生態(tài)環(huán)境損害賠償金管理模式探討

□文/鐘文婷

（江西理工大學(xué)法學(xué)院 江西·贛州）

［提要］ 有效地監(jiān)督管理生態(tài)環(huán)境損害賠償金的使用，并保證該項資金切實地用在修復(fù)生態(tài)環(huán)境方面，這是我國環(huán)境保護工作需要解決的重要問題之一。為了對生態(tài)損害賠償金有更加細(xì)致的管理，在管理機構(gòu)、資金使用、監(jiān)督等方面應(yīng)有一些明確的規(guī)定。本文從探索政府角色出發(fā)，探討第三方基金會管理的生態(tài)環(huán)境損害賠償金模式，以期更好地維護公共利益和生態(tài)環(huán)境。

2017 年5 月，習(xí)近平主持黨的十八屆中央政治局第四十一次集體學(xué)習(xí)，強調(diào)要落實生態(tài)環(huán)境損害賠償制度；2017 年8月,審議通過《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》（以下簡稱《方案》），2018 年1 月1 日起實行，《方案》中強調(diào)加強生態(tài)環(huán)境損害賠償資金管理。由此可見，政府對于損害賠償金的使用與監(jiān)管愈加地重視。但是，各省份對損害賠償金的使用和監(jiān)管規(guī)定還較為模糊。在生態(tài)損害賠償金的使用與監(jiān)管方面，應(yīng)有更加嚴(yán)謹(jǐn)?shù)墓芾砟Ｊ健?/p>

一、生態(tài)環(huán)境損害賠償金管理現(xiàn)狀

（一）生態(tài)損害賠償金管理現(xiàn)狀。在我國各地的實踐中，資金的管理一般可分為三種：一是交國庫或地方國庫中，由政府管理。例如，《山東省生態(tài)環(huán)境損害賠償資金管理辦法》資金將被列入省政府非稅收入，并且全額上繳省級國庫，納入財政預(yù)算進(jìn)行管理。該辦法確認(rèn)了生態(tài)損害賠償金的主體是省財政廳，管理者是財政廳，并確定以下執(zhí)收主體，磋商議定所得的生態(tài)損害賠償金，執(zhí)行主體是環(huán)保主管部門；人民法院的生效判決、調(diào)解所得的生態(tài)損害賠償金，執(zhí)行主體是人民法院。資金具體通過“山東省非稅收入征收與財政票據(jù)管理系統(tǒng)”繳納，省財政廳負(fù)責(zé)確定資金的執(zhí)收編碼?！墩憬∩鷳B(tài)環(huán)境損害賠償資金管理辦法（試行）》也是為政府的非稅收入，與山東省不同的是此處多了一點，權(quán)利人可以指定上交的機關(guān)，交于指定部門或者機構(gòu)的同級國庫。對于山東省和浙江省已出臺的對于生態(tài)環(huán)境賠償金的規(guī)定可以看出，都是作為政府的非稅收入，由政府主導(dǎo)。二是建立一個環(huán)境公益賬戶（由政府或行政機關(guān)），由相關(guān)主管部門主管專項資金。昆明市環(huán)保局提供專門賬戶存生態(tài)損害賠償金，市審計局監(jiān)督。云南省宜良縣國土資源局訴被告污染環(huán)境案中，法院裁定宜良縣國土資源局在判決生效之日起十日內(nèi)向“昆明市環(huán)境公益訴訟救濟專項資金”的賬戶支付賠償，判決生效后，昆明市環(huán)保局立刻根據(jù)《昆明市環(huán)境公益訴訟救濟專項資金管理暫行辦法》第5 條，設(shè)置了環(huán)境公益訴訟救濟專項資金。三是建立生態(tài)修復(fù)基金，為應(yīng)對環(huán)境公益訴訟產(chǎn)生的生態(tài)損害賠償金管理，貴州省貴陽市申請建立生態(tài)修復(fù)基金。把賠償義務(wù)人的賠償金放于生態(tài)修復(fù)基金，通過基金的形式對資金進(jìn)行管理。

（二）生態(tài)損害賠償金管理現(xiàn)存問題。從現(xiàn)有的管理方式分析，有著一些不足和弊端。

1、政府主導(dǎo)管理模式。把生態(tài)損害賠償金納入政府的非稅收入，繳入國庫，由政府為主導(dǎo)的管理模式。這種模式下，政府在對財政資源的管理方面會有很多的考慮，對于財政資金緊缺的方面，政府不可避免地將會多加關(guān)注，此時已與財政資金融為一體的生態(tài)損害賠償金不可避免地會遭受一定程度的缺失，對于生態(tài)損害救濟就會缺少一部分。并且將生態(tài)環(huán)境損害賠償金交由政府進(jìn)行管理，此時資金已處于一種不受公眾能夠觸摸的全封閉情形，無論是國家還是地方政府，一般都不對外公開財政資金的使用，社會公眾也很難有相應(yīng)便捷的方法查詢到資金使用的具體信息。當(dāng)生態(tài)環(huán)境損害賠償金已然進(jìn)入完全封閉的空間中，無論是環(huán)境公益訴訟的原告還是社會公眾都無法在行政權(quán)力的干涉下對其進(jìn)行行之有效的監(jiān)督，這是一塊很大的不透明空間。大眾將無法或者很難得知資金的真正去向，如果對于資金的使用情況社會公眾無法對其進(jìn)行查詢和監(jiān)督，公眾長期與生態(tài)環(huán)境的救濟工作脫節(jié)，將會對生態(tài)環(huán)境的保護和救濟產(chǎn)生漠視心理，對生態(tài)環(huán)境的保護和救濟氛圍的營造都會處于非常不利的境地。

2、財政部門主導(dǎo)管理模式。建立由財政部門管理的賬號的生態(tài)損害賠償金管理模式，存在兩點問題：第一，當(dāng)資金由財政部門管理后，公眾對其無法接觸也很難對資金進(jìn)行監(jiān)管，沒有現(xiàn)實的方法可以及時地獲取資金的使用情；第二，由于生態(tài)環(huán)境的修復(fù)具有復(fù)雜和特殊的特性，生態(tài)環(huán)境損害賠償金在管理時，既需要在生態(tài)損害賠償金的資金財務(wù)上有專業(yè)處理能力的人員，也需要對生態(tài)救濟的各方面有專業(yè)能力的人員進(jìn)行統(tǒng)籌。這兩個方面是目前現(xiàn)有的財政部門很難做到的，財政部門缺少掌握對生態(tài)環(huán)境救濟工作的相關(guān)專業(yè)能力的人員，因此在對資金的管理上成為一項重大阻礙。若由非政府組織來進(jìn)行管理將會存在更大的阻礙。

3、基金會全權(quán)管理模式。建立基金會，由基金會對資金進(jìn)行全權(quán)管理的模式。建立基金會的情形下，在這種制度下應(yīng)當(dāng)設(shè)有相應(yīng)的行政機關(guān)對基金進(jìn)行監(jiān)督，此種狀態(tài)下也不會進(jìn)行過度的干預(yù)。但從實際情況分析，在貴州省貴陽市，對市財政局對中級人民法院提出“申請建立生態(tài)修復(fù)基金報告建議”分析，貴陽市的財政部門在基金會對資金的管理時還是有很多的行政干預(yù)，與將損害賠償金上繳國庫和財政部門相類似，資金還是進(jìn)入一個相對比較封閉的空間，社會公眾很難獲取相關(guān)的信息。建立基金會，在我國也有很多學(xué)者支持，有人提出應(yīng)當(dāng)建立全國統(tǒng)一的生態(tài)損害賠償基金，在此情形下，由基金會將其在一定的管理辦法和程序下進(jìn)行統(tǒng)一管理。也有其他建議，分別根據(jù)不同的生態(tài)救濟工作的不同方面分別建立專項基金，如生態(tài)損害防范費、污染物清除費、鑒定評估費等，此項建議方案如果需要在實際中進(jìn)行實現(xiàn)，雖然建立分項基金會對賬目比較明細(xì)，但在實際操作中會有太多的阻礙，可實際操作性不強。還有不可忽視的是，基金會的設(shè)立條件比較嚴(yán)格，運行時成本較高，在資金的保值增值方面存在較大的問題。此外，建立的基金會不但要對資金進(jìn)行管理，還要對生態(tài)救濟工作中出現(xiàn)的一項相關(guān)的專業(yè)性和技術(shù)性較強的問題進(jìn)行處理，基金一般不會有這些資源儲備。如果要成立基金會，這些方面都需要考量。

二、政府監(jiān)管下第三方基金會模式

建立政府監(jiān)督下基金會管理資金的模式。此種基金會并不是由基金會獨立管理，應(yīng)與政府共同參與管理，結(jié)合由基金會對生態(tài)環(huán)境損害賠償金管理的優(yōu)勢和政府的行政優(yōu)勢，對資金進(jìn)行最有效的管理。為讓生態(tài)損害賠償金更加有效地?？顚Ｓ糜谏鷳B(tài)救濟，提出政府監(jiān)督下的第三方基金會管理模式，并對基金與政府的分工加以探討。

（一）第三方基金會模式下的政府角色。由于政府在管理生態(tài)補償金的問題上有著雙重的身份，使得其在里面扮演著特殊的角色。因此，在生態(tài)損害賠償金的管理上，政府應(yīng)當(dāng)平衡好自己的雙重身份，處理好管理制度上的問題。對于政府的雙重身份，在一定意義上是出于一種平等的地位，在政府作為權(quán)利主體和權(quán)力機關(guān)雙重身份的交織下，不管是作為權(quán)利主體還是權(quán)力機關(guān)對生態(tài)損害賠償金都有管理權(quán)。一方面作為權(quán)利主體，政府管理生態(tài)損害賠償金，權(quán)利的來源是基于政府、是生態(tài)環(huán)境的所有人，當(dāng)生態(tài)環(huán)境遭受損害時，也就是所有人的利益遭受到侵害，政府作為權(quán)利人為維護生態(tài)環(huán)境的健康而提出的生態(tài)損害賠償，作為生態(tài)環(huán)境的所有人，那么在使用生態(tài)損害賠償金時，所有的出發(fā)點都應(yīng)圍繞生態(tài)救濟。生態(tài)損害賠償具有公共、救濟、專用的性質(zhì)，在資金的使用上是要?？顚Ｓ糜诠驳纳鷳B(tài)損害的救濟上。另一方面政府作為權(quán)力機關(guān)，應(yīng)更多的是對生態(tài)損害賠償金的管理上起到監(jiān)督的作用，讓資金流向更加清晰。因此，需要平衡好生態(tài)損害賠償金的使用和監(jiān)督的責(zé)任劃分。政府在訴訟階段，基于生態(tài)環(huán)境的所有人，應(yīng)最大限度地為生態(tài)救濟爭取最大利益，在生態(tài)損害賠償金的管理上應(yīng)當(dāng)規(guī)避其他因素的干擾，將資金最大化地應(yīng)用到生態(tài)救濟上。因此，若建立政府-基金管理模式，政府的職責(zé)應(yīng)更多地放在資金的監(jiān)管與技術(shù)支撐方面。其一，一方面作為生態(tài)環(huán)境的所有人，對于生態(tài)救濟處于急切的心情狀態(tài)，但由于其他因素的干擾，將削減對生態(tài)救濟的關(guān)注；另一方面作為權(quán)力機關(guān)，政府對于公共秩序本就負(fù)有監(jiān)督職責(zé)，因此可從監(jiān)督方面著手。其二，由于基金會在處理生態(tài)修復(fù)目標(biāo)和修復(fù)方案的審核、修復(fù)技術(shù)選用等專業(yè)性和技術(shù)性等方面缺乏專業(yè)性，因此需要政府在為基金的建立時提供派遣、尋找或幫助培養(yǎng)生態(tài)修復(fù)目標(biāo)和修復(fù)方案的審核、修復(fù)技術(shù)選用等專業(yè)人才方面作支撐。

（二）第三方基金會模式下的基金會角色?；饡趯Y金的管理與行政機關(guān)的很大不同在于管理時會更為靈活。一方面基金會對于管理的機構(gòu)和組織分布方面更加清晰，并有自身對于財務(wù)和監(jiān)管方面的機制，對資金的使用方面可以更快捷地進(jìn)行合理性審查，而沒有其他方面的干擾，并可以在資金的專業(yè)性水平和有效利用率方面進(jìn)行一個大幅度的提升?；饡且粋€非營利性、公益性的機構(gòu)，與生態(tài)損害賠償金的公共性質(zhì)相切合，并且相較于行政機關(guān)，社會公眾能夠更便捷地行使信息知情權(quán)，在政府的監(jiān)管下基金會對于資金的使用將更加透明化。另一方面基金會具有獨立性，相比于政府的內(nèi)部的封閉式管理，更不易受到權(quán)力的干擾。在上文中，貴陽市的基金管理對于政府-基金會共管模式對生態(tài)損害賠償金進(jìn)行管理時，就應(yīng)當(dāng)更加地清晰政府的定位，處理好政府和基金會的分工。在政府-基金會管理模式下基金會在正常的管理下，應(yīng)避免政府的過度干預(yù)，避免出現(xiàn)官員行使特權(quán)進(jìn)行權(quán)力尋租的現(xiàn)象。因此，在第三方基金會管理模式下基金會應(yīng)負(fù)有公開透明地對資金進(jìn)行管理的職責(zé)。

三、政府監(jiān)管下第三方基金會管理模式制度運行機制

在基于上述討論，為使得生態(tài)損害賠償金能夠?qū)？顚Ｓ玫赜糜诠采鷳B(tài)環(huán)境的救濟，提出第三方基金會管理模式，政府負(fù)責(zé)對生態(tài)損害賠償金的使用進(jìn)行監(jiān)督，并補上基金會的短板，為其提供專業(yè)支撐。

（一）建立監(jiān)督機制

1、監(jiān)督主體。在第三方基金會管理模式下負(fù)有主要監(jiān)督職責(zé)的是政府，在現(xiàn)行出臺的法律中，對生態(tài)損害賠償金負(fù)有監(jiān)督職責(zé)的政府部門有：湖南省，由政府及其指定的生態(tài)環(huán)境保護行政管理部門進(jìn)行監(jiān)管，如環(huán)境保護部門、國土資源局、水利局等；山東省，將生態(tài)救濟工作中有關(guān)的各項報告、資金的使用情況報告及時公開，社會公眾對此進(jìn)行監(jiān)督；重慶市，審計部門有權(quán)對生態(tài)損害賠償金的使用進(jìn)行監(jiān)督。此外，有觀點認(rèn)為，法院、賠償權(quán)利人、賠償義務(wù)人在生態(tài)賠償訴訟中與生態(tài)環(huán)境損害賠償金密切相關(guān)，是有直接關(guān)系的主體，這三個主體應(yīng)當(dāng)對生態(tài)損害賠償金盡到使用是最為關(guān)心的，他們應(yīng)當(dāng)有監(jiān)督的權(quán)利，因此在監(jiān)督主體進(jìn)行考慮時，應(yīng)當(dāng)將他們列入其中。政府中的監(jiān)督部門對整個區(qū)域進(jìn)行監(jiān)督是國家賦予的權(quán)力，因此政府應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格監(jiān)督資金的使用情況。在《方案》中有說明，在涉及到公共利益有關(guān)的重大事項，應(yīng)當(dāng)及時向社會公眾公開。生態(tài)環(huán)境是公共資源，生態(tài)損害賠償金是為了保護和救濟受損生態(tài)環(huán)境，對于保障資金真正地落到保護和救濟環(huán)境上，社會公眾應(yīng)當(dāng)有知情權(quán)?；诖耍ㄔ?、賠償權(quán)利人、賠償義務(wù)人、公眾、政府應(yīng)為生態(tài)損害賠償金監(jiān)督權(quán)主體。

2、監(jiān)督方式。在已出臺的法律中規(guī)定了兩種情形，當(dāng)賠償義務(wù)人能自行進(jìn)行生態(tài)救濟和不能自行救濟時的情形，因此分開討論。當(dāng)賠償義務(wù)人自行進(jìn)行生態(tài)救濟的情況下，應(yīng)當(dāng)由政府和基金會作為監(jiān)督主體，與賠償義務(wù)人、管理人簽訂一個監(jiān)督協(xié)議，對賠償義務(wù)人的工作進(jìn)行監(jiān)督。對于賠償義務(wù)人的工作進(jìn)展和資金使用，由第三方對管理人進(jìn)行書面匯報，管理人把資金使用情況報政府審核，由并向社會公眾進(jìn)行信息公開。

在賠償義務(wù)人不能自行進(jìn)行生態(tài)救濟時，由基金會進(jìn)行生態(tài)救濟工作，政府作為監(jiān)督的主要主體，救濟工作開展后基金會將生態(tài)損害賠償金的具體使用情況報告給管理人，管理人可以隨時到現(xiàn)場檢查。資金使用情況報告，在管理人進(jìn)行檢查后可自行出具，出具后應(yīng)當(dāng)交政府監(jiān)督小組進(jìn)行審核。小組在審核時可以要求管理人提供詳細(xì)報告，也可以讓管理人進(jìn)行面對面情況報告。第三方基金會管理模式下，政府與基金會應(yīng)宣傳、鼓勵公眾廣泛地參與生態(tài)環(huán)境保護和救濟當(dāng)中，從宣傳渠道和立法等層面上讓社會公眾參與到生態(tài)文明建設(shè)中，讓群眾擁有更強烈的參與感和社會責(zé)任感。政府應(yīng)當(dāng)對生態(tài)建設(shè)中的違法行為加大打擊力度，當(dāng)在生態(tài)救濟工作中出現(xiàn)違法行為，所有公民都可向政府舉報。政府接到舉報后，必須對相關(guān)情況進(jìn)行核實，并及時通過各種渠道面向公眾將信息公開告知。對違法行為進(jìn)行核實，屬實后應(yīng)當(dāng)對基金會進(jìn)行處罰，并且政府需要對檢舉人員進(jìn)行適當(dāng)?shù)谋Ｗo和獎勵。

（二）建立基金會的信息公開機制。生態(tài)環(huán)境遭受損害就是社會公眾的公共利益遭受到侵害，因此生態(tài)救濟工作是涉及公共利益的重大公益性工作?；饡⑿畔⒐_機制，應(yīng)當(dāng)將其日常工作狀況進(jìn)行公開，社會公眾能夠行使知情權(quán)。為了信息能夠及時地被公眾知曉，必須建立專門的生態(tài)損害賠償基金會網(wǎng)站，在官網(wǎng)上公布具體工作，如具體工作實施項目、生態(tài)環(huán)境損害賠償金的使用情況等公眾關(guān)注的信息，以便接受社會公眾的監(jiān)督。對于公眾關(guān)注的重大生態(tài)救濟項目，必要時可以通過網(wǎng)絡(luò)、報紙、電視等方式對公眾進(jìn)行公開。在生態(tài)修復(fù)工作過后，還必須對資金的使用情況進(jìn)行考核評估，并將考核結(jié)果向社會公布，從而讓基金會的整體運行處于陽光之下。建立基金會運行的信息公開機制，對樹立基金會良好的形象和提升社會公眾對基金會的信任都起著很大的作用，公眾將更加便捷地參與生態(tài)文明建設(shè)，在公眾的監(jiān)督下資金的使用將更加透明化，腐敗發(fā)生的概率也將大大降低。

綜上，在環(huán)境破壞日益嚴(yán)重的今天，對于生態(tài)的救濟就是救濟我們?nèi)祟愖陨?，保護生態(tài)環(huán)境，構(gòu)建生態(tài)文明社會，需要全社會的共同努力。生態(tài)救濟中，對生態(tài)損害賠償金的管理對于保護社會公益無疑起到了舉足輕重的作用。有效的生態(tài)損害賠償金管理模式的提出，是對公共利益和生態(tài)環(huán)境的維護。“有損害必有賠償”，對于生態(tài)損害賠償金的管理，政府監(jiān)督下的基金會管理將會使得資金的流向更加清晰，政府監(jiān)督下的基金會對于資金的使用也會讓公眾更加得信服，第三方基金會管理模式下的制度將會讓生態(tài)救濟工作處于陽光之下，“有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督”，政府對于生態(tài)損害賠償金的管理負(fù)有重大的監(jiān)督職責(zé)；信息公開，保證資金的救濟性、專用性，讓其在陽光下維護我們賴以生存的生態(tài)環(huán)境。