政府信息公開濫用訴權司法審查制度的構建

沈定成，衡永金

(1.中國法治現代化研究院 法治政府研究所，南京 210023；2.江蘇省淮安市淮安區(qū)人民法院 審判管理辦公室，江蘇 淮安 223200)

根據國務院《政府信息公開條例》(以下簡稱《條例》)，公民必須依法申請獲取政府信息，且申請必須符合法定的條件、程序和方式。如果公民提起政府信息公開申請違背《條例》立法目的且不具有善意，則會涉嫌構成不當行使知情權，行政機關會基于公民濫用申請權而拒絕提供信息。當申請信息被拒絕后，申請人極易向法院提起政府信息公開方面的行政訴訟。近年來，我國政府信息公開行政訴訟案件申請人濫用訴權(也稱濫訴)現象頻繁發(fā)生。但不同法院對申請人濫用訴權審查和處理結果并不相同，存在濫訴證據審查規(guī)則不一致、濫訴認定數量標準不統一以及認定濫訴主張、權利和規(guī)制對象范圍存在差異性等問題。究其成因主要是法院能否依職權對濫訴行為取證尚需明確、訴權行使“合理范圍”標準尚需統一和濫訴審查程序規(guī)定尚需完善。本文以中國裁判文書網上的政府信息公開行政訴訟案例為分析對象，通過關鍵詞檢索，篩選出2020年樣本案件354件?；趯?54件案件的統計分析，筆者認為，應當在有效保障公民知情權前提下，堅持適當從寬、證據裁判和目的性審查基本原則，遵循以行政處置作為審查前置要件、強化立案階段濫用訴權審查、運用比例原則審查原告資格和明確濫訴舉證責任分配規(guī)則等具體規(guī)則，從而構建更加完善的政府信息公開濫用訴權司法審查制度。

一、政府信息公開濫用訴權司法審查的現實困境

通過對樣本案件進行類型化分析，可以發(fā)現各級法院在審查和處理政府信息公開行政訴訟案件中，適用證據審查規(guī)則不一致、認定標準不統一以及認定主張、權利和規(guī)制對象范圍上存在差異性，這在相當程度上折射出我國政府信息公開濫訴行為司法審查的現實困境。

(一)濫訴證據審查規(guī)則不一致

法院對于濫訴證據審查規(guī)則不一致主要表現為三種情形。第一種情形，即法院對濫訴證據審查僅限于行政機關提供的證據。在審查和處理政府信息公開行政訴訟案件中，如果行政機關已經提供案件濫訴證據，法院則僅限于對行政機關提供的濫訴證據進行審查，從而作出裁定。這種情形在354件案件中約占70%，所占比例較大。同時，部分法院還會在判決書中闡明法院識別、判斷申請人申請所依據的國家審判制度的必要性或實際價值，以避免因缺乏訴的利益而不當行使訴權的情形發(fā)生。在這類情形下，法院適用的證據審查規(guī)則可以概括為“被動審查規(guī)則”。

第二種情形，即法院只對政府行政行為的合法性進行審查。在審查和處理政府信息公開行政訴訟案件中，部分法院對濫訴行為的認定較為保守。在行政機關辯稱或上訴稱申請人行為符合濫訴情形時，法院并不作出正面回應，也不對證據進行全面審查，只是對系爭行政行為進行合法性審查，進而作出裁定。例如，在王某訴西安市人民政府信息公開案中，(1)陜西省最高人民法院(2020)陜行終752號行政判決書。西安市人民政府在二審上訴中提出，王某在無理補償安置要求得不到滿足情況下，反復多次提起類似訴訟，目的不當、有悖誠信，屬于典型的濫訴行為，依法應不予立案。而二審法院并未對此予以回應，僅就涉案信息是否屬于公開的政府信息、相關行政行為是否合法作出判決。在這類情形下，法院適用的證據審查規(guī)則可以概括為“不予審查規(guī)則”。

第三種情形，即法院依職權主動調取并審查更多涉案證據。在審查和處理政府信息公開行政訴訟案件中，有的法院不僅審查行政機關提供的證據，而且還會依職權調取并審查更多涉案證據。在著名的陸紅霞訴南通市發(fā)展和改革委員會政府信息公開答復案(以下簡稱“陸紅霞案”)中，(2)江蘇省南通市中級人民法院(2015)港行初00021號行政裁定書。一審法院依職權向多個行政機關調取陸紅霞申請政府信息公開的時間、內容、頻次等相關證據，據此認定其行為構成濫訴，駁回其訴訟請求。伴隨著“陸紅霞案”被遴選為最高人民法院指導性案例，越來越多的法院效仿“陸紅霞案”證據審查和處理方式，依職權調取并審查相關濫訴證據，進而據此作出裁定。如在史燦輝等三人訴東莞市人民政府信息公開案中，(3)廣東省高級人民法院(2020)粵行終1573號行政裁定書。廣東省高級人民法院主動調取原告自2014年以來向東莞市人民政府、東莞市自然資源局、東莞市農業(yè)農村局、東莞市城市管理和綜合執(zhí)法局、東莞市公安局、東莞市衛(wèi)生健康局等多個部門申請政府信息公開和履行職責百余件證據，據此認定史燦輝等三人行為構成濫訴，駁回其上訴請求。另外，有的法院在行政機關并未對原告行為作出濫訴認定情況下，卻主動綜合案件相關證據，據此作出裁定。如在賈某訴天津市人民政府政府信息公開案中，(4)天津市第二中級人民法院(2020)津02行初95號行政裁定書。被告天津市人民政府在答辯中并未提出原告濫訴行為的請求，但法院卻主動綜合相關證據，認定原告行為構成濫訴，駁回原告訴訟請求。在這類情形下，法院適用的證據審查規(guī)則可以概括為“主動審查規(guī)則”。

(二)濫訴認定數量標準不統一

在審查和處理政府信息公開行政訴訟案件中，部分法院以申請人實際申請政府信息公開及提起訴訟數量為認定標準，而且數量標準模糊且不統一。從354件案件裁判文書中可見，法院審查和處理政府信息公開行政訴訟案件以申請人申請信息公開、提起訴訟數量為認定標準有兩種情形：第一種情形，在裁判文書中說理部分，法院對申請人申請信息公開、提起訴訟數量只是籠統地表述為“多次、反復、大量”，并沒有明確具體次數，數量標準比較模糊。第二種情形，法院在裁判文書中具體明確申請人申請信息公開、提起訴訟數量，但數量差距較大，其中最多170次、最少只有1次。例如，在彭某訴崇州市人民政府政府信息公開案中，(5)四川省高級人民法院(2020)川行終2019號行政裁定書。法院查明彭某僅在成都市提起政府信息公開行政訴訟達158次，據此認定彭某構成濫訴，駁回其上訴請求。在李某訴營口市老邊區(qū)城鄉(xiāng)建設與公用事業(yè)中心、營口市老邊區(qū)人民政府信息公開案中，(6)遼寧省高級人民法院(2020)遼行終598號行政裁定書。法院羅列出李某申請信息公開、行政復議、行政賠償次數分別為44次、18次和3次，據此認定李某行為構成濫訴，駁回其上訴請求。

(三)認定濫訴主張、權利和規(guī)制對象范圍存在差異性

從354件樣本案件看，法院在認定濫訴主張、權利和規(guī)制對象范圍上存在差異性。法院認定原告構成濫訴主張情形分為兩種：一種情形是認定原告構成訴權濫用，另一種情形認定原告構成訴請濫用，進而駁回兩種訴訟請求。在354件案件中，裁定駁回訴權濫用的有307件，判決駁回訟請濫用的有47件。在濫訴權利認定上，有的法院認定原告同時構成信息公開申請權濫用和訴權濫用。如在谷某訴焦作市人民政府、河南省人民政府非政府信息公開申請告知書及行政復議決定案中，(7)河南省高級人民法院(2020)豫行終2182號行政裁定書。河南省高級人民院認定谷某行為構成信息公開申請權和訴權濫用。但大部分法院在裁判中僅認定原告構成訴權濫用，并未涉及信息公開申請權濫用問題。在劃定規(guī)制對象范圍上，有的法院僅對原告行為作出認定，有的法院不僅對原告行為作出認定，而且還對其近親屬相關行為作出限制。如在陳某、胡某訴東陽市人民政府政府信息公開案中，(8)浙江省高級人民法院(2020)浙行終1157號行政裁定書。法院認為，從上訴人陳某、胡某及其近親屬提起一系列政府信息公開申請行為看，已經超出《政府信息公開條例》立法目的，是對政府信息公開申請權的濫用，其行為已構成濫訴，對于其提起的政府信息公開申請和履行法定職責之訴不予處理或立案。

二、政府信息公開濫用訴權司法審查困境的制度成因

《條例》從2007年頒布實施，到2019年修訂完善，為政府信息公開行政訴訟案件司法審查奠定了堅實基礎。但在司法實踐中仍然面臨諸多困境，因為政府信息公開行政訴訟案件與傳統行政訴訟案件相比有其自身特點，需要完善政府信息公開濫用訴權司法審查制度。

(一)法院能否依職權取證尚需明確

政府信息公開行政訴訟案件司法審查具有較強的專業(yè)性，許多制度規(guī)定尚未形成定論，這給案件審查和處理帶來諸多不確定性，其中最為明顯的是法院能否依職權取證。從被訴行政機關角度看，其既要證明自身行政行為的合法性，還要舉證原告濫訴行為，而后一種情況下可能存在相關證據難以被行政機關獲取的問題。那么，法院能否主動依職權收集相關證據？在民事訴訟中法院為查明事實可以依職權調取相關證據，但在行政訴訟中法院行使調查取證職權并非順理成章。一方面，原告在行政訴訟中屬于弱勢一方，如果法院過多主動依職權調查取證，可能會影響法院的中立裁判，使得原告處于更加不利的境地。另一方面，法院依職權調查取證的內容由程序性事由和實體性事由組成，政府信息公開濫訴事實認定不屬于程序性事由和實體性事由的范疇，案件訴訟標的是行政行為的合法性。《最高人民法院關于行政訴訟證據若干問題的規(guī)定》第22條規(guī)定，法院可以主動調查“涉公共利益或者他人合法權益的事實”，指向的是具體行政行為(如行政機關拒絕公開信息的行為)。雖然前述“陸紅霞案”作為指導性案例，為法院依職權調查濫訴證據帶來部分空間，但法院是否有權主動調查濫訴證據在現行法律框架下并不明確，從而遭受質疑。

(二)“合理范圍”認定標準尚需統一

《條例》對于政府信息公開濫訴認定標準無具體規(guī)定，致使司法實踐中以數量為認定標準的“合理范圍”難以把握。而且以數量、頻次為標準量化和審查濫訴案件，會導致認定濫訴“合理范圍”數量標準不統一，甚至出現純粹依據數量認定且認定幅度空間波動極大的問題。其實，次數和頻次只是界定“合理范圍”的外在表現，關鍵要在外在表現與實質要素之間加強裁判說理，如此才能增強判決的可接受性。遺憾的是，大部分樣本案件裁判說理存在套用“陸紅霞案”傾向，相關判決在認定濫訴時基本上圍繞主觀目的、訴之利益、誠實信用和訴的正當性等要素論證當事人是否構成濫訴，沒有對訴權、濫訴概念及其構成要件作出必要闡述，從而導致訴之利益、誠實信用和訴的正當性概念之間邏輯關系混亂。正因為無法通過裁判說理對“合理范圍”數量標準進行有效論證，所以法院在認定標準上只能用“多次、反復、大量”概括。

(三)濫用訴權審查程序規(guī)定尚需完善

《政府信息公開條例》對于政府信息公開行政訴訟案件認定審查程序無明確規(guī)定，從而使法院在司法審查過程中如何認定當事人濫用訴權屬性以及據此選用何種裁判方式，能否要求行政機關進行申請權濫用前置審查、主動審查案外當事人訴權使用情況和在個案中規(guī)制案外當事人等與審查程序密切相關的問題缺乏制度性依據。在政府信息公開行政訴訟案件審查和處理過程中，有的法院提出行政機關應當對原告是否涉嫌濫訴行為進行前置審查。如在李某等五人訴浙江省人民政府土地信息公開案中，(9)浙江省高級人民法院(2020)浙行終1745號行政裁定書。法院認為浙江省人民政府在處理案涉政府信息公開申請時，未對上訴人是否存在濫用政府信息公開申請權等問題進行審查，存在不當，而予以指正。事實上，在現行法律并未明確行政機關前置審查義務情況下，法院將行政行為“存在不當”定性，進而“予以指正”，在某種程度上具有從源頭上化解訴累的效果，但這種做法應當與其他程序要素配合使用。

三、政府信息公開濫用訴權司法審查制度的建構

《政府信息公開條例》基本原則是保障公民知情權。但在司法實踐中部分案件當事人申請政府信息公開具有滿足知情權之外的間接目的，或是為提起其他訴訟尋求相關證據，或是借政府信息公開訴訟向行政機關施壓促使其解決當事人實體權益問題，這無疑給行政機關乃至司法機關帶來不必要的訴累。因此，政府信息公開行政訴訟案件審查和處理必須堅持《政府信息公開條例》基本原則，且遵循審查具體規(guī)則，從而構建更加完善的司法審查制度。

(一)堅持適當從寬、證據裁判和目的性審查基本原則

首先，堅持適當從寬原則。政府信息公開司法審查制度宗旨是確保公眾知情權的順利實現，對訴權濫用的認定應當以保障申請人知情權及訴權為基礎，不得任意擴大濫訴的認定范圍[1]。由于當事人的申請意圖具有主觀性，法院在認定事實以及判斷是否濫訴時應當更加審慎，采用更加嚴格的客觀標準進行判定。為避免司法權濫用，現階段對濫用訴權、惡意訴訟、無理纏訴認定可以考慮由審判委員會研究決定。注意區(qū)分當事人濫訴行為與因訴訟能力不強、訴訟方法不當形成不恰當行為之間的界限，不應當以當事人不具有實體勝訴權而否定其起訴權，不能因部分濫訴行為的存在而忽視司法審查制度保障公民知情權第一要義。應當堅持適當從寬原則，當客觀層面證據不足以達到認定標準或者對證據材料真?zhèn)未嬉蓵r，需要堅守司法謙抑性原則。

其次，堅持證據裁判原則。濫訴問題畢竟屬于主旋律中的一絲不諧和音，人民法院在對當事人申請或起訴進行合理限制時，必須堅持證據確鑿充分、論證清晰嚴密、結論依法可信、裁判合情合理，以避免損害正常的申請權和訴權[2]。在對政府信息公開行政訴訟案件申請行為進行司法審查時，法院應當以證據材料為出發(fā)點和立足點，判斷申請行為是否構成濫訴。如果以證據材料中的申請次數和頻率為基準，則需要明確濫訴行為應該達到的具體數量和頻率；如果認為信息公開會造成行政資源嚴重損耗，則需要說明行政資源損耗的成本與成本計算標準。

最后，堅持目的性審查原則?！墩畔⒐_條例》第5條規(guī)定，政府信息公開應當遵循公正、公平、合法、便民原則。對于申請人而言，政府信息公開申請或提起訴訟需要證明申請公開的信息所具有正當用途，或者說明基于何種目的。行政機關及法院應當結合相關證據對申請人主張、訴求進行嚴格審查，審查申請人行為是否具有正當性、合理性和合法性，通過強化對申請人目的之審查規(guī)制濫訴行為。

(二)遵循濫用訴權司法審查具體規(guī)則

首先，以行政處理作為審查前置要件。在審查和處理政府信息公開行政訴訟案件中，應當以行政處理作為審查前置要件，同時兼顧司法審查，這符合立法原意和宗旨。因為與申請人第一時間直接接觸的是行政機關，行政審查和處理先行可以從訴源上遏制濫訴行為，從而避免過度浪費和損耗行政和司法資源。作為行政審查前置要件，行政處理應當遵循嚴格、客觀的處理原則。當申請人疑似濫用信息公開申請權和訴權時，應當由被申請的行政機關收集申請人濫用訴權的相關證據材料，并結合證據材料客觀判斷申請人行為是否屬于濫訴。當行政機關通過證據證明申請人有濫訴主觀惡意情形時，可以結合具體情況，作出不予受理、延遲答復或收取費用等裁定，以達到威懾、懲戒惡意申請之目的。

其次，強化立案階段濫用訴權審查。在立案登記制全面貫徹背景下，要想從根源上遏制濫訴，必須強化立案階段濫訴審查，嚴格按照《行政訴訟法》關于起訴條件的規(guī)定，謹慎審查起訴條件的合法性，要求申請人在起訴時說明其與被訴行政行為之間的利害關系，如果申請人未履行此說明義務，法院可判定其不滿足起訴條件，逕行裁定不予立案[3]。同時，按照最高人民法院《關于進一步保護和規(guī)范當事人依法行使行政訴權的若干意見》，“依法制止濫用訴權、惡意訴訟等行為，對于明顯違反《政府信息公開條例》立法目的，反復、大量提出政府信息公開申請進而提起行政訴訟，或當事人提起的訴訟明顯沒有值得保護的與其自身合法權益相關的實際利益，依法不予立案”[4]。強化立案階段濫訴審查是從根源上降低濫訴風險，將濫訴行為規(guī)制于受理環(huán)節(jié)中。具體而言，如果申請人反復、大量提出政府信息公開申請，行政機關明確表示系法定不予公開的事項，而申請人又無法向法院合理表明申請信息公開必要性的情況，法院則可以根據法律規(guī)定不予立案。對于已經立案被認定為濫用訴權的當事人，需要建立限制其反復起訴的約束機制，如果當事人再次基于同類事實起訴，除非能夠提供足夠證據證明其起訴的合法性、正當性，否則法院可以直接認定為濫訴，并作出不予受理的裁定。

再次，運用比例原則審查原告資格。在政府信息公開行政訴訟案件中，原告資格適格性源于《政府信息公開條例》賦予的信息給付請求權。但司法實踐中，法院常常忽略對原告資格的審查，而是將申請人是否曾經向行政機關申請信息公開的事實直接作為判定原告適格的標準，這無疑缺省審查申請人信息給付請求權的重要步驟。這種立法現狀和實踐做法固然有其合理性，有助于擴大當事人作為原告而進入訴訟的口子，但同時也為當事人提供了隨意開啟濫訴的方便之門[5]。從規(guī)制濫訴角度而言，審查原告資格實有必要。在民事案件中，對于濫訴行為常用誠實信用原則予以規(guī)制，但在政府信息公開行政訴訟案件中借用該原則無法應對審查。因此，可以考慮運用比例原則強化規(guī)制效果。比例原則是行政法領域的“帝王條款”，借助比例原則審查信息公開訴訟中的原告資格，不僅可以防止行政權的恣意妄為，也可以達到限制當事人濫用訴權的目的[6]。從運用比例原則規(guī)制濫訴行為要求出發(fā)，原告資格司法審查應當圍繞以下三點展開：(1)訴訟意圖審查。即判斷當事人訴訟意圖是否具有正當性?！墩畔⒐_條例》規(guī)定，相關行政機關具有提供政府信息的義務，這是當事人信息給付請求權的來源。政府信息具有被非法利用的風險，當事人提起訴訟應當具有實現其信息獲得權的正當性基礎。如果當事人只是以提起訴訟為幌子，實際上懷著刺探國家秘密、獲取商業(yè)秘密、窺視他人隱私、破壞社會穩(wěn)定等不正當意圖，則不具有信息給付請求權。進言之，如果當事人提起訴訟不是為實現信息知情權，對于系爭事實也不具有法律上的利害關系，則不具有原告資格。(2)訴訟方式審查。即審查當事人為實現其知情權所采取的方式是否符合必要性原則[7]。如果當事人可以比較方便地獲得相關信息，則無提起訴訟的必要，亦即不再具有訴的利益。無訴的利益即無訴權。保障權利意味著對權利濫用的限制，起訴權并不因其基本權利屬性就可以不受任何限制。訴的利益要求，起訴人在提起的訴訟中存在或可能存在某種受法律保護的正當利益，具有啟動司法救濟程序的必要。無論是大陸法系國家還是英美法系國家，審判權在啟動之初都存在一個事實上的篩選機制，旨在排除那些輕率的、不值得保護的利益。當事人已經獲得的相關信息包括兩種情形：一種是可以直接取得的，主要指行政機關已經公開過的信息，或者當事人之前通過復議或訴訟獲得的信息；另一種是推定已經取得的，如當事人系相關信息整理者或已獲得信息相對人的代理人等。在這兩種情況下，行政機關均已履行提供信息的職責，當事人不再具備訴的利益，因而不具有原告資格。(3)兼容性審查。即當事人提起訴訟行為應當與實現政府信息知情權意圖相兼容。如果當事人通過訴訟方式不能實現訴訟意圖，反而干擾行政活動和司法運轉，那么當事人提起訴訟的行為是違反比例原則的。實踐中，當事人起訴的目的是為實現信息知情權且確實沒有獲得此信息，可以被認為當事人的信息知情權受到限制。但已經訴訟或復議確定申請內容屬于不存在或不應當告知的信息，那么當事人的信息知情權并未受到影響。如果當事人仍然堅持提起訴訟，其屬于重復主張權利，違背訴訟意圖，當事人則不具備原告資格。

最后，明確濫訴舉證責任分配規(guī)則。明確濫訴行為舉證責任有助于實現權利對權力的制約。在已經明確行政處理作為司法審查前置要件情況下，為保證政府信息公開司法審查的公平性和公正性，原則上應當由行政機關承擔濫訴行為舉證責任，法院依職權取證僅限于《行政訴訟法》第40條和《最高人民法院關于行政訴訟證據若干問題的規(guī)定》第22條規(guī)定之情形。(10)《行政訴訟法》第40條規(guī)定，人民法院有權向有關行政機關以及其他組織、公民調取證據。但是，不得為證明行政行為的合法性調取被告作出行政行為時未收集的證據?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于行政訴訟證據若干問題的規(guī)定》第22條規(guī)定人民法院調取證據的兩種情形：(1)涉及國家利益、公共利益或者他人合法權益的事實認定的；(2)涉及依職權追加當事人、中止訴訟、終結訴訟、回避等程序性事項的。首先，由行政機關承擔舉證責任，有助于限制其不公開決定的隨意性和先行處理行為的恣意性，減輕當事人訴訟壓力，提升當事人對司法審查的信任度，進而緩解當事人與行政機關和人民法院之間的緊張關系。其次，對于當事人具有濫訴行為的主張，堅持“誰主張、誰舉證”原則，應當由行政機關對當事人濫訴行為承擔證明責任。最后，在審查處理濫訴案件過程中，行政機關作為公權力機關具有取證的優(yōu)越性和保留證據的便利性。行政機關通過行政程序審查處理當事人濫用知情權行為，當事人對行政處理結果不服提起訴訟，行政機關處于應訴狀態(tài)。在此過程中，行政機關依職權可以收集當事人相關濫訴證據，思考應對當事人濫訴策略。因此，由行政機關承擔濫訴行為舉證責任，符合訴訟經濟原則。在實踐操作層面，為落實此項舉證責任分配規(guī)則，對于當事人擬申請公開信息存在模糊、重復的情況，應當由行政機關舉證說明當事人申請中存在模糊、重復的信息內容；對于當事人反復申請公開信息的情況，應當由行政機關證明此前已經多次收到申請且向當事人釋明原因；對于當事人重復申請已經獲得的信息，應當由行政機關證明已經向當事人公開過相關信息。