王利清 樊金岳

(內(nèi)蒙古農(nóng)業(yè)大學(xué) 內(nèi)蒙古 呼和浩特 010000)

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀導(dǎo)致城鄉(xiāng)之間的基本公共服務(wù)差距很大，農(nóng)村的公共衛(wèi)生服務(wù)供給不足以及組織管理不完善是農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展的重要瓶頸。因此，農(nóng)村公共衛(wèi)生應(yīng)急管理的建立、健全是農(nóng)村現(xiàn)代化治理體系建設(shè)的核心要義之一。學(xué)術(shù)界目前關(guān)于農(nóng)村突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理的研究主要集中在如下幾個(gè)方面：其一，在應(yīng)急績(jī)效評(píng)價(jià)體系層面的研究中，部分學(xué)者提出防疫效能、村民認(rèn)同及參與、明晰防疫權(quán)責(zé)、保證防疫可持續(xù)與平衡計(jì)分卡的財(cái)務(wù)指標(biāo)、客戶維度、內(nèi)部運(yùn)營(yíng)指標(biāo)、學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)等評(píng)價(jià)要素；[1]其二，在應(yīng)急意識(shí)管理層面的研究中，部分學(xué)者認(rèn)為從預(yù)警機(jī)制、處理機(jī)制、價(jià)值引導(dǎo)、政府調(diào)控、社區(qū)管理、居民意識(shí)以及經(jīng)濟(jì)恢復(fù)等方面提升農(nóng)村公共衛(wèi)生事件的管理能力；[2-3]其三，在應(yīng)急管理體系建設(shè)的研究中，多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)形成政府為主導(dǎo)力量，社會(huì)組織和群眾共同參與，組織、人才、物質(zhì)與意識(shí)等關(guān)鍵要素健全的應(yīng)急管理體系；[4-6]其四，從應(yīng)急空間規(guī)劃層面進(jìn)行研究。多數(shù)學(xué)者認(rèn)為農(nóng)村地區(qū)構(gòu)建應(yīng)急管理韌性體系的關(guān)鍵是發(fā)揮區(qū)位優(yōu)勢(shì)，形成多級(jí)聯(lián)動(dòng)，構(gòu)建出“分區(qū)、分級(jí)、分類”農(nóng)村公共衛(wèi)生事件共同體，營(yíng)造健康的鄉(xiāng)村社會(huì)空間。[7-8]

雖然已有研究在完善農(nóng)村突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理能力構(gòu)建以及管理主體多元協(xié)調(diào)建構(gòu)等方面提出了很多有意義的建議，但是目前針對(duì)民族地區(qū)農(nóng)村突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理的研究較少，研究?jī)?nèi)容較為碎片化。民族地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)落后，基礎(chǔ)設(shè)施不發(fā)達(dá)，公共衛(wèi)生管理的各種條件較為匱乏，應(yīng)急管理亟待需要改進(jìn)與完善。鑒于此，本研究在對(duì)呼和浩特市五個(gè)旗縣區(qū)調(diào)研的基礎(chǔ)上，選取全國(guó)防返貧監(jiān)測(cè)信息系統(tǒng)、《2020年內(nèi)蒙古統(tǒng)計(jì)年鑒》以及各旗縣、鄉(xiāng)村檔案中的數(shù)據(jù)資料，一方面全面審視呼和浩特市農(nóng)村突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理的薄弱環(huán)節(jié)與脆弱性；另一方面為提高應(yīng)急管理韌性提出對(duì)策建議，以期為實(shí)現(xiàn)農(nóng)村基本公共衛(wèi)生服務(wù)的均等化提供一定的依據(jù)。

一、韌性的概念與內(nèi)涵

“韌性”衍生于拉丁語(yǔ)詞源，意思是回到原來(lái)的狀態(tài)。韌性不僅是系統(tǒng)在經(jīng)歷外界擾動(dòng)之后能夠恢復(fù)到原來(lái)狀態(tài)的能力，而且意味著在仍然保留系統(tǒng)功能、結(jié)構(gòu)和本質(zhì)的情況下，能夠吸收干擾和重組的能力。韌性概念有三個(gè)核心要素：恢復(fù)性、適應(yīng)性和可轉(zhuǎn)換性，這三個(gè)方面是相互關(guān)聯(lián)的。公共衛(wèi)生應(yīng)急管理的韌性是由信息子系統(tǒng)、決策子系統(tǒng)、權(quán)力子系統(tǒng)、準(zhǔn)備子系統(tǒng)與保障子系統(tǒng)共同組成的系統(tǒng)在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共危機(jī)事件中體現(xiàn)的有序應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的適應(yīng)性與可轉(zhuǎn)換性。[9]習(xí)近平總書記在十三屆全國(guó)人大三次會(huì)議湖北代表團(tuán)審議時(shí)強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)持整體謀劃、系統(tǒng)重塑、全面提升”就是公共衛(wèi)生應(yīng)急管理韌性特點(diǎn)的凝練。

二、農(nóng)村突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理的脆弱性

陳培彬等學(xué)者以全面性、科學(xué)性、系統(tǒng)性為原則構(gòu)建一套涵蓋多主體協(xié)同合作、醫(yī)療衛(wèi)生保障、社會(huì)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等四個(gè)維度的農(nóng)村突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理能力評(píng)價(jià)體系。[10]本研究基于以上四個(gè)維度考察呼和浩特市農(nóng)村突發(fā)公共危機(jī)事件的應(yīng)急管理現(xiàn)狀，目前存在的脆弱性主要體現(xiàn)在如下幾方面。

(一)基層組織領(lǐng)導(dǎo)力薄弱

1.基層高質(zhì)量人才欠缺。2020年呼和浩特市各旗縣選派駐村幫扶干部1997人，2021年各旗縣選派駐村幫扶干部960人，同比上一年減少了1037人，下降了48%個(gè)百分比。同時(shí)，呼和浩特市各旗縣本村干部平均年齡50歲，村黨支部書記兼任村委會(huì)主任的比例為91.52%，平均受教育程度參差不齊，學(xué)歷初中及以下48人，高中及中專148人，大專340人，本科及以上91人。由此可見(jiàn)，當(dāng)?shù)鼗鶎痈刹筷?duì)伍呈現(xiàn)老齡化、學(xué)歷素質(zhì)有待提升的情況，這是基層組織領(lǐng)導(dǎo)力薄弱的原因之一。

2.干部組織領(lǐng)導(dǎo)力不足。首先，農(nóng)村基層組織中村兩委是關(guān)鍵要素，但村兩委處理這種非常規(guī)性的工作時(shí)首先表現(xiàn)出來(lái)的是壓力與挑戰(zhàn)，并將壓力傳導(dǎo)給普通村民，具體表現(xiàn)為號(hào)召動(dòng)員與夸大宣傳違反政策的后果；其次，村兩委經(jīng)常將村干部與黨員組織設(shè)為應(yīng)急管理小組，村民很難成為應(yīng)急管理小組的成員。并且鄉(xiāng)村社會(huì)是血緣、地緣、親緣相結(jié)合的熟人社會(huì)，在應(yīng)對(duì)突發(fā)性公共衛(wèi)生事件時(shí)會(huì)出現(xiàn)向人情妥協(xié)的現(xiàn)象，甚至?xí)霈F(xiàn)村干部與村民之間的謾罵與毆打，無(wú)形中增加了農(nóng)村公共衛(wèi)生事件管理的成本與公共利益的損失；最后，基層組織在應(yīng)對(duì)突發(fā)性公共衛(wèi)生事件時(shí)對(duì)上級(jí)的政策理解不夠透徹，沒(méi)有真正領(lǐng)會(huì)上級(jí)精神，加之工作方式簡(jiǎn)單粗暴，那種機(jī)械、重復(fù)與被動(dòng)應(yīng)對(duì)上級(jí)政策的方式亟需解決。

(二)民眾協(xié)同聯(lián)動(dòng)意識(shí)不足

1.村民主動(dòng)意識(shí)不夠。從年齡分布區(qū)間來(lái)看，2020年呼和浩特市各旗縣村民的文化程度中文盲或半文盲5427人，占比為13.27%，小學(xué)文化程度17429人，占比為39.96%，初中文化程度12487人，占比為28.45%，三類人群占到總?cè)藬?shù)的81.92%。農(nóng)村文化程度低導(dǎo)致村民在公共衛(wèi)生事件發(fā)生時(shí)疏忽警惕，比較被動(dòng)的響應(yīng)基層組織、干部的號(hào)召。

2.基層聯(lián)動(dòng)意識(shí)不足。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，村兩委、基層黨員、志愿者在疫情防控中的參與度較高，而村民參與度較低。由此可見(jiàn)，在公共衛(wèi)生事件發(fā)生的過(guò)程中，應(yīng)急主體仍然是以村兩委、基層黨員以及志愿者開(kāi)展的，社會(huì)組織的參與度一般，基層民眾的協(xié)同力量還沒(méi)有被完全激發(fā)。

(三)醫(yī)療衛(wèi)生保障基礎(chǔ)低下

目前，呼和浩特市各旗縣醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)水平較低。2020年醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)床位數(shù)有2719個(gè)，其中清水河縣最少，僅有386個(gè)床位，武川縣次之，有418個(gè)床位；各旗縣醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)技術(shù)人員有3886人，其中土默特左旗和托克托縣各占1421人和1006人，清水河縣僅有241個(gè)衛(wèi)生技術(shù)員。由此可見(jiàn)，呼和浩特市各旗縣整體的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)水平還有待提升，其主要原因是基本醫(yī)療設(shè)備配備不足、鄉(xiāng)村衛(wèi)生人員比較匱乏，基礎(chǔ)醫(yī)療衛(wèi)生資源由于人口流動(dòng)、區(qū)域差異性等情況有著不同程度的滯后。

(四)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較落后

1.村內(nèi)集體經(jīng)濟(jì)薄弱。2020年呼和浩特市各旗縣全年村集體經(jīng)濟(jì)平均收入為7.38萬(wàn)元，尤其是武川和清水河兩個(gè)貧困縣剛脫貧摘帽，全年村集體經(jīng)濟(jì)收入僅為5萬(wàn)元，低于各旗縣的平均水平。目前雖然幫扶產(chǎn)業(yè)較多，但是村民的受益度較低，對(duì)村集體經(jīng)濟(jì)的支持力度有限，從而無(wú)法為當(dāng)?shù)氐墓残l(wèi)生服務(wù)提供更多的內(nèi)生資金動(dòng)力。

2.村民自身收入偏低。2021年呼和浩特市五個(gè)旗縣平均人均純收入1.4萬(wàn)元，農(nóng)村居民人均消費(fèi)1.07萬(wàn)元，每戶平均年收入3.52萬(wàn)元，家庭平均工資性收入0.98萬(wàn)元，家庭平均生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性收入1.28萬(wàn)元，家庭平均財(cái)產(chǎn)性收入0.24萬(wàn)元，家庭平均轉(zhuǎn)移性收入1.01萬(wàn)元，家庭平均其它收入1.57萬(wàn)元。由此可見(jiàn)，農(nóng)民家庭平均生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性收入、轉(zhuǎn)移性收入及其它收入構(gòu)成了現(xiàn)階段農(nóng)民收入的主要結(jié)構(gòu)，家庭平均工資性收入和財(cái)產(chǎn)性收入較少，加上農(nóng)村居民的人均收入和支出盈余較少，收入渠道有限，限制了當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收入水平。

(五)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)欠缺

1.公共衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)欠缺。農(nóng)村公共衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施的健全程度是影響突發(fā)公共衛(wèi)生事件的重要因素之一。2021年呼和浩特市五個(gè)旗縣農(nóng)村飲水接通率為76.94%，其中托克托縣的自來(lái)水接通率最低為56.5%，五個(gè)旗縣生活垃圾集中處理、生活污水集中處理的行政村比例分別為17.18%和2.28%，其中，武川縣和托克托縣均無(wú)垃圾和污水集中處理點(diǎn)，各旗縣有衛(wèi)生廁所的是17483戶，占總?cè)藬?shù)的75.76 %。由此可見(jiàn)，當(dāng)?shù)氐墓残l(wèi)生設(shè)施非常欠缺，不能保證當(dāng)?shù)丨h(huán)境的干凈衛(wèi)生，為突發(fā)公共衛(wèi)生事件埋下了隱患。

2.從公共通信基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)來(lái)看，2021年呼和浩特市五個(gè)旗縣農(nóng)村通廣播電視的有19588戶，占總?cè)藬?shù)的95.23%，2020年農(nóng)村地區(qū)電視節(jié)目綜合人口覆蓋率98.77%，廣播節(jié)目綜合人口覆蓋率98.89%。由此可見(jiàn)，通信基礎(chǔ)設(shè)施仍未實(shí)現(xiàn)全面覆蓋，在一定程度上阻礙了當(dāng)?shù)卮迕窠邮招畔⒌目茖W(xué)性和有效性。

三、提升農(nóng)村突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理韌性的路徑

(一)建立健全信息系統(tǒng)

1.重視基礎(chǔ)設(shè)施供給與建設(shè)?；谖锫?lián)網(wǎng)技術(shù)、遙感技術(shù)、GIS數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)引擎等技術(shù)，加快建設(shè)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理空間地理信息系統(tǒng)，為突發(fā)公共衛(wèi)生事件大數(shù)據(jù)的收集、處理提供基礎(chǔ)硬件支撐。通過(guò)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息進(jìn)行分類、編制、標(biāo)注，形成全國(guó)應(yīng)急管理信息資源“一張圖”，便于各類防控目標(biāo)、應(yīng)急資源、危險(xiǎn)源的快速查詢分析和直觀展現(xiàn)，實(shí)現(xiàn)對(duì)突發(fā)公共事件的迅速定位、分析研判、輔助決策。

2.完善信息技術(shù)資源的系統(tǒng)。通過(guò)利用智能信息處理等現(xiàn)代技術(shù)，建設(shè)可以對(duì)網(wǎng)絡(luò)資源進(jìn)行精確采集、定向匯聚、智能分析、涉事熱點(diǎn)信息監(jiān)測(cè)的突發(fā)公共事件輿情管理系統(tǒng)，及時(shí)掌握輿情動(dòng)向，準(zhǔn)確捕捉預(yù)警信息，對(duì)有重大影響的輿情信息做到及時(shí)發(fā)現(xiàn)、快速反應(yīng)、積極引導(dǎo)、正面宣傳，實(shí)現(xiàn)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理相關(guān)輿情的有效監(jiān)測(cè)處理。

(二)完善應(yīng)急決策鏈條

1.加強(qiáng)依法決策與專業(yè)決策相結(jié)合。依法決策要求應(yīng)急管理程序和內(nèi)容能夠以法律為準(zhǔn)繩，如《中華人民共和國(guó)傳染病防治法》《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》等，以及各級(jí)政府對(duì)權(quán)責(zé)體系和責(zé)任追究機(jī)制的規(guī)定和條例。專業(yè)決策要求決策者針對(duì)專業(yè)性強(qiáng)、跨領(lǐng)域性的突發(fā)公共衛(wèi)生事件，因地制宜的補(bǔ)充決策，在危機(jī)中尋找機(jī)會(huì)，解決問(wèn)題。因此，兩者應(yīng)實(shí)現(xiàn)有效結(jié)合，相輔相成。

2.提升方案抉擇與應(yīng)變的能力。突發(fā)公共衛(wèi)生事件作為一種非常態(tài)化事件，很多情形可能不同于常規(guī)決策，應(yīng)急決策要求抓住主要矛盾、直擊問(wèn)題的關(guān)鍵，在短時(shí)間內(nèi)拿出應(yīng)急預(yù)案。因此，面對(duì)不確定的突發(fā)公共衛(wèi)生事件，要求決策者充分調(diào)動(dòng)各方面的力量如專家、媒體、公眾等集思廣益，從大局出發(fā)，根據(jù)事態(tài)環(huán)境的變化權(quán)變的調(diào)整現(xiàn)行決策并加以調(diào)整優(yōu)化，減少突發(fā)公共衛(wèi)生事件所帶來(lái)的負(fù)面影響。

(三)夯實(shí)保障基礎(chǔ)供給

1.完善應(yīng)急資金供給與監(jiān)督。突發(fā)公共衛(wèi)生事件強(qiáng)調(diào)資金的支持，各地區(qū)應(yīng)按照本級(jí)區(qū)域財(cái)政應(yīng)急撥款，合理使用財(cái)政資金化解風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)于救助患者給予一定的費(fèi)用補(bǔ)助，對(duì)于醫(yī)療機(jī)構(gòu)的物資采購(gòu)給予經(jīng)費(fèi)保障，保證相關(guān)患者不會(huì)因費(fèi)用問(wèn)題影響就醫(yī)，相關(guān)醫(yī)療機(jī)構(gòu)不會(huì)因?yàn)橘M(fèi)用影響救治。除此之外，監(jiān)管機(jī)構(gòu)和監(jiān)管主體也要監(jiān)督資金的合理流向，確保資金的正當(dāng)使用。

2.確保應(yīng)急物資用到位。突發(fā)公共衛(wèi)生事件的預(yù)防、準(zhǔn)備、響應(yīng)和恢復(fù)強(qiáng)調(diào)對(duì)應(yīng)急物資的整合和利用。首先，應(yīng)急防控物資要進(jìn)行統(tǒng)一管理和分配，保證資源能夠合理調(diào)配應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的情況；其次，擴(kuò)建應(yīng)急的儲(chǔ)備倉(cāng)庫(kù)，可以適當(dāng)調(diào)整應(yīng)急物資的總量和類型，保證應(yīng)急供給能應(yīng)對(duì)物資需求，滿足防控一線的需求。最后，監(jiān)管部門加強(qiáng)監(jiān)管，保證應(yīng)急物資的合理配置，維護(hù)市場(chǎng)秩序。

(四)構(gòu)建多元協(xié)調(diào)機(jī)制

1.夯實(shí)區(qū)域聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)機(jī)制。為了避免突發(fā)公共衛(wèi)生事件影響的進(jìn)一步惡化，地區(qū)之間應(yīng)加強(qiáng)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理的區(qū)域合作，及時(shí)監(jiān)測(cè)危機(jī)苗頭，盡可能在事件發(fā)生或造成漣漪效應(yīng)前做出科學(xué)決策、阻斷源頭，根據(jù)不同類型的突發(fā)公共衛(wèi)生事件建立區(qū)域應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制，根據(jù)不同的突發(fā)公共衛(wèi)生事件狀態(tài)采取不同的合作模式，共同應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件。

2.建立社會(huì)力量的參與渠道。突發(fā)公共衛(wèi)生事件的緊急性和不確定性，要求政府部門做出快速的決策處理，所以參與主體的多元化會(huì)減輕政府部門的壓力，而且通過(guò)調(diào)動(dòng)企業(yè)組織、自愿者組織等的參與熱情,從而形成公共突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理的多元化、立體化與網(wǎng)絡(luò)化。

(五)加強(qiáng)全面預(yù)警監(jiān)測(cè)

1.健全應(yīng)急管理預(yù)警的監(jiān)測(cè)程序。首先，監(jiān)測(cè)信息的收集要拓寬渠道，可兼顧官方渠道和其他途徑，保證信息的時(shí)效、全面、多樣性。其次，對(duì)于已經(jīng)收集到的信息進(jìn)行整理和篩選，從而識(shí)別突發(fā)公共衛(wèi)生事件的風(fēng)險(xiǎn)范疇和類型，為科學(xué)決策提供了方向。最后，根據(jù)前期的考量評(píng)估，進(jìn)行事件走向預(yù)測(cè)，從而進(jìn)行準(zhǔn)確分級(jí)，發(fā)出合適的預(yù)警信息，確保受眾能夠接收信息，采取相應(yīng)的手段規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。

2.強(qiáng)化應(yīng)急管理預(yù)警技術(shù)方法的科學(xué)性。首先，要加強(qiáng)突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)警平臺(tái)的建設(shè)，利用網(wǎng)絡(luò)的高效、便捷、經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)預(yù)警信息的快速傳遞，從而實(shí)現(xiàn)和公眾的良性互動(dòng)；其次，完善突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)警設(shè)備的技術(shù)升級(jí)，結(jié)合人工智能等技術(shù)更好地監(jiān)測(cè)、分析信息、確保數(shù)據(jù)的真實(shí)性和準(zhǔn)確性，從而更好地幫助決策者制定科學(xué)、合理、高效率的應(yīng)對(duì)方案。