狄美雯 王艷榮

（1.中國人民警察大學(xué)，河北 廊坊 065000；2.河北公安警察職業(yè)學(xué)院，河北 石家莊 050091）

新型冠狀病毒疫情（后文簡稱新冠疫情）是自全球化發(fā)展以來第一次從中心向周邊擴散的全球性疫情，世界衛(wèi)生組織將其納入“國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”之一，其他還包括H1N1 病毒疫情、埃博拉疫情、脊髓灰質(zhì)炎病毒疫情、寨卡病毒疫情。而此次的新冠疫情則被認(rèn)為是迄今世界范圍內(nèi)感染范圍面積最廣、傳播擴散速度最快、防控工作難度最大的一次全球性突發(fā)公共衛(wèi)生感染事件。由于其影響輻射范圍廣、感染人口眾多，對我國乃至全球的經(jīng)濟發(fā)展、國際社會穩(wěn)定造成了難以修復(fù)的改變，深刻影響著國際政治格局和經(jīng)濟秩序。

此次新冠疫情給我國出入境管理工作帶來了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，隨著疫情的不斷發(fā)展，我國目前“外防輸入、內(nèi)防反彈”的防控形勢嚴(yán)峻，統(tǒng)籌疫情防控和兼顧經(jīng)濟社會發(fā)展壓力空前。為防止疫情在全球擴散，減少疫情的整體沖擊，各國將出入境管理工作納為疫情防控環(huán)節(jié)的重點關(guān)注對象，通過采取有效的入境防控措施，把控源頭，嚴(yán)防擴散，來應(yīng)對疫情帶來的防控危機。

一、新冠疫情對出入境口岸的沖擊

口岸是疫情跨境傳播的關(guān)鍵要塞，而我國出入境邊防檢查機關(guān)則是承擔(dān)著我國對外開放口岸及邊境地區(qū)的出入境人員、運輸交通工具監(jiān)督檢查的主體機關(guān)，疫情時期，做好對出入境人員的疫情預(yù)防和監(jiān)測工作，嚴(yán)防疫情擴散蔓延，將直接關(guān)系到國家安全、社會穩(wěn)定、人民生命健康、對外開放政策以及國際關(guān)系的進(jìn)程與發(fā)展。

現(xiàn)今，我國國內(nèi)的新冠疫情工作發(fā)展形勢依舊嚴(yán)峻，整體形勢處于零星散發(fā)，并由于人員流動導(dǎo)致地區(qū)性、聚集性疫情。本土和境外疫情輸入的病例仍都持續(xù)存在，且多是境外入境人員、物品導(dǎo)致疫情輸入。出現(xiàn)入境人員隔離期核酸檢測多次未測出，隔離期滿后確診感染的情況，同時還存在出入境人員的行李物品、交通工具等攜帶病毒的情況，導(dǎo)致病毒入境。并且存在通過進(jìn)口的冷凍產(chǎn)品被境外捕撈、加工、制作的工人污染而導(dǎo)致輸入，病毒在冷鏈運輸中存活率高、難以被及時發(fā)現(xiàn)，導(dǎo)致進(jìn)口后疫情進(jìn)一步擴散。這些新的疫情輸入方式給防控帶來了新的挑戰(zhàn)。因此，如何有效地正確防范境外疫情輸入，已經(jīng)成為當(dāng)前我國國內(nèi)疫情防控的重點工作。

二、國內(nèi)外入境防控措施梳理

各國針對疫情影響范圍的進(jìn)一步擴大，主要通過在最大程度上減少非必要人員的跨境流動，嚴(yán)格控制簽發(fā)各類出入境證件，逐步完善出入境人員疫情監(jiān)測防控，從而有效遏制疫情蔓延。

（一）對風(fēng)險地區(qū)人員入境管控

在各國應(yīng)對疫情過程中，采取最廣泛、最直接的方法主要是限制特定地區(qū)人員入境，加強重點地區(qū)人員入境管控等防控措施，從最源頭上阻斷疫情的入侵。此類限制風(fēng)險地區(qū)人員入境措施的目的主要是通過限制疫情中高風(fēng)險國家、地區(qū)人員攜帶新冠病毒，以出入境方式擴散至本國境內(nèi)，從而從源頭控制傳播。例如，我國在疫情期間，對疫情嚴(yán)重的國家和地區(qū)采取過暫時停止其國公民持有效中國簽證、居留許可的外國人入境政策。

同時，一些國家通過暫停辦理特定國家簽證、居留入境許可，暫停部分入境便利化政策，來阻止或者限制特定地區(qū)人員入境。通過停止向特定國家公民發(fā)放工作、旅游等電子簽證，嚴(yán)禁其入境，暫時關(guān)閉對應(yīng)簽證申請中心、暫停實行相應(yīng)國家的免簽政策，從而進(jìn)一步縮小入境人員范圍，提升入境防控措施落實效果。我國曾暫停外國人持APEC 商務(wù)旅行卡入境，暫停24、72、144 小時過境免簽政策等。

這類政策主要是基于國家主權(quán)對公民和入境人員權(quán)利的相對限制，屬于各個國家立法中的保留部分，依據(jù)國家領(lǐng)土主權(quán)原則，主權(quán)國家均有權(quán)對外國公民出入境權(quán)及其在本國領(lǐng)土管轄范圍內(nèi)的流動進(jìn)行限制和管控。從而各國在國家面臨國際安全、政治、衛(wèi)生等突發(fā)事件時，才能有效對其所屬公民的出入境權(quán)利進(jìn)行干預(yù)和限制。

（二）嚴(yán)密出入境口岸及邊境管控

新冠疫情暴發(fā)以來，部分國家選擇關(guān)閉部分毗鄰疫情嚴(yán)重國家和地區(qū)的口岸，多發(fā)于各國陸路口岸，其主要是為了減少邊境地區(qū)民眾的流動，最大限度地減少鄰國之間疫情的傳播。我國沿邊省份的邊境地區(qū)，主要是通過發(fā)揮口岸的疫情防控點、聯(lián)合查緝點、治安執(zhí)勤點、抵邊警務(wù)室的基礎(chǔ)管轄和防控作用，來加強出入境人員及邊民的出入境管理，在不影響跨境交通工具運輸?shù)那疤嵯?，進(jìn)一步減少非必要人員流動，嚴(yán)防疫情期間出現(xiàn)非法入境與疫情防控交織的復(fù)雜問題。美國分別和加拿大、墨西哥兩國達(dá)成了聯(lián)合聲明①，加強了墨、加兩國與美國陸地相接口岸的邊境管控，從而減少安全隱患，以防止疫情通過陸路傳播。

（三）加強航班調(diào)度調(diào)整，分流國際航班入境點

隨著疫情升級發(fā)展，境外疫情呈現(xiàn)出了急劇蔓延的態(tài)勢，預(yù)防境外輸入壓力也在不斷加大。各個國家地區(qū)根據(jù)自身防控情況和入境人員來源地，對航班數(shù)量、班次、路線等方面進(jìn)行了調(diào)整。暫停特定地區(qū)往返本國的國際航班，僅允許其中低風(fēng)險地區(qū)出發(fā)的航班入境。

我國采取了減少國際客運航班運行數(shù)量、指定的第一入境點、設(shè)置備用入境點等方式對全國范圍內(nèi)客流量較大的機場進(jìn)行分流，對航班的頻次數(shù)量、入境地進(jìn)行減少限制和計劃分流的目的是為了減少境外感染旅客入境、避免入境時出現(xiàn)的人員大量集中、辦理入境手續(xù)停留時間較長導(dǎo)致的群體性感染風(fēng)險較大等現(xiàn)實問題，從而從源頭減少境外疫情對口輸入的現(xiàn)實風(fēng)險，同時便于后續(xù)開展集中隔離，節(jié)約人力物力，提高防控效率。

（四）加強入境前篩查審批和入境后醫(yī)學(xué)觀察

入境前，入境查驗機關(guān)主要通過系統(tǒng)提前獲知入境人員的各類動態(tài)入境資料信息，利用大數(shù)據(jù)進(jìn)行排查，對于發(fā)現(xiàn)來自高風(fēng)險國家和地區(qū)的人員或有高風(fēng)險國家和地區(qū)旅居史的人員，及時向海關(guān)、檢驗檢疫部門進(jìn)行通知預(yù)警。例如，新加坡、希臘等國家都要求有特定國家旅居史人員須在入境前提交包括來源國、居住地、旅居史及停留時間等信息的入境申請、調(diào)查表等文件。

入境后，主要是通過出入境人員信息數(shù)據(jù)資源支撐平臺，將有關(guān)出入境人員的信息及時地通報到各地醫(yī)院、社區(qū)等聯(lián)防單位，并采取嚴(yán)格的集中隔離及社區(qū)防控措施，定期進(jìn)行核酸檢測，推進(jìn)新冠疫苗的接種工作。例如，美國“限入令”要求國際旅客抵達(dá)后，繼續(xù)進(jìn)行強化的入境檢查，在當(dāng)?shù)匦l(wèi)生部門監(jiān)督下進(jìn)行隔離。日本、馬來西亞、澳洲、希臘等國家和地區(qū)要求對入境人員采取14 天隔離措施。而現(xiàn)階段，我國的政策更加細(xì)致精準(zhǔn)，形成了多環(huán)節(jié)的入境隔離防控措施。我國主要是根據(jù)來源國疫情情況和不同地區(qū)入境地的疫情程度進(jìn)行適時調(diào)整，大多數(shù)采取“14+7+7”、“14+7”、“14+14”等閉環(huán)隔離政策，即包括集中隔離、居家隔離、健康監(jiān)測三種不同的隔離監(jiān)測方式，同時在隔離時期對其進(jìn)行多次鼻咽拭子、行李物品、呼吸環(huán)境的核酸檢測，并根據(jù)實際情況判斷其隔離日期，隔離結(jié)束后通知社區(qū)管理采監(jiān)測、跟蹤調(diào)查等措施。

由于疫情的持續(xù)性、頑固性，現(xiàn)階段難以實現(xiàn)疫情的全面控制和精準(zhǔn)消滅，因而在全球范圍內(nèi)疫情防控已經(jīng)步入常態(tài)化階段。為此，在全球疫情仍然呈現(xiàn)擴散蔓延的態(tài)勢下，鞏固抗疫成果，是我國疫情防控工作的重點環(huán)節(jié)。但由于疫情變異難控、擴散速度快、影響范圍廣等原因，導(dǎo)致防控措施落實過程中仍暴露出一些問題。因此，要堅持“外防輸入、內(nèi)防反彈”的方針，做好入境人員管控隔離和跟蹤，切實將傳染源及時切斷，努力將抗疫中展現(xiàn)出來的制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能。

三、疫情期間入境防控措施實施效果的分析

（一）國家反應(yīng)滯后、多頭防控導(dǎo)致疫情防控存在誤區(qū)和盲點

疫情初期，部分國家出現(xiàn)反應(yīng)滯后、響應(yīng)速度慢等情況，各國由于具體國情、社會制度不同，防疫措施的實施也面臨國家體制機制和社會意識形態(tài)等方面的限制，意識形態(tài)不容許、社會環(huán)境不接受、文化思想難承受等原因，使得部分國家無法第一時間果斷采取佩戴口罩、居家隔離等行之有效的防疫措施，且部分國家存在僥幸心理，導(dǎo)致現(xiàn)今其國內(nèi)疫情難以控制。

我國也存在政策不同步、標(biāo)準(zhǔn)不一致導(dǎo)致的各地多頭防控、缺乏統(tǒng)一部署的問題。同時僅憑借體溫測量以及大數(shù)據(jù)行程碼、健康碼等主動出示方法對入境人員進(jìn)行限制和篩查遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，易導(dǎo)致存在實際情況不符、限制范圍過大、缺乏針對性、虛報瞞報行程等問題，致使入境人員管理銜接不暢，存在防控盲點和管控空白。

（二）邊界管控以堵代疏影響出入境秩序安全穩(wěn)定

各國在上述入境疫情防控措施中，大都采用了封閉邊境、關(guān)閉口岸等限制人員入境和流動的措施。邊界管控作為最無爭議的國家主權(quán)的一部分，是各國最容易做出的且成本最小的有效保護(hù)國民的一項便利措施。通過限制邊境管控、減少可通行出入境口岸數(shù)量來緩解民眾焦慮，但這將會強化各國之間的邊界意識，削弱各國間共抗疫情的合作，影響人員流動的規(guī)律與秩序。各國希望通過邊境管控來改變和控制人員在各國間流動的趨勢，但這并非以靠政策實施而單獨實現(xiàn)。甚至過度的邊境管控更會導(dǎo)致人員跨境流動的混亂與沖突。國家面臨大量人員入境的壓力時，會導(dǎo)致其他入境渠道秩序的混亂，關(guān)閉口岸只片面減少了口岸的入境壓力，并沒有使問題得到解決，而會導(dǎo)致入境人員轉(zhuǎn)向其他薄弱的入境點，采取非法手段入境，激化出入境管理活動的無序性，使得疫情更加難以防控。

（三）入境人員存在防疫工作配合不暢現(xiàn)象

由于民眾因個人防風(fēng)險意識和能力的不同而導(dǎo)致對各類防疫措施的理解和遵從度不同。為有效防控疫情，多數(shù)國家都設(shè)置了人員入境后隔離或自我隔離的要求。但仍有部分入境人員對此項政策不理解，存在瞞報謊報、拒絕配合入境檢查、拒絕集中隔離等情況。

（四）境外輸入導(dǎo)致疫情存在反復(fù)暴發(fā)的潛在性

由于目前仍存在許多國家疫情未得到有效遏制，疫情防控仍然面臨嚴(yán)重危機，在境外輸入方面存在較多重大隱患。一是無癥狀感染者數(shù)量難以控制。無癥狀感染者初期由于癥狀不明顯，導(dǎo)致其具有較大的潛在的傳染風(fēng)險，這些無癥狀感染者有可能造成疫情的再次擴散。二是新冠病毒的變異，導(dǎo)致“外防輸入”壓力陡增，包括“德爾塔”、“奧密克戎”等變異毒株?，F(xiàn)階段，“奧密克戎”已在全球多個國家出現(xiàn)，逐步取代“德爾塔”成為主要變異株，其傳染性、抗藥性有所增強，檢測發(fā)現(xiàn)難度加大，導(dǎo)致防控面臨新困境。三是“冷鏈”傳播方式凸顯。近期許多國家正處于感染人數(shù)日增較大的趨勢，但國家間出入境貨物物品流動仍然頻繁，由于新冠病毒不懼低溫，海鮮等進(jìn)出口冷鏈產(chǎn)品成為病毒傳播遠(yuǎn)距離的載體，從而導(dǎo)致從業(yè)人員面臨感染的風(fēng)險，加之若處于節(jié)假日等關(guān)鍵節(jié)點，在人員的大規(guī)模流動與該領(lǐng)域病毒檢測控制較難的雙重作用下，導(dǎo)致其易出現(xiàn)多條“傳播鏈”，我國近期部分地區(qū)疫情的集中暴發(fā)原因就多歸結(jié)于此。

四、基于疫情危機的我國邊境口岸管控體系構(gòu)建

（一）構(gòu)建出入境應(yīng)急管理機制，以疏代堵維護(hù)出入境人員流動有序性

此次疫情來勢兇猛，影響范圍廣，跨地域性強，因此分立的各類應(yīng)急組織和地方部門無法形成對事件的有效快速管理。參照我國應(yīng)急管理“一案三制”系統(tǒng)體制，可以通過構(gòu)建出入境應(yīng)急管理機制，完善邊檢機關(guān)突發(fā)應(yīng)急預(yù)案體系，實現(xiàn)應(yīng)急體制、機制運行和法治三位一體，建立集中領(lǐng)導(dǎo)的指揮機構(gòu)，發(fā)揮政府機構(gòu)在應(yīng)對突發(fā)應(yīng)急事件防控時的重要統(tǒng)領(lǐng)作用。

在完善出入境應(yīng)急管理機制中，應(yīng)進(jìn)一步加強監(jiān)控預(yù)警、信息報告、應(yīng)急決策和工作協(xié)調(diào)機制，以疏代堵，依托行政手段的強制性，促使出入境防控應(yīng)急處置逐步邁上制度化、規(guī)范性的發(fā)展路徑。設(shè)置應(yīng)急級別，形成不同態(tài)勢的應(yīng)急響應(yīng)，在人員正常流動機制下，相應(yīng)人員都能按照既定的機制開展工作，減少出入境人員流動的無序現(xiàn)象，建立科學(xué)的指揮機制提升決策的預(yù)見性，保障在突發(fā)危機事件面前仍能做到人員有序流動。

（二）增強風(fēng)險評估，提升風(fēng)險預(yù)判，嚴(yán)防反復(fù)暴發(fā)

出入境邊防檢查機關(guān)通過國際航班載運人員信息預(yù)報制度掌握一手信息，發(fā)揮了重大的信息篩查和風(fēng)險預(yù)警作用，便于從中發(fā)現(xiàn)和篩查出來自或途徑涉疫國家或地區(qū)的人員，應(yīng)及時向海關(guān)、衛(wèi)健局和政府防疫部門通報相關(guān)情況，提前做好預(yù)案，妥善采取分類檢查、分類隔離安置等應(yīng)急處置措施。制定全球疫情風(fēng)險評估標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)計風(fēng)險評估系統(tǒng)，采集全球各國疫情防控舉措，開展全球疫情國家分類通報制度，對全球各國疫情防控情況進(jìn)行評估。強化邊境口岸行業(yè)數(shù)據(jù)的分析預(yù)判，密切跟蹤掌握境外疫情發(fā)展趨勢，充分運用口岸各類數(shù)據(jù)平臺，如港口系統(tǒng)、IAPI系統(tǒng)，對出入境人員、交通運輸工具開展涉疫排查，挖掘深層次、行動性信息，開展綜合性的涉疫信息分析研判，將有價值的趨勢性、預(yù)警性涉疫動態(tài)推送給相關(guān)的防控部門，為最終決策提供依據(jù)。我國現(xiàn)階段采取的“動態(tài)清零”方針表明，在預(yù)防階段我們難以全面做到“零感染”，但要在疫情未暴發(fā)時保持高度警惕、風(fēng)險評估、精準(zhǔn)預(yù)判，病例出現(xiàn)后做到及時發(fā)現(xiàn)、快速處置、精準(zhǔn)管控、有效救治。

（三）堅持以人為本，管控和安撫剛?cè)岵?/h3>

在出入境口岸的疫情防控工作中，需要依靠地方政府及時發(fā)布信息，提高民眾意識，以及采取嚴(yán)格的監(jiān)管措施來共同推動疫情防控工作的開展。應(yīng)有效地避免因為錯誤的判斷、信息公開的不及時以及防控措施的不徹底而導(dǎo)致的失誤，從而進(jìn)一步造成出入境人員對政府所采取的各種疫情防控措施的不信任。邊檢機關(guān)應(yīng)快速、準(zhǔn)確公布疫情防控相關(guān)信息，制止謠言和不實消息的散播，嚴(yán)厲打擊阻礙疫情防控的違法犯罪活動。增強宣傳力度，提高人員的防范意識，保證其快速準(zhǔn)確了解防疫措施，并積極配合政府防疫，從而增強防疫工作效率，確保日常生產(chǎn)生活有序進(jìn)行。

要按照法律規(guī)范的程序，依法辦理出入境邊防檢查手續(xù)，確保條件適格、材料齊全、程序完備的出入境人員能夠順利通關(guān)，不搞國籍歧視，平等對待所有出入境人員，用專業(yè)高效的邊檢服務(wù)贏得國內(nèi)外出入境人員的信賴。疫情期間，入境人員容易因為溝通受阻、信息獲取滯后等情況而出現(xiàn)恐慌情緒，因而，對在我國的外籍人員的管理要切合實際，貼合其生活習(xí)慣與文化差異。廣泛組織群眾開展有關(guān)新冠疫情防控知識宣傳活動，避免出現(xiàn)因認(rèn)識不到位、難以適應(yīng)環(huán)境等問題引起的各種負(fù)性不良情緒，并利用國家移民管理局、地方政府和防疫防控機構(gòu)等平臺為入境人員提供心理支持和幫助，從而轉(zhuǎn)化認(rèn)知、消除排斥心理。同時，在疫情防控隔離點、醫(yī)院、社區(qū)等地為其開展幫助服務(wù)，做好突發(fā)事件的應(yīng)對工作。但是，對于虛報、隱瞞行程等阻礙疫情防控的違法行為仍要堅決抵制，對于涉嫌嚴(yán)重危害國家社會安全的，依法采取限期離境和驅(qū)逐出境等強制措施。

（四）精準(zhǔn)打擊，做好常態(tài)化疫情入境防控工作

隨著疫情形勢的發(fā)展，出入境邊防檢查機關(guān)應(yīng)建立起常態(tài)化的邊檢勤務(wù)協(xié)同治理模式，推動各地邊檢勤務(wù)的均衡發(fā)展。雖然我國疫情防控取得了初步成效，但全國各地仍會時常出現(xiàn)“多點開花”的集聚性疫情，由于人員的流動性以及追蹤的滯后性，致使疫情從零星出現(xiàn)到全國散播，因此要時刻提防疫情發(fā)生的反復(fù)，邊檢機關(guān)要做好打疫情防控持久戰(zhàn)的思想和工作準(zhǔn)備。但疫情防控不僅需要力度和速度，更需要精度和準(zhǔn)度。在當(dāng)前我國從嚴(yán)從緊的“外防輸入、內(nèi)防反彈”總體防控策略指引下，實行閉環(huán)管理，精準(zhǔn)管控、有效救治，不得擅自延長隔離時間、擴大管控范圍、限制人員流動，嚴(yán)防“一刀切”，做到精準(zhǔn)防控，快速反應(yīng)，既要依法科學(xué)精準(zhǔn)落實防控措施，又要合情合理積極保障人民權(quán)利，常態(tài)化持續(xù)抓好疫情防控工作。

注釋：

①來源于《關(guān)于美加共同倡議的聯(lián)合聲明：臨時限制出于非必要目的穿越美加陸地邊境的旅行者》、《關(guān)于美墨聯(lián)合倡議抗擊COVID-19 大流行的聯(lián)合聲明》。