趙 勇

(遼寧省燈塔市防汛抗旱河務(wù)服務(wù)中心，遼寧 燈塔 111300)

1 燈塔市小型農(nóng)田水利工程現(xiàn)狀

水利是農(nóng)業(yè)的命脈，小型農(nóng)田水利工程關(guān)系到農(nóng)村穩(wěn)定、農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)增效的大局，在防洪除澇、農(nóng)田灌溉等方面發(fā)揮著不可替代的作用，對(duì)改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件以及實(shí)現(xiàn)工農(nóng)業(yè)持續(xù)穩(wěn)步增長等具有重要意義。近年來，依據(jù)小型農(nóng)田水利“十三五”建設(shè)規(guī)劃目標(biāo)和任務(wù)，在黨和政府領(lǐng)導(dǎo)下以及上級(jí)有關(guān)部門支持下，燈塔市廣大干群大搞農(nóng)村水利工程建設(shè)，挖溝修渠，建閘建站、修筑圩堤，排除澇水，抵擋客水，調(diào)引外水，水利面貌發(fā)生了明顯改變，初步建成了灌溉、降漬、排澇、防洪水利工程體系，有效抵御了水旱災(zāi)害的侵襲。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，燈塔市現(xiàn)有10萬m3以下坑塘40余處，裝機(jī)容量低于1000kW的小型灌溉泵站150多座，機(jī)電井近6000眼(裝機(jī)容量50×103kW)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)田間斗農(nóng)溝渠總長約1620km，干支溝渠總長約1270km；引河干渠以及流域面積超過30km河道所屬構(gòu)筑物380余座，田間斗農(nóng)、干支溝渠所屬構(gòu)筑物達(dá)到3200多座，在促進(jìn)燈塔市農(nóng)業(yè)乃至國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中這些工程措施占據(jù)著重要地位。因此，小型農(nóng)田水利工程承擔(dān)著涵養(yǎng)地下水、調(diào)節(jié)小氣候、防洪排澇和促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的任務(wù)，對(duì)其建設(shè)及維護(hù)應(yīng)引起水管部門的高度重視，并做好后期管護(hù)工作，為國家糧食安全、新農(nóng)村建設(shè)及灌排工程效益的充分發(fā)揮提供可靠保障。

2 農(nóng)田水利運(yùn)行管護(hù)存在的問題

2.1 體制不順、投入不足

各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊田間地頭的小型農(nóng)田水利工程大多興建于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，依據(jù)屬地原則其管理維護(hù)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村集體負(fù)責(zé)，稅費(fèi)改革后逐步取消了勞動(dòng)積累工和農(nóng)村義務(wù)工，農(nóng)田水利的投資渠道逐漸減少，部分農(nóng)民參與農(nóng)田水利管護(hù)的意識(shí)不強(qiáng)，對(duì)工程建設(shè)重視程度不夠，從自身利益出發(fā)，大多認(rèn)為農(nóng)田水利投資高、收益低低、費(fèi)時(shí)費(fèi)工，不如直接打工掙錢容易。因投入不足、資金來源少，農(nóng)田水利更新改造不及時(shí)，加之缺乏有效的修復(fù)治理，多數(shù)工程帶病運(yùn)行，大大降低了農(nóng)田水利功能效應(yīng)。2011年中央一號(hào)文件明確提出要加大農(nóng)田水利設(shè)施資金投入力度，但由于體制不順依然存在“重建輕管”的情況，難以有效落實(shí)管護(hù)責(zé)任，農(nóng)田水利老化失修呈加快趨勢[1-3]。

2.2 管護(hù)機(jī)制不健全、產(chǎn)權(quán)不明晰

實(shí)際運(yùn)行管理過程中燈塔市小型農(nóng)田水利工程大多存在管護(hù)機(jī)制不健全、產(chǎn)權(quán)不明晰等問題，村集體與鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌管理不當(dāng)，周邊幾個(gè)村莊的田地共用一個(gè)泵站的現(xiàn)象普遍存在，在使用過程中存在分歧或爭議，田間地頭的斗農(nóng)溝渠、干支溝渠互通，在灌溉用水問題上極易激發(fā)矛盾[4]。然而，在農(nóng)田水利管理上又職責(zé)不清，落后的管理模式以及管理理念嚴(yán)重影響農(nóng)田水利工程效益的發(fā)揮，不利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

2.3 缺乏管理機(jī)制，工程管控滯后

近年來，燈塔市小型農(nóng)田水利工程改革開始陸續(xù)實(shí)行，其管理方式也出現(xiàn)了明顯的改變。水管部門被細(xì)化成企業(yè)單位、準(zhǔn)公益性和純公益性管理單位等多種類別，由于難以適應(yīng)職能的轉(zhuǎn)變一些水管部門仍然實(shí)行傳統(tǒng)的管理方法。因缺乏有效的責(zé)任認(rèn)知和體制認(rèn)知，在建設(shè)管理過程中小型農(nóng)田水利存在一定局限性和盲目性，難以結(jié)合具體情況制定科學(xué)可行的管理方案，給工程運(yùn)行管理造成一定的不利影響。

3 農(nóng)田水利創(chuàng)新管護(hù)對(duì)策

3.1 落實(shí)管護(hù)資金、保證長效運(yùn)行管護(hù)

維修管護(hù)資金的落實(shí)情況在很大程度上決定了農(nóng)田水利工程的能否高效運(yùn)行[5-6]。因此，燈塔市要深入研究，保證工程維修基金和專項(xiàng)維護(hù)資金的落實(shí)，并積極拓展農(nóng)田水利建管資金籌措渠道。針對(duì)農(nóng)田水利設(shè)施維修養(yǎng)護(hù)補(bǔ)助資金，水務(wù)局與財(cái)政聯(lián)合出臺(tái)資金使用管理辦法，明確管護(hù)資金的使用與籌措[7]。管護(hù)資金籌措采取以政府績效考核獎(jiǎng)勵(lì)為輔、以工程使用者和產(chǎn)權(quán)所有者籌集為主的機(jī)制，資金籌措渠道主要有：①為更好地維修養(yǎng)護(hù)小型農(nóng)田水利工程積極爭取中央、省級(jí)財(cái)政的支持；②從收取的灌溉水費(fèi)中，用水戶協(xié)會(huì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)灌溉技術(shù)中心按不低于1元/畝·次的標(biāo)準(zhǔn)提取費(fèi)用，并以此設(shè)立維修基金，資金的管理使用由鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)中心負(fù)責(zé)；③考慮實(shí)際情況，由市財(cái)政預(yù)留部分資金用于農(nóng)田水利運(yùn)行管護(hù)獎(jiǎng)勵(lì)。將獎(jiǎng)懲考核與經(jīng)費(fèi)管理使用有機(jī)結(jié)合，加快制定工程管護(hù)獎(jiǎng)懲考核辦法，對(duì)考評(píng)先進(jìn)的協(xié)會(huì)、部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)給予獎(jiǎng)勵(lì)和表彰，對(duì)不合格的要嚴(yán)厲問責(zé)[8-9]。嚴(yán)格按照規(guī)定使用管護(hù)資金，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)灌溉中心彰武中列入管護(hù)資金，實(shí)行專賬核算、?？瘜Ｓ?，具體的維修養(yǎng)護(hù)項(xiàng)目由鄉(xiāng)鎮(zhèn)灌溉中心負(fù)責(zé)，維修養(yǎng)護(hù)項(xiàng)目、資金使用等由市水務(wù)局監(jiān)督考核。

因此，及時(shí)足額到位落實(shí)工程管護(hù)資金，為農(nóng)田水利工程的長效運(yùn)行奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，為充分發(fā)揮工程效益提供了保障。

3.2 完善管護(hù)機(jī)制、健全三級(jí)組織體系

由于涵蓋面廣、種類多樣和數(shù)量眾多，一旦小型農(nóng)田水利工程出現(xiàn)問題則很難及時(shí)修繕維護(hù)。另外，修復(fù)過程中因資金不足，嚴(yán)重阻礙了工程的維修管護(hù)?？紤]以上情況，應(yīng)結(jié)合區(qū)域?qū)嶋H情況逐步建立三級(jí)管護(hù)模式，在充分發(fā)揮“灌區(qū)協(xié)會(huì)”與“市中心”作用的情況下增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理環(huán)節(jié)，不斷完善管護(hù)機(jī)制，進(jìn)一步補(bǔ)齊農(nóng)田水利短板。將農(nóng)田水利灌溉技術(shù)服務(wù)中心與鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村綜合服務(wù)架構(gòu)相融合，健全農(nóng)田水利“用水戶協(xié)會(huì)+鄉(xiāng)鎮(zhèn)灌溉中心+市灌溉中心”三級(jí)管護(hù)組織體系，充分考慮農(nóng)戶自立自理優(yōu)勢、政府行政管理優(yōu)勢和水務(wù)部門技術(shù)優(yōu)勢，從而保證各自特長的有效發(fā)揮[10]。針對(duì)小型農(nóng)田水利工程加快出臺(tái)創(chuàng)新管護(hù)機(jī)制、深化產(chǎn)權(quán)制度改革等相關(guān)文件，明確各方職責(zé)，具體如下：

1)灌區(qū)農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)：主動(dòng)接受灌溉技術(shù)服務(wù)中心的監(jiān)督管理，建立健全農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)章程，負(fù)責(zé)泵站管網(wǎng)看管員、灌區(qū)管理員、泵站機(jī)手的招聘、管理和使用，并向燈塔市灌溉技術(shù)服務(wù)中心上報(bào)招聘人員名單備案；負(fù)責(zé)農(nóng)田水利維修基金的征收和安全管理制度的落實(shí)等工作，做好管網(wǎng)和泵站等水利設(shè)施的保養(yǎng)、看護(hù)、維修等工作，保證農(nóng)田水利工程優(yōu)先滿足農(nóng)業(yè)灌溉用水。

2)鄉(xiāng)鎮(zhèn)灌溉技術(shù)服務(wù)中心：以專管組織的形式接受農(nóng)田水利產(chǎn)權(quán)，并向燈塔市灌溉技術(shù)服務(wù)中心領(lǐng)取產(chǎn)權(quán)證，簽訂協(xié)議；以灌區(qū)泵站為基本單元，按照合法程序和協(xié)會(huì)章程，通過選取組建用水戶協(xié)會(huì)；負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)用水戶協(xié)會(huì)的管理以及管護(hù)責(zé)任書簽訂、使用權(quán)證辦法、協(xié)會(huì)會(huì)議組織召開等工作，負(fù)責(zé)督促協(xié)會(huì)對(duì)管網(wǎng)、機(jī)井、泵站等水利設(shè)施的保養(yǎng)、看護(hù)和維修工作；建立健全農(nóng)田水利維修養(yǎng)護(hù)資金辦理辦法，設(shè)立專門的賬戶，實(shí)行專賬核算，保證相關(guān)費(fèi)用的落實(shí)，規(guī)范資金支付和使用手續(xù)、流程；制定科學(xué)的灌溉制度和用水計(jì)劃，確保農(nóng)田灌溉的有序進(jìn)行；負(fù)責(zé)人員檔案和用水信息的管理、收集工作，并報(bào)送上級(jí)部門備案。

3)燈塔市灌溉技術(shù)服務(wù)中心：負(fù)責(zé)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)移交完建的農(nóng)田水利工程產(chǎn)權(quán)，提供技術(shù)指導(dǎo)、業(yè)務(wù)管理以及審批鄉(xiāng)鎮(zhèn)用水申請(qǐng)，監(jiān)督灌區(qū)農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)灌溉技術(shù)服務(wù)中心；負(fù)責(zé)水源的協(xié)調(diào)調(diào)度、灌溉技術(shù)人員的培訓(xùn)、農(nóng)田水利設(shè)施維護(hù)保養(yǎng)規(guī)范和灌溉制度的科學(xué)制定等工作。

通過構(gòu)建三級(jí)體系形成三方通力配合、密切協(xié)作、各盡其職的良好居民，為充分發(fā)揮農(nóng)田水利工程效益和固有資產(chǎn)不流失提供可靠保障。

3.3 創(chuàng)新建管機(jī)制、推行建管一體化

依據(jù)燈塔市農(nóng)田水利實(shí)際情況，加快建立科學(xué)合理的公開公示制度，組織農(nóng)田水利設(shè)施使用者、管理者全程參與工程的施工、設(shè)計(jì)、移交、驗(yàn)收等各個(gè)環(huán)節(jié)，進(jìn)一步提高用水戶的滿意度和工程建設(shè)可行性[11-12]。

工程設(shè)計(jì)階段，項(xiàng)目法人組織用水戶協(xié)會(huì)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)灌溉技術(shù)服務(wù)中心、燈塔市灌溉技術(shù)服務(wù)中心和中標(biāo)設(shè)計(jì)單位共同參與工程前期勘察設(shè)計(jì)工作，制定技術(shù)可行、經(jīng)濟(jì)合理且廣大群眾認(rèn)可的設(shè)計(jì)方案，項(xiàng)目區(qū)的遷占工作由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府專門復(fù)雜；施工建設(shè)階段，施工單位主動(dòng)接受廣大受益群眾、工程監(jiān)理、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和燈塔市灌溉技術(shù)服務(wù)中心的監(jiān)督；竣工移交后，項(xiàng)目法人組織受益群眾代表、灌溉技術(shù)服務(wù)中心、工程監(jiān)理、施工單位等相關(guān)人員進(jìn)行試運(yùn)行和試水打壓，對(duì)存在的問題及時(shí)整改，保證農(nóng)田水利工程建設(shè)質(zhì)量[13-15]。

3.4 規(guī)范工程移交、明晰產(chǎn)權(quán)與使用權(quán)

燈塔市政府授權(quán)水務(wù)局為小型農(nóng)田水利工程權(quán)屬核準(zhǔn)、申請(qǐng)、登記、發(fā)證機(jī)關(guān)，要按照農(nóng)田水利確權(quán)登記辦法，對(duì)小型農(nóng)田水利設(shè)施實(shí)行嚴(yán)格的核準(zhǔn)、符合、初審、登記等制度，全面掌握實(shí)際情況。然后燈塔市市灌溉中心嚴(yán)格按照程序，代表水務(wù)局向鄉(xiāng)鎮(zhèn)灌溉中心頒發(fā)工程所有權(quán)證，向各鄉(xiāng)鎮(zhèn)灌溉中心移交農(nóng)田水利工程產(chǎn)權(quán)，明晰工程產(chǎn)權(quán)；最后，灌區(qū)農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)灌溉中心簽訂農(nóng)田水利設(shè)施管護(hù)責(zé)任書，鄉(xiāng)鎮(zhèn)灌溉中心向用水戶協(xié)會(huì)頒發(fā)使用權(quán)證，明確工程使用權(quán)[16]。

根據(jù)以上流程，明晰了小型農(nóng)田水利工程的各方責(zé)任主體、職責(zé)及其使用權(quán)和產(chǎn)權(quán)，有利于充分發(fā)揮工程效益以及保證國有資產(chǎn)不流失。

4 結(jié) 語

小型農(nóng)田水利工程建設(shè)及管護(hù)是促進(jìn)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、提高農(nóng)民收入和農(nóng)業(yè)快速發(fā)展的必要條件，是實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展、保護(hù)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境、改善農(nóng)民生活條件和質(zhì)量的重要途徑。隨著水利事業(yè)的不斷發(fā)展，傳統(tǒng)的管護(hù)機(jī)制與模式已無法滿足現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展需求，加快創(chuàng)新管護(hù)機(jī)制和深化產(chǎn)權(quán)制度改革，逐步形成“建管用”有機(jī)融合的長效管護(hù)機(jī)制，可以為推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)田水利工程效益的充分發(fā)揮提供可靠保障。