司法責(zé)任制改革后如何對檢察官做到“放權(quán)不放任”？*

韓 旭

(四川大學(xué)法學(xué)院，四川 成都 610000)

司法責(zé)任制改革的目標(biāo)是“放權(quán)不放任”，但知易行難。該項改革的核心是“讓審理者裁判，由裁判者負(fù)責(zé)”和“讓辦案者決定，由決定者負(fù)責(zé)”，究其實質(zhì)是“放權(quán)”于法官、檢察官。但是，經(jīng)過近年來改革實踐發(fā)現(xiàn)，辦案檢察官“失控”，檢察院部門負(fù)責(zé)人和檢察長、分管檢察長的監(jiān)督管理權(quán)一定程度上削弱，案件質(zhì)量下降等問題，也就是不同程度出現(xiàn)“放任”。為此，需要在員額檢察官的獨立辦案權(quán)與部門負(fù)責(zé)人、檢察長的監(jiān)督管理權(quán)之間尋求一種平衡，以真正實現(xiàn)檢察官“放權(quán)不放任”。中央政法委召開的全國政法隊伍全面深化改革推進會強調(diào)：信任不能代替監(jiān)督,放權(quán)不代表“放任”。要建立完善的監(jiān)督管理制度機制，明確各方責(zé)任，最大限度避免腐敗案、防止冤錯案、減少瑕疵案。[1]基于此，筆者擬對以下四個問題進行分析，期待能對司法責(zé)任制改革后出現(xiàn)的新問題有所矯正。一是健全執(zhí)法司法責(zé)任體系是加強監(jiān)督管理的有效舉措；二是檢察機關(guān)“放權(quán)”后出現(xiàn)的新問題；三是加強檢察機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督監(jiān)督管理的必要性；四是部門負(fù)責(zé)人行權(quán)的范圍及其方式；五是部門負(fù)責(zé)人和檢察長(分管檢察長)行使監(jiān)督管理權(quán)與員額檢察官獨立辦案權(quán)之間關(guān)系的平衡。

一、健全執(zhí)法司法責(zé)任體系是加強監(jiān)督管理的有效舉措

2021年7月24日中央政法委召開的政法領(lǐng)域全面深化改革推進會，目的是加快推進執(zhí)法司法責(zé)任體系改革和建設(shè)，構(gòu)建權(quán)責(zé)清晰、權(quán)責(zé)統(tǒng)一、監(jiān)管有效、保障有力的執(zhí)法司法責(zé)任體系。構(gòu)建司法責(zé)任體系，是加強司法監(jiān)督管理的重要一環(huán)，是“放權(quán)”之后的重要監(jiān)管措施。加強司法責(zé)任體系建設(shè)具有如下三個方面的重要意義：

(一)關(guān)乎司法責(zé)任制改革的成敗

司法責(zé)任制作為新一輪司法改革的“牛鼻子”，不僅是對司法官“放權(quán)”的問題，還包括“責(zé)任”承擔(dān)問題。如果只講“放權(quán)”，而不講責(zé)任，將會導(dǎo)致權(quán)力濫用等權(quán)力失控現(xiàn)象出現(xiàn)。正如上述會議所述：“沒有問責(zé)，責(zé)任就落實不下去；沒有追責(zé)，責(zé)任制就沒有威力。”司法責(zé)任制，我們過去理解的更多的是“辦案者決定”，而忽視了“決定者負(fù)責(zé)”，以至于我們理解的司法責(zé)任制是不完全的。正本清源，司法責(zé)任制重在責(zé)任?？梢哉f沒有責(zé)任追究，只講檢察官的獨立性和辦案主體地位，那是對司法責(zé)任制的偏頗理解，在實踐中是極其有害的。沒有責(zé)任的強化與追究，司法責(zé)任制改革不可能行穩(wěn)致遠(yuǎn)，司法責(zé)任制改革也不可能達(dá)到預(yù)期目的。正是在這個意義上理解司法責(zé)任制，才可以說檢察官能否承擔(dān)責(zé)任，是否能夠落實責(zé)任追究直接關(guān)乎這項改革的成敗?！柏?zé)任不落實，一切責(zé)任都是無效責(zé)任。唯有用好問責(zé)‘利器’，敢于問責(zé)、善于問責(zé)，才能真正將責(zé)任制落到實處。”[1]

(二)督促檢察官履職盡責(zé)的重要手段

由于責(zé)任落實不到位，實踐中在追責(zé)問題上較少“動真逗硬”，司法責(zé)任制威力難以顯現(xiàn)。導(dǎo)致實踐中，有的檢察官違法辦案有恃無恐，有的分管檢察長和部門負(fù)責(zé)人怠于履行監(jiān)督管理職責(zé)，對下屬檢察官放任自流。只有嚴(yán)肅問責(zé)，才能令檢察官對制度有敬畏之心，不敢“越雷池一步”。檢察官手中的權(quán)力大了，濫用權(quán)力的可能性就加大。為此，責(zé)任追究就要跟進，否則，“放任”“權(quán)力濫用”就難以避免。為了督促檢察官忠于職守，依法公正辦案，同時也為了使分管檢察長和部門負(fù)責(zé)人切實負(fù)起監(jiān)督管理之責(zé)，強化責(zé)任追究成為必然。對此，《關(guān)于完善人民檢察院司法責(zé)任制的若干意見》第32條規(guī)定了“司法責(zé)任包括故意違反法律法規(guī)責(zé)任、重大過失責(zé)任和監(jiān)督管理責(zé)任?！币簿褪撬痉ㄘ?zé)任包括辦案責(zé)任和監(jiān)督管理責(zé)任。政法隊伍全面深化改革推進會提出：要牢牢抓住責(zé)任落實這個關(guān)鍵，緊緊圍繞“督責(zé)”“考責(zé)”“追責(zé)”三個關(guān)鍵環(huán)節(jié)，強化履責(zé)盡責(zé)，嚴(yán)肅追責(zé)問責(zé)，推動廣大政法干警恪盡職守、擔(dān)當(dāng)作為。[1]因此，如果部門負(fù)責(zé)人和檢察長、分管檢察長怠于履行監(jiān)督管理職責(zé)，也可能被追究司法責(zé)任。

(三)檢察機關(guān)各項制度落實的有力保障

近年來，檢察機關(guān)推行了績效考核制度、案件評查制度、各類主體的監(jiān)督制度等一系列制度。這些制度若要得到落實，責(zé)任追究不可少。如果沒有責(zé)任追究作為保障，上述這些制度都將無法得到有效實施。只有將績效考核和案件評查中發(fā)現(xiàn)的錯案，對責(zé)任人予以追責(zé)，才能增強制度剛性。根據(jù)《關(guān)于完善人民檢察院司法責(zé)任制的若干意見》第44條的規(guī)定，對于承擔(dān)司法責(zé)任的，應(yīng)當(dāng)給予停職、延期晉升、調(diào)離司法辦案工作崗位以及免職、責(zé)令辭職、辭退等處理。結(jié)合檢察機關(guān)員額制改革，對于績效考核不合格的人員，可以以責(zé)令其退出司法員額一并作為承擔(dān)責(zé)任的方式。這既是對不適格檢察官的否定，也剝奪其經(jīng)濟利益。檢察機關(guān)對領(lǐng)導(dǎo)實行的“一崗雙責(zé)制”也要求院級領(lǐng)導(dǎo)和部門領(lǐng)導(dǎo)切實履行管理職責(zé)，否則，一旦下屬人員被追責(zé)，領(lǐng)導(dǎo)也難辭其咎。

二、司法責(zé)任制改革后檢察工作出現(xiàn)的新問題

司法責(zé)任制改革后，雖然檢察官的辦案主體地位得到加強，辦案獨立性和積極性亦有提高，但是問題也隨之產(chǎn)生：一方面，一些地方案件質(zhì)量不同程度地下滑、部門負(fù)責(zé)人監(jiān)督管理權(quán)一定程度上“旁落”、員額檢察官因“放權(quán)”而“放任”的問題較為突出；另一方面，有些地方檢察機關(guān)對檢察官“放權(quán)”不到位，仍然沿襲傳統(tǒng)的辦案方式，“審者無權(quán)，定者不審”的現(xiàn)象依然存在。

(一)案件質(zhì)量下降

據(jù)調(diào)研某省級檢察院，該院2020年辦理的案件無罪判決率、撤回起訴率均明顯增長。據(jù)調(diào)研某省檢察院了解到，全省檢察機關(guān)2020年提起公訴的案件有35人被法院宣告無罪，141人被撤回起訴。這兩大指標(biāo)是檢驗檢察辦案核心——起訴工作的主要指標(biāo)。之所以出現(xiàn)上述狀況，可能的解釋是與以下三方面因素相關(guān)：一是降低“案-件比”的考量。為了降低該比例，以獲得較好的目標(biāo)考核得分，一些本該退回補充偵查的案件沒有退回，導(dǎo)致偵查取證質(zhì)量不高的案件“帶病”起訴，因起訴達(dá)不到法定的證明標(biāo)準(zhǔn)而不被法院認(rèn)可。二是監(jiān)督管理削弱。過去實行的“三級審批制”可以實現(xiàn)對案件的層層把關(guān)，現(xiàn)在由獨任檢察官或者檢察官辦案組決定，省掉了以前的監(jiān)督管理環(huán)節(jié)。辦案不僅僅是三段論推理，還有經(jīng)驗法則的運用，資歷深、經(jīng)驗豐富的檢察官對經(jīng)驗法則的運用可能更準(zhǔn)確，其推理、推論更符合一般人的常識。經(jīng)驗需要一定的生活閱歷進行積淀，缺乏生活閱歷的人很難談得上有人生經(jīng)驗。而經(jīng)驗法則中所存在的事物蓋然性，是司法官的主觀蓋然性，不是客觀事實，它是司法官從客觀事實的假設(shè)出發(fā)而作出的主觀評價，是司法官對待證據(jù)事實的感知和期待。[2]處長(科長)、檢察長通常是年長一些的司法官，他們對案件的把握可能更準(zhǔn)確。然而，司法責(zé)任制改革后，他們在案件處理上的優(yōu)勢便不復(fù)存在。三是檢察官“提前介入”案件較少且質(zhì)量不高。以審判為中心的刑事訴訟制度改革，即要求偵查、審查起訴向?qū)徟锌待R，遵循審判標(biāo)準(zhǔn)和要求，發(fā)揮審判對偵查、審查起訴的制約作用。檢察官“提前介入”偵查工作，發(fā)揮對偵查取證的引導(dǎo)，即“公訴引導(dǎo)偵查”，正是以審判為中心刑事訴訟制度改革的題中應(yīng)有之義。檢察機關(guān)作為司法機關(guān)更加強調(diào)其辦案職能，而其作為法律監(jiān)督機關(guān)的監(jiān)督職能則受到忽視。其實，二者應(yīng)統(tǒng)一于檢察權(quán)的行使。[3]P39無論是為了降低“案-件比”，還是推進以審判為中心的刑事訴訟制度改革，均要求對重大案件檢察官的“提前介入”和“公訴引導(dǎo)偵查”。但是，“公訴引導(dǎo)偵查”程序如何啟動、檢察官在偵查階段的職能是什么以及如何處理好偵查官員與檢察官的職責(zé)關(guān)系都需要明確，否則“公訴引導(dǎo)偵查”不但達(dá)不到預(yù)期目的，還有可能削弱檢察監(jiān)督的效能。目前，在公安機關(guān)內(nèi)部均設(shè)立了“偵查監(jiān)督與協(xié)作配合辦公室”，其職能應(yīng)得到實質(zhì)性發(fā)揮，其中職能之一便是“公訴引導(dǎo)偵查”和通過審查逮捕、審查起訴標(biāo)準(zhǔn)的確立影響公安機關(guān)的辦案行為。

(二)權(quán)力失控

貫徹司法責(zé)任制所引起的挑戰(zhàn)，主要是對部門負(fù)責(zé)人的監(jiān)督管理權(quán)及其行使方式提出了變革要求。此種司法責(zé)任機制，是以確認(rèn)司法權(quán)是判斷權(quán)和裁決權(quán)為前提，同時確認(rèn)作為判斷權(quán)行使條件的司法親歷性，確認(rèn)權(quán)力行使與責(zé)任承擔(dān)的統(tǒng)一性。[4]“讓辦案者決定、由決定者負(fù)責(zé)”，無疑強化了檢察官辦案的獨立性和主體地位。當(dāng)下我國司法機關(guān)內(nèi)部存在著權(quán)力性質(zhì)定位不準(zhǔn)確，權(quán)能混同，權(quán)力行使主體、職能界區(qū)不清晰，運行機制不健全、考核評價體系模糊等問題，特別是現(xiàn)行司法權(quán)和司法行政管理權(quán)的性質(zhì)定位不清晰，運行程序混同，這嚴(yán)重影響和制約司法權(quán)依法獨立公正高效行使，成為影響公正高效司法的重要因素。[5]據(jù)筆者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，員額檢察官將“獨立自主”變成“自行其是”，部門負(fù)責(zé)人對所屬部門的員額檢察官無法有效行使監(jiān)督管理權(quán)、不敢管、不愿管、不會管的問題突出。由于部門負(fù)責(zé)人對其未參與的案件不能進行審核和監(jiān)督，出現(xiàn)了案件辦理“各行其是”的現(xiàn)狀，導(dǎo)致“放權(quán)”不“放任”的改革目標(biāo)落空。很多時候，員額檢察官以司法責(zé)任制和權(quán)力獨立行使為由，拒絕部門負(fù)責(zé)人的監(jiān)督管理。目前的案件質(zhì)量下滑與部門負(fù)責(zé)人監(jiān)督管理職能削弱不無關(guān)系。

(三)監(jiān)管不力

司法責(zé)任制改革后，員額檢察官直接向分管檢察長報告案情并由后者審批，部門負(fù)責(zé)人無審核權(quán)限，甚至連本部門的案件情況都不了解。但是，部門負(fù)責(zé)人除了本人完成辦案任務(wù)外，還承擔(dān)本部門的行政管理事務(wù)。而這些事務(wù)的完成需要了解本部門的案件情況。例如，應(yīng)上級機關(guān)或者領(lǐng)導(dǎo)要求，需要撰寫各種專項或者綜合材料，必然涉及辦案數(shù)據(jù)。但是，現(xiàn)在的情況是，分管檢察長承擔(dān)了相當(dāng)一部分過去由部門負(fù)責(zé)人履行的職責(zé)，前者壓力增大，而后者監(jiān)督管理職責(zé)相對輕松。但是這又會帶來兩個問題：一是少了部門負(fù)責(zé)人的審核環(huán)節(jié)，固然提高了訴訟效率，但是將案件直接交給分管檢察長，其豈有精力和時間從容對待每一個案件？依靠審閱文書和聽取辦案人員具有“一面之詞”性質(zhì)的匯報，能保障分管檢察長把住案件質(zhì)量關(guān)嗎？二是部門負(fù)責(zé)人多是辦案能手，從普通檢察官中經(jīng)過遴選走上部門領(lǐng)導(dǎo)崗位。這些人員辦案經(jīng)驗豐富，政策把握到位，大局意識較強，在辦案政治效果與社會效果和法律效果“三個統(tǒng)一”方面具有普通員額檢察官所不具有的優(yōu)勢，“棄之不用”或者少用，不啻是一種資源浪費。

(四)“放權(quán)”不到位

司法責(zé)任制改革本來賦予了檢察官一定的辦案自主權(quán)，但是一些檢察官為了規(guī)避風(fēng)險，避免責(zé)任追究，將本應(yīng)由自己獨立決定的案件處理意見私下征求部門負(fù)責(zé)人，或者申請部門負(fù)責(zé)人提交檢察官聯(lián)席會議討論。還有一些檢察官對自己的業(yè)務(wù)能力缺乏自信，對“吃不準(zhǔn)”的案件，也如法炮制。不少部門負(fù)責(zé)人習(xí)慣了這一做法，認(rèn)為是檢察官對自己的尊重和認(rèn)可，于是“欣然接受”。這種傳統(tǒng)的做法因其具有歷史性而被認(rèn)為具有合理性。其結(jié)果是造成了檢察官不敢擔(dān)責(zé)、不愿擔(dān)責(zé)的缺乏擔(dān)當(dāng)精神后果，這與司法責(zé)任制改革的精神大異其趣。一些檢察院仍然迷戀于“三級審批制”，對司法責(zé)任制改革具有較大的抵觸情緒，從而架空了員額檢察官的獨立審查和決定權(quán)?！白屴k案者決定，由決定者負(fù)責(zé)”的司法責(zé)任制改革成為一句空談。其危害是司法的親歷性無法落實，檢察機關(guān)作為司法機關(guān)、檢察官作為司法官的性質(zhì)難以證成。在員額檢察官無職無權(quán)的情形下，其辦案的積極性必然不高，也缺乏敢于負(fù)責(zé)的精神。

(五)追責(zé)難落實

司法責(zé)任制實制上是一種責(zé)任。然而，在追責(zé)問題上，各地檢察機關(guān)普遍“狠不下心”“下不了手”，只能選擇性地對一些社會關(guān)注度高、反映強烈的嚴(yán)重違法違紀(jì)責(zé)任人才會問責(zé)。實踐中多以誡勉談話、通報批評或者扣減目標(biāo)得分而處置。據(jù)調(diào)研，許多檢察院多年來沒有一位檢察官被“問責(zé)”。責(zé)任追究作為一種有力的保障機制，落實不到位問題直接影響司法責(zé)任制改革的功效。追責(zé)難落實的一個重要原因是領(lǐng)導(dǎo)干部“一崗雙責(zé)制”，一旦下屬檢察官被追責(zé)，部門乃至單位領(lǐng)導(dǎo)也會承擔(dān)責(zé)任，由此導(dǎo)致“官官相護”局面。另外，權(quán)責(zé)不明晰也是導(dǎo)致追責(zé)困難的因素。

三、司法責(zé)任制改革后加強檢察機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督管理的必要性

檢察機關(guān)“去行政化”并不意味著“去管理化”。根據(jù)組織行為學(xué)原理，必要的管理是組織有效運行的重要保障。行政并不等同于管理，雖然兩者具有密切聯(lián)系。行政強調(diào)層級化和官僚化，而管理偏重于決策的落實、目標(biāo)的實現(xiàn)和計劃的保障。即便是司法機關(guān)，一定的司法管理工作也是必要的。司法機關(guān)的政治部門負(fù)責(zé)人事管理，紀(jì)檢監(jiān)察部門負(fù)責(zé)對司法官違紀(jì)違法的管理，后勤部門負(fù)責(zé)物質(zhì)保障和經(jīng)費管理。除此之外，各級司法領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)所屬人員和下級的綜合管理。在司法責(zé)任制改革背景下，加強檢察機關(guān)的監(jiān)督管理具有以下三個方面的必要性：

(一)檢察機關(guān)在法律上實行的是“集體獨立”而非“個體獨立”

無論是我國《憲法》還是《刑事訴訟法》，均明確“人民檢察院”獨立行使職權(quán)。根據(jù)權(quán)責(zé)相一致的原理，出現(xiàn)問題時無疑集體應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。檢察機關(guān)每年向同級人大所作的工作報告，即是一種集體行為。如果該報告未通過，承擔(dān)責(zé)任的主體是該檢察機關(guān)，至少是一種負(fù)面評價。即便檢察長辭職，也并非個人行為，而系代表該檢察機關(guān)所承擔(dān)的一種不利后果。那么，為了避免責(zé)任的承擔(dān)，組織體內(nèi)部進行管理則是必要的。例如，在提出量刑建議時要求進行類案檢索，以實現(xiàn)“同案同提”；又如，為了保障司法文書質(zhì)量，開展優(yōu)秀文書評查；再如，開展司法官業(yè)績考評，以實現(xiàn)“獎優(yōu)罰劣”的目的；等等。既然是“集體獨立”，作為其中一員的個體并無“獨立權(quán)”，無權(quán)拒絕組織的監(jiān)督管理和安排的統(tǒng)一行動。

(二)檢察機關(guān)實行的是“上命下從”領(lǐng)導(dǎo)體制

檢察機關(guān)雖作為司法機關(guān)看待，但其實行的是不同于法院的領(lǐng)導(dǎo)體制。檢察機關(guān)組織領(lǐng)導(dǎo)體制上強調(diào)“上命下從”和“上下一體”。在此種體制下，上級檢察機關(guān)和檢察領(lǐng)導(dǎo)對檢察下級和普通檢察官進行監(jiān)督管理是行使領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的體現(xiàn)。既然是“上命下從”，部門負(fù)責(zé)人當(dāng)然有監(jiān)督管理權(quán)。相對于本部門的普通員額檢察官，部門負(fù)責(zé)人當(dāng)然是“領(lǐng)導(dǎo)者”，是檢察上級。而且部門負(fù)責(zé)人承擔(dān)“案-件比”考核和“一崗雙責(zé)”職責(zé)，對本部門每一個案件的質(zhì)效負(fù)責(zé)。所謂的“讓辦案者決定，由決定者負(fù)責(zé)”面臨著體制上的阻力。加之目前檢察隊伍現(xiàn)狀堪憂，無論是在職業(yè)倫理還是專業(yè)素養(yǎng)方面均不盡人意。在現(xiàn)實司法中辦“關(guān)系案”“人情案”“金錢案”等現(xiàn)象仍然存在的情況下，加強對員額檢察官的監(jiān)督管理具有必要性和緊迫性。

(三)對檢察官進行“類公務(wù)員”的年度績效考核

績效包含有成績和效益的意思，績就是業(yè)績，效就是效率、效果等?？冃且粋€多義的概念，它在不同時期、不同類型的組織中有不同的含義：績效就是完成工作的效率與效能；績效是經(jīng)過評估的工作行為、方式及其結(jié)果；績效是組織成員的工作結(jié)果，是對組織的目標(biāo)達(dá)成具有效益、具有貢獻(xiàn)的部分。一般來說，績效是組織期望的結(jié)果，是組織為實現(xiàn)其目標(biāo)而體現(xiàn)出來的有效輸出，可以劃分為個人績效和組織績效兩個層面，個人績效是組織績效實現(xiàn)的前提，組織績效是目的 ，但組織績效遠(yuǎn)不是個人績效的簡單疊加，它除了個人因素之外，還有其他的組織、系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)因素。[6]P218檢察官雖然實行單獨的職務(wù)序列，也結(jié)合各自工作特點建立了檢察官的績效考評機制。但是，由于我國司法的行政化色彩較為濃厚，對檢察官長期以來采用公務(wù)員的管理方式，例如法官、檢察官的職級待遇采用科級、處級、廳級等行政化方式；在年終考評中，也實行“德、能、勤、績、廉”如同公務(wù)員一樣的考核指標(biāo)，與公務(wù)員一樣被評定為“優(yōu)秀”“稱職”“基本稱職”和“不稱職”四種結(jié)果。在整個社會彌漫著行政文化的氛圍中，司法機關(guān)若欲“獨善其身”談何容易？文化并非制度，它具有傳承性和依賴性，對司法官的影響根深蒂固。我國的權(quán)力運行遵循的是政治邏輯而非司法邏輯，檢察權(quán)也不例外。既然是政治邏輯，層級制和“上命下從”就是不可避免的。

(四)保障案件質(zhì)效的要求

司法責(zé)任制改革后，一些地方檢察院案件質(zhì)量出現(xiàn)了下降。分析其背后的原因，很大程度上與員額檢察官在辦案中較少受到監(jiān)督制約和司法責(zé)任追究不到位有關(guān)。部門負(fù)責(zé)人都是從優(yōu)秀檢察官中選撥產(chǎn)生的，資歷較深，辦案經(jīng)驗更為豐富，把握大局的能力較強?！安皇苤萍s的權(quán)力必然產(chǎn)生腐敗”，“這是萬古不易的一條真理”。該警言用于檢察權(quán)行使一樣合適。由部門負(fù)責(zé)人對案件進行監(jiān)督管理可以較好地保障案件質(zhì)量，還可以減輕分管檢察長的工作負(fù)擔(dān)。讓人民群眾“感受到公平正義”的前提，是案件質(zhì)量。如果辦案質(zhì)量下降，又何談“公平正義”？因此，為了保障案件質(zhì)量和實現(xiàn)司法正義，有必要加強部門負(fù)責(zé)任人監(jiān)督管理權(quán)。

四、司法責(zé)任制改革后優(yōu)化權(quán)力清單制度并明確檢察機關(guān)部門負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)切實履行監(jiān)督管理義務(wù)

司法責(zé)任制改革符合司法規(guī)律和司法的發(fā)展趨勢，改革初衷是良善的。但是，我們是在各方面條件尚不完備、準(zhǔn)備不足的情況下推進的?；趯﹃犖樗刭|(zhì)的擔(dān)憂和對外部干預(yù)風(fēng)險的防范，一些地方檢察院從本能上排斥司法責(zé)任制改革，導(dǎo)致未進行改革或者改革不徹底。例如，“三級審批制”依然存在，權(quán)力清單與之前并無區(qū)別，將所有案件的審批權(quán)收歸分管檢察長，等等。這些檢察院希冀以此方式加強對普通員額檢察官的管理，從而保障案件質(zhì)量。對“穿新鞋、走老路”的一些檢察院，上級檢察院應(yīng)加強督導(dǎo)，促使其整改落實。如果說司法責(zé)任制改革價值取向在于“放權(quán)”，那么基于對現(xiàn)實狀況和改革的理性思考，現(xiàn)在更強調(diào)“收權(quán)”，但無論怎樣“收”，都不可能“走回頭路”，回到改革以前的狀態(tài)。這就需要在“放權(quán)”與“收權(quán)”之間保持一種平衡，而這正是改革的難題。筆者擬從檢察官權(quán)力清單的科學(xué)設(shè)置、部門負(fù)責(zé)人行權(quán)方式、優(yōu)化統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)(2.0版)、強化司法責(zé)任追究和加強部門負(fù)責(zé)人對下級檢察院對口業(yè)務(wù)條線的指導(dǎo)等五個方面進行探析。

(一)調(diào)整并建立科學(xué)的權(quán)力清單

基于權(quán)力清單設(shè)計的便利性，可考慮采取負(fù)面清單方式，明確規(guī)定分管檢察長的權(quán)力。凡是沒有列入分管檢察長的事項均由員額檢察官獨立行權(quán)。根據(jù)刑訴法和《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》的規(guī)定，可將不予批捕、不予起訴、抗訴、羈押必要性審查擬建議變更逮捕措施、對公安機關(guān)提請復(fù)議、復(fù)核案件擬變更原處理決定、發(fā)出糾正違法通知書等事項的決定權(quán)列入負(fù)面清單。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，一些基層檢察院將抗訴權(quán)也交由員額檢察官行使，因為此權(quán)力行使涉及法檢兩家之間的爭議，提起抗訴意味著對法院原審裁判的否定，不可不慎，由分管檢察長行使為宜。但是，對于一些地方權(quán)力清單規(guī)定的減刑、假釋和暫予監(jiān)外執(zhí)行案件均由分管檢察長審批，由于案件量大，分管檢察長“不能承受案件之重”。例如，某省會城市檢察院一年辦理的減刑、假釋和暫予監(jiān)外執(zhí)行案件就多達(dá)7000件。如果全部交由分管檢察長審批，將是很大的工作負(fù)擔(dān)。對此，建議交由部門負(fù)責(zé)人審批，以此優(yōu)化權(quán)力清單制度，使其具有合理性和可行性。從調(diào)研情況看，不少地方的權(quán)力清單，僅是針對刑事業(yè)務(wù)制定的，建議盡快制定民事、行政、公益訴訟的權(quán)力清單，使權(quán)力行使有“章”可循。

隨著“案-件比”考核機制的實施，不少檢察院將原本屬于員額檢察官的權(quán)力——“退回補充偵查權(quán)”收歸本院分管檢察長行使，個別地方甚至規(guī)定由上一級檢察院分管檢察長行使，以此控制退回補充偵查活動。不僅如此，一些檢察官為降低“案-件比”，對于本該退回補充偵查的案件直接提起公訴，誘發(fā)“帶病起訴”問題。[7]這種基于考評需要隨意調(diào)整檢察長和員額檢察官職權(quán)配置的做法應(yīng)予糾正。筆者建議若需調(diào)整，應(yīng)由制定權(quán)力清單的省級檢察院決定，而不能由省級以下的各地檢察院隨意為之。還應(yīng)當(dāng)明確上一級檢察院對此應(yīng)加強監(jiān)督管理，對隨意調(diào)整權(quán)力清單的檢察院應(yīng)當(dāng)追究相應(yīng)的責(zé)任。否則，司法責(zé)任制改革的成果蕩然無存，同時又挫傷了員額檢察官工作的積極性。

在權(quán)力清單的設(shè)置上不應(yīng)“一刀切”，應(yīng)考慮不同層級檢察院的案件難易程度，甚至同一層級檢察院員額檢察官數(shù)量的多寡和案件的多少?？傮w而言，省一級檢察機關(guān)和省會城市檢察機關(guān)辦理的案件屬于“疑難、復(fù)雜、敏感、重大”案件較多，而基層檢察院相對較少，尤其是適用認(rèn)罪認(rèn)罰從寬的案件數(shù)量較多，辦理相對容易。因此，根據(jù)案件性質(zhì)的不同，省級檢察院和省會城市的檢察院實行“三級審批制”具有合理性和可行性，而基層檢察院因為案件較為簡單，“放權(quán)”應(yīng)相對多一些。同樣是基層檢察院，案件量的差異很大，有的基層檢察院一年辦案量多達(dá)上萬件以上，有的僅幾百件。對于案件量較大的檢察院，為了應(yīng)對“案多人少”的矛盾，對員額檢察官獨立自主辦案地位應(yīng)予保障，“放權(quán)”可適當(dāng)多一些，以此減輕分管檢察長的工作負(fù)荷；另外還可以提高辦案效率。但是，對案件量比較少的基層檢察院，可適當(dāng)賦予分管檢察長更多的審批權(quán)和決定權(quán)，員額檢察官的獨立辦案權(quán)應(yīng)予以適度限制。

(二)部門負(fù)責(zé)人行權(quán)方式改革

司法責(zé)任制改革后，部門負(fù)責(zé)人可以通過以下方式加強對所屬員額檢察官的監(jiān)督管理。總體而言，行權(quán)方式應(yīng)有適度“彈性”，而非對案件直接審批決定，或者隨意改變員額檢察官的處理決定。

1.保留對檢察長決定案件的審核權(quán)。對由檢察長審批決定的事項，先由部門負(fù)責(zé)人審核把關(guān)，一方面可以通過層級監(jiān)督減輕分管檢察長的壓力，另一方面可以使部門負(fù)責(zé)人的監(jiān)督管理權(quán)落到實處。根據(jù)《關(guān)于完善人民法院司法責(zé)任制的若干意見》，院庭長對“四類案件”有監(jiān)督管理權(quán)，“有權(quán)要求獨任法官或者合議庭報告案件進展和評議結(jié)果”。所謂“四類案件”，是指涉及群體性糾紛，可能影響社會穩(wěn)定的；疑難、復(fù)雜且在社會上有重大影響的；與本院或者上級法院的類案判決可能發(fā)生沖突的；有關(guān)單位或者個人反映法官有違法審判行為的。與檢察院相比，法院更加強調(diào)法官辦案的獨立性，但是仍賦予庭長對“四類案件”的監(jiān)督管理權(quán)。基于對法院業(yè)務(wù)庭負(fù)責(zé)人職權(quán)配置的借鑒，檢察機關(guān)更有必要賦予部門負(fù)責(zé)人對涉及“維穩(wěn)”的案件、重大、疑難和復(fù)雜案件等進行監(jiān)督管理，審核是監(jiān)督管理的有效方式。權(quán)責(zé)利的統(tǒng)一應(yīng)是基本的法理。法院的獨立性雖強，但仍然保留院庭長對“四類案件”的監(jiān)督管理權(quán)，作為行政化較強的檢察機關(guān)更應(yīng)賦予部門負(fù)責(zé)人對“四類案件”的監(jiān)督管理權(quán)。中央政法隊伍全面深化改革推進會提出；“推動檢察院檢察長及業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人加強案件審核?！笨梢姡块T負(fù)責(zé)人對案件的審核工作仍應(yīng)加強。對于部門負(fù)責(zé)人不同意辦案檢察官處理意見的，可以表明意見，并說明理由，可以交由檢察官聯(lián)席會議討論，也可以直接提交分管檢察長決定，部門負(fù)責(zé)人不能直接改變員額檢察官的意見。這一方面保證了員額檢察官辦案的獨立性，另一方面也體現(xiàn)了部門負(fù)責(zé)人的監(jiān)督管理職能。《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第6條第2款規(guī)定：“業(yè)務(wù)機構(gòu)負(fù)責(zé)人對本部門的辦案活動進行監(jiān)督管理。需要報請檢察長決定的事項和需要向檢察長報告的案件，應(yīng)當(dāng)先由業(yè)務(wù)機構(gòu)負(fù)責(zé)人審核。業(yè)務(wù)機構(gòu)負(fù)責(zé)人可以主持召開檢察官聯(lián)席會議進行討論，也可以直接報請檢察長決定或者向檢察長報告?！?/p>

2.充分運用檢察官聯(lián)席會議以保證案件質(zhì)量。中央政法委召開的政法隊伍全面深化改革推進會明確：充分發(fā)揮檢察官聯(lián)席會議的團隊優(yōu)勢和集體智慧,為疑難復(fù)雜案件把脈會診。根據(jù)會議精神，對于重大、疑難、復(fù)雜案件和涉及“維穩(wěn)”的案件等，檢察機關(guān)部門負(fù)責(zé)人可以啟動檢察官聯(lián)席會議討論研究。雖然聯(lián)席會議的意見僅具有咨詢功能，供辦案人員參考，但具有防止恣意的監(jiān)督功能。辦案人員通常不會不考慮聯(lián)席會議中各位員額檢察官的發(fā)言意見。除了上述案件外，對于部門負(fù)責(zé)人不同意辦案檢察官意見、辦案檢察官申請啟動聯(lián)席會議討論的案件，部門負(fù)責(zé)人可以組織召開聯(lián)席會議。為了保證聯(lián)席會議質(zhì)量，會議組成人員應(yīng)當(dāng)提前閱卷，熟悉案情和證據(jù)，以提高發(fā)言質(zhì)量，從而增強聯(lián)席會議成員的工作責(zé)任心和使命感，以此實現(xiàn)聯(lián)席會議的決策咨詢功能。檢察官聯(lián)席會議的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)以書面形式記錄，尤其是每位成員的發(fā)言，更應(yīng)不折不扣的忠實記錄。可以考慮，對辦案檢察官不采納聯(lián)席會議討論意見，尤其是多數(shù)人意見的，應(yīng)當(dāng)以書面形式說明理由并附卷，部門負(fù)責(zé)人可以提請檢察長決定交由檢察委員會討論。承辦檢察官辦理案件過程中,可以提請部門負(fù)責(zé)人召集檢察官聯(lián)席會議討論。《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則》第49條規(guī)定：“檢察長、部門負(fù)責(zé)人在審核或者決定案件時,也可以召集檢察官聯(lián)席會議討論。檢察官聯(lián)席會議討論情況和意見應(yīng)當(dāng)如實記錄,由參加會議的檢察官簽名后附卷保存。部門負(fù)責(zé)人或者承辦檢察官不同意檢察官聯(lián)席會議多數(shù)人意見的,部門負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)報請檢察長決定。”

為了實現(xiàn)辦案方式的司法化和親歷性，部門負(fù)責(zé)人在擬啟動檢察官聯(lián)席會議之前應(yīng)邀請分管檢察長參加，尤其是對由其決定的不捕、不訴、抗訴等案件，分管檢察長更應(yīng)參與聯(lián)席會議，以聽取討論意見，為其正確決策服務(wù)。為了使司法責(zé)任制“放權(quán)”落到實處，對屬于檢察官職權(quán)范圍的事項，部門負(fù)責(zé)人不應(yīng)私下發(fā)表意見；對承辦檢察官要求提交聯(lián)席會議討論的案件，部門負(fù)責(zé)人要認(rèn)真進行審核，準(zhǔn)確認(rèn)定是否屬于提交會議討論的案件和事項，對不屬于聯(lián)席會議討論的案件，部門負(fù)責(zé)人不得隨意提交，以此壓實員額檢察官的責(zé)任。分管檢察長應(yīng)盡可能參加聯(lián)席會議，如此可以提前熟悉案情和爭議點，為將來司法文書的簽發(fā)服務(wù)。

3.部門負(fù)責(zé)人和部門副職兼任辦案團隊負(fù)責(zé)人直接監(jiān)督團隊成員所辦理的案件。檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)辦案機構(gòu)根據(jù)業(yè)務(wù)性質(zhì)通常建立有若干辦案團隊，部門負(fù)責(zé)人和副職可以加入該團隊，并擔(dān)任負(fù)責(zé)人，對該團隊成員辦理的案件進行討論把關(guān)，以此指導(dǎo)案件的辦理。這與司法責(zé)任制改革意見中的“檢察官辦案組”作為名定的辦案組織相一致。一個團隊即屬于一個辦案組，既體現(xiàn)了司法的親歷性，也實現(xiàn)了部門負(fù)責(zé)人和副職對案件的監(jiān)督管理。在辦案團隊對案件的討論過程中，部門負(fù)責(zé)人或者部門副職可以對案件發(fā)表意見，以此發(fā)揮其作用。目前，檢察機關(guān)相關(guān)業(yè)務(wù)部門建立了不同的辦案團隊，部門負(fù)責(zé)人或者部門副職可以加入其中，兼任團隊負(fù)責(zé)人，親自閱卷、提審和參加討論，亦屬常態(tài)，此舉可有效保障案件質(zhì)量。

4.加強業(yè)務(wù)研討。部門負(fù)責(zé)人除了主持和參與檢察官聯(lián)席會議對案件進行討論外，還可參加辦案組的業(yè)務(wù)研討活動。例如，可定期或者不定期對法院改判的案件進行研討，發(fā)現(xiàn)存在的共性問題及其成因。又如，對適用認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的案件在提出量刑建議前，可以由辦案組或者檢察官聯(lián)席會議進行討論，這種類似于法院“合議制”的方式，提出的量刑建議更易被法院所采納。再如，在本業(yè)務(wù)條線，上級檢察院的部門負(fù)責(zé)人可以組織開展優(yōu)秀法律文書評選、業(yè)務(wù)競賽或者培訓(xùn)活動，也可以通過發(fā)布相關(guān)規(guī)則，統(tǒng)一各地檢察官辦案標(biāo)準(zhǔn)等，以此加強監(jiān)督管理和指導(dǎo)。

5.實行案件報備制。為了行使行政管理權(quán)，保證本機構(gòu)的正常運作，部門負(fù)責(zé)人必須對本部門各員額檢察官的辦案情況有所了解。雖然部門負(fù)責(zé)人通過“統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)”也可以掌握一定的信息，但是時間成本較高，難以保障其全面性。由于“統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)”實行隨機分案，部門負(fù)責(zé)人可能不了解所屬人員的收案、結(jié)案情況。為此，每位員額檢察官有必要對自己收案和結(jié)案信息告知部門負(fù)責(zé)人，即實行所謂的報備制。如果部門負(fù)責(zé)人不知道本部門案件辦理情況，無論是對“案-件比”情況的考核還是對外撰寫材料，都難以進行，也難以行使監(jiān)督管理權(quán)。根據(jù)“權(quán)責(zé)相一致”的基本原理，部門負(fù)責(zé)人承擔(dān)諸多綜合性、行政性事務(wù)，卻又不賦予其相應(yīng)的權(quán)力，這種權(quán)責(zé)失衡的狀況不利于其管理工作的正常開展。可以考慮部門檢察官在收案和結(jié)案時向部門負(fù)責(zé)人報備，以便于部門負(fù)責(zé)人了解案件進度，從而合理統(tǒng)籌安排其他綜合類事務(wù)。

(三)“統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)”的優(yōu)化

“統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)用數(shù)字技術(shù)把有關(guān)法律法規(guī)和檢察執(zhí)法工作基本規(guī)范等固化下來，對檢察辦案流程進行統(tǒng)一的規(guī)范化設(shè)計，在每個辦案環(huán)節(jié)設(shè)置明確的流程指引和功能預(yù)警，對重要環(huán)節(jié)實行節(jié)點控制，使得案件從受理到辦結(jié)全程網(wǎng)上運行，程序公開透明，易于監(jiān)督制約?！盵8]智能化的統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)是檢察長和部門負(fù)責(zé)人實施監(jiān)督管理的重要手段。但是，在具體應(yīng)用中也暴露出一些問題：一是檢察機關(guān)的統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)(2.0版)需要填報的“案卡”信息較多，其作為司法統(tǒng)計的基礎(chǔ)，服務(wù)決策的功能更加明顯。由于填報的數(shù)據(jù)信息過多，檢察官辦案的負(fù)擔(dān)過重。檢察官填報的“案卡”動輒幾十項、上百項，由此耗費大量時間，甚至超過辦案時間。據(jù)調(diào)研，有些檢察院是由書記員負(fù)責(zé)填報，有些檢察院是由司法輔助人員填報，還有些因司法輔助人員、書記員配備不到位，就由員額檢察官負(fù)責(zé)填報。由于各類人員職能分工不清，導(dǎo)致漏報的情況也時有發(fā)生。筆者認(rèn)為該項工作屬于檢察事務(wù)性工作，由書記員承擔(dān)較為合適。為了給檢察官“減負(fù)”，對于刑事檢察業(yè)務(wù)，建議通過公安機關(guān)的《提請批捕書》自動抓取填寫“案卡”。目前平臺中的“智能輔助系統(tǒng)”已經(jīng)開發(fā)了此項功能，但需要各檢察院花錢購買。筆者認(rèn)為，最高檢應(yīng)當(dāng)明確各地檢察院采用自動填寫方式填報“案卡”，經(jīng)費由各檢察院支付，或者由最高檢統(tǒng)一收取支付該項費用，各級檢察院均能使用該項功能。二是對于已經(jīng)填報的信息，上級檢察院還會要求專報，增加了下級檢察院的工作負(fù)擔(dān)。有些信息，例如是否涉民營企業(yè)家犯罪、是否涉黑涉惡犯罪等，在辦理案件時已經(jīng)填報，上級檢察院如有需要可以抓取這些信息。但是，很多時候上級檢察院仍然要求下級檢察院進行“專報”，工作的重復(fù)性令下級檢察院的檢察官頗為不滿。相信隨著系統(tǒng)“關(guān)鍵詞”的開發(fā)應(yīng)用，自動抓取信息功能的強大，重復(fù)性的“專報”行為將會得到有效解決。三是“必填”“選填”項的設(shè)置不合理。有些事關(guān)統(tǒng)計口徑的“案卡”被設(shè)置為“選填”項目，既然是“選填”，為了節(jié)約時間，填報人可能就忽略未填，由此導(dǎo)致統(tǒng)計指標(biāo)的不一致。對此，應(yīng)當(dāng)將“選填”項修改為“必填”項。四是該系統(tǒng)不顯示分管檢察長的權(quán)限，即該案究竟是由分管檢察長決定還是員額檢察官決定？這無疑給分管檢察長行權(quán)帶來不便。很多時候，分管檢察長會主動詢問案件承辦人，增加了工作成本。可以考慮通過系統(tǒng)優(yōu)化，讓分管檢察長可以方便查閱解決這一問題。據(jù)說系統(tǒng)“1.0”版具有此功能。五是深度挖掘不夠。在大數(shù)據(jù)時代，案件信息管理(治理)是主動的、動態(tài)的，應(yīng)能夠?qū)Π讣?shù)據(jù)進行深入挖掘和分析，不但做到“工作中需要什么案例(案件信息)就提供什么”，還可以根據(jù)現(xiàn)有情況對發(fā)展態(tài)勢進行預(yù)測。能夠利用可視化分析、數(shù)據(jù)挖掘算法及其他相關(guān)統(tǒng)計分析前沿知識對辦案數(shù)據(jù)進行深入剖析。[8]對數(shù)據(jù)進行深入挖掘和相關(guān)性分析，能夠為檢察領(lǐng)導(dǎo)決策提供更好的服務(wù)，也有助于實現(xiàn)監(jiān)督管理的前瞻性和精細(xì)化。六是觀念陳舊，缺乏“大數(shù)據(jù)”思維。目前各地檢察院通過最高檢“檢察大數(shù)據(jù)中心”還不能直接查閱到審查報告和電子卷宗，導(dǎo)致地方檢察院的信息不能為最高檢直接共享，因此影響了服務(wù)決策的水平。六是律師異地閱卷還不能得到“統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)”的技術(shù)保障支撐。對此，可考慮從三個方面予以改進：其一，加強研判統(tǒng)籌，推動異地閱卷順利開展。結(jié)合實際對律師異地閱卷可行性進行研判，解決疫情期間律師出行不便、閱卷困難等問題，依法保障律師執(zhí)業(yè)權(quán)利；其二，明確工作指引，促進異地閱卷規(guī)范統(tǒng)一。制定專門規(guī)范，從受理申請、身份核實、異地對接、卷宗傳送等方面進行統(tǒng)一；其三，嚴(yán)格保密要求，確保異地閱卷安全穩(wěn)妥。堅持把辦案安全放在第一位，在閱卷范圍上、卷宗傳遞上和送達(dá)方式上都采取嚴(yán)格保密措施，并與律師簽定保管和銷毀責(zé)任。律師異地閱卷問題看似是律師執(zhí)業(yè)權(quán)利保障問題，但關(guān)乎案件質(zhì)量和內(nèi)部管理。如果律師的執(zhí)業(yè)權(quán)利得不到保障，則說明檢察領(lǐng)導(dǎo)的監(jiān)督管理職能未得到充分履行。七是檢察機關(guān)與人民法院、公安機關(guān)和司法行政機關(guān)等數(shù)據(jù)壁壘仍然存在。為解決此問題：其一，建立辦案數(shù)據(jù)互聯(lián)互通平臺。監(jiān)獄管理局、檢察院、法院之間均應(yīng)安排辦案數(shù)據(jù)發(fā)送和接收節(jié)點，監(jiān)獄管理局可網(wǎng)上報送電子卷宗，檢察機關(guān)審查后將辦案結(jié)果網(wǎng)上傳輸給監(jiān)獄管理局或法院，實現(xiàn)減刑、假釋類案件由各政法部門各自辦理轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^平臺協(xié)同網(wǎng)上辦案，促進各部門分工配合，相互監(jiān)督。其二，共享相應(yīng)信息。共享律師檔案信息庫、人民監(jiān)督員檔案信息庫、社區(qū)矯正人員信息庫、服刑人員信息庫和公共法律服務(wù)一體化平臺、公共服務(wù)法律法規(guī)庫等相關(guān)數(shù)據(jù)，加強信息化協(xié)作配合，實現(xiàn)共享、共用、共同開發(fā)。其三，實現(xiàn)遠(yuǎn)程會商。采用高清視頻技術(shù)、雙聲道寬頻語音等，保障遠(yuǎn)程會商順利開展。與公安、司法行政機關(guān)和法院的信息共享，是部門負(fù)責(zé)人有效行使監(jiān)督管理權(quán)的基礎(chǔ)，可以提升監(jiān)督的效率和效果。八是權(quán)力清單與系統(tǒng)設(shè)置不一致。由于兩者之間出現(xiàn)差異，導(dǎo)致檢察人員無所適從。因此，建議對系統(tǒng)進行更新，使之與權(quán)力清單中的權(quán)力配置保持一致。九是系統(tǒng)響應(yīng)較慢，運行效率不高。檢察官普遍反映該系統(tǒng)“用戶體驗”有待改善，可通過系統(tǒng)的進一步優(yōu)化提高反應(yīng)速度。十是刑事案件質(zhì)效評價機制不健全。通過建立案件質(zhì)效分析機制，構(gòu)建案件質(zhì)量管理指標(biāo)模型指引，通過監(jiān)控數(shù)據(jù)之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)和動態(tài)變化，反映案件質(zhì)效的“全貌”。同時，以“案-件比”中的“案”“件”數(shù)據(jù)為縱軸，以刑檢部門全部檢察官為橫軸，建立坐標(biāo)軸，展示每一個檢察官和辦案組月度產(chǎn)生“案”和“件”的情況，查找產(chǎn)生“件”的環(huán)節(jié)和原因。

需要注意的是，2.0系統(tǒng)中的最低審批權(quán)限并非決定權(quán)，既然最低審批權(quán)限下放至員額檢察官，那么這意味著分管檢察長也可行使。應(yīng)通過系統(tǒng)優(yōu)化，實現(xiàn)動態(tài)智能化。例如，對于普通的危險駕駛案件，可以由員額檢察官決定訴與不訴，但是對涉嫌犯罪主體系縣處級以上領(lǐng)導(dǎo)干部的，系統(tǒng)可以自動設(shè)置為分管檢察長審批決定。

(四)強化司法責(zé)任追究

現(xiàn)實的情況是各級、各地檢察院對所屬檢察官較少追責(zé)，導(dǎo)致司法責(zé)任制難以落實。其原因有以下兩點：一是司法責(zé)任和司法瑕疵較難界定；二是對檢察官追責(zé)較為慎重。對檢察官追責(zé)擔(dān)心影響其本人和其他檢察官工作積極性，畢竟檢察官壓力很大，每年辦理相當(dāng)多的案件，“瑕不掩瑜”心理導(dǎo)致對檢察官追責(zé)“心慈手軟”，大多數(shù)檢察院多以業(yè)績考核扣分代替追責(zé)。然而，司法責(zé)任制改革要落實落地，需要做到以下幾點：

一是明確對造成案件錯誤結(jié)果的主體均應(yīng)追究司法責(zé)任。根據(jù)司法責(zé)任制“誰決定、誰負(fù)責(zé)”的原則，承辦人、分管檢察長和檢察長承擔(dān)司法責(zé)任無疑。問題是如果部門負(fù)責(zé)人在審核時同意了承辦人錯誤的處理意見，是否應(yīng)當(dāng)承擔(dān)司法責(zé)任？筆者認(rèn)為，其也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任，屬于審查把關(guān)不嚴(yán)的監(jiān)督責(zé)任落實不到位。其本來可以將案件提交檢察官聯(lián)席會議討論或者提交檢察長決定由檢察委員會討論決定卻沒有履行該職責(zé)。對此，可以司法責(zé)任制意見中的“監(jiān)督管理責(zé)任”落實不到位對其追責(zé)。唯有如此，才能促使其認(rèn)真履行職責(zé)，案件質(zhì)量才能有保障。但是，應(yīng)注意區(qū)分責(zé)任大小，畢竟其不是最終決定者，因此，在責(zé)任追究上應(yīng)區(qū)別于承辦檢察官和分管檢察長或者檢察長，其承擔(dān)的是一種次要責(zé)任。目前認(rèn)罪認(rèn)罰從寬案件占據(jù)檢察機關(guān)刑檢業(yè)務(wù)的80%以上。根據(jù)刑訴法規(guī)定，對于認(rèn)罪認(rèn)罰案件檢察官須提出量刑建議，并就認(rèn)定的事實、罪名、量刑建議等問題，由犯罪嫌疑人簽署認(rèn)罪認(rèn)罰具結(jié)書。檢察機關(guān)的主導(dǎo)地位集中體現(xiàn)于認(rèn)罪認(rèn)罰案件中。[9]如果人民法院采納了檢察機關(guān)指控的罪名和量刑建議，一旦出現(xiàn)錯案，也應(yīng)追究檢察辦案人員的責(zé)任。不能講權(quán)力時是“主導(dǎo)”，而在責(zé)任承擔(dān)上就不講“主導(dǎo)”，主導(dǎo)權(quán)力意味著主導(dǎo)責(zé)任。如此，才符合權(quán)責(zé)統(tǒng)一原則。

二是明確司法輔助人員和書記員的司法責(zé)任。這兩類人員應(yīng)當(dāng)在司法人員分類管理的基礎(chǔ)上，明確其職能分工，這是責(zé)任追究的前提。如果職責(zé)不明，追責(zé)便無從談起。由于司法輔助人員和書記員是在檢察官領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)下開展工作，服務(wù)于檢察官的辦案活動。因此，檢察官對其有監(jiān)督管理之責(zé)。如果因該兩類主體故意或者重大過失出現(xiàn)司法錯誤，在追究司法輔助人員和書記員的同時，也應(yīng)當(dāng)追究該員額檢察官的司法責(zé)任。中央政法委關(guān)于政法領(lǐng)域全面深化改革會議強調(diào)：要進一步規(guī)范檢察官助理從事輔助性工作的職責(zé)，明確書記員承擔(dān)事務(wù)性工作的職責(zé)，依法承擔(dān)相應(yīng)的工作責(zé)任。[1]基于此，當(dāng)前應(yīng)盡快制定檢察官助理和書記員權(quán)力與義務(wù)的規(guī)范，以便為責(zé)任追究提供明確依據(jù)。

三是建立符合條件時責(zé)任豁免的容錯機制。現(xiàn)在的司法責(zé)任追究多以“結(jié)果”論，一旦出現(xiàn)某種嚴(yán)重后果或引發(fā)網(wǎng)絡(luò)輿情，便會追究辦案檢察官和相關(guān)人員的責(zé)任。然而，很多時候需要檢察官根據(jù)目前的情勢預(yù)測未來的可能。檢察官是人不是神，不可能“料事如神”，這就決定了其預(yù)測會存在某種偏差。如果不建立相應(yīng)的容錯機制，將會挫傷辦案人員的工作積極性。[10]例如，刑訴法中的批準(zhǔn)逮捕要件和羈押必要性審查中的“社會危險性”，均是現(xiàn)實對未來的預(yù)測，難免有偏差之處，但只要依據(jù)當(dāng)時的情況符合不捕或者變更逮捕措施的條件，即便被追訴人重新犯罪或者脫逃，也不應(yīng)追究辦案檢察官的責(zé)任。但是，根據(jù)《關(guān)于完善人民檢察院司法責(zé)任制的若干意見》第35條之規(guī)定：“犯罪嫌疑人、被告人串供、毀證、逃跑的”，檢察人員應(yīng)當(dāng)承擔(dān)司法責(zé)任。[10]中央政法委關(guān)于政法隊伍全面深化改革推進會提出：“合理界定錯案范圍，準(zhǔn)確把握責(zé)任豁免的具體情形，做到既嚴(yán)格追究錯案責(zé)任，又鼓勵擔(dān)當(dāng)作為?！爆F(xiàn)在一些檢察官缺乏擔(dān)當(dāng)精神，不求有功，但求無過，與容錯機制缺失有很大關(guān)系。因此，應(yīng)當(dāng)通過法律的完善盡快建立容錯機制，明確責(zé)任豁免事項和情形，為檢察官依法履職“松綁”。

四是在對員額檢察官“放權(quán)”到位的同時，應(yīng)加強對部門負(fù)責(zé)人怠于行使管理權(quán)的追責(zé)。司法責(zé)任制改革的方向仍要堅持，強化辦案檢察官的責(zé)任追究，以其“有職有權(quán)”為前提，在“放權(quán)”不充分的情況下，片面強調(diào)追責(zé)，就會出現(xiàn)權(quán)責(zé)錯位，挫傷辦案檢察官的積極性。因此，對員額檢察官追責(zé)的同時，首先需解決權(quán)力配置和行使到位的問題。需要注意的是，盡管司法責(zé)任制改革意見規(guī)定了部門負(fù)責(zé)人的監(jiān)督管理責(zé)任，但是根據(jù)檢察官業(yè)績考核辦法的規(guī)定，主要是對檢察官辦案的“質(zhì)量、效率、效果”進行考評，并無針對監(jiān)督管理工作是否落實進行考評的內(nèi)容。即便是對部門負(fù)責(zé)人考評，也主要是對其是否完成辦案指標(biāo)考評，或者像其他員額檢察官一樣，只對上述三項內(nèi)容考核。由于對監(jiān)督管理工作考核和追責(zé)的缺失，難以督促部門負(fù)責(zé)人積極履行監(jiān)督管理之責(zé)。建議增加對部門負(fù)責(zé)人履行監(jiān)督管理職能情況的考核，可設(shè)置若干項指標(biāo)，對怠于履行監(jiān)管職能或不該管而管的“越位”行為予以負(fù)向考核，考核結(jié)果與責(zé)任追究掛鉤。

(五)部門負(fù)責(zé)人應(yīng)加強對下級檢察院對口業(yè)務(wù)條線的指導(dǎo)

“加強上級檢察院對下級院的領(lǐng)導(dǎo)，健全上下級檢察機關(guān)依法接續(xù)監(jiān)督機制?！笔屈h中央提出的一項改革要求。[1]上下級之間的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，可通過部門負(fù)責(zé)人作用的發(fā)揮實現(xiàn)。具體為：一是通過組織本業(yè)務(wù)條線檢察官的學(xué)習(xí)和培訓(xùn)，提高履職能力；二是組織開展業(yè)績考核，督促下級院注重案件質(zhì)效；三是組織開展案件評查、優(yōu)秀司法文書評選、公訴人辯論賽、檢察官與律師辯論賽等形式，提升業(yè)務(wù)技能；四是上級院辦理的重大疑難案件，可以抽調(diào)下級院檢察院組成辦案組，即“異級用檢”，下級檢察院檢察官通過參與上級院案件的辦理得到歷練和提高；五是通過召開本條線業(yè)務(wù)工作會議，分析下級院辦案中存在的突出問題，或者總結(jié)和推廣經(jīng)驗，從而改進工作不足，及時發(fā)現(xiàn)和糾正矛頭性和傾向性問題。因此，即便實行司法責(zé)任制，上級檢察機關(guān)部門負(fù)責(zé)人對下級院業(yè)務(wù)條線的監(jiān)督指導(dǎo)功能并沒有減弱。這既符合司法責(zé)任制改革精神，也是貫徹落實政法隊伍全面深化改革推進會的要求。

(六)對“異地異級用檢”提出建議

對于上一級檢察機關(guān)辦理的重大、疑難、復(fù)雜案件，該檢察機關(guān)可以調(diào)用下級檢察院的優(yōu)秀檢察官參與辦理。對此，上級檢察機關(guān)的部門負(fù)責(zé)人可以提出意見和建議，并報分管檢察長或者檢察長決定。[11]

五、司法責(zé)任制改革后在保障檢察官獨立辦案與檢察長、部門負(fù)責(zé)人有效行使管理監(jiān)督權(quán)之間達(dá)至一種平衡

與法院上下級之間的審級獨立和法官的個體獨立相比，檢察機關(guān)的行政化色彩更強，遵循“上下一體”和“上命下從”的領(lǐng)導(dǎo)體制。這就決定了檢察官辦案獨立性相對較弱。特別是過度的檢察行政化會造成一線辦案缺乏精英、部分檢察官缺乏榮譽感與責(zé)任心、疊床架屋、效率低下、機構(gòu)林立、人浮于事等弊端。[12]P30司法責(zé)任制改革后，有不少檢察一線的優(yōu)秀檢察官離開檢察機關(guān)就是明證。為了保證案件質(zhì)量，實現(xiàn)司法公正，有必要加強檢察領(lǐng)導(dǎo)的管理監(jiān)督職能，但又不至于損害檢察官的辦案主體地位，確實需要在二者之間尋求一種平衡。

(一)“三級審批制”仍有附條件予以保留的必要

此種制度設(shè)置，雖然可能降低訴訟效率，但是可以最大限度保障司法公正。在公正與效率之間，公正永遠(yuǎn)是第一位的。一個檢察院，有多個業(yè)務(wù)條線，檢察官動輒幾十乃至上百，檢察長、分管檢察長往往“鞭長莫及”，需要充分發(fā)揮中層領(lǐng)導(dǎo)的監(jiān)督管理職能，這是檢察機關(guān)有序且有效運行的重要保障。在筆者調(diào)研中，有的分管檢察長抱怨案頭上動輒有幾十、上百的司法文書需要簽發(fā)，無法保障案件質(zhì)量。還有的分管檢察長提出對案件質(zhì)量的把關(guān)，只能通過平時對該檢察官的印象好壞進行，很難通過審查司法文書發(fā)現(xiàn)問題。附條件的“三級審批制”既符合檢察實際，也符合“上命下從”的管理體制，是檢察領(lǐng)導(dǎo)行使管理監(jiān)督權(quán)的有效方式。在認(rèn)罪認(rèn)罰案件中，《人民檢察院辦理認(rèn)罪認(rèn)罰案件監(jiān)督管理辦法》第12條明確了6項部門負(fù)責(zé)人的監(jiān)督管理職責(zé)：包括聽取承辦人有關(guān)辦案情況的報告、要求檢察官復(fù)核、補充、完善證據(jù)、召集檢察官聯(lián)席會議、指導(dǎo)檢察官均衡把握捕與不捕、訴與不訴法律政策、量刑建議等問題，提請檢察委員會審議作出決定、對案件提出審核意見，等等。同時，要考慮到檢察委員會與辦案檢察官的關(guān)系。司法責(zé)任制的核心是“誰辦案誰負(fù)責(zé)，誰決定誰負(fù)責(zé)”。為此，檢察官的辦案主體地位應(yīng)受到尊重和保障。這就要求檢察委員會盡量縮小通過開會形式討論案件的范圍，《人民檢察院檢察委員會工作規(guī)則》將提交會議研究的案件范圍限定在“重大、疑難、復(fù)雜的案件”，應(yīng)當(dāng)說符合司法責(zé)任制改革的精神。[13]《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》一定程度上加強了“三級審批制”，應(yīng)當(dāng)說是符合客觀實際的。附條件的“三級審批制”中所“附條件”應(yīng)當(dāng)是前述的“四類案件”，尤其是疑難、復(fù)雜和重大案件。

(二)改變部門負(fù)責(zé)人對案件處理的決定權(quán)為提請檢察官聯(lián)席會議討論的決定權(quán)

對于重大、復(fù)雜、疑難、社會關(guān)注度高的敏感案件和存在較大爭議的案件，應(yīng)當(dāng)由部門負(fù)責(zé)人提交檢察官聯(lián)席會議討論，提出咨詢意見；當(dāng)部門領(lǐng)導(dǎo)不同意檢察官的處理意見時，可以將案件交由檢察官聯(lián)席會議討論，供辦案檢察官參考。如果意見不被接受，檢察官仍然堅持己見，則部門領(lǐng)導(dǎo)可以提請分管檢察長決定或者由后者提請檢察委員會討論決定。《人民檢察院辦理認(rèn)罪認(rèn)罰案件監(jiān)督管理辦法》第9條第3款規(guī)定：“檢察官聯(lián)席會議討論意見一致或者形成多數(shù)意見的，由承辦檢察官自行決定或者按檢察官職權(quán)配置規(guī)定報請決定。承辦檢察官與多數(shù)意見分歧的，應(yīng)當(dāng)提交部門負(fù)責(zé)人審核后報請檢察長(分管副檢察長)決定。”這樣兼顧了檢察領(lǐng)導(dǎo)的監(jiān)督管理權(quán)與檢察官獨立辦案之間的平衡?，F(xiàn)行部門負(fù)責(zé)人監(jiān)督管理方式是對于刑訴法規(guī)定需要報請檢察長決定的事項和需要向檢察長報告的案件，應(yīng)當(dāng)先由業(yè)務(wù)機構(gòu)負(fù)責(zé)人審核。因此，在“統(tǒng)一檢察業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)”中，員額檢察官將案件處理意見提交部門負(fù)責(zé)人審核時，部門負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)選擇“意見”按鈕并填寫自己的審核意見，而檢察長則應(yīng)當(dāng)選擇“決定”按鈕并填寫自己的審核決定。當(dāng)部門負(fù)責(zé)人不同意員額檢察官意見時，可以主持召開檢察官聯(lián)席會議進行討論，將討論意見、自己的審核意見以及員額檢察官意見報請檢察長或者檢察委員會決定。如果案件重大疑難復(fù)雜，檢察長可以提交檢察委員會討論決定。對于不需要檢察長決定事項，員額檢察官就有決定權(quán)，原則上檢察官可以自行作出處理決定的，但是有的檢察官還是會聽取部門負(fù)責(zé)人審核意見，只要辦案系統(tǒng)中操作無障礙，檢察官還是可以發(fā)給部門負(fù)責(zé)人提審核意見的。應(yīng)當(dāng)說目前的運行方式大致可行，既保障了檢察官辦案主體地位，也加強了部門負(fù)責(zé)人對案件監(jiān)督管理職責(zé)的履行。

(三)賦予檢察長職務(wù)收取權(quán)和職務(wù)移轉(zhuǎn)權(quán)

《關(guān)于加強法官檢察官正規(guī)化專業(yè)化職業(yè)化建設(shè)，全面落實司法責(zé)任制的意見》規(guī)定：“檢察長不同意檢察官處理意見的，可以提出復(fù)核意見，或者提交檢察委員會討論，必要時也可以直接作出決定?！痹撘?guī)定實際上確認(rèn)了檢察長的職務(wù)收取權(quán)。但是，對“職務(wù)移轉(zhuǎn)權(quán)”并未作出明確規(guī)定。當(dāng)檢察長提出自己對案件處理的看法及其理由，如果意見不被接受，不能強令檢察官按照自己的意志決策，這是保障檢察官獨立性的前提，也是檢察官履行客觀義務(wù)的保障。我國檢察官具有司法官的屬性，適當(dāng)保持其獨立性，既是履行客觀義務(wù)的要求，也是鞏固其辦案主體地位的需要。檢察長雖可以行使職務(wù)收取權(quán)，但是其無精力對所有案件都“直接作出決定”。于是，行使職務(wù)移轉(zhuǎn)權(quán)確有必要。也就是當(dāng)自己的意見不被辦案檢察官接受時，可以將該案件交由其他檢察官辦理。為防止檢察長借助職務(wù)收取權(quán)、移轉(zhuǎn)權(quán)來干預(yù)案件的辦理，應(yīng)當(dāng)通過設(shè)置相應(yīng)的程序保障該項權(quán)力不被隨意行使，即只有在符合一定條件的情況下按照特定的方式行使才是正當(dāng)?shù)摹Ｎ覈_灣地區(qū)檢察官吳巡龍認(rèn)為，檢察長行使職務(wù)收取權(quán)和移轉(zhuǎn)權(quán)必須限于三種情形：案件明顯過于重大復(fù)雜、非該檢察官能力所及；檢察官承辦個案有明顯瑕疵；雖無明顯瑕疵，但檢察長之指示與檢察官之認(rèn)知不同，為維持訴追標(biāo)準(zhǔn)之一致。[14]P61

對此，大陸地區(qū)可借鑒我國臺灣地區(qū)的經(jīng)驗，將條件限定為以下四個方面：一是為統(tǒng)一法律適用或追訴標(biāo)準(zhǔn)，檢察長認(rèn)為有必要時。二是有事實足認(rèn)原承辦檢察官執(zhí)行職務(wù)有違法或不當(dāng)行為的。三是原承辦檢察官對上級之命令有不同意見而提出移轉(zhuǎn)或收取請求的。四是因案件之性質(zhì)，認(rèn)為由其他檢察官處理更為適宜的。此外，應(yīng)當(dāng)明確檢察長行使職務(wù)收取權(quán)或者移轉(zhuǎn)權(quán)時，應(yīng)當(dāng)采用書面方式，并載明理由，以供日后檢驗。原承辦檢察官對于職務(wù)收取、移轉(zhuǎn)命令應(yīng)當(dāng)服從，但仍可提出意見書以表達(dá)異議。[15]P153除此之外，還應(yīng)對檢察長的指令權(quán)予以程序規(guī)制。由檢察機關(guān)內(nèi)部和上下級的領(lǐng)導(dǎo)體制所決定，檢察上級和檢察長對下級檢察官有指令權(quán)，但該種權(quán)力的行使應(yīng)予以一定的程序規(guī)制，例如采取書面方式，并載明理由等，從而保障該權(quán)力的正確行使。從域外經(jīng)驗看，指令權(quán)的程序規(guī)制體現(xiàn)在如下三個方面：第一，指令權(quán)的行使應(yīng)當(dāng)采用書面方式，并且附具理由，檢察官應(yīng)當(dāng)將其裝入卷宗之中，以便于事后檢驗，明確責(zé)任?！稓W洲各國檢察官在刑事司法制度中的作用》第10條就明確規(guī)定：“所有檢察官均有權(quán)要求對其發(fā)布的指令以書面的形式進行?！钡诙?，賦予下級檢察官不服指令的異議權(quán)，檢察官認(rèn)為上級的命令違法或者不當(dāng)時，有權(quán)向發(fā)出指令的檢察官的上級提出附理由的書面異議，請求撤銷違法或者不當(dāng)?shù)闹噶睿霞墝μ岢龅漠愖h應(yīng)當(dāng)認(rèn)真進行審查，認(rèn)為異議成立的應(yīng)當(dāng)接受，認(rèn)為理由不成立的應(yīng)當(dāng)作出書面命令并附理由。上述歐洲法律文件第10條同時規(guī)定：“如果一個檢察官認(rèn)為一個指令是非法的，或者違背他本人的良知，應(yīng)當(dāng)可以通過合理的內(nèi)部程序進行職務(wù)移轉(zhuǎn)。”德國法官和檢察官聯(lián)合會要求：“指令應(yīng)以書面形式作出。如果檢察官認(rèn)為指令是不合法的，他應(yīng)以書面形式通知其直接上級，同時要寫明他認(rèn)為指令不合法的理由。如原檢察官堅持其判斷，上級官員應(yīng)當(dāng)免其遵循指令的責(zé)任?！霸诩幽么?，任何人包括檢察官的上司，向辦案檢察官發(fā)出的任何指令，甚至包括電話記錄，辦案檢察官不僅要將其存入卷宗，而且可以向媒介公開?！痹谖覈瑢τ诓簧婕氨Ｃ軆?nèi)容的上級指令，也應(yīng)允許檢察官對外公開，以接受輿論監(jiān)督，從而使上級的指令暴露在“陽光”之下，以此保障指令權(quán)的慎重行使。第三，應(yīng)當(dāng)明確違法的指令對下級檢察官無約束力，下級檢察官有權(quán)拒絕執(zhí)行。例如，《葡萄牙檢察署組織法》第58條規(guī)定：檢察官有權(quán)拒絕執(zhí)行上級不合法的指示、命令和指導(dǎo)；如果檢察官認(rèn)為上級的指示、命令和指導(dǎo)嚴(yán)重違反法律的尊嚴(yán)，也可以拒絕執(zhí)行。此外，我國《關(guān)于完善人民檢察院司法責(zé)任制的若干意見》第21條規(guī)定：在省級檢察院制定權(quán)力清單時，“可以將檢察長的部分職權(quán)委托檢察官行使”。這蘊含著檢察長職務(wù)移轉(zhuǎn)權(quán)的意味。但是，對于是否批捕、是否起訴、是否抗訴和是否提出糾正違法意見等事項，因事關(guān)重大，為慎重起見，不宜交由其他員額檢察官行使。 部門負(fù)責(zé)人除了對重大、復(fù)雜、疑難案件行使監(jiān)督管理權(quán)外，應(yīng)當(dāng)通過組織業(yè)務(wù)培訓(xùn)、學(xué)習(xí)研討、庭審觀摩、業(yè)務(wù)競賽、優(yōu)秀司法文書評選、業(yè)績考核等方式，加強對檢察官的監(jiān)督管理。而非“越俎代庖”，代替檢察官作出決定。