孫振江，陳廣計(jì)

(1.山東省郯城縣人民檢察院，山東 臨沂276000；2.安徽省蕪湖市人民檢察院，安徽 蕪湖241000)

一、企業(yè)合規(guī)第三方監(jiān)督評(píng)估機(jī)制的引入、發(fā)展及實(shí)踐意義

(一)企業(yè)合規(guī)第三方監(jiān)督評(píng)估機(jī)制的引入與發(fā)展

我國(guó)檢察機(jī)關(guān)目前試點(diǎn)探索的第三方監(jiān)督評(píng)估機(jī)制借鑒于美國(guó)的合規(guī)監(jiān)管制度。美國(guó)司法部在實(shí)踐中經(jīng)常將合規(guī)監(jiān)控人作為協(xié)助執(zhí)法的工具，同時(shí)其他監(jiān)管機(jī)構(gòu)，包括美國(guó)證券交易委員會(huì)、紐約州金融服務(wù)部等，也在對(duì)企業(yè)調(diào)查后任命了監(jiān)控人，而且在執(zhí)法案件中使用監(jiān)控人的比例呈增長(zhǎng)趨勢(shì)。公司合規(guī)監(jiān)控人成為一種新的角色，在監(jiān)督涉案企業(yè)重塑自我的過(guò)程中發(fā)揮了重要作用。在美國(guó)之后，英國(guó)、法國(guó)、西班牙、新加坡、韓國(guó)等也陸續(xù)建立了企業(yè)合規(guī)監(jiān)控人制度。盡管實(shí)踐中各國(guó)對(duì)監(jiān)控者使用的描述術(shù)語(yǔ)不同、監(jiān)控者的職責(zé)細(xì)節(jié)存在差異，但卻具有基本相同的制度框架。2017年以來(lái)，我國(guó)的企業(yè)合規(guī)制度開(kāi)始確立并逐漸發(fā)展起來(lái)。2020年起，我國(guó)檢察機(jī)關(guān)開(kāi)始進(jìn)行企業(yè)合規(guī)不起訴制度的改革探索。2020年3月,最高人民檢察院(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“最高檢”)在上海浦東、金山,江蘇張家港,山東郯城,廣東深圳南山、寶安等6家基層檢察院,試點(diǎn)開(kāi)展“企業(yè)犯罪相對(duì)不訴適用機(jī)制改革”。2021年3月,最高檢又將企業(yè)合規(guī)改革試點(diǎn)擴(kuò)展至北京、遼寧、浙江等10省份，同時(shí)印發(fā)了《關(guān)于開(kāi)展企業(yè)合規(guī)改革試點(diǎn)工作方案》，提出要積極探索多方聯(lián)手推動(dòng)建立國(guó)家層面企業(yè)合規(guī)第三方監(jiān)管機(jī)制。檢察機(jī)關(guān)對(duì)于辦理的涉企刑事案件,在依法做出不批準(zhǔn)逮捕、不起訴決定或者根據(jù)認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度提出輕緩量刑建議的同時(shí),督促涉案企業(yè)作出合規(guī)承諾并積極整改,促進(jìn)企業(yè)合規(guī)守法經(jīng)營(yíng),預(yù)防和減少企業(yè)違法犯罪。2021年6月3日，最高檢聯(lián)合司法部、財(cái)政部、生態(tài)環(huán)境部、國(guó)家稅務(wù)總局等八部門(mén)印發(fā)了《關(guān)于建立涉案企業(yè)合規(guī)第三方監(jiān)督評(píng)估機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)(試行)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《指導(dǎo)意見(jiàn)》)并發(fā)布四起典型案例，開(kāi)始在依法推進(jìn)企業(yè)合規(guī)改革試點(diǎn)工作中建立健全涉案企業(yè)合規(guī)第三方監(jiān)督評(píng)估機(jī)制?！吨笇?dǎo)意見(jiàn)》明確，涉案企業(yè)合規(guī)第三方監(jiān)督評(píng)估機(jī)制，是指人民檢察院在辦理涉企犯罪案件時(shí)，對(duì)符合企業(yè)合規(guī)改革試點(diǎn)適用條件的，交由第三方監(jiān)督評(píng)估機(jī)制管理委員會(huì)選任組成的第三方監(jiān)督評(píng)估組織，對(duì)涉案企業(yè)的合規(guī)承諾進(jìn)行調(diào)查、評(píng)估、監(jiān)督和考察?？疾旖Y(jié)果作為人民檢察院依法處理案件的重要參考。

任何法律制度設(shè)計(jì)背后都蘊(yùn)含著特定的法律理念，而且這些法律理念會(huì)隨著時(shí)代的發(fā)展和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的需要不斷地完善與發(fā)展[1]。涉案企業(yè)合規(guī)第三方監(jiān)督評(píng)估機(jī)制立足于我國(guó)檢察機(jī)關(guān)職能，植根于企業(yè)發(fā)展的實(shí)際，體現(xiàn)了司法理念從事后為主的“懲罰”向事前、事中、事后全過(guò)程“矯治”的轉(zhuǎn)變與優(yōu)化。其著眼點(diǎn)并不局限于案件發(fā)生后的企業(yè)合規(guī)建設(shè)，而是舉一反三，將案發(fā)前的合規(guī)體系建設(shè)、企業(yè)責(zé)任人合規(guī)表現(xiàn)等納入決定是否起訴和量刑建議的考量情節(jié)，從而打破刑事合規(guī)的局限，實(shí)現(xiàn)從單一合規(guī)到行業(yè)自律再到合規(guī)體系建設(shè)的推進(jìn)。

(二)企業(yè)合規(guī)第三方監(jiān)督評(píng)估機(jī)制的實(shí)踐意義

隨著企業(yè)合規(guī)改革試點(diǎn)的深入推進(jìn)，構(gòu)建第三方監(jiān)督評(píng)估機(jī)制的必要性不斷凸顯，其獨(dú)特制度優(yōu)勢(shì)不斷顯現(xiàn)。第一，對(duì)于檢察機(jī)關(guān)而言，有利于解決無(wú)力專(zhuān)門(mén)承擔(dān)監(jiān)督考察任務(wù)的難題。企業(yè)合規(guī)建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，對(duì)企業(yè)合規(guī)整改進(jìn)行有效性考察，涉及的行業(yè)、領(lǐng)域廣泛，需要投入大量的精力和時(shí)間，對(duì)檢察官的綜合素能也提出極高的要求，檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展合規(guī)監(jiān)督考察難免會(huì)存在時(shí)間有限、能力有限的問(wèn)題。檢察機(jī)關(guān)的主責(zé)主業(yè)是法律監(jiān)督，將合規(guī)考察任務(wù)交由第三方承擔(dān)便于解決檢察官在合規(guī)考察推進(jìn)中的短板，有利于考察工作的統(tǒng)籌推行，是符合中小微企業(yè)實(shí)際、務(wù)實(shí)高效的舉措。第二，對(duì)于監(jiān)督評(píng)估工作而言，可以提升評(píng)估結(jié)果的公信力。通過(guò)第三方組織依法、獨(dú)立、公正開(kāi)展監(jiān)督考察工作，既能阻斷合規(guī)考察中不正當(dāng)利益輸送問(wèn)題的產(chǎn)生，確保檢察機(jī)關(guān)履職廉潔性，又能通過(guò)專(zhuān)業(yè)性審查、評(píng)估提升評(píng)估結(jié)果的公信力。第三，對(duì)于企業(yè)而言，有利于切實(shí)保障涉案企業(yè)的合法權(quán)益。企業(yè)合規(guī)專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)，涉及方方面面的內(nèi)容，需要針對(duì)企業(yè)的實(shí)際制定切實(shí)可行的合規(guī)計(jì)劃，建立專(zhuān)門(mén)的合規(guī)制度體系、配置專(zhuān)門(mén)人員等，這對(duì)我國(guó)很多缺乏先進(jìn)管理理念、法律意識(shí)淡薄的中小微企業(yè)來(lái)說(shuō)難以完成。通過(guò)第三方專(zhuān)業(yè)的引導(dǎo)、督促，有利于促進(jìn)企業(yè)合規(guī)整改到位，促使企業(yè)從“被合規(guī)”向“愿合規(guī)”轉(zhuǎn)變。

二、基于實(shí)證考察的企業(yè)合規(guī)第三方監(jiān)督評(píng)估機(jī)制

(一)企業(yè)合規(guī)第三方監(jiān)督評(píng)估機(jī)制的初期實(shí)踐模式

自2020年企業(yè)合規(guī)改革第一期試點(diǎn)以來(lái)，關(guān)于企業(yè)合規(guī)第三方監(jiān)督評(píng)估的探索百花齊放，不同模式下，檢察機(jī)關(guān)的參與程度、角色定位、所起的作用等也各不相同。

1. 獨(dú)立監(jiān)控人模式。如深圳市寶安區(qū)人民檢察院的做法，即檢察機(jī)關(guān)通過(guò)與司法行政機(jī)關(guān)、市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)協(xié)作，選任獨(dú)立的合規(guī)監(jiān)控人；或由涉案企業(yè)按照檢察機(jī)關(guān)要求直接聘請(qǐng)律師事務(wù)所、會(huì)計(jì)師事務(wù)所、稅務(wù)師事務(wù)所等外部專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)擔(dān)任企業(yè)合規(guī)建設(shè)的獨(dú)立監(jiān)控人。2020年8月28日，深圳市寶安區(qū)司法局印發(fā)《關(guān)于企業(yè)刑事合規(guī)獨(dú)立監(jiān)控人選任及管理規(guī)定(試行)》，明確獨(dú)立監(jiān)控人主要職責(zé)是就企業(yè)刑事合規(guī)情況進(jìn)行調(diào)查，協(xié)助企業(yè)制定合規(guī)計(jì)劃，監(jiān)督合規(guī)計(jì)劃的執(zhí)行并向區(qū)檢察院出具階段性書(shū)面監(jiān)控報(bào)告，作為檢察院作相應(yīng)處理決定的參考。目前，寶安區(qū)司法局已經(jīng)選任了北京市金杜(深圳)律師事務(wù)所等11家律師事務(wù)所為第一批刑事合規(guī)獨(dú)立監(jiān)控人(1)深圳市寶安區(qū)人民檢察院微信公眾號(hào)：《寶安區(qū)檢察院促刑事合規(guī)助力企業(yè)行穩(wěn)致遠(yuǎn)》，最后訪問(wèn)日期：2021年7月20日。。鑒于企業(yè)合規(guī)管理體系龐雜，且極具專(zhuān)業(yè)性，該模式下企業(yè)就合規(guī)評(píng)估結(jié)論與獨(dú)立監(jiān)控人發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)如何進(jìn)行救濟(jì)、如何確保獨(dú)立監(jiān)控人出具的報(bào)告客觀真實(shí)有效、如何防范檢察官廉政風(fēng)險(xiǎn)等問(wèn)題仍未能得到有效解決。

2. 行政主管機(jī)關(guān)監(jiān)督考察模式。如浙江省寧波市檢察院的早期探索實(shí)踐做法(2)目前是由行政機(jī)關(guān)牽頭其他社會(huì)中介組織組成考察委員會(huì)來(lái)監(jiān)管涉案企業(yè)合規(guī)建設(shè)。。2020 年 9 月，寧波市人民檢察院出臺(tái)《關(guān)于建立涉罪企業(yè)合規(guī)考察制度的意見(jiàn)》，在合規(guī)考察中引入行政監(jiān)管手段，將考察期間對(duì)涉罪企業(yè)合規(guī)建設(shè)情況的考察主要交由相關(guān)行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)(3)孔令泉 ：《浙江寧波檢察機(jī)關(guān)試水涉罪企業(yè)合規(guī)考察制度》，澎湃網(wǎng)https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_9355991，最后訪問(wèn)日期 ：2021年12月24日。。在全面評(píng)估辦案影響及合規(guī)考察的可行性、必要性的基礎(chǔ)上，檢察機(jī)關(guān)主動(dòng)承擔(dān)企業(yè)合規(guī)考察的啟動(dòng)者、過(guò)程的引導(dǎo)者、結(jié)果的決策者等責(zé)任。該種模式最大特點(diǎn)在于實(shí)現(xiàn)了行政執(zhí)法與刑事司法的銜接，但單純依靠行政機(jī)關(guān)開(kāi)展監(jiān)督工作顯然后勁不足。

3.聯(lián)合監(jiān)督考察模式，即檢察機(jī)關(guān)聯(lián)合行政部門(mén)、社會(huì)組織、專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)等共同對(duì)涉罪企業(yè)合規(guī)建設(shè)進(jìn)行監(jiān)督、考察。如遼寧省的做法。2020年12月16日，遼寧省檢察院、遼寧省市場(chǎng)監(jiān)督管理局、遼寧省地方金融監(jiān)管局等10機(jī)關(guān)聯(lián)合制定《關(guān)于建立涉罪企業(yè)合規(guī)考察制度的意見(jiàn)》，明確企業(yè)合規(guī)的考察由檢察機(jī)關(guān)會(huì)同有關(guān)行政監(jiān)管機(jī)關(guān)共同進(jìn)行。涉罪企業(yè)在合規(guī)考察期內(nèi)，應(yīng)當(dāng)每個(gè)月以書(shū)面形式向檢察機(jī)關(guān)報(bào)告合規(guī)計(jì)劃執(zhí)行情況，同時(shí)將執(zhí)行情況抄報(bào)行政監(jiān)管機(jī)關(guān)。檢察機(jī)關(guān)可以就涉罪企業(yè)在合規(guī)建設(shè)中存在的問(wèn)題，與行政監(jiān)管機(jī)關(guān)進(jìn)行會(huì)商，由行政監(jiān)管機(jī)關(guān)向檢察機(jī)關(guān)提出考察建議。該模式細(xì)化了行政監(jiān)管的責(zé)任，行政機(jī)關(guān)作為第三方力量參與到企業(yè)合規(guī)監(jiān)管工作中，為檢察機(jī)關(guān)作出最終決定提供參考，但未解決行政機(jī)關(guān)與企業(yè)之間的關(guān)系問(wèn)題，而且行政機(jī)關(guān)既是監(jiān)督機(jī)關(guān)，也是執(zhí)法機(jī)關(guān)，也面臨角色轉(zhuǎn)變和工作銜接的問(wèn)題。

(二)企業(yè)合規(guī)第三方監(jiān)督評(píng)估“郯城樣本”的實(shí)踐

隨著《指導(dǎo)意見(jiàn)》的下發(fā)，第三方監(jiān)督評(píng)估的方式有統(tǒng)一的趨勢(shì)，即統(tǒng)一建立第三方監(jiān)督評(píng)估機(jī)制管委會(huì)，由管委會(huì)組建第三方專(zhuān)業(yè)名錄庫(kù)，進(jìn)而從名錄庫(kù)中抽取相關(guān)人員組成第三方組織監(jiān)督涉案企業(yè)進(jìn)行合規(guī)整改。自2021年3月以來(lái)，郯城縣檢察院在總結(jié)第一期試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，確立“以第三方監(jiān)督評(píng)估機(jī)制為抓手，打造中小微企業(yè)合規(guī)典范”的工作思路，堅(jiān)持檢察主導(dǎo)、各方參與、客觀中立、強(qiáng)化監(jiān)督原則，加強(qiáng)與工商聯(lián)等部門(mén)的協(xié)調(diào)配合，注重強(qiáng)化統(tǒng)籌推進(jìn)、加強(qiáng)檢校合作，出臺(tái)《關(guān)于建立企業(yè)合規(guī)第三方監(jiān)督評(píng)估機(jī)制的意見(jiàn)(試行)》，探索形成了以“凝聚三方合力、嚴(yán)密三個(gè)程序、強(qiáng)化三項(xiàng)措施、深化三大機(jī)制” 為主要內(nèi)容的第三方監(jiān)督評(píng)估機(jī)制，成功打造出企業(yè)合規(guī)改革試點(diǎn)的“郯城樣本”，有效推動(dòng)了全省全市企業(yè)合規(guī)改革試點(diǎn)成效的進(jìn)一步深化。2021年4月22日、6月24日，最高檢張軍檢察長(zhǎng)、全國(guó)工商聯(lián)領(lǐng)導(dǎo)相繼來(lái)郯城調(diào)研，均充分肯定。主要做法是：

1.做好三項(xiàng)工作，凝聚第三方監(jiān)督評(píng)估合力。一是突出一個(gè)“高”字，設(shè)立管理委員會(huì)?？h委發(fā)文，成立第三方機(jī)制管委會(huì)，縣委書(shū)記任主任，成員單位包括檢察院、市場(chǎng)監(jiān)管等12家單位，工商聯(lián)負(fù)責(zé)日常工作，確保了監(jiān)督評(píng)估的權(quán)威性。二是突出一個(gè)“專(zhuān)”字，組建第三方隊(duì)伍。明確入庫(kù)條件，堅(jiān)持寧缺毋濫，通過(guò)單位推薦、實(shí)地考察、公開(kāi)聘任等方式，高標(biāo)準(zhǔn)組建第三方人員名錄庫(kù)，涵蓋律師、稅務(wù)師、行業(yè)商會(huì)代表及市場(chǎng)監(jiān)管、稅務(wù)等部門(mén)人員。首批入選40人，分為安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)、稅務(wù)管理、知識(shí)產(chǎn)權(quán)四個(gè)專(zhuān)業(yè)化監(jiān)督評(píng)估小組，提升了監(jiān)督評(píng)估的針對(duì)性和有效性。三是突出一個(gè)“順”字，完善配套制度。制定管理辦法，建立履職臺(tái)賬，加強(qiáng)對(duì)第三方組織人員的動(dòng)態(tài)管理；改進(jìn)《工作流程圖》，制定《企業(yè)合規(guī)告知書(shū)》《巡回監(jiān)督考察表》等配套文書(shū)8份，確保文書(shū)好用、檢察官會(huì)用。

2.嚴(yán)密三個(gè)程序，確保第三方監(jiān)督評(píng)估客觀中立。一是嚴(yán)格第三方組織組成人員選任程序。抽選第三方組織組成人員時(shí)，采取“隨機(jī)為主、定向?yàn)檩o”的辦法。為便于互相監(jiān)督和解決分歧，抽取人員必須為單數(shù)，一般為3人或5人，可根據(jù)實(shí)際增加。同時(shí)，為充分發(fā)揮主管部門(mén)職能和專(zhuān)業(yè)人員的作用，所抽取人員至少有對(duì)口主管部門(mén)人員、律師等專(zhuān)業(yè)人員各1名。在呂某污染環(huán)境案中就抽取環(huán)保部門(mén)3人、市場(chǎng)監(jiān)督管理部門(mén)1人，律師1人參與監(jiān)督評(píng)估。二是嚴(yán)密工作程序。檢察機(jī)關(guān)納入試點(diǎn)的案件，由管委會(huì)決定啟動(dòng)第三方機(jī)制，并抽人組成第三方組織。第三方組織指導(dǎo)企業(yè)制定合規(guī)計(jì)劃、定期報(bào)告執(zhí)行情況；全面檢查評(píng)估，制作考察報(bào)告。檢察機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)商請(qǐng)程序啟動(dòng)、引導(dǎo)第三方機(jī)制運(yùn)行、合規(guī)考察結(jié)果運(yùn)用，既體現(xiàn)了檢察主導(dǎo)，又形成了閉環(huán)監(jiān)督格局。三是嚴(yán)謹(jǐn)制約程序。在明確第三方組織組成人員權(quán)利義務(wù)的同時(shí)，建立回避、人員更換等制度。已擔(dān)任企業(yè)合規(guī)員(法律顧問(wèn))的律師等不能再參加第三方監(jiān)督評(píng)估；對(duì)違背中立義務(wù)等情形的第三方組織組成人員，管委會(huì)可隨時(shí)更換。涉案企業(yè)有新的犯罪等情形的，終止考察；對(duì)檢察機(jī)關(guān)采信合規(guī)結(jié)論有異議的，第三方組織可向管委會(huì)提出復(fù)議復(fù)核。

3.強(qiáng)化三種措施，打造郯城品牌。一是確定符合實(shí)際的考察期限。結(jié)合中小微企業(yè)成長(zhǎng)周期及生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)實(shí)際，規(guī)定考察期一般為三個(gè)月，延長(zhǎng)以二次為限，每次不超過(guò)三個(gè)月。二是發(fā)揮社會(huì)調(diào)查的基礎(chǔ)性作用。把社會(huì)調(diào)查作為必經(jīng)程序，啟動(dòng)試點(diǎn)前，由民營(yíng)企業(yè)檢察服務(wù)團(tuán)開(kāi)展社會(huì)調(diào)查，研判企業(yè)的不合規(guī)之處，為案件全面審查、綜合評(píng)估及第三方組織確定合規(guī)計(jì)劃類(lèi)型做好準(zhǔn)備。2021年以來(lái)開(kāi)展社會(huì)調(diào)查11件，6件經(jīng)省檢察院批準(zhǔn)納入試點(diǎn)。三是推行專(zhuān)案考察。根據(jù)案件類(lèi)型由對(duì)口主管部門(mén)實(shí)行專(zhuān)案考察，制定《常見(jiàn)、多發(fā)罪名監(jiān)督評(píng)估指引》，對(duì)生產(chǎn)、銷(xiāo)售偽劣商品等7種常見(jiàn)類(lèi)型犯罪的監(jiān)督評(píng)估提出指引，推動(dòng)中小微企業(yè)合規(guī)監(jiān)督評(píng)估體系的建立。

4.深化三大機(jī)制，提升合規(guī)監(jiān)督評(píng)估成效。一是深化“大監(jiān)管”機(jī)制。明確主管部門(mén)加強(qiáng)對(duì)企業(yè)合規(guī)的日常指導(dǎo)，企業(yè)整改后，主管部門(mén)結(jié)合自身職能給予從寬處理，推動(dòng)事中合規(guī)與事前合規(guī)結(jié)合。建立異地企業(yè)監(jiān)督評(píng)估制度，將企業(yè)合規(guī)納入誠(chéng)信體系建設(shè)，激勵(lì)企業(yè)全方位整改。二是深化巡回檢查機(jī)制。由檢察院等組織成立合規(guī)考察組，對(duì)第三方組織履職情況跟蹤監(jiān)督，對(duì)合規(guī)報(bào)告進(jìn)行審查，為第三方機(jī)制運(yùn)行加上“雙重保險(xiǎn)”。三是深化公開(kāi)聽(tīng)證機(jī)制?？疾旖Y(jié)束后，檢察機(jī)關(guān)在作出決定前進(jìn)行公開(kāi)聽(tīng)證，充分聽(tīng)取各方意見(jiàn)，確保合規(guī)驗(yàn)收的質(zhì)效。

2021年以來(lái)，共適用第三方監(jiān)督評(píng)估機(jī)制辦理案件6件，1起案件獲評(píng)全省典型案例，不僅有效推動(dòng)了企業(yè)合規(guī)建設(shè)，也成為全縣優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的重要舉措、依法治縣的重要內(nèi)容，促進(jìn)了治理體系和治理效能提升。2021年，涉企犯罪同比下降51.06%，精準(zhǔn)服務(wù)了企業(yè)，群眾和市場(chǎng)主體滿(mǎn)意度“雙提升”。

三、企業(yè)合規(guī)第三方監(jiān)督評(píng)估機(jī)制存在的問(wèn)題

隨著企業(yè)合規(guī)第三方監(jiān)督評(píng)估機(jī)制適用案例的日益增加，監(jiān)督評(píng)估制度本身暴露出一些突出的問(wèn)題，亟須引起高度重視。

(一)檢察機(jī)關(guān)介入的度應(yīng)如何把握

檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，不僅承擔(dān)著批捕、起訴、偵查監(jiān)督等職能，還要在辦案過(guò)程中貫徹社會(huì)綜合治理的司法理念，探索參與社會(huì)治理的新方式。法治是最好的營(yíng)商環(huán)境。服務(wù)企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展是檢察機(jī)關(guān)義不容辭的政治責(zé)任和社會(huì)責(zé)任，探索企業(yè)合規(guī)改革試點(diǎn)是落實(shí)習(xí)近平法治思想的重要舉措，是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。隨著改革的逐步深入，第三方監(jiān)督評(píng)估機(jī)制的構(gòu)建需要行政監(jiān)管部門(mén)、中介機(jī)構(gòu)等多方聯(lián)動(dòng)，涉及第三方組織人員遴選、機(jī)構(gòu)設(shè)置、經(jīng)費(fèi)管理、履職監(jiān)督等問(wèn)題。檢察機(jī)關(guān)在企業(yè)合規(guī)改革試點(diǎn)中發(fā)揮著主導(dǎo)作用，但主導(dǎo)不等于主辦，更不是包辦，檢察機(jī)關(guān)履職的界限究竟在哪里？比如，在企業(yè)合規(guī)監(jiān)督考察過(guò)程中能否以及是否有必要監(jiān)督企業(yè)的合規(guī)建設(shè)情況、合規(guī)監(jiān)管小組的履職情況，能否負(fù)責(zé)第三方組織人員經(jīng)費(fèi)的管理等？實(shí)踐中，有的檢察機(jī)關(guān)全流程參與了企業(yè)合規(guī)標(biāo)準(zhǔn)的制定、監(jiān)督、評(píng)估，有的檢察機(jī)關(guān)則是劃分職能范圍，僅提出要求，具體實(shí)施由其他行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。部分地方的第三方監(jiān)管組織，動(dòng)輒以能力不足為由將全部責(zé)任和業(yè)務(wù)推給檢察機(jī)關(guān)，或工作疲于應(yīng)付，影響了合規(guī)成效。

(二)缺乏企業(yè)合規(guī)整改驗(yàn)收的標(biāo)準(zhǔn)

目前試點(diǎn)各地普遍沒(méi)有發(fā)布有效合規(guī)的基本標(biāo)準(zhǔn)，第三方組織專(zhuān)業(yè)人員進(jìn)行考察評(píng)估時(shí)缺乏依據(jù)，而評(píng)估結(jié)果將作為涉案企業(yè)刑事從寬處罰的參考，第三方組織人員責(zé)任大、壓力大，這可能造成第三方組織專(zhuān)業(yè)人員不敢出具評(píng)估意見(jiàn)或出現(xiàn)權(quán)力濫用的現(xiàn)象。部分檢察機(jī)關(guān)或者行業(yè)、政府部門(mén)出臺(tái)的相關(guān)文件主要基于地方實(shí)踐需要，郯城縣檢察院等試點(diǎn)單位雖然已經(jīng)制定合規(guī)有效性審查的多發(fā)案件參考指標(biāo)，但相應(yīng)指標(biāo)是否完全契合實(shí)際、是否行之有效仍有待進(jìn)一步檢驗(yàn)。

(三)第三方監(jiān)督評(píng)估費(fèi)用承擔(dān)尚不明確

實(shí)踐中，第三方監(jiān)督評(píng)估工作量大、周期長(zhǎng)、任務(wù)難度大，整個(gè)過(guò)程需要大量的人力物力資源投入，期間產(chǎn)生的費(fèi)用如何計(jì)算？這筆費(fèi)用應(yīng)該由誰(shuí)承擔(dān)？費(fèi)用的支付方式如何？《指導(dǎo)意見(jiàn)》并未明確。郯城縣《關(guān)于建立涉案企業(yè)合規(guī)第三方監(jiān)督評(píng)估機(jī)制的意見(jiàn)(試行)》第十五條規(guī)定：“第三方組織成員因參加企業(yè)合規(guī)工作而支出的交通、就餐等費(fèi)用，由其所在單位予以保障?！毖不貦z察組辦案經(jīng)費(fèi)，則由縣第三方機(jī)制管委會(huì)支出，暫由縣工商聯(lián)列支。但實(shí)踐中也存在問(wèn)題：一是第三方組織人員中的公職人員和中介人員所享受的保障差距較大，且第三方組織成員承擔(dān)的義務(wù)大于權(quán)利，權(quán)責(zé)不對(duì)等；二是縣級(jí)財(cái)政普遍吃緊，各單位的經(jīng)費(fèi)年初預(yù)算后年中基本不再追加，而試點(diǎn)案件根據(jù)案情不同、辦案復(fù)雜程度不同等，所需經(jīng)費(fèi)不等，無(wú)法在年初做預(yù)算。且有的成員單位承擔(dān)的案件多、抽調(diào)人員多、所需經(jīng)費(fèi)多，一定程度上擠占了辦公經(jīng)費(fèi)，影響相關(guān)單位的積極性；三是當(dāng)?shù)谌綑C(jī)制管委會(huì)沒(méi)有專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)時(shí)，一般由第三方機(jī)制管委會(huì)辦公室，也就是工商聯(lián)的經(jīng)費(fèi)來(lái)保證辦公，但縣級(jí)層面工商聯(lián)的力量不足，長(zhǎng)此以往較為吃力。這些問(wèn)題都直接影響第三方機(jī)制的落地。

(四)第三方組織發(fā)現(xiàn)企業(yè)存在違規(guī)違法行為的處理問(wèn)題

《指導(dǎo)意見(jiàn)》規(guī)定，第三方組織發(fā)現(xiàn)涉案企業(yè)或其人員尚未被辦案機(jī)關(guān)掌握的犯罪事實(shí)或者新實(shí)施的犯罪行為，應(yīng)當(dāng)中止第三方監(jiān)督評(píng)估程序，并向負(fù)責(zé)辦理案件的人民檢察院報(bào)告。但該條款并未明確檢察機(jī)關(guān)的處理原則、處理方法。“中止”而不是“終止”，這是否意味著一定程度上還是可以重啟該程序。郯城縣規(guī)定，涉案企業(yè)實(shí)施新的犯罪或者發(fā)現(xiàn)還有其他犯罪需要追訴的，應(yīng)當(dāng)終止合規(guī)考察，依法提起公訴。這里存在兩個(gè)問(wèn)題，一是第三方組織人員報(bào)告企業(yè)違法犯罪行為的范圍，是否僅限于可能涉嫌犯罪的事實(shí)，還是要包括違法事實(shí)，甚至違反行業(yè)規(guī)范、合規(guī)制度的事實(shí)。匯報(bào)的范圍越廣，對(duì)第三方組織人員工作的要求越高，相對(duì)應(yīng)企業(yè)的顧慮越多，可能不利于監(jiān)管工作的推進(jìn)、深入；二是第三方組織人員向第三方監(jiān)督評(píng)估機(jī)制管委會(huì)或者檢察機(jī)關(guān)報(bào)告企業(yè)違法犯罪行為后，檢察機(jī)關(guān)該如何處理，哪種情況下應(yīng)該終止合規(guī)考察，提起公訴？哪種情況下可以繼續(xù)進(jìn)行合規(guī)監(jiān)督考察？是否還要考慮其他更加穩(wěn)妥的處理方式？

(五)第三方組織人員履職存在障礙

一是第三方名錄庫(kù)組成人員與本職工作是否存在沖突。如在抽選第三方名錄庫(kù)組成人員時(shí)，名錄庫(kù)的組成人員擔(dān)心與其所在單位日常工作沖突，對(duì)相關(guān)后勤保障也有所擔(dān)憂，特別是擔(dān)心因擔(dān)任第三方組織組成人員會(huì)受到處罰。二是企業(yè)合規(guī)監(jiān)管以誰(shuí)為主的問(wèn)題。為更好地發(fā)揮涉案企業(yè)主管行政部門(mén)的職能優(yōu)勢(shì)，往往會(huì)抽取與涉案罪名、涉案領(lǐng)域聯(lián)系最密切的相關(guān)職能部門(mén)人員組成第三方組織，在抽取的若干名第三方組織人員中以誰(shuí)為主才能更好地做好企業(yè)合規(guī)監(jiān)管是亟須思考的問(wèn)題。三是異地評(píng)估工作銜接不夠，溝通協(xié)調(diào)難度大，易造成辦案期限緊張。四是合規(guī)監(jiān)督員的權(quán)限問(wèn)題。特別是其中的保密問(wèn)題仍未解決，具體涉及律師是否應(yīng)當(dāng)簽署保密協(xié)議，律師監(jiān)管過(guò)程中發(fā)現(xiàn)企業(yè)的其他違法犯罪行為是否需要進(jìn)行舉報(bào)等。

四、企業(yè)合規(guī)第三方監(jiān)督評(píng)估機(jī)制適用的原則

(一)充分適用原則

檢察機(jī)關(guān)應(yīng)加強(qiáng)同市場(chǎng)監(jiān)管、稅務(wù)、工商聯(lián)等部門(mén)的溝通協(xié)作，在多個(gè)刑事訴訟階段運(yùn)用第三方監(jiān)督評(píng)估機(jī)制，切實(shí)助推企業(yè)內(nèi)部治理的完善；合規(guī)整改的結(jié)果不僅是檢察機(jī)關(guān)對(duì)案件作出最終處理決定的參考，還應(yīng)作為相關(guān)主管機(jī)關(guān)作出行政處罰的參考，以充分發(fā)揮第三方監(jiān)督評(píng)估機(jī)制在推進(jìn)企業(yè)合規(guī)中的積極作用。

(二)實(shí)質(zhì)考察原則

檢察機(jī)關(guān)推進(jìn)企業(yè)合規(guī)，不僅要求企業(yè)建立一套形式化的合規(guī)管理體系，更應(yīng)實(shí)質(zhì)考察企業(yè)合規(guī)整改情況。在依法審查辦理案件的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)注重通過(guò)完善巡回檢查等一系列配套措施，評(píng)估企業(yè)是否確有“悔罪表現(xiàn)”、內(nèi)部治理是否從根本上得到整改矯治，以規(guī)制、引導(dǎo)企業(yè)健康發(fā)展。

(三)持續(xù)監(jiān)管原則

作為恢復(fù)性司法理念在涉罪企業(yè)案件的應(yīng)用，企業(yè)合規(guī)對(duì)企業(yè)的監(jiān)管規(guī)制貫穿檢察機(jī)關(guān)辦理涉罪案件的“案前、案中、案后”全過(guò)程。第三方監(jiān)督評(píng)估機(jī)制不僅限于督促涉案企業(yè)作出合規(guī)計(jì)劃、承諾，還要考察評(píng)估企業(yè)對(duì)受損的市場(chǎng)秩序、社會(huì)秩序和社會(huì)關(guān)系的修復(fù)情況以及對(duì)受侵害的社會(huì)法益的彌補(bǔ)情況，并持續(xù)做好“出罪”企業(yè)在合法軌道運(yùn)營(yíng)的“后半篇文章”。

五、企業(yè)合規(guī)第三方監(jiān)督評(píng)估機(jī)制的完善路徑

(一)明確定位，厘清檢察機(jī)關(guān)的職責(zé)

《指導(dǎo)意見(jiàn)》明確，最高檢聯(lián)合多部門(mén)組建第三方監(jiān)督評(píng)估機(jī)制管委會(huì)，全國(guó)工商聯(lián)負(fù)責(zé)承擔(dān)管委會(huì)的日常工作，負(fù)責(zé)辦案的檢察機(jī)關(guān)履行審查監(jiān)督職責(zé)，包括對(duì)第三方組織人員名單、企業(yè)合規(guī)計(jì)劃、定期書(shū)面報(bào)告、合規(guī)考察報(bào)告的審查，并提出意見(jiàn)建議，處理相關(guān)人員的申訴、控告。由此可見(jiàn)，檢察機(jī)關(guān)在合規(guī)監(jiān)督考察中履行職責(zé)還是要圍繞刑訴法、刑訴規(guī)則等規(guī)定的法定監(jiān)督職責(zé)進(jìn)行。試點(diǎn)初期，檢察機(jī)關(guān)可以牽頭推進(jìn)建立起第三方監(jiān)督評(píng)估機(jī)制，待機(jī)制建立、條件成熟后應(yīng)當(dāng)將主導(dǎo)權(quán)交給工商聯(lián)。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)以“監(jiān)管者”的角色，對(duì)合規(guī)的全流程起到協(xié)調(diào)、監(jiān)管的作用。檢察機(jī)關(guān)可以履行犯罪預(yù)防職能，原有的合規(guī)人員，如合規(guī)專(zhuān)員、合規(guī)辦公室人員、研究人員可以作為合規(guī)顧問(wèn)，不僅可以對(duì)第三方組織人員進(jìn)行指導(dǎo)、培訓(xùn)，還可以組織企業(yè)家進(jìn)行合規(guī)宣傳教育，營(yíng)造合規(guī)文化。

(二)明確中小微企業(yè)有效整改的標(biāo)準(zhǔn)

企業(yè)規(guī)模不同，行業(yè)領(lǐng)域不同，所涉風(fēng)險(xiǎn)不同，有效合規(guī)的認(rèn)定就不可能有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。馬明亮教授提出，企業(yè)經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)的差異與犯罪行為的多樣性必然導(dǎo)致合規(guī)計(jì)劃有效性的判斷標(biāo)準(zhǔn)不能整齊劃一。為了防止合規(guī)計(jì)劃的無(wú)效與流于形式，目前主流的處理方式是采用“最低標(biāo)準(zhǔn)”模式。我國(guó)引入企業(yè)合規(guī)計(jì)劃，應(yīng)當(dāng)從目的的正當(dāng)性、設(shè)計(jì)的充分性與合理性、執(zhí)行的有效性三方面把握有效性的最低標(biāo)準(zhǔn)。目的的正當(dāng)性包括合規(guī)計(jì)劃的首要目的是預(yù)防與查明犯罪行為，同時(shí)兼顧懲罰的公正性與威懾的充分性、保障企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展性、事后補(bǔ)救的有效性三方面的價(jià)值[2]。如金融公司面臨的多為洗錢(qián)風(fēng)險(xiǎn)，醫(yī)藥公司多面臨商業(yè)賄賂風(fēng)險(xiǎn)，制造類(lèi)公司多面臨安全生產(chǎn)、環(huán)境污染等風(fēng)險(xiǎn)，涉外公司多面臨出口管制風(fēng)險(xiǎn)，宜結(jié)合本地特色,細(xì)化風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域，有針對(duì)性地打造不同的合規(guī)計(jì)劃，如稅收領(lǐng)域、知識(shí)產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域、安全生產(chǎn)領(lǐng)域、污染環(huán)境領(lǐng)域等。針對(duì)企業(yè)特有的合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，考慮企業(yè)的實(shí)際需求，為其量身定制一套適當(dāng)?shù)暮弦?guī)管理體系，堵塞管理中的漏洞，針對(duì)重點(diǎn)崗位、重點(diǎn)人員、重點(diǎn)環(huán)節(jié)、重點(diǎn)領(lǐng)域打造專(zhuān)項(xiàng)合規(guī)計(jì)劃，排查風(fēng)險(xiǎn)、優(yōu)化流程、提出應(yīng)對(duì)舉措，真正發(fā)揮合規(guī)的作用。對(duì)于小微企業(yè)，可以建議其通過(guò)充分利用已有資源、制度系統(tǒng)等，以更簡(jiǎn)便的手續(xù)和更少的資源投入建設(shè)合規(guī)體系。有效的合規(guī)體系至少包括合規(guī)計(jì)劃(合規(guī)章程、合規(guī)政策、合規(guī)手冊(cè))、合規(guī)組織機(jī)構(gòu)、合規(guī)管理重點(diǎn)流程(風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合規(guī)調(diào)查、培訓(xùn)、日常管理、信息報(bào)告、巡視、獎(jiǎng)懲、應(yīng)對(duì)制度等)、合規(guī)文化等要素。

(三)完善第三方監(jiān)督評(píng)估的經(jīng)費(fèi)管理制度

關(guān)于企業(yè)合規(guī)第三方監(jiān)督評(píng)估的經(jīng)費(fèi)問(wèn)題，時(shí)延安教授提出，犯罪嫌疑企業(yè)被要求進(jìn)行合規(guī)建設(shè)，是因?yàn)樵撈髽I(yè)實(shí)施了危害行為，因而企業(yè)合規(guī)建設(shè)的費(fèi)用應(yīng)由該企業(yè)自行支付[3]。馬明亮教授認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)思考費(fèi)用的合理分擔(dān)問(wèn)題。尤其是在中小微企業(yè)的合規(guī)監(jiān)管過(guò)程中，從承擔(dān)社會(huì)治理職責(zé)的視角來(lái)看，由執(zhí)法機(jī)關(guān)分擔(dān)一部分合規(guī)費(fèi)用是合理的。另外，根據(jù)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)范圍，由工商聯(lián)、行業(yè)協(xié)會(huì)協(xié)調(diào)，統(tǒng)一購(gòu)買(mǎi)合規(guī)的商業(yè)責(zé)任保險(xiǎn)，一旦企業(yè)被納入合規(guī)計(jì)劃，從保險(xiǎn)費(fèi)中支付獨(dú)立監(jiān)管人的合規(guī)費(fèi)用[4]。

《指導(dǎo)意見(jiàn)》要求合規(guī)第三方監(jiān)督評(píng)估機(jī)制管委會(huì)要研究制定第三方組織及其人員的工作保障和激勵(lì)制度。如何推進(jìn)保障激勵(lì)機(jī)制落地見(jiàn)效，需要在實(shí)踐中進(jìn)一步探索。筆者認(rèn)為可以從兩個(gè)方面入手：

一是設(shè)置專(zhuān)項(xiàng)資金，列入財(cái)政預(yù)算。第三方監(jiān)督評(píng)估機(jī)制管委會(huì)可以制定經(jīng)費(fèi)管理辦法，設(shè)立專(zhuān)門(mén)的合規(guī)專(zhuān)項(xiàng)資金，對(duì)監(jiān)管人的工作量進(jìn)行科學(xué)合理測(cè)算，設(shè)置合理薪酬，協(xié)調(diào)當(dāng)?shù)刎?cái)政局將合規(guī)專(zhuān)項(xiàng)資金列入年度財(cái)政預(yù)算，由工商聯(lián)負(fù)責(zé)經(jīng)費(fèi)管理。可參照人民監(jiān)督員的管理辦法中相關(guān)補(bǔ)貼的設(shè)置。

二是嚴(yán)格程序?qū)徟?guī)范使用資金。工商聯(lián)根據(jù)推進(jìn)企業(yè)合規(guī)實(shí)際需要提出申請(qǐng)，報(bào)第三方監(jiān)督評(píng)估機(jī)制管委會(huì)審批，檢察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)對(duì)資金使用的合法性、合理性、真實(shí)性進(jìn)行監(jiān)督。合規(guī)專(zhuān)項(xiàng)資金的支出范圍可以包括合規(guī)計(jì)劃審查費(fèi)、監(jiān)督考察費(fèi)、合規(guī)評(píng)估費(fèi)等以及聘請(qǐng)合規(guī)顧問(wèn)的勞務(wù)費(fèi)、基礎(chǔ)材料費(fèi)、會(huì)議費(fèi)等。對(duì)付費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)檢察機(jī)關(guān)可以仿照破產(chǎn)業(yè)務(wù)管理人的費(fèi)用，決定一個(gè)費(fèi)用額度或者小時(shí)費(fèi)率。

(四)嚴(yán)密程序，確保第三方監(jiān)督評(píng)估機(jī)制的有效公正運(yùn)行

1. 嚴(yán)格把關(guān)資質(zhì)。在啟動(dòng)合規(guī)監(jiān)督考察時(shí)，第三方機(jī)制管委會(huì)應(yīng)當(dāng)對(duì)第三方組織人員、機(jī)構(gòu)的資質(zhì)進(jìn)行審核把關(guān)。檢察機(jī)關(guān)在第三方組織人員的確認(rèn)上應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)監(jiān)督作用，一方面注意審查專(zhuān)業(yè)能力，保證第三方機(jī)構(gòu)專(zhuān)業(yè)能力突出、機(jī)構(gòu)管理規(guī)范、執(zhí)業(yè)信譽(yù)較好；另一方面保證監(jiān)管考察的客觀公正性，與企業(yè)有利害關(guān)系的人員應(yīng)及時(shí)排除在外。對(duì)第三方組織人員可以在檢察機(jī)關(guān)“兩微一端”、當(dāng)?shù)刂髁髅襟w上進(jìn)行公示，接受社會(huì)監(jiān)督。如相關(guān)方面提出異議的，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行審查并作出處理決定。

2. 設(shè)置回避制度。第三方組織人員的選任，應(yīng)當(dāng)具有中立性，保證與涉案企業(yè)沒(méi)有直接利害關(guān)系。如《指導(dǎo)意見(jiàn)》所規(guī)定的：已經(jīng)擔(dān)任企業(yè)合規(guī)員(法律顧問(wèn))的律師等不能再作為第三方組織人員參與監(jiān)督考察；在履行第三方監(jiān)督評(píng)估職責(zé)期間不得違反規(guī)定接受可能有利益關(guān)系的業(yè)務(wù)。在履行第三方監(jiān)督評(píng)估職責(zé)結(jié)束后兩年內(nèi)，不得接受涉案企業(yè)、個(gè)人或者有其他利益關(guān)系的單位、人員的業(yè)務(wù)。

3. 保障企業(yè)的控告權(quán)利。決定對(duì)涉案企業(yè)進(jìn)行合規(guī)整改時(shí)，第三方監(jiān)督評(píng)估機(jī)制管委會(huì)應(yīng)向涉案企業(yè)送達(dá)權(quán)利義務(wù)告知書(shū)，并宣告相關(guān)權(quán)利義務(wù)，保障企業(yè)及人員及時(shí)獲得有效的法律幫助，如第三方組織人員有違法或者不當(dāng)行為的，可以控告、舉報(bào)。

4.加強(qiáng)對(duì)第三方組織人員的監(jiān)督、管理。第一，簽訂保證書(shū)，第三方組織人員在履職過(guò)程中應(yīng)遵守保密要求、不得干擾企業(yè)正常經(jīng)營(yíng)等。第二，加強(qiáng)指導(dǎo)培訓(xùn)。第三方監(jiān)督評(píng)估機(jī)制管委會(huì)及時(shí)跟蹤掌握第三方組織人員的工作進(jìn)展，對(duì)其工作質(zhì)量加強(qiáng)監(jiān)管，不定期跟蹤抽查。第三方組織人員定期報(bào)告監(jiān)督考察情況；工作開(kāi)展中遇到困難和問(wèn)題，及時(shí)報(bào)告管委會(huì)。第三，加強(qiáng)部門(mén)合作，發(fā)揮外部監(jiān)督作用。對(duì)違反社會(huì)公德、職業(yè)倫理等行為，第三方監(jiān)督評(píng)估機(jī)制管委會(huì)及時(shí)向有關(guān)主管機(jī)關(guān)、協(xié)會(huì)等提出懲戒建議；涉嫌違紀(jì)違法的，及時(shí)移交監(jiān)委、公安機(jī)關(guān)。同時(shí)，設(shè)置巡回檢查小組，督促第三方組織依法、公正、客觀履職。巡回檢查小組成員可以由人大代表、政協(xié)委員、人民監(jiān)督員、退休法官、檢察官以及會(huì)計(jì)審計(jì)等相關(guān)領(lǐng)域的專(zhuān)家學(xué)者擔(dān)任。

5.檢察機(jī)關(guān)對(duì)合規(guī)考察書(shū)面報(bào)告審查判斷。合規(guī)考察書(shū)面報(bào)告作為檢察機(jī)關(guān)作出處理判斷的重要參考，對(duì)其應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)實(shí)質(zhì)性審查判斷。除了審查評(píng)估人、機(jī)構(gòu)的資格、資質(zhì)外，還應(yīng)看過(guò)程是否規(guī)范，方法是否科學(xué)，結(jié)論是否科學(xué)合理等。