔ)償?shù)姆绞降?。但在?shí)踐中，生產(chǎn)安置人口界定困難，各種生產(chǎn)安置方式利弊同存，如何讓土地資源被征收的農(nóng)民重獲生產(chǎn)資料或得到替代土地功能的資源，實(shí)現(xiàn)生計(jì)的可持續(xù)發(fā)展，是當(dāng)前值得研究的問題。目前已有很多學(xué)者對(duì)水利水電工程移民安置方式展開研究，王斌等[4]根據(jù)土地的使用形式設(shè)計(jì)了用地租賃制、長(zhǎng)期逐年支付、“入股分紅”、委托轉(zhuǎn)貸、基本生活保障、留地安置等新的移民安置模式；樊啟祥等[5]從促進(jìn)庫區(qū)移民可持續(xù)發(fā)展的角度出發(fā)，構(gòu)建“長(zhǎng)效補(bǔ)償+入股分紅+社會(huì)保障”的移民安置模式；吳建等[6]認(rèn)為移民生產(chǎn)安置需在傳統(tǒng)水利水電工程安置方式的基礎(chǔ)上，充分利用城鎮(zhèn)的優(yōu)勢(shì)，創(chuàng)新安置思路。

從國內(nèi)外研究來看，已有的研究在不同時(shí)期背景下，從理論上提出了多種安置方式或者移民生計(jì)重建措施，如何基于我國社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政策、環(huán)境等借鑒世行模式，剖析當(dāng)前移民生產(chǎn)安置存在的困境，保障移民長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)是關(guān)鍵。本文追溯了移民生產(chǎn)安置的由來，深入剖析了新形勢(shì)下移民生產(chǎn)安置面臨的問題，提出生產(chǎn)安置須以“恢復(fù)被征收土地原有功能和價(jià)值”為核心，構(gòu)建“增收+就業(yè)促進(jìn)+社會(huì)保障”為一體的多元保障模式，并逐步淡化生產(chǎn)安置人口概念。

1 農(nóng)村移民生產(chǎn)安置的由來

1.1 生產(chǎn)安置人口概念的產(chǎn)生過程

計(jì)算生產(chǎn)安置人口并進(jìn)行生產(chǎn)安置是水利水電工程建設(shè)征地的獨(dú)特要求，在征地移民歷史上發(fā)揮了重要作用[7]。生產(chǎn)安置人口的概念是根據(jù)《土地管理法》中關(guān)于“需要安置的農(nóng)業(yè)人口”的相關(guān)規(guī)定，結(jié)合水利水電工程建設(shè)征地的特點(diǎn)在20世紀(jì)80年代晚期出現(xiàn)的。

1953年政務(wù)院通過、1957年國務(wù)院修訂的《國家建設(shè)征用土地辦法》提出了“需要安置的農(nóng)民”概念。對(duì)由于土地被征用而需要安置的農(nóng)民，首先應(yīng)就地在農(nóng)業(yè)上予以安置，農(nóng)業(yè)上無法安置的，設(shè)法就地在其他方面予以安置或組織外遷，移民經(jīng)費(fèi)由用地單位負(fù)責(zé)支付。

1982年發(fā)布的《國家建設(shè)征用土地條例》提出了需要安置的農(nóng)業(yè)人口的概念和計(jì)算方法，即按征地前被征地單位農(nóng)業(yè)人口和耕地面積的比例及征地?cái)?shù)量計(jì)算。

1986年公布的《中華人民共和國土地管理法》進(jìn)一步明確了需要安置的農(nóng)業(yè)人口的計(jì)算方法：“需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)，按照被征用的耕地?cái)?shù)量除以征地前被征用單位平均每人占有耕地的數(shù)量計(jì)算”?！锻恋毓芾矸ā逢P(guān)于該計(jì)算方法的文字表述一直延續(xù)到2019年修訂之前。

在1988年完成的《沅水五強(qiáng)溪水電站移民安置規(guī)劃綜合報(bào)告》中，出現(xiàn)了“生產(chǎn)安置人口”，其計(jì)算方法為：將所在縣的糧食總產(chǎn)和人均產(chǎn)糧水平預(yù)測(cè)到規(guī)劃水平年，然后按占用耕地?fù)p失的糧食產(chǎn)量和規(guī)劃水平年的人均產(chǎn)糧標(biāo)準(zhǔn)求得生產(chǎn)安置人口[8]。

該時(shí)期，農(nóng)村土地家庭承包經(jīng)營制度改革剛剛開始，根據(jù)公平分配和人人有份的原則，集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一將本集體土地平均分包給本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，考慮人口增減一般3～5 a調(diào)整一次，集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)土地?cái)?shù)量和質(zhì)量較為平均。且農(nóng)村勞動(dòng)力基本以農(nóng)業(yè)為主，人地匹配程度較高，生產(chǎn)安置人口計(jì)算值基本能落實(shí)到每個(gè)具體生產(chǎn)安置人口。起初的生產(chǎn)安置人口計(jì)算為促進(jìn)移民生產(chǎn)恢復(fù)、有效控制移民生產(chǎn)安置投資發(fā)揮了重要作用，具有較強(qiáng)的適用性。

1.2 規(guī)范規(guī)定的生產(chǎn)安置人口概念和計(jì)算方法

結(jié)合水電工程建設(shè)征地特點(diǎn)，DL/T5064-1996《水電工程水庫淹沒處理規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范》首次確定了“生產(chǎn)安置人口”的概念，并明確規(guī)定了計(jì)算方法，即“生產(chǎn)安置人口應(yīng)以其主要收入來源受淹沒影響程度為基礎(chǔ)研究確定。以耕地為主要生活來源者，應(yīng)按照被征用的耕地?cái)?shù)量除以征地前被征地單位平均占用耕地的數(shù)量計(jì)算”。

2007年發(fā)布的DL/T5378-2007《水電工程農(nóng)村移民安置規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范》規(guī)定“生產(chǎn)安置人口指水電工程土地征收線內(nèi)因原有土地資源喪失，或其他原因造成土地征收線外原有土地資源不能使用，需重新配置土地資源或解決生存出路的農(nóng)村移民安置人口”。此后的移民生產(chǎn)安置實(shí)踐中，“以人口為對(duì)象”的安置思路逐漸固化。

1.3 生產(chǎn)安置相關(guān)政策演變

1.3.1就業(yè)安置與農(nóng)業(yè)安置并重(1950～1981年)

新中國成立后，1950年出臺(tái)的《城市郊區(qū)土地改革條例》首次提出對(duì)被征地農(nóng)民進(jìn)行安置，規(guī)定“國家為市政建設(shè)及其他需要征用私人所有的農(nóng)業(yè)土地時(shí)，須給以適當(dāng)代價(jià)，或以相等之國有土地調(diào)換之，對(duì)耕種該項(xiàng)土地的農(nóng)民應(yīng)給以適當(dāng)?shù)陌仓?，并?duì)其在該項(xiàng)土地上的生產(chǎn)投資及其他損失，予以公平合理的補(bǔ)償”。緊接著，1953年《國家建設(shè)征用土地辦法》對(duì)征地補(bǔ)償安置原則、程序和標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行細(xì)化，并規(guī)定當(dāng)?shù)卣仨氊?fù)責(zé)解決被征地農(nóng)民恢復(fù)生產(chǎn)所需的土地或幫助其轉(zhuǎn)業(yè)。

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，經(jīng)濟(jì)緩慢發(fā)展，移民規(guī)模不大，人地矛盾不突出，具備實(shí)施農(nóng)業(yè)安置和就業(yè)安置的條件，工程建設(shè)征地與移民補(bǔ)償安置相對(duì)順利。

1.3.2優(yōu)先進(jìn)行大農(nóng)業(yè)安置，二三產(chǎn)業(yè)安置初起(1982～2005年)

十一屆三中全會(huì)后，土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制逐步確立，征收補(bǔ)償制度已經(jīng)不能適應(yīng)土地制度的變化。1982年《國家建設(shè)征用土地條例》頒布，首次提出安置補(bǔ)助費(fèi)的概念，即用地單位為妥善安排農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的生產(chǎn)和群眾生活，除土地補(bǔ)償費(fèi)以外所支付的費(fèi)用；明確規(guī)定通過發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、社隊(duì)工副業(yè)生產(chǎn)、安排就業(yè)等方式安置因征地造成的農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力。

1991年頒布的《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》(國務(wù)院令第74號(hào))對(duì)移民安置作出了規(guī)定：“因興建水利水電工程征地造成的多余勞動(dòng)力，由當(dāng)?shù)厝嗣裾M織有關(guān)單位，通過發(fā)展農(nóng)副業(yè)生產(chǎn)和舉辦鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村企業(yè)等途徑進(jìn)行安置”。響應(yīng)移民條例，DL/T5064-1996《水電工程水庫淹沒處理規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范》在強(qiáng)調(diào)以大農(nóng)業(yè)安置為主的同時(shí)，鼓勵(lì)有條件的地方積極發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)安置移民。這時(shí)期的政策強(qiáng)調(diào)對(duì)移民的安置，優(yōu)先進(jìn)行大農(nóng)業(yè)安置，并鼓勵(lì)發(fā)展集體工業(yè)、副業(yè)以及服務(wù)性產(chǎn)業(yè)[9]。

1.3.3多種安置方式并舉，非農(nóng)安置占比增加(2006年至今)

在社會(huì)經(jīng)濟(jì)全面轉(zhuǎn)型的背景下，計(jì)劃安置占主導(dǎo)的征地補(bǔ)償制度在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展過程中的弊端凸顯，政府部門開始探索安置模式的創(chuàng)新。

2006年《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》(國務(wù)院令471號(hào))發(fā)布，強(qiáng)調(diào)了農(nóng)村移民安置規(guī)劃以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置為主，使移民安置后與當(dāng)?shù)鼐用駬碛谢鞠喈?dāng)?shù)霓r(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料。2007年發(fā)布的DL/T5378-2007《水電工程農(nóng)村移民安置規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范》規(guī)定“生產(chǎn)安置方式有多種分類形式，按照移民獲得生產(chǎn)資料的類別可分為農(nóng)業(yè)安置(主要包括開發(fā)土地安置、調(diào)整土地安置、復(fù)合安置)、其他安置”[10]。

2017年，修訂后的移民條例《國務(wù)院令第679號(hào)》不再強(qiáng)調(diào)16倍的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)，而是實(shí)行與鐵路等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目用地同等補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；在移民生產(chǎn)安置方式上，“以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置為主”的表述沒有進(jìn)行修改。但實(shí)踐中，不同地區(qū)、不同工程移民生產(chǎn)安置方式各有不同，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)、土地資源較少的安置區(qū)，農(nóng)村移民生產(chǎn)安置多采取復(fù)合安置、逐年補(bǔ)償安置、自謀出路或職業(yè)的方式；經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的安置區(qū)多采取第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)安置、社會(huì)保障安置、留地安置等；鮮見對(duì)農(nóng)村移民采取純農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置方式。非農(nóng)安置在農(nóng)村移民安置中的占比顯著增加。

2 農(nóng)村移民生產(chǎn)安置面臨的問題

2.1 傳統(tǒng)的生產(chǎn)安置人口計(jì)算方法需要完善

農(nóng)村移民生產(chǎn)安置人口是科學(xué)制定安置方案、合理分析安置區(qū)環(huán)境容量的基礎(chǔ)，生產(chǎn)安置人口計(jì)算影響著移民安置方案的實(shí)施、建設(shè)征地區(qū)的社會(huì)治理和移民長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)發(fā)展。目前，生產(chǎn)安置人口計(jì)算方法的基本依據(jù)是《土地管理法》(2004年修訂)，即需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)，按照被征收的耕地?cái)?shù)量除以征地前被征收單位平均每人占有耕地的數(shù)量計(jì)算。結(jié)合工程實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，目前生產(chǎn)安置人口計(jì)算方法還需要完善。

一方面，生產(chǎn)安置人口計(jì)算范圍有局限性，相關(guān)政策規(guī)范規(guī)定生產(chǎn)安置人口僅限于農(nóng)業(yè)人口，但實(shí)施過程中存在少部分非農(nóng)業(yè)人口承包土地情況(如出身農(nóng)村已經(jīng)畢業(yè)的大學(xué)生)[11]，加上我國戶籍制度改革逐步取消農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)二元戶口制度，如因其非農(nóng)業(yè)戶口而將因水電站建設(shè)征地而失去生產(chǎn)資料的人員排除在生產(chǎn)安置之外，不符合移民安置規(guī)劃“以人為本”“實(shí)事求是”的原則。

另一方面，早期規(guī)范中規(guī)定生產(chǎn)安置人口計(jì)算“應(yīng)以其主要收入來源受淹沒影響程度為基礎(chǔ)研究確定”這個(gè)前提受到很多質(zhì)疑。隨著中國社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，城鎮(zhèn)化水平的不斷提升，農(nóng)民收入結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)多樣化，務(wù)工、經(jīng)商、養(yǎng)殖、山林采摘、鄉(xiāng)村旅游及農(nóng)家樂等已成為農(nóng)民收入的重要組成部分，依靠土地的收入占比呈現(xiàn)下降的趨勢(shì)，城鎮(zhèn)周邊和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)尤其明顯。傳統(tǒng)的生產(chǎn)安置人口計(jì)算方法需要進(jìn)一步完善。

2.2 移民安置實(shí)施階段生產(chǎn)安置人口界定困難

生產(chǎn)安置人口的計(jì)算數(shù)值只是一個(gè)理論值，是以“人”為單位反映征收土地的影響程度和安置的難易程度，并不能像搬遷人口一樣在實(shí)物調(diào)查時(shí)落實(shí)到自然人。在項(xiàng)目的具體實(shí)施過程中，往往需要將計(jì)算的生產(chǎn)安置人口通過人口界定落實(shí)到具體的自然人[12]。在實(shí)際工作中，生產(chǎn)安置人口界定實(shí)踐操作難度較大。

一方面，在逐步穩(wěn)定農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的背景下，集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部各戶人均土地面積和質(zhì)量已經(jīng)發(fā)生很大變化，“人地不匹配”現(xiàn)象較為明顯，計(jì)算出的生產(chǎn)安置人口已不能有效反映與農(nóng)戶被征收承包耕地之間的關(guān)系，部分土地資源較多且質(zhì)量較好的移民戶利益被平均化，生產(chǎn)安置人口界定較為困難。

另一方面，規(guī)劃生產(chǎn)安置人口是在基準(zhǔn)年的基礎(chǔ)上考慮自然增長(zhǎng)人口推算出來的，只是一個(gè)理論水平。隨著電站批準(zhǔn)建設(shè)后，庫區(qū)人口嫁娶、出生往往呈現(xiàn)一個(gè)暴發(fā)式的增長(zhǎng)，容易突破計(jì)算人口規(guī)模，甚至造成移民安置方案的變更。

2.3 實(shí)踐中移民生產(chǎn)(就業(yè))恢復(fù)可持續(xù)性較低

目前，水利水電工程農(nóng)村移民生產(chǎn)安置方式比較多樣，常見有農(nóng)業(yè)安置、復(fù)合安置(如農(nóng)業(yè)安置+逐年補(bǔ)償)、自行安置、社會(huì)保障等，同一安置方式在不同工程和地區(qū)差異較為明顯。實(shí)踐中，各種生產(chǎn)安置方式各有利弊，總體而言，現(xiàn)行生產(chǎn)安置實(shí)施效果距離規(guī)劃目標(biāo)仍有一定距離，移民生產(chǎn)(就業(yè))恢復(fù)可持續(xù)性較低。即實(shí)施生產(chǎn)安置方案后，移民戶家庭生計(jì)維持系統(tǒng)依然比較脆弱，缺乏可持續(xù)增收的渠道或增收的渠道不穩(wěn)定，不能保持或者提高自身的能力和資產(chǎn)。

近年來，農(nóng)業(yè)安置方式落實(shí)越來越受土地資源條件限制，一些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地、土地資源相對(duì)豐富的地區(qū)，農(nóng)業(yè)安置配置土地基本是新開墾的荒地，為提高土地質(zhì)量，配肥、配套基礎(chǔ)設(shè)施投資較大，移民搬遷初期恢復(fù)生產(chǎn)也相對(duì)困難，加之受限于土地收益有限，移民種植積極性不高，依靠農(nóng)業(yè)種植難以實(shí)現(xiàn)“能致富”的安置目標(biāo)。逐年貨幣補(bǔ)償安置容易出現(xiàn)中老年移民就業(yè)困難或勞動(dòng)力閑置，會(huì)成為社會(huì)不穩(wěn)定因素。選擇復(fù)合安置的部分移民因盲目跟風(fēng)，容易陷入兩難的處境，即配置的生產(chǎn)用地不夠規(guī)模生產(chǎn)，而從事二三產(chǎn)業(yè)的能力和機(jī)會(huì)又受限，導(dǎo)致生產(chǎn)(就業(yè))恢復(fù)可持續(xù)性較低。社會(huì)保障安置方式融合了征地補(bǔ)償、移民生產(chǎn)安置、社會(huì)保障等不同范疇的內(nèi)容，在實(shí)踐中存在政策法規(guī)與行業(yè)規(guī)范模糊交織、保障水平較低、移民參與意愿較弱、資金籌集困難等問題[13]。移民生計(jì)保障、生計(jì)可持續(xù)發(fā)展問題仍然存在。

其他安置方式如二三產(chǎn)業(yè)安置、自謀職業(yè)安置、投親靠友安置、土地入股安置等，對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件、移民自身就業(yè)技能、區(qū)域規(guī)劃等有較強(qiáng)依賴，難以大規(guī)模推廣。中國水利水電移民安置中采取這些生產(chǎn)安置方式的移民規(guī)模相對(duì)較少。

3 新形勢(shì)下農(nóng)村移民生產(chǎn)安置的路徑選擇

3.1 逐步淡化生產(chǎn)安置人口概念

根據(jù)上文分析，從農(nóng)村移民安置實(shí)施過程中存在的生產(chǎn)安置人口計(jì)算方法需要完善、人口界定困難等問題不難看出，現(xiàn)行移民規(guī)范在生產(chǎn)安置人口方面的有關(guān)規(guī)定的可操作性減弱。生產(chǎn)安置人口的提出是為了解決以農(nóng)業(yè)為主的地區(qū)搬遷安置人口不能在規(guī)劃設(shè)計(jì)階段反映移民搬遷后生產(chǎn)困難、難以恢復(fù)的問題而提出的[14]。但在新的時(shí)代背景下，生產(chǎn)安置面臨的形勢(shì)已經(jīng)發(fā)生了較大的變化，安置區(qū)的后備土地資源緊張，政府統(tǒng)一調(diào)整土地困難，大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置難以落地，部分工程采用“對(duì)地不對(duì)人”(即以“資源為對(duì)象”)的逐年補(bǔ)償模式，生產(chǎn)安置人口在規(guī)劃、投資平衡分析等方面發(fā)揮的作用減弱。同時(shí)，2020年開始實(shí)施的《土地管理法》對(duì)征地補(bǔ)償和保障被征地農(nóng)民生活水平、長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)做出了新的規(guī)定，亦不再出現(xiàn)“需要安置的農(nóng)業(yè)人口”一詞。

目前，水利水電工程移民規(guī)劃設(shè)計(jì)面臨的自然資源和社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境發(fā)生了很大變化，以“資源為對(duì)象”的生產(chǎn)安置方式在實(shí)踐中也取得了成功的經(jīng)驗(yàn)，淡化“生產(chǎn)安置人口”概念能夠很好地解決當(dāng)前生產(chǎn)安置過程中遇到的一系列問題[15]，也與新修訂的《土地管理法》對(duì)被征地農(nóng)民的征收補(bǔ)償思路相吻合。

3.2 生產(chǎn)安置須以“恢復(fù)被征收土地原有功能和價(jià)值”為核心

回歸生產(chǎn)安置的本質(zhì)，生產(chǎn)安置規(guī)劃設(shè)計(jì)須以“恢復(fù)被征收土地原有功能和價(jià)值”為核心(見圖2)。農(nóng)村移民的生產(chǎn)資料土地被征收，依附土地之上的功能如創(chuàng)收、就業(yè)、保障等，既可以通過重新配置同等功能的土地等生產(chǎn)資料來恢復(fù)，也可以通過貨幣補(bǔ)償、提供就業(yè)機(jī)會(huì)、社會(huì)保障等其他方式替代土地的功能。隨著當(dāng)前城鎮(zhèn)化發(fā)展和現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的發(fā)展，少土化或者無土化生產(chǎn)安置是必然趨勢(shì)，如何通過其他非農(nóng)化安置方式保證移民持續(xù)增收、勞動(dòng)力穩(wěn)定就業(yè)、養(yǎng)老有保障是關(guān)鍵。

圖2 生產(chǎn)安置核心要素之間的邏輯關(guān)系

實(shí)際操作中，移民生產(chǎn)安置遠(yuǎn)比搬遷安置難，搬遷安置只是解決了移民的居住問題，而生產(chǎn)安置要解決移民生計(jì)恢復(fù)、生計(jì)發(fā)展問題，是個(gè)持續(xù)性的過程。當(dāng)前單一的逐年補(bǔ)償、社會(huì)保障、留地安置方式尚不能實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)安置的目標(biāo)，需根據(jù)不同區(qū)域移民生產(chǎn)發(fā)展的特點(diǎn)、安置意愿，對(duì)其進(jìn)行多元化安置。

3.3 構(gòu)建“增收+就業(yè)促進(jìn)+社會(huì)保障”為一體的多元保障模式

以“恢復(fù)被征收土地原有功能和價(jià)值”核心理念為基礎(chǔ)，構(gòu)建“增收+就業(yè)促進(jìn)+社會(huì)保障”為一體的多元保障模式。

3.3.1確定公平合理的補(bǔ)償

公平、合理補(bǔ)償原則即補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)向市場(chǎng)化標(biāo)準(zhǔn)靠攏，兼顧國家、集體、個(gè)人利益，依法合理分享土地增益。征地補(bǔ)償應(yīng)充分考慮移民財(cái)產(chǎn)及其相關(guān)權(quán)益的受影響程度，保證移民搬遷后居住條件和擁有恢復(fù)生產(chǎn)生活的資本。新修訂的《土地管理法》在補(bǔ)償原則上有了很大變化，不再提按“被征收土地的原用途補(bǔ)償”，而是提出“公平、合理補(bǔ)償”“保障被征地農(nóng)民原有生活水平不降低、長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障”。可以說前者“公平、合理補(bǔ)償”是后者“保障被征地農(nóng)民原有生活水平不降低、長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障”的先行基礎(chǔ)。只有對(duì)被征收土地給予公平、合理的征地補(bǔ)償，才能確保多元保障安置規(guī)劃投資的平衡。

當(dāng)前，新修訂的《土地管理法》已經(jīng)實(shí)施，建議對(duì)《移民條例》和移民設(shè)計(jì)規(guī)范的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行修訂，依法科學(xué)合理確定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，動(dòng)態(tài)調(diào)整征地區(qū)片綜合地價(jià)，保障移民土地承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)等權(quán)益實(shí)現(xiàn)，確保移民土地補(bǔ)償資金依法合理分配與使用，保障移民原有生活水平不降低、長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障。

3.3.2建立健全移民勞動(dòng)力就業(yè)培訓(xùn)機(jī)制

移民可持續(xù)生計(jì)發(fā)展的關(guān)鍵還是激發(fā)移民自生的發(fā)展動(dòng)力和提升可持續(xù)發(fā)展能力。采用無土地的非農(nóng)安置方式，其成功的關(guān)鍵是移民能否在二、三產(chǎn)業(yè)中解決就業(yè)問題。因此，在進(jìn)行移民安置規(guī)劃設(shè)計(jì)時(shí)，需要深入分析區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿褪袌?chǎng)人才需求，尤其是二、三產(chǎn)業(yè)環(huán)境容量。地區(qū)人社部門應(yīng)出臺(tái)就業(yè)保障政策，加強(qiáng)就業(yè)信息平臺(tái)建設(shè)，根據(jù)安置區(qū)就業(yè)容量針對(duì)性對(duì)移民勞動(dòng)力進(jìn)行就業(yè)培訓(xùn)，必要時(shí)組織勞務(wù)輸出，確保移民勞動(dòng)力充分就業(yè)，保證被征地農(nóng)民家庭有穩(wěn)定的收入來源，滿足其自我發(fā)展的需求。

另一方面，通過各職能部門協(xié)同配合，結(jié)合城鎮(zhèn)規(guī)劃、區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃等，利用安置區(qū)優(yōu)勢(shì)資源，積極發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)，擴(kuò)大移民就業(yè)環(huán)境容量。采取相應(yīng)的稅收補(bǔ)貼或者優(yōu)惠政策招商引資，促進(jìn)安置區(qū)及周邊區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，為移民個(gè)人發(fā)展創(chuàng)造良好的就業(yè)環(huán)境。

3.3.3建立并完善移民納入城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系的機(jī)制

近年來，中國城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系逐步發(fā)展完善，實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障全覆蓋是未來的發(fā)展趨勢(shì)。水利水電工程建設(shè)帶來的非自愿移民在土地征收后，面臨生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變、居住環(huán)境的改變、社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的重構(gòu)等問題，從長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展角度看，強(qiáng)化移民社會(huì)保障融入當(dāng)?shù)厣鐣?huì)保障體系，提高農(nóng)村移民社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn)是必然趨勢(shì)，也是實(shí)現(xiàn)移民安置“穩(wěn)得住”目標(biāo)的基石。對(duì)于城鎮(zhèn)化安置的移民，做好已參保人員城鄉(xiāng)社會(huì)保險(xiǎn)體系的銜接，將16～60歲未參保的移民納入城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等社會(huì)保險(xiǎn)體系；為達(dá)到退休年齡的移民補(bǔ)繳城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)，領(lǐng)取城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)，提高轉(zhuǎn)移性收入，平衡城鎮(zhèn)化后帶來的生活消費(fèi)上漲。對(duì)于農(nóng)村安置的移民，提高養(yǎng)老保險(xiǎn)領(lǐng)取標(biāo)準(zhǔn)，將其全部納入城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)體系。合理安排移民社會(huì)保障費(fèi)用，統(tǒng)籌好移民養(yǎng)老保險(xiǎn)等社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)補(bǔ)貼工作。

4 結(jié) 語

水利水電工程移民安置“逐步能致富”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)取決于生產(chǎn)安置方案是否有效落實(shí)，即是否妥善解決移民搬遷后的生計(jì)保障和可持續(xù)發(fā)展問題。近年來，為加快城鎮(zhèn)化發(fā)展、緩解土地資源配置壓力，各地紛紛創(chuàng)新移民生產(chǎn)安置方式，但在農(nóng)村移民勞動(dòng)力非農(nóng)就業(yè)增長(zhǎng)、移民收入結(jié)構(gòu)非農(nóng)化趨勢(shì)下，20世紀(jì)80年代形成的安置思路和生產(chǎn)安置人口計(jì)算方式越來越凸顯滯后性，實(shí)踐中存在生產(chǎn)安置人口界定困難、移民生計(jì)恢復(fù)可持續(xù)性較低等困境。回歸生產(chǎn)安置的目標(biāo)，根本在于保障土地被征收移民的生計(jì)甚至是可持續(xù)發(fā)展，關(guān)鍵在于“恢復(fù)被征收土地原有功能和價(jià)值”。當(dāng)移民土地被征收后，附之于土地之上原有的收益、就業(yè)崗位、保障等功能，應(yīng)該以同等功能的保障措施替代，構(gòu)建“增收+促進(jìn)就業(yè)+社會(huì)保障”為一體的多元保障模式，逐步淡化原“生產(chǎn)安置人口”概念，減少不必要的概念產(chǎn)生的冗余工作難度。

本文僅是對(duì)工作實(shí)踐中生產(chǎn)安置存在的困境進(jìn)行分析，提出生產(chǎn)安置的一種選擇方向，對(duì)于“增收+就業(yè)促進(jìn)+社會(huì)保障”為一體多元保障模式的具體實(shí)現(xiàn)路徑還有待進(jìn)一步研究；淡化生產(chǎn)安置人口概念后，如何平衡生產(chǎn)安置投資，如何消除對(duì)執(zhí)行水庫移民后期扶持政策的影響等都需要進(jìn)行深入的研究和探討。