陳發(fā)源 李科

1 武警部隊搶險救援法律制度改革的背景、概況及意義

搶險救援是武警部隊維護(hù)國家安全和社會穩(wěn)定、保衛(wèi)人民美好生活的重要任務(wù)，并得到了《憲法》（以下相關(guān)立法均省略“中華人民共和國”字樣）、《國防法》、原《人民武裝警察法》、《突發(fā)事件應(yīng)對法》《防震減災(zāi)法》《軍隊參加搶險救災(zāi)條例》等相關(guān)立法以及《國家突發(fā)事件總體應(yīng)急預(yù)案》《國家自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案》《軍隊處置突發(fā)事件總體應(yīng)急預(yù)案》等法律制度安排的明確肯定[1]。由于前述規(guī)定對于武警部隊搶險救援工作僅予原則性安排，加之部分制度安排屬于內(nèi)部規(guī)定，效力范圍有限，或出臺時間較早，已經(jīng)不能滿足武警部隊參與搶險救援的實際需要。因此，立足國家應(yīng)急管理體制的轉(zhuǎn)型重塑和武警部隊的領(lǐng)導(dǎo)指揮體制調(diào)整[2]，通過全面修訂《人民武裝警察法》，改進(jìn)武警部隊搶險救援的相關(guān)制度安排，以立法形式系統(tǒng)、科學(xué)規(guī)定武警部隊的搶險救援任務(wù)，有助于進(jìn)一步規(guī)范和保障武警部隊開展搶險救援，是完善我國應(yīng)急法治體系和武警法治體系的重要內(nèi)容，也是堅持總體國家安全觀、走有中國特色國家安全道路的必然要求。

2009年公布施行的《人民武裝警察法》在總則第2條明確將“搶險救災(zāi)”納入武警部隊的任務(wù)范圍，但未對武警部隊踐行“搶險救災(zāi)”任務(wù)的具體規(guī)則加以規(guī)定。2020年6月20日第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十九次會議修訂通過了新的《人民武裝警察法》，進(jìn)一步提升了武警部隊搶險救援任務(wù)的法律地位、完善了領(lǐng)導(dǎo)指揮體制和保障監(jiān)督體系、細(xì)化了任務(wù)和措施。其中，該法第4條、第10條、第11條、第14條、第18條、第41條均明文涉及“搶險救援”任務(wù)，同時，該法有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)指揮體制、相關(guān)手段措施、保障和監(jiān)督體系等修訂內(nèi)容也與“搶險救援”任務(wù)緊密相關(guān)。經(jīng)過前述調(diào)整改革，可以認(rèn)為，具備憲法依據(jù)，符合國情軍情，以相關(guān)國防軍事立法和應(yīng)急管理立法為主干，以相關(guān)法規(guī)規(guī)章、條令預(yù)案為補(bǔ)充，全方位多層次的武警部隊搶險救援制度政策體系已經(jīng)基本成型。

武警部隊搶險救援制度的上述改革，是在現(xiàn)代軍事思想與國家治理理念深刻變革的新時代背景下，武警法治建設(shè)貫徹習(xí)近平強(qiáng)軍思想和新時代軍事戰(zhàn)略方針，堅持總體國家安全觀，主動迎接新軍事變革挑戰(zhàn)和國家治理體系治理能力現(xiàn)代化要求的重要體現(xiàn)，有助于有效實踐多能一體、維穩(wěn)維權(quán)戰(zhàn)略要求[3]，增強(qiáng)武警部隊參與非戰(zhàn)爭軍事行動能力，體現(xiàn)人民軍隊服務(wù)人民的宗旨本色和社會主義制度的巨大優(yōu)越性，是武警部隊依法治軍的又一成果，有效回應(yīng)了武警部隊的救災(zāi)實踐需求和國家應(yīng)急管理體制的改革要求。

下文以新修訂的《人民武裝警察法》涉及武警部隊搶險救援制度的相關(guān)改進(jìn)為中心，從宏觀架構(gòu)和具體規(guī)則兩方面予以深入研討，并就新形勢、新體制背景下如何更好地落實武警部隊搶險救援任務(wù)提出了相應(yīng)建議。

2 武警部隊搶險救援制度立法安排的宏觀架構(gòu)調(diào)整

從宏觀上講，武警部隊搶險救援任務(wù)的立法改進(jìn)主要包括搶險救援任務(wù)的理念和地位調(diào)整、搶險救援的領(lǐng)導(dǎo)指揮體制改革兩個方面。

2.1 武警部隊搶險救援任務(wù)的理念和地位調(diào)整

新修訂的《人民武裝警察法》對搶險救援任務(wù)的安排，實現(xiàn)了從理念到地位的整體提升，具體來說主要體現(xiàn)在以下方面：

首先，搶險救援任務(wù)的概念表述更加科學(xué)。新修訂的《人民武裝警察法》將原“搶險救災(zāi)”的表述修改為“搶險救援”，更符合風(fēng)險治理的客觀規(guī)律和實踐要求，體現(xiàn)了預(yù)防為主、防治結(jié)合、凡“險”必治、全程控制的基本理念[4]。一般認(rèn)為，“災(zāi)”強(qiáng)調(diào)的是損害發(fā)生的實在性，即損害已經(jīng)發(fā)生，包括水災(zāi)、火災(zāi)、疫情等，但“險”的范圍要大于“災(zāi)”，有“險”不一定有“災(zāi)”，但“險”的存在是發(fā)生“災(zāi)”的前提，“險”是潛在的、隨時可能發(fā)生的“災(zāi)”?！锻话l(fā)事件應(yīng)對法》第3條關(guān)于突發(fā)事件的定義即體現(xiàn)了現(xiàn)代社會風(fēng)險預(yù)防和控制的基本理念，該法所指的突發(fā)事件是指突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴(yán)重社會危害，需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件。根據(jù)這一定義，可能造成嚴(yán)重社會危害的突發(fā)事件，即便其嚴(yán)重的社會危害尚未發(fā)生，但若風(fēng)險積累達(dá)到相應(yīng)程度和規(guī)模，具備從“險”演變到“災(zāi)”的可能性，同樣屬于應(yīng)予應(yīng)對的范圍。因而，新法采用“搶險救援”的表述，將各種可能發(fā)生但尚未發(fā)生且需要主動提前干預(yù)的“風(fēng)險”或“災(zāi)害萌芽”明確、全面納入其中，有助于拓展和延伸武警部隊搶險救援工作的任務(wù)范圍，避免實踐中可能出現(xiàn)的對“險”和“災(zāi)”的界限認(rèn)識模糊的問題，便于武警部隊靈活參與各類搶險救援。

其次，搶險救援任務(wù)的法律地位明顯提升。盡管搶險救援一直是武警部隊的傳統(tǒng)任務(wù)，并得到其他相關(guān)立法的基本認(rèn)可，但在原《人民武裝警察法》的起草過程中，草案一度僅就人民武裝警察執(zhí)行安全保衛(wèi)任務(wù)做出規(guī)定[5]。盡管原《人民武裝警察法》總則第2條將“搶險救災(zāi)”最終明確列入武警部隊的任務(wù)范圍，但安全保衛(wèi)才是首要職能和核心任務(wù)，立法采用了“以及”的表述用以區(qū)分兩類地位本有差異的任務(wù)類型。新修訂的 《人民武裝警察法》則在總則第4條明確規(guī)定，“人民武裝警察部隊擔(dān)負(fù)執(zhí)勤、處置突發(fā)社會安全事件、防范和處置恐怖活動、海上維權(quán)執(zhí)法、搶險救援和防衛(wèi)作戰(zhàn)以及中央軍事委員會賦予的其他任務(wù)。”同時，新修訂的 《人民武裝警察法》專列第18條詳細(xì)規(guī)定了搶險救援任務(wù)的具體范圍。上述情況表明，搶險救援已經(jīng)成為與武警部隊的其他任務(wù)并列，且具有同等法律地位的基本任務(wù)。

2.2 武警部隊搶險救援任務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)指揮體制調(diào)整

新修訂的《人民武裝警察法》實現(xiàn)了領(lǐng)導(dǎo)指揮體制的整體重塑和組織指揮體系的全面優(yōu)化，為武警部隊參與搶險救援提供了更加堅強(qiáng)有力、更加科學(xué)合理、更為規(guī)范有效的體系架構(gòu)依托。具體調(diào)整主要體現(xiàn)在以下兩個方面：

首先，武警部隊領(lǐng)導(dǎo)指揮體制的調(diào)整改革有助于搶險救援工作的有效開展。根據(jù)《中共中央關(guān)于調(diào)整中國人民武裝警察部隊領(lǐng)導(dǎo)指揮體制的決定》，自2018年1月1日零時起，武警部隊由黨中央、中央軍委集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，實行中央軍委-武警部隊-部隊領(lǐng)導(dǎo)指揮體制。這一重大決定是落實《憲法》規(guī)定、強(qiáng)化黨管武裝、全面深入貫徹軍委主席負(fù)責(zé)制的必然要求，有助于更好地發(fā)揮國家的政治體制優(yōu)勢，有助于拓展和深化武警部隊新時代的使命任務(wù)，并得到了新修訂的《人民武裝警察法》第2條的充分肯定。

其次，新修訂的《人民武裝警察法》專設(shè)“組織和指揮”一章，強(qiáng)化細(xì)化優(yōu)化了武警部隊的組織指揮體系，更符合搶險救援這類突發(fā)性、應(yīng)急性、全局性工作對于組織指揮體制的內(nèi)在要求，制度安排更加明確、科學(xué)、合理，有助于切實增強(qiáng)搶險救援工作的組織指揮力度和實際工作效果。

武警部隊領(lǐng)導(dǎo)指揮體制調(diào)整和《人民武裝警察法》修訂后，如何在堅持黨中央、中央軍委對武警部隊的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的前提下，科學(xué)、有效地解決武警部隊搶險救援任務(wù)與各級政府和有關(guān)部門應(yīng)急管理工作的銜接配合問題，關(guān)鍵是要清楚把握武警部隊自身的領(lǐng)導(dǎo)指揮和搶險救援工作的統(tǒng)一組織這兩者的相互關(guān)系。武警部隊自身的領(lǐng)導(dǎo)指揮體制，屬于法定的政治軍事體制范疇，不得因武警部隊參與搶險救援任務(wù)而加以改變。搶險救援工作的統(tǒng)一組織問題，主要屬于法定的行政事務(wù)范疇。二者遵循各自固有的規(guī)則和規(guī)律，并因搶險救援工作的應(yīng)急性、統(tǒng)一性、綜合性而發(fā)生交集。新修訂的《人民武裝警察法》在第一章“總則”和第二章“組織和指揮”部分對此予以了基本的安排和梳理，其要點(diǎn)具體如下：

第一，武警部隊作為黨領(lǐng)導(dǎo)的人民武裝力量的重要組成部分，實行軍事化管理，堅持黨中央、中央軍委的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，既是最基本的政治原則，也是重要的管理和工作方法。新修訂的《人民武裝警察法》第2條、第3條對此予以了基本的立法肯定。武警部隊要堅定貫徹習(xí)近平強(qiáng)軍思想，堅持黨的絕對領(lǐng)導(dǎo)，堅決聽黨指揮，堅決聽從黨的號令，全面貫徹總體國家安全觀，以新的領(lǐng)導(dǎo)指揮體制為基礎(chǔ)和依據(jù)，統(tǒng)籌做好搶險救援各項工作。

第二，軍事權(quán)力的核心是統(tǒng)帥指揮權(quán)，即最高統(tǒng)帥機(jī)關(guān)和各級軍事機(jī)關(guān)對于軍隊的指揮、維持和運(yùn)用的權(quán)力，體現(xiàn)的是對軍隊系統(tǒng)內(nèi)部的權(quán)力[6]，這一權(quán)力不能由其他機(jī)構(gòu)替代行使。因此，新修訂的《人民武裝警察法》第12條明確規(guī)定調(diào)動武警部隊執(zhí)行任務(wù)（包括搶險救援任務(wù)），需要堅持依法用兵、嚴(yán)格審批原則。具體來說，調(diào)兵要按照指揮關(guān)系、職責(zé)權(quán)限和運(yùn)行機(jī)制組織實施，相應(yīng)的批準(zhǔn)權(quán)限和程序由中央軍委規(guī)定。武警部隊執(zhí)行任務(wù)（包括搶險救援任務(wù)）需要參加中央國家機(jī)關(guān)和各級地方政府設(shè)立的指揮機(jī)構(gòu)，但其執(zhí)行任務(wù)的組織指揮問題應(yīng)依照中央軍委的有關(guān)規(guī)定實施。

具體來說，根據(jù)新修訂的《人民武裝警察法》第10條的規(guī)定，武警部隊參與搶險救援的組織指揮安排，主要分三種情形：第一，非戰(zhàn)時（平時）執(zhí)行搶險救援任務(wù)，此時由中央軍委組織指揮，或由中央軍委授權(quán)武警部隊組織指揮。當(dāng)然，此種模式的常態(tài)情形應(yīng)當(dāng)是武警部隊與各級政府和有關(guān)部門共同開展搶險救援，武警部隊需要參加中央國家機(jī)關(guān)和各級地方政府設(shè)立的搶險救援指揮機(jī)構(gòu)；第二，非戰(zhàn)時（平時）與解放軍共同參與搶險救援，該種情形下通常也是與各級政府和有關(guān)部門共同開展工作，但因事態(tài)較前者往往更為嚴(yán)重或緊急，需要解放軍共同參與，為確保執(zhí)行效率，其指揮權(quán)由中央軍委授權(quán)戰(zhàn)區(qū)負(fù)責(zé)；第三，戰(zhàn)時開展搶險救援，此時因處于戰(zhàn)時狀態(tài)，武警部隊可能面臨執(zhí)行包括防衛(wèi)作戰(zhàn)在內(nèi)的多項任務(wù)，事態(tài)往往非常嚴(yán)重或緊急，故由中央軍委或中央軍委授權(quán)戰(zhàn)區(qū)組織指揮。

根據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對法》和應(yīng)急管理體制改革要求，各級政府是包括災(zāi)害事故等各類突發(fā)事件應(yīng)對工作的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，武警部隊?wèi)?yīng)當(dāng)依法參加突發(fā)事件的應(yīng)急救援和處置工作。新修訂的《人民武裝警察法》第13條確認(rèn)了上述體制安排，規(guī)定武警部隊根據(jù)執(zhí)行任務(wù)需要參加“中央國家機(jī)關(guān)、縣級以上地方人民政府設(shè)立的指揮機(jī)構(gòu)，在指揮機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)下，依照中央軍事委員會有關(guān)規(guī)定實施組織指揮”。中央國家機(jī)關(guān)、縣級以上地方人民政府與武警部隊之間主要通過建立基本的任務(wù)需求和工作協(xié)調(diào)機(jī)制，對武警部隊搶險救援工作進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)。

3 武警部隊搶險救援具體法律規(guī)則的改進(jìn)

3.1 武警部隊搶險救援任務(wù)范圍的改進(jìn)

根據(jù)黨中央的相關(guān)決定、國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案和新修訂的《人民武裝警察法》的相關(guān)安排，武警部隊的部分行政職能和經(jīng)濟(jì)建設(shè)任務(wù)進(jìn)行了相應(yīng)的調(diào)整、轉(zhuǎn)移和縮減，這有助于武警部隊集中、高效完成包括搶險救援在內(nèi)的各項重大任務(wù)。這些體制調(diào)整和立法變化，并非弱化、更非取消武警部隊傳統(tǒng)的搶險救援任務(wù)，而是對武警部隊搶險救援相關(guān)規(guī)則、程序和措施的優(yōu)化、強(qiáng)化和細(xì)化，為領(lǐng)導(dǎo)指揮體制調(diào)整改革后武警部隊更好地開展搶險救援提供了基礎(chǔ)性的制度支持。原《人民武裝警察法》雖然明確規(guī)定了武警部隊的搶險救災(zāi)任務(wù)，但并未明確搶險救災(zāi)任務(wù)的具體范圍。有學(xué)者將武警部隊擔(dān)負(fù)搶險救援任務(wù)的主要內(nèi)容概括為搶救傷員群眾、維護(hù)災(zāi)區(qū)秩序、保護(hù)重要目標(biāo)、進(jìn)行后勤保障四個方面[7]，基本符合搶險救援工作的實際，但缺乏權(quán)威立法支持。新修訂的《人民武裝警察法》第18條明確規(guī)定了人民武裝警察部隊參與自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件等突發(fā)事件的搶險救援，主要擔(dān)負(fù)下列任務(wù)：（一）參與搜尋、營救、轉(zhuǎn)移或者疏散受困人員；（二）參與危險區(qū)域、危險場所和警戒區(qū)的外圍警戒；（三）參與排除、控制災(zāi)情和險情，防范次生和衍生災(zāi)害；（四）參與核生化救援、醫(yī)療救護(hù)、疫情防控、交通設(shè)施搶修搶建等專業(yè)搶險；（五）參與搶救、運(yùn)送、轉(zhuǎn)移重要物資。新法對于搶險救援任務(wù)范圍的前述安排非常明確具體，成為此次武警部隊搶險救援具體規(guī)則改進(jìn)的中心，較之《軍隊參加搶險救災(zāi)條例》的相關(guān)規(guī)定更加合理，更符合武警部隊的自身定位和搶險救援工作的實際。

結(jié)合相關(guān)制度和理論，上述安排具有如下特點(diǎn)：

第一，對危險區(qū)域、場所和警戒區(qū)的外圍警戒，屬于武警部隊執(zhí)勤手段在搶險救援時期或領(lǐng)域的特別運(yùn)用。不論是參與搜尋、營救、轉(zhuǎn)移或者疏散受困人員，還是排除、控制災(zāi)情和險情，防范次生和衍生災(zāi)害，以及專業(yè)搶險（核生化救援、醫(yī)療救護(hù)、疫情防控、交通設(shè)施搶修搶建）、物資調(diào)度（搶救、運(yùn)送、轉(zhuǎn)移重要物資），都是搶險救援工作的固有內(nèi)容。

第二，在“任務(wù)和權(quán)限”一章中，除第15條規(guī)定的執(zhí)勤這一中心任務(wù)外，其他任務(wù)在法條中均采用了“參與”二字，這一表述是符合武警部隊踐行搶險救援任務(wù)實際的。武警部隊搶險救援行動屬于武裝力量非戰(zhàn)爭軍事行動的范疇，是傳統(tǒng)軍事權(quán)的拓展和延伸。盡管在領(lǐng)導(dǎo)體制和具體行動（任務(wù)）的組織指揮上，武警部隊由黨中央、中央軍委集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、依照中央軍委有關(guān)規(guī)定實施組織指揮，但就整個搶險救援工作來說，都需要軍地協(xié)同配合[8]，武警部隊是在國家危機(jī)管理體制的總體框架下，結(jié)合自身實際參與其中，以有效發(fā)揮其領(lǐng)導(dǎo)指揮有力、反應(yīng)機(jī)制靈活、組織紀(jì)律性強(qiáng)、動員規(guī)模大、專業(yè)優(yōu)勢明顯等優(yōu)勢特點(diǎn)。

第三，第18條明確將專業(yè)搶險納入了武警部隊的搶險救援任務(wù)范圍，并規(guī)定專業(yè)搶險的具體范圍包括核生化救援、醫(yī)療救護(hù)、疫情防控、交通設(shè)施搶修搶建等內(nèi)容，體現(xiàn)了著力強(qiáng)化武警部隊專業(yè)搶險能力的立法意圖。原武警水電部隊、武警森林部隊、武警消防部隊一度是專業(yè)搶險救援的行家里手[9]，體制改革后，武警部隊的專業(yè)搶險任務(wù)如何重新定位，各界尚無定論。新修訂的《人民武裝警察法》的這一專門安排，無疑是非常及時的，為下一步武警部隊拓展和提升專業(yè)搶險能力，提供了充足空間。

第四，盡管新法對于搶險救援任務(wù)的指涉領(lǐng)域，明文規(guī)定為“突發(fā)事件”中的搶險救援，并列舉了突發(fā)事件包括自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件等突發(fā)事件，這一表述與《突發(fā)事件應(yīng)對法》第3條對于突發(fā)事件的界定基本一致。不過，細(xì)加對比可以發(fā)現(xiàn)，新修訂的《人民武裝警察法》沒有將“社會安全事件”明文納入突發(fā)事件的范圍，與《突發(fā)事件應(yīng)對法》的表述有所差異，這主要是因為《突發(fā)事件應(yīng)對法》所規(guī)定的社會安全事件的應(yīng)對與武警部隊擔(dān)負(fù)或參與的執(zhí)勤、處置突發(fā)社會安全事件、防范和處置恐怖活動等任務(wù)存在更多交集，與搶險救援任務(wù)所應(yīng)對的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件存在明顯差異。不過，立法采用“等突發(fā)事件”的兜底性表述，在文義上也提供了擴(kuò)充解釋的相應(yīng)空間。事實上，應(yīng)對社會安全事件中的搶險救援問題和搶險救援中的安全保衛(wèi)問題，都是武警部隊搶險救援和安全保衛(wèi)任務(wù)題中的應(yīng)有之義。武警部隊參與搶險救援的同時，亦需同時履行包括執(zhí)勤、參與處置突發(fā)事件、防范和處置恐怖活動等安全保衛(wèi)任務(wù)。為便于武警官兵理解操作，立法將“危險區(qū)域、場所和警戒區(qū)的外圍警戒”單獨(dú)列入搶險救援的任務(wù)范圍，體現(xiàn)了搶險救援與安全保衛(wèi)任務(wù)并重的工作思路，充分體現(xiàn)了新修訂的《人民武裝警察法》總則所規(guī)定的“多能一體、維穩(wěn)維權(quán)”的戰(zhàn)略要求。

3.2 武警部隊搶險救援的措施、保障和監(jiān)督體系的改進(jìn)

新修訂的《人民武裝警察法》規(guī)定的措施手段更加完善，保障監(jiān)督更加嚴(yán)格，基本形成了措施手段、保障安排、監(jiān)督制約、義務(wù)責(zé)任等具體制度彼此配合、平衡協(xié)調(diào)的體系架構(gòu)，有助于全面規(guī)范和提升武警部隊搶險救援的整體能力。

新修訂的《人民武裝警察法》第19條、第20條、第23條、第24條、第25條拓展了武警部隊措施手段的適用范圍，規(guī)定武警部隊執(zhí)行包括“搶險救援”在內(nèi)的各項任務(wù)時均可以依法采取檢查阻止制止、盤問查驗、交通管制或現(xiàn)場管制、制止帶離驅(qū)散、了解偵察、控制并移交、排除阻礙強(qiáng)制實施、優(yōu)先乘坐、優(yōu)先通行、優(yōu)先使用或依法征用等措施手段，改變了原《人民武裝警察法》規(guī)定的僅在執(zhí)行安全保衛(wèi)任務(wù)時方可采取相應(yīng)措施手段的不合理安排。

新修訂的《人民武裝警察法》優(yōu)化完善了武警部隊搶險救援的保障和監(jiān)督機(jī)制，有助于推動和監(jiān)督武警部隊更好履行搶險救援任務(wù)。結(jié)合近年來武警部隊搶險救援工作的實際情況，較之原《人民武裝警察法》第23條的規(guī)定，新法第32條優(yōu)化了武警部隊與相關(guān)國家機(jī)關(guān)的情報信息共享機(jī)制，明確將“氣象、水文、海洋環(huán)境、地理空間、災(zāi)害預(yù)警等”與搶險救援直接相關(guān)的情報信息納入通報范圍。新法第39條明確規(guī)定了公民、法人和其他組織對于武警部隊依法執(zhí)行任務(wù)的支持協(xié)助義務(wù)及其保護(hù)激勵安排。同時，立足國家和軍隊監(jiān)察體制改革的成果，新法第41條明確規(guī)定人民武裝警察受中央軍事委員會監(jiān)察委員會、人民武裝警察部隊各級監(jiān)察委員會的監(jiān)督，人民武裝警察執(zhí)行搶險救援任務(wù)接受人民政府及其有關(guān)部門、公民、法人和其他組織的監(jiān)督。

4 全面落實武警部隊搶險救援法律制度改革目標(biāo)的主要建議

一直以來，武警部隊始終堅持聽黨指揮、服務(wù)人民，堅定遂行應(yīng)急救援任務(wù)，為維護(hù)國家安全和社會穩(wěn)定、保護(hù)人民生命財產(chǎn)作出了重大貢獻(xiàn)。當(dāng)前的主要任務(wù)，是全面落實武警部隊搶險救援制度改革要求，著力做好新形勢下武警部隊參與搶險救援的各項工作。

4.1 強(qiáng)化政治引領(lǐng)，提高落實法定任務(wù)的使命意識和擔(dān)當(dāng)自覺

武警部隊領(lǐng)導(dǎo)指揮體制調(diào)整后，黨中央、中央軍委的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)是政治原則，必須始終堅持并不斷完善，以保證政令暢通、指揮有效[10]。武警部隊積極靠前落實責(zé)任擔(dān)當(dāng)，加強(qiáng)搶險救援體制機(jī)制建設(shè)，在大災(zāi)大難面前堅定地遂行搶險救援任務(wù)，體現(xiàn)了人民軍隊服務(wù)人民的宗旨和本色，是立黨為公、執(zhí)政為民的當(dāng)然要求，是武警部隊義不容辭的光榮使命。武警部隊要堅持以習(xí)近平強(qiáng)軍思想為引領(lǐng)，貫徹新時代軍事戰(zhàn)略方針，不斷提高政治站位，以總體國家安全觀統(tǒng)籌搶險救援工作全局，自覺增強(qiáng)履行搶險救援任務(wù)的使命意識和擔(dān)當(dāng)自覺，在踐行搶險救援任務(wù)實踐中著力推動實現(xiàn)國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化建設(shè)與國防和軍隊現(xiàn)代化建設(shè)的相互支持和相互協(xié)同。各級政府和有關(guān)部門要高度重視搶險救援工作，主動靠前對接，積極為武警部隊參與搶險救援提供有效的支撐保障。

4.2 堅持全局思維，完善參與救援的整體架構(gòu)

盡管原列武警部隊序列、國務(wù)院部門領(lǐng)導(dǎo)管理的公安消防部隊已退出武警，武警部隊搶險救援的力量體系構(gòu)成有所調(diào)整，但較之舊法，新修訂的《人民武裝警察法》對于武警部隊搶險救援任務(wù)的立法安排明顯擴(kuò)充。因此，武警部隊要堅持全域救援、任務(wù)同步，有效應(yīng)對不同領(lǐng)域、不同性質(zhì)、不同規(guī)模的風(fēng)險災(zāi)害，全面構(gòu)建科學(xué)合理的武警搶險救援體制機(jī)制架構(gòu)。武警部隊要全面融入應(yīng)急管理體制改革全局，在國家危機(jī)管理的總體框架下開展搶險救援[11]，真正形成軍地一體、軍政協(xié)同、軍民融合、上下聯(lián)動、部門協(xié)同、反應(yīng)迅速、應(yīng)對得當(dāng)?shù)墓ぷ鳈C(jī)制[12]。

第一，完善組織指揮，發(fā)揮武警部隊參與搶險救援行動的獨(dú)特優(yōu)勢。新修訂的《人民武裝警察法》專設(shè)第二章“組織和指揮”，武警部隊和各級政府及部門要認(rèn)真學(xué)習(xí)領(lǐng)會、貫徹落實這一全新安排，不斷探索和完善組織指揮的新思路、新模式、新規(guī)則和新辦法，充分發(fā)揮武警部隊由黨中央、中央軍委集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的政治優(yōu)勢，保證政令暢通、指揮有效。

第二，明確職能內(nèi)涵，保證搶險救援任務(wù)安排的全面落實。武警部隊要在搶險救援的同時做好執(zhí)勤、處置突發(fā)社會安全事件等相關(guān)工作，做到職能銜接、力量互補(bǔ)，在努力完成救援任務(wù)的同時做好維穩(wěn)工作。各級政府及部門要明確自身的職能職責(zé)，與武警部隊做好職能任務(wù)的對接和聯(lián)動。

第三，推進(jìn)協(xié)作融合，實現(xiàn)軍政、軍地、軍民的深度融合。有關(guān)各方要增強(qiáng)全面、有效融入應(yīng)急體制整體布局的思維意識和和行動能力，提升信息與資源共享水平，實現(xiàn)制度規(guī)則、程序措施、供應(yīng)保障的有效銜接[12]。

4.3 立足地方實際，做好參與救援的預(yù)案管理

搶險救援工作具有應(yīng)急性和全局性[13]，應(yīng)急管理體制改革和《人民武裝警察法》修訂后，武警部隊搶險救援工作在應(yīng)急管理整體布局中的地位更加明確。武警部隊與地方在搶險救援中精誠合作的優(yōu)良傳統(tǒng)不僅不能弱化[14]，還要加強(qiáng)。要立足地方實際，積極探索和認(rèn)真總結(jié)搶險救援工作的基本規(guī)律和經(jīng)驗教訓(xùn)，根據(jù)當(dāng)?shù)爻０l(fā)風(fēng)險災(zāi)害事故的類型和程度，做好相應(yīng)的預(yù)案管理工作，確保預(yù)案的制定、修改、演練和落實全面體現(xiàn)地方應(yīng)急救援工作實際，夯實應(yīng)急救援體制機(jī)制科學(xué)運(yùn)行的基礎(chǔ)。

4.4 完善工作細(xì)節(jié)，優(yōu)化參與救援的功能支撐

第一，完善綜合保障體系的構(gòu)建和運(yùn)行，落實武警部隊參與救援的物質(zhì)支撐[15]。要有的放矢地做好武警部隊參與救援的保障工作，確保物資、通信、情報、交通、設(shè)備等保障充足有力，完善應(yīng)急物資的籌措、儲備和投送管理[9]。

第二，及時彌補(bǔ)搶險救援工作的短板和不足。要加強(qiáng)調(diào)研，找準(zhǔn)武警部隊參與搶險救援工作的盲點(diǎn)和弱項，并通過完善政策、細(xì)化措施、落實責(zé)任、加強(qiáng)統(tǒng)籌等多種途徑加以解決。

第三，增強(qiáng)聯(lián)合救援的核心能力打造。要聚焦聯(lián)合救援的應(yīng)急常態(tài)模式，苦練內(nèi)功，加強(qiáng)督導(dǎo)，增加教學(xué)訓(xùn)練的針對性和實戰(zhàn)性[16]，大力開展跨區(qū)域、多部門、多災(zāi)種的綜合救援演練。

第四，拓展和提升專業(yè)救援能力建設(shè)。要加強(qiáng)核生化救援、醫(yī)療救護(hù)、疫情防控、交通設(shè)施搶修搶建等專業(yè)搶險隊伍建設(shè)，不斷提升武警部隊搶險救援行動的專業(yè)化水平。

4.5 加強(qiáng)現(xiàn)場管理，提升參與救援的工作效果

要合理配置搶險救援與傳統(tǒng)安全保衛(wèi)任務(wù)的力量分工，嚴(yán)格事態(tài)管控，著力提高現(xiàn)場管理的整體水平：第一，注重教育，夯實思想根基；第二，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，順暢管理體系；第三，緊盯重點(diǎn)，正規(guī)管理秩序；第四，突出規(guī)范，搞好作業(yè)管理；第五，著眼防范，確保安全穩(wěn)定；第六，完善機(jī)制，提高管理效能[17]。

4.6 落實法治理念，增強(qiáng)參與救援的正義基礎(chǔ)

第一，完善立法架構(gòu)，構(gòu)建系統(tǒng)科學(xué)的應(yīng)急救援法制體系。要結(jié)合軍事政策制度體系改革的新內(nèi)容、《人民武裝警察法》的新規(guī)則和應(yīng)急管理法制改革的新成果，筑牢武警部隊參與救援的基本法制架構(gòu)。

第二，強(qiáng)化監(jiān)督問責(zé)，依法落實紀(jì)律和責(zé)任約束。要增強(qiáng)紀(jì)律觀念和責(zé)任意識，在法治的框架下，通過紀(jì)律和責(zé)任規(guī)范武警部隊救援行動的有序開展，加強(qiáng)對搶險救援工作的監(jiān)督管理，把從嚴(yán)治軍的要求落到實處。

第三，遵循比例原則和正當(dāng)程序，增強(qiáng)參與救援的正義基礎(chǔ)。新修訂的《人民武裝警察法》第23條第2款體現(xiàn)了比例原則的要求，此外，該法有關(guān)著裝、證件、證據(jù)和警械武器使用的規(guī)定，體現(xiàn)了依法治軍和正當(dāng)程序的相關(guān)要求，均應(yīng)當(dāng)在武警部隊搶險救援的行動中得到嚴(yán)格遵循。