李丹，王培茗，謝敏，唐旭蔚

(云南大學(xué) 建筑與規(guī)劃學(xué)院，云南 昆明 650504)

一、引言

應(yīng)急管理是指主體為降低突發(fā)事件的危害而進行的一系列預(yù)防與準備、預(yù)警與監(jiān)測、救援與處置、善后與恢復(fù)的管理行為[1](P113-119)。2018年3月17日，第十屆全國人民代表大會第一次會議上通過了組建應(yīng)急管理部門的改革方案，這標志著著我國將應(yīng)急管理上升到國家危機管理的高度，由突發(fā)應(yīng)急管理轉(zhuǎn)向常態(tài)化應(yīng)急管理。

目前，在政府應(yīng)急管理組織研究中，主要集中在對當前組織結(jié)構(gòu)的批判[2](P38-42)，以及對理想組織結(jié)構(gòu)的構(gòu)建[3](P21-36)。學(xué)界達成了基本共識，認為政府部門各自為政、結(jié)構(gòu)裂化將導(dǎo)致政府在處理應(yīng)急事務(wù)時協(xié)作不力，主張以扁平化原則完善政府組織架構(gòu)。作為影響應(yīng)急管理組織架構(gòu)的重要因素，府際關(guān)系是政府運作的內(nèi)在機理，也直接影響著組織協(xié)作的方式。學(xué)者們圍繞政府間關(guān)系的實踐發(fā)展和改革方向，主要從縱向、橫向兩類分析范式展開了研究。在縱向府際關(guān)系研究中，葉先寶等[4](P5-9)指出中央與地方府際關(guān)系受利益驅(qū)動，即中央政府追求公共利益最大化，地方政府則以區(qū)域利益為主，因此在應(yīng)急管理跨區(qū)域協(xié)作中縱向府際關(guān)系可能會有矛盾。林鴻潮[5](P61-65)認為應(yīng)急管理的重心應(yīng)下移到縣級，但當前上下級政府間的縱向關(guān)系仍然處于混沌狀態(tài)。而橫向府際關(guān)系的研究，側(cè)重于政府職能部門間的關(guān)系。如，林尚立[6](P34-37)對橫向府際關(guān)系中的政府合作維度進行了歸類：一是地方政府以橫向行政關(guān)系展開合作；二是為了共同解決某一問題、實現(xiàn)某一目標合作；三是基于協(xié)議合作；四是不同的地方政府加入某一協(xié)會而進行合作。米鵬舉[7](P23-29)歸納了兩種主要表現(xiàn)：一是府際間競爭無序；二是合作不足，尤其在跨區(qū)域協(xié)作中，橫向府際關(guān)系多倚靠合作協(xié)議支撐。在已有研究中，學(xué)者們普遍達成共識：在縱向府際關(guān)系上中央權(quán)力應(yīng)該下放；在橫向府際關(guān)系上要打破部門分割，強化部門之間的溝通、合作。早期的府際關(guān)系以縱向關(guān)系為重，近年以橫向溝通協(xié)作，形成合作網(wǎng)絡(luò)為核心的府際關(guān)系研究成為趨勢。

在應(yīng)急管理協(xié)作領(lǐng)域中，學(xué)界普遍確立了命令[8](P63-69，76)[9](P142-143)、資源[10](P395-402)[11](P66-71)、信息[12](P31-41)[13](P1-8)三大協(xié)作維度。一方面，驗證了政府應(yīng)急協(xié)同網(wǎng)絡(luò)的優(yōu)越性。如，楊婧[14](P48-49)以鄂爾多斯市的突發(fā)事件驗證了常見的集權(quán)、授權(quán)、協(xié)同三類應(yīng)急聯(lián)動模式的適用性，通過層次分析法計算得出協(xié)同網(wǎng)絡(luò)顯著優(yōu)于其他兩種模式。李安楠等[15](P937-948)[16](P193-206)基于分形方法論就應(yīng)急協(xié)同組織及框架進行研究，并基于多目標決策模型，模擬了應(yīng)急協(xié)同組織的優(yōu)越性。另一方面，驗證了政府部門條塊分割，信息、資源溝通不暢的結(jié)構(gòu)性問題。如，張歡等[17](P6-9)從行政體制對應(yīng)急管理協(xié)作機制的束縛出發(fā)，提出打破現(xiàn)有行政區(qū)劃束縛，從協(xié)作組織結(jié)構(gòu)以及微觀機制方面進行開拓。郭雪松等[18](P31-44)指出由于專業(yè)部門隸屬不同、管理層級復(fù)雜、多頭指揮，所以政府協(xié)作網(wǎng)絡(luò)的整合能力較低。學(xué)者們在對協(xié)作問題的分析中都提及了條塊分割行政體制對政府應(yīng)急協(xié)作的消極影響，指向了更綜合的、集縱橫向一體的、更網(wǎng)絡(luò)化的政府協(xié)作方式。而目前學(xué)界對政府系統(tǒng)內(nèi)部，包括各級政府與部門間的應(yīng)急管理協(xié)作研究相對缺乏。根據(jù)中國一直以來的應(yīng)急管理實踐經(jīng)驗，政府是應(yīng)急管理參與的主力軍，其協(xié)作直接影響著救援效率，所以在協(xié)同網(wǎng)絡(luò)優(yōu)越性得以肯定的研究基礎(chǔ)上，進一步研究政府系統(tǒng)內(nèi)部應(yīng)急管理協(xié)作的內(nèi)容是有現(xiàn)實意義的。

在研究方法上，學(xué)者們對社會網(wǎng)絡(luò)分析法在應(yīng)急管理上的應(yīng)用思路一致，都從整體網(wǎng)絡(luò)和網(wǎng)絡(luò)節(jié)點兩類測度的計算展開分析，并嘗試對整體網(wǎng)絡(luò)和網(wǎng)絡(luò)節(jié)點的形態(tài)、特征進行原因分析[19](P549-579)[20](P1-10)[21](P152-158)[22](P96-106)[23](P103-108)。但是國內(nèi)學(xué)者鮮有針對應(yīng)急管理全過程的研究，更趨向?qū)?yīng)急期研究，在地震應(yīng)急管理方面更是忽略了恢復(fù)重建階段的政府協(xié)作分析，并常將地震應(yīng)急管理階段機械地進行等距切割，不能很好地與實際應(yīng)急管理階段對應(yīng)。因此，本研究將基于社會網(wǎng)絡(luò)分析法，構(gòu)建云南省近年來3個地震案例地的縣級政府在搶險救援、過渡安置、恢復(fù)重建3個階段的網(wǎng)絡(luò)協(xié)作形態(tài)，從整體網(wǎng)絡(luò)、網(wǎng)絡(luò)節(jié)點兩個維度，剖析政府在地震應(yīng)急管理整體協(xié)作中呈現(xiàn)的特點。

二、研究案例選取

《國家地震應(yīng)急預(yù)案》條目4.1.1將地震災(zāi)害級別劃分為特別重大、重大、較大和一般地震災(zāi)害，其中一般地震災(zāi)害是指發(fā)生在人口較密集地區(qū)5.0～6.0級地震[24](P164)。本研究以應(yīng)急管理體系基本形成年為節(jié)點，基于云南省90年代至今的M5以上的地震，篩選了云南省省域內(nèi)2008年及以后的地震震級5級及以上的地區(qū)，發(fā)現(xiàn)昭通、楚雄、玉溪、德宏、普洱幾個區(qū)域內(nèi)地震頻發(fā)，頻發(fā)區(qū)域內(nèi)魯?shù)?、姚安、通海、盈江、景谷震級較高，見表1。

表1 2008年及以后云南省M5以上地震頻發(fā)區(qū)域

地震發(fā)生后，各地震害情況、自然地理環(huán)境與社會經(jīng)濟發(fā)展皆存在差異，以魯?shù)榭h、盈江縣和景谷縣為代表。魯?shù)榭h6.5級地震，震級高，震源淺，當時正逢雨季，引發(fā)了滑坡、泥石流等次生災(zāi)害，加之地質(zhì)環(huán)境較差，經(jīng)濟發(fā)展落后，民居抗震性差，因此人員傷亡面廣，房屋倒坍嚴重。地震造成12個鄉(xiāng)鎮(zhèn)92 376戶39.32萬人受災(zāi)，526人死亡，109人失蹤，2 260人受傷，房屋倒塌76 387間，重損139 463間①。雖然盈江縣地質(zhì)構(gòu)造復(fù)雜，地震形勢嚴峻，但由于2014年是2011年“3·10”地震恢復(fù)重建驗收的最后一年，恢復(fù)重建各項工程的建設(shè)為抵御地震奠定了重要的基礎(chǔ)，因此盈江“5·24”“5·30”地震無因災(zāi)人員死亡，受傷群眾共計6人。雖然兩次地震未造成人員死亡，但直接經(jīng)濟損失高達18億元。盡管房屋建筑有抗震基礎(chǔ)，但因地震短期內(nèi)疊加發(fā)生兩次，其內(nèi)損嚴重，造成民房倒塌3 390間，重損18 844間②。景谷縣經(jīng)濟雖然落后，但由于人口密度低、植被茂密、震區(qū)房屋結(jié)構(gòu)抗震效果好，傷亡損失較小。地震造成1人死亡，331人受傷，房屋倒塌7 002間，重損43 538間，直接經(jīng)濟損約92億元③。因此，綜合考慮地震震級、地震頻率以及震情差異，最終選取研究案例為2014年魯?shù)?.5級地震，2014年盈江5.6級、6.1級地震，2014年景谷6.6級地震。

三、數(shù)據(jù)來源

本研究根據(jù)《魯?shù)槟觇b2014(卷)》《盈江年鑒2014(卷)》《景谷年鑒2014(卷)》與政府工作文件的紀實文字資料的記載，歸納得出各個研究案例點的數(shù)據(jù)搜集范圍(見表2)。

表2 地震應(yīng)急管理階段時限

數(shù)據(jù)搜集以紀實資料為主，包括當年及后兩年的年鑒，政府公文(工作情況匯報、地震現(xiàn)場工作規(guī)范、工作方案、通知、會議紀要等)。由于地震應(yīng)急救援活動的緊迫性，部分協(xié)作通過口頭或即時通訊進行傳達，因此研究通過新聞報道和訪談當年抗震救災(zāi)指揮部主要成員等進行補充。

將搜集的紀實文字資料進行編碼處理，以此確定協(xié)作要素——命令、資源、信息在兩兩部門間的流動方向。規(guī)則遵循如下：凡在本研究分析范圍內(nèi)的單位救災(zāi)調(diào)度、信息溝通(災(zāi)情訊息交換等)、權(quán)力命令，均予以記入；不屬于本研究分析范圍內(nèi)的任何單位互動(即非狹義政府，如軍隊、法院、檢察院、政協(xié)、人大等)不予記入；文本內(nèi)容過于簡略，無法辨識互動單位或關(guān)系數(shù)據(jù)的記錄，不予記入；在同一筆數(shù)據(jù)中，重復(fù)的單位互動僅以一次計；在同一天內(nèi)的不同文本資料中，記載的相同單位的類似內(nèi)容互動將予以排除；在同一天、同一單位的文本資料中，如果記載的相同任務(wù)調(diào)度內(nèi)容沒有變更，不管文本有幾份都只按一次記入。如若對照兩份文本資料內(nèi)容發(fā)現(xiàn)，某一政府組織或相關(guān)職能部門的調(diào)度、信息、命令僅發(fā)布了一次，并沒有追加命令，則只按一份計。

按照以上步驟，建立數(shù)據(jù)矩陣，將編碼文字轉(zhuǎn)換成更有利于計算機分析的網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)，運用Ucinet社會網(wǎng)絡(luò)分析軟件轉(zhuǎn)換為Ucinet可識別的文件格式，進行某一階段的整體網(wǎng)絡(luò)與節(jié)點測度分析，探究網(wǎng)絡(luò)與節(jié)點的屬性。

四、應(yīng)急管理協(xié)作整體特征分析

(一)整體網(wǎng)絡(luò)評估方法

1.網(wǎng)絡(luò)規(guī)模

整體網(wǎng)絡(luò)的規(guī)模是指網(wǎng)絡(luò)中包含的全部行動者的數(shù)目，整體網(wǎng)的規(guī)模越大，結(jié)構(gòu)通常越復(fù)雜。

2.網(wǎng)絡(luò)鏈接數(shù)與網(wǎng)絡(luò)密度

網(wǎng)絡(luò)鏈接數(shù)指網(wǎng)絡(luò)實際包含的協(xié)作關(guān)系數(shù)目。密度是網(wǎng)絡(luò)中實際包含關(guān)系數(shù)目與可能包含最大關(guān)系數(shù)目的比值，反映網(wǎng)絡(luò)中各節(jié)點間聯(lián)系的緊密程度[25](P28)。網(wǎng)絡(luò)密度記為D，用公式表示為

(1)

其中，m是網(wǎng)絡(luò)中包含的全部行動者的數(shù)目，n(n-1)是該網(wǎng)絡(luò)可能包含的最大關(guān)系數(shù)目。

3.網(wǎng)絡(luò)平均最短路徑

網(wǎng)絡(luò)平均最短路徑指的是網(wǎng)絡(luò)所有點對的最短距離的平均值[25](P30)，數(shù)值越大，則網(wǎng)絡(luò)中節(jié)點間越接近，網(wǎng)絡(luò)凝聚力越好。

(二)應(yīng)急管理協(xié)作網(wǎng)絡(luò)整體特征分析

基于網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)，對3個典型地震案例點的縣級政府進行協(xié)作網(wǎng)絡(luò)測度研究(見表3、表4、表5)。

表3 魯?shù)榭h2014年“8·03”地震政府協(xié)作網(wǎng)絡(luò)測度

表4 盈江縣2014年“5·24”“5·30”地震政府協(xié)作網(wǎng)絡(luò)測度

表5 景谷縣2014年“10·07”地震政府協(xié)作網(wǎng)絡(luò)測度

同時，利用可視化工具NETDRAW，得到魯?shù)榭h、盈江縣、景谷縣三個階段的協(xié)作網(wǎng)絡(luò)圖(由于篇幅限制，僅展示魯?shù)榭h3個階段的協(xié)作網(wǎng)絡(luò)圖，如圖1、圖2、圖3所示)，并從搶險救援、過渡安置、恢復(fù)重建3個階段的網(wǎng)絡(luò)協(xié)作形態(tài)進行整體網(wǎng)絡(luò)分析。

圖1 魯?shù)榭h搶險救災(zāi)階段的協(xié)作網(wǎng)絡(luò)圖

圖2 魯?shù)榭h過渡安置階段的協(xié)作網(wǎng)絡(luò)圖

圖3 魯?shù)榭h災(zāi)后重建階段的協(xié)作網(wǎng)絡(luò)圖

通過以上圖表分析可知：第一，網(wǎng)絡(luò)規(guī)模與鏈接數(shù)呈現(xiàn)了先減后增的變化。地震發(fā)生初期與后期是網(wǎng)絡(luò)組織協(xié)調(diào)聯(lián)絡(luò)最緊密、參與成員最多的階段，這是由初期的突發(fā)性特點，以及后期項目建設(shè)涉面廣的特點決定。第二，網(wǎng)絡(luò)密度與關(guān)聯(lián)度隨著周期的推進，數(shù)值趨于增大。其中搶險救援階段的網(wǎng)絡(luò)密度與關(guān)聯(lián)度較低，過渡安置、恢復(fù)重建階段的網(wǎng)絡(luò)密度與關(guān)聯(lián)度相對較高，且維持在一個穩(wěn)定的測度水平。這是因為在搶險救援應(yīng)急期間，網(wǎng)絡(luò)中會分化出小的派系，沒有明顯的網(wǎng)絡(luò)中心，專業(yè)化職能分工明顯，追求效率，而為了順利推進災(zāi)區(qū)生產(chǎn)、生活恢復(fù)，需要各職能部門間加強合作。第三，平均最短路徑和凝聚力指數(shù)共同描述了網(wǎng)絡(luò)成員間的緊密程度，越高層級的政府組織介入，則最低與最高層級政府間的層級距離越大。一般情況下，即使是相隔層級最多的基層政府同中央政府之間的協(xié)作，僅需經(jīng)過省、市、縣政府3個成員實現(xiàn)直接協(xié)作，溝通高效。

(三)應(yīng)急管理不同階段協(xié)同網(wǎng)絡(luò)分析

1.搶險救援階段協(xié)同網(wǎng)絡(luò)分析

搶險救援階段，應(yīng)急管理主要處置突發(fā)性事件，對處置效率提出了要求，所以國家部委在這個階段介入最多，中央—地方各級政府廣泛參與其中。鑒于不同的震害情況，整體形態(tài)存在差異。魯?shù)榭h受災(zāi)嚴重，救援難度大，協(xié)作網(wǎng)絡(luò)的凝聚性不突出，呈多中心形態(tài)，形成了以魯?shù)榭h地震抗震救災(zāi)指揮部、魯?shù)榭h政府、魯?shù)榭h交通運輸局、魯?shù)榭h民政局、魯?shù)榭h公安消防支隊為中心的5個主要子網(wǎng)絡(luò)。由于2011年恢復(fù)重建工程的建設(shè)，盈江縣州、縣人民政府有能力在中央、省的宏觀部署下自主開展應(yīng)急處置，形成了向盈江縣政府、盈江縣抗震救災(zāi)指揮部、德宏州政府集中的網(wǎng)絡(luò)形態(tài)。景谷縣由臨時成立的縣抗震救災(zāi)指揮部統(tǒng)一協(xié)調(diào)應(yīng)急工作，網(wǎng)絡(luò)節(jié)點集中趨向于景谷縣抗震救災(zāi)指揮部、景谷縣政府、云南省政府、景谷縣財政局、景谷縣民政局、景谷縣交通運輸管理局。在搶險救援階段，魯?shù)?、盈江、景谷三縣的網(wǎng)絡(luò)成員因其特定的應(yīng)急職能匯聚在一起，形成了交通、醫(yī)療、物資、消防等職能性子網(wǎng)絡(luò)。網(wǎng)絡(luò)邊緣分布著國家部委、省直部門與市直部門成員，網(wǎng)絡(luò)邊緣成員傾向于扮演協(xié)助者，救援的主體角色歸到縣級。

2.過渡安置階段協(xié)同網(wǎng)絡(luò)分析

轉(zhuǎn)入過渡安置階段后，側(cè)重于安頓群眾、恢復(fù)生活，應(yīng)急處置工作暫告段落，因此政府職能更集中下放到縣級，國務(wù)院及部委成員顯著減少，中央的統(tǒng)籌角色在這一階段得到弱化。在這一階段，魯?shù)榭h政府同所屬市級政府的聯(lián)系更加密切，協(xié)作網(wǎng)絡(luò)呈現(xiàn)出單中心的特點，以縣政府為中心，向外輻射至各部門。盈江縣過渡安置階段的網(wǎng)絡(luò)成員單位仍向盈江縣政府、盈江縣抗震救災(zāi)指揮部、德宏州政府集中，只是集中的強度發(fā)生了變化，原本與縣政府、縣抗震救災(zāi)指揮部均有直接連線的縣直部門，在過渡安置階段轉(zhuǎn)為了與縣政府的連線更多。景谷縣政府及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府積極履行屬地管理原則，形成了以景谷縣政府為中心，從中心發(fā)散指向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與縣直部門節(jié)點的網(wǎng)絡(luò)形態(tài)，網(wǎng)絡(luò)邊緣是輔以協(xié)助的省、市直部門。魯?shù)?、盈江、景谷三縣網(wǎng)絡(luò)協(xié)作連線較搶險救援階段稀疏，屬地外救援力量隨著第一階段的結(jié)束而陸續(xù)撤離，縣級政府的中心性逐漸凸顯，且主要呈以縣政府為發(fā)散中心的放射狀形態(tài)，體現(xiàn)了“屬地為主，資源共享”的工作原則?？h政府是最主要的關(guān)系發(fā)出者，一方面，以信息交流的方式向上級行政部門匯報工作開展情況，另一方面以行政命令的方式指導(dǎo)縣各部門開展過渡安置工作。

3.恢復(fù)重建階段協(xié)同網(wǎng)絡(luò)分析

恢復(fù)重建階段的網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系最為復(fù)雜，協(xié)作形態(tài)經(jīng)歷了由繁及簡，再由簡及繁的演變，這與階段性應(yīng)急管理的職能相關(guān)。在這一階段，應(yīng)急管理側(cè)重災(zāi)區(qū)生產(chǎn)、生活的恢復(fù)，因此中央、省、州、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及部門均有參與，凡涉及民生改善的職能部門都予以納入?？h政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是恢復(fù)重建的責任主體，網(wǎng)絡(luò)主要以縣政府為中心產(chǎn)生了星型拓撲結(jié)構(gòu)，中間交錯復(fù)雜的是較活躍的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及縣直部門。在這一階段，魯?shù)榭h仍呈單中心結(jié)構(gòu)，縣政府縱向向下同各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的互動性增強，并且在網(wǎng)絡(luò)邊緣形成了一些因職能互動的子網(wǎng)絡(luò)。盈江縣網(wǎng)絡(luò)中心成員主要有縣政府、縣財政局、民政局、住建局及國土資源局等縣直部門，上述成員單位的高活躍度與階段性任務(wù)分不開。景谷縣協(xié)作拓撲圖以縣政府為中心產(chǎn)生了最大的網(wǎng)絡(luò)星型拓撲結(jié)構(gòu)，他與28個縣直部門、10個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在權(quán)力命令(指示、監(jiān)督)、信息反饋協(xié)作維度存在直接連線。網(wǎng)絡(luò)右側(cè)圍繞縣財政局形成了一個放射狀的協(xié)作子網(wǎng)絡(luò)，他們在資金維度互動。因為景谷縣恢復(fù)重建的資金需求是主要矛盾，而財政撥款只能在各級財政部門內(nèi)部流動，所以中央、省、市財政專項資金及省直部門預(yù)算整合資金，只能通過景谷縣財政局節(jié)點作為中轉(zhuǎn)，而后落實到具體的景谷縣政府各部門。

(四)小結(jié)

通過對云南省魯?shù)椤⒂?、景?個典型地震案例地的縣級政府協(xié)作網(wǎng)絡(luò)的形態(tài)特征研究，與3個案例地所在縣政府的地震應(yīng)急管理協(xié)作網(wǎng)絡(luò)測度與視圖分析(如圖4所示)，從異同兩方面總結(jié)出以下規(guī)律性結(jié)論。

圖4 縣政府應(yīng)急管理全過程協(xié)作網(wǎng)絡(luò)示意圖

1.縣級政府協(xié)作網(wǎng)絡(luò)共性點

縣級政府在應(yīng)對不同震級地震時，應(yīng)急管理協(xié)作模式的主要形態(tài)一致，表現(xiàn)為圈層結(jié)構(gòu)。中心內(nèi)圈皆為常設(shè)性的或臨時設(shè)立的縣級決策領(lǐng)導(dǎo)組織(縣級政府、縣抗震救災(zāi)指揮部、縣災(zāi)后恢復(fù)重建指揮部)，且隨著應(yīng)急階段的深入，縣級政府的中心性愈發(fā)凸顯。網(wǎng)絡(luò)內(nèi)圈、中圈形成了基于命令指示維度的協(xié)作網(wǎng)絡(luò)，互動連線由內(nèi)圈的縣級政府指向中圈的縣核心政府職能部門；網(wǎng)絡(luò)邊緣形成了基于資源協(xié)作的子網(wǎng)絡(luò)，互動連線由外圈的相關(guān)省、市(州)政府部門指向中圈的縣核心政府職能部門。

其主要原因是：一方面，第一個階段的地震災(zāi)害突發(fā)性特征對救援效率提出要求，需要中央、省、市職能部門更權(quán)威的部署和更專業(yè)的技術(shù)指導(dǎo)；恢復(fù)重建項目涉及民房修建、民生改善、基礎(chǔ)設(shè)施、防災(zāi)減災(zāi)、特色增收，凡職能相關(guān)的政府部門均有參與；而過渡安置階段的管理要義是過渡，這一階段既不涉及很多的縣轄范圍外的政府支援，也不涉及縣直部門機構(gòu)。另一方面，權(quán)力命令垂直協(xié)作，縱向府際關(guān)系決定了由內(nèi)向外發(fā)散的星型拓撲結(jié)構(gòu)特征。橫向府際關(guān)系不存在領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)，為了解決不同性質(zhì)的現(xiàn)實矛盾，需要通過縱向府際關(guān)系調(diào)動不同系統(tǒng)、不同職能部門進行橫向的資源協(xié)作。而地方政府法規(guī)定的權(quán)職，成為了貫穿組織成員協(xié)作的基礎(chǔ)，決定了網(wǎng)絡(luò)中大部分的命令、資源、信息協(xié)作流向，具有一定的穩(wěn)定性。

2.縣級政府協(xié)作網(wǎng)絡(luò)差異

中央、省、市(州)政府及相關(guān)部門所在圈層逐漸外移，參與程度逐漸弱化。隨著應(yīng)急管理階段的深入，重災(zāi)區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所在圈層逐漸內(nèi)移，參與程度逐漸增強。其主要原因是：一方面，前期災(zāi)害突發(fā)性影響嚴重，縣政府部門需要與縣域外成員形成合力，爭分奪秒保障災(zāi)區(qū)群眾生命財產(chǎn)安全。隨著應(yīng)急矛盾的解決，屬地外救援力量陸續(xù)撤離，堅持“云南省政府總負責，市(州)政府協(xié)調(diào)，縣政府指導(dǎo)”，執(zhí)行下放到縣級。另一方面，隨著中后期生產(chǎn)生活的恢復(fù)，應(yīng)急管理對象由重災(zāi)區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府拓展到了受地震災(zāi)害影響的所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，根據(jù)屬地為主原則，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是應(yīng)急管理主體責任單位，在縣政府職能部門的資金、人力、物資、技術(shù)、信息全方位的協(xié)助下，成為了中后期地震應(yīng)急管理的組織者、實施者。

五、應(yīng)急管理協(xié)作網(wǎng)絡(luò)的節(jié)點角色定位

(一)網(wǎng)絡(luò)節(jié)點評估方法

中心度用于測量節(jié)點在網(wǎng)絡(luò)中所處位置的中心程度，可以發(fā)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)協(xié)作中的關(guān)鍵節(jié)點。社會網(wǎng)絡(luò)分析方法中常見的中心度指數(shù)，包括度數(shù)中心度、中間中心度、接近中心度三類。因接近中心度的計算前提在實際的政府協(xié)作網(wǎng)絡(luò)中很難滿足，研究最終選取度數(shù)中心度和中間中心度。

1.度數(shù)中心度

網(wǎng)絡(luò)中某節(jié)點的度數(shù)中心度描述了網(wǎng)絡(luò)中某一節(jié)點與其他節(jié)點直接交互的能力。網(wǎng)絡(luò)中某一節(jié)點x的度數(shù)中心度CRD為

(2)

其中，n是網(wǎng)絡(luò)中包含的全部行動者的數(shù)目，di(in-degree)是節(jié)點x的點入度——直接指向點x其他點的個數(shù)；do(out-degree)是節(jié)點x的點出度——點x所直接指向的其他點的個數(shù)。網(wǎng)絡(luò)節(jié)點的度數(shù)中心度數(shù)值越大，則該點越處于網(wǎng)絡(luò)的中心位置。

2.中間中心度

中間中心度描述的是節(jié)點占據(jù)在其他兩個節(jié)點間最短路徑上的能力，記作CRB，則網(wǎng)絡(luò)中某一節(jié)點x的度數(shù)中心度[26](P103)為

(3)

其中，n是網(wǎng)絡(luò)中包含的全部行動者的數(shù)目；CAB(x)是點x的絕對中間中心度。

(4)

其中，bjk為節(jié)點x位于點j和點k之間的最短距離上的概率。

(5)

其中，gjk為節(jié)點x位于點j和點k之間存在的最短距離的數(shù)目。若中間中心度越接近1，則該節(jié)點以位于其他點對連線上的方式，控制了其他所有的點對。反之，若某個節(jié)點的中間中心度值越接近0，則不具有控制其他點對的能力。

(二)應(yīng)急管理協(xié)作網(wǎng)絡(luò)的節(jié)點角色定位

針對網(wǎng)絡(luò)中的節(jié)點，通過中心度指數(shù)刻畫成員的角色和位置。根據(jù)測度結(jié)果，將度數(shù)中心度數(shù)值歸類，得到魯?shù)椤⒂?、景谷三縣各階段成員的度數(shù)中心度分布情況(如圖5所示)，且將具有中間中心度的政府組織部門按其標準化后的測度值的高低進行了排列(如圖6所示)，從搶險救援、過渡安置、恢復(fù)重建3個階段的網(wǎng)絡(luò)協(xié)作形態(tài)進行網(wǎng)絡(luò)節(jié)點分析。

圖5 度數(shù)中心度組織分布情況

圖6 中間中心度組織分布情況

1.搶險救援階段網(wǎng)絡(luò)節(jié)點測度分析

在這一階段，臨時性領(lǐng)導(dǎo)組織(縣抗震救災(zāi)指揮部)、縣政府及與該階段震害需求相關(guān)的縣政府職能部門(縣民政局、財政局、交通運輸局等)具備較高的度數(shù)中心度和中間中心度，這些組織與其他節(jié)點互動頻數(shù)多，占據(jù)了重要橋點位?？h抗震救災(zāi)指揮部是度數(shù)中心度和中間中心度最高的成員，具備較強的信息流通壟斷能力，向上與省、市政府在命令指示與信息維度互動，向下與所有參加抗震救災(zāi)的政府部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府存在直接的命令與信息協(xié)作，而縣政府在該階段的主要職責是分解縣抗震救災(zāi)指揮部的部署，協(xié)調(diào)部門分工，有效實現(xiàn)行政目標，活動也較為活躍。網(wǎng)絡(luò)中較不活躍的一般行動者，多為國家、省、市直部門和部分縣政府職能部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，國家、省、市直部門一方面指導(dǎo)應(yīng)急工作，另一方面補給技術(shù)隊伍、裝備器械、物資、資金等資源，多為單向援助行為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在這一階段主要為受助方，是目標關(guān)系的接收端，其向上互動關(guān)系較弱，且互動往往局限于資源維度。

2.過渡安置階段網(wǎng)絡(luò)節(jié)點測度分析

隨著進程推進，臨時性應(yīng)急組織(縣抗震救災(zāi)指揮部)的領(lǐng)導(dǎo)角色逐漸弱化，且越接近地震發(fā)生所屬轄區(qū)的地方政府，度數(shù)中心度和中間中心度越大。因為隨著搶險救援階段的渡過，應(yīng)急管理事務(wù)逐漸涉及災(zāi)民日常生活的恢復(fù)，因此決策權(quán)逐漸由臨時成立組織轉(zhuǎn)為常設(shè)機構(gòu)，以縣政府為領(lǐng)導(dǎo)的特征更加明顯，縣政府作為常態(tài)機構(gòu)設(shè)置下的統(tǒng)籌者，對突發(fā)性災(zāi)害后的生產(chǎn)生活恢復(fù)有更多經(jīng)驗?？h直部門在該階段有較高度數(shù)中心度是由他的職能決定的，例如資金是階段性任務(wù)開展的前提，景谷縣財政局中間中心度測度在這一階段超越了省、市政府，僅次于景谷縣政府。過渡安置階段的一般行動者主要分布在省、市、縣的政府職能部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。省、市、縣的政府職能部門是命令、資源、信息的接收者，主要履行所在機構(gòu)的專業(yè)化職能，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的中間中心度體現(xiàn)在為參與過渡安置的縣政府與部門提供信息支撐。

3.恢復(fù)重建階段網(wǎng)絡(luò)節(jié)點測度分析

在恢復(fù)重建階段，度數(shù)中心度和節(jié)點中間中心度最大的節(jié)點仍然是縣政府，縣政府協(xié)調(diào)、指導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)中命令、資源、信息傳遞，且從過渡安置階段開始，始終處于最重要的橋點位置。網(wǎng)絡(luò)中節(jié)點度數(shù)中心度和中間中心度較高，主要有縣住建局、縣國土局、縣農(nóng)業(yè)局。這些節(jié)點向上聯(lián)系國家部委、省級政府部門、市級政府部門，同時平行地與縣級政府部門協(xié)作聯(lián)系，充分參與了恢復(fù)重建階段的生產(chǎn)恢復(fù)、民房重建等任務(wù)，并體現(xiàn)了中間行動者的作用。值得指出的是，項目恢復(fù)重建最根本地需要資金支持，因此財政局是與其他網(wǎng)絡(luò)成員聯(lián)系增多，相應(yīng)審計局、監(jiān)察局作為資金使用的監(jiān)管部門，活躍程度有所提升。在這個階段，度數(shù)中心度總體呈現(xiàn)了隨著測度值的增加，成員組織個數(shù)減少的趨勢，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的度數(shù)中心度隨著階段的推進而增加，因為恢復(fù)重建范圍包括多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)是重建任務(wù)的具體組織者和實施者，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在縣級有關(guān)部門的牽頭指導(dǎo)下開展恢復(fù)重建工作。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為結(jié)構(gòu)最末端的基層政府，中間中心度較低，中間橋梁的角色不夠突出，屬于一般行動者。

(三)小結(jié)

本文通過對云南省3個典型地震案例地魯?shù)?、盈江、景谷縣級政府協(xié)作網(wǎng)絡(luò)的形態(tài)特征和網(wǎng)絡(luò)節(jié)點角色研究，依高、中、低測度等級歸納、劃分了成員單位在應(yīng)急管理過程中分布的異同特征(如圖7所示)，總結(jié)出以下規(guī)律性結(jié)論。

圖7 縣政府應(yīng)急管理全過程網(wǎng)絡(luò)成員測度分布圖

1.縣級政府協(xié)作網(wǎng)絡(luò)節(jié)點中心度測度共性點

在地震應(yīng)急管理的全過程中，各階段節(jié)點的中心度分布變異程度較高，總體呈現(xiàn)了由中央—省—州(市)—縣逐級遞增的特征。常設(shè)性的或臨時設(shè)立的縣級決策領(lǐng)導(dǎo)組織具有高度數(shù)中心度和高中間中心度；縣級核心政府職能部門的度數(shù)中心度、中間中心度測度值次之；國家、省、州(市)政府部門、一般性縣政府職能部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有較低水平的中心度測度。高中心度組織是領(lǐng)導(dǎo)者，中等中心度組織是核心資源貢獻者，低中心度水平組織是一般性資源貢獻者和信息傳遞者。

這主要因為地域?qū)俚毓芾砗吐毮軞w口管理，在我國《地方組織法》中，對省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府均適用的條款載明“辦理上級人民政府交辦的其他事項”，故在地震應(yīng)急管理中，縣級政府、縣抗震救災(zāi)指揮部、縣災(zāi)后恢復(fù)重建指揮部成為了協(xié)作網(wǎng)絡(luò)的中心，向上與決策組織、向下與執(zhí)行組織的直接鏈接最多。其次是縣政府職能部門，他們接收指示、平級協(xié)作，也會將具體執(zhí)行下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，鏈接的成員單位和協(xié)作關(guān)系更加多元，是協(xié)作網(wǎng)絡(luò)中的橋梁組織

2.縣級政府協(xié)作網(wǎng)絡(luò)節(jié)點中心度測度差異點

地震應(yīng)急管理全過程中，具有高中心度的成員是固定的，即網(wǎng)絡(luò)中的權(quán)力控制者角色較為穩(wěn)定，國家、省、州(市)、縣政府部門測度富于變化，他們隨地震災(zāi)害發(fā)生區(qū)域、應(yīng)急管理階段的不同而不同。因為權(quán)力控制者角色的領(lǐng)導(dǎo)職權(quán)是法定的，法律具有在一定時期內(nèi)不變更的屬性，故具有一定的穩(wěn)定性。而地震災(zāi)害在不同地域、不同時期、不同應(yīng)急階段，震害情況各異，成員亟待協(xié)作解決的主要矛盾各異，相應(yīng)調(diào)動的資源便發(fā)生變化。因此，國家、省、州(市)、縣政府部門是不固定的資源貢獻者，地震災(zāi)害作為變量影響著成員協(xié)作的網(wǎng)絡(luò)形態(tài)。

六、結(jié)論

在應(yīng)急管理全過程中，應(yīng)急管理主體協(xié)作具有跨地域、跨部門和動態(tài)變化的特征，整體協(xié)作網(wǎng)絡(luò)呈以縣級政府為中心的圈層結(jié)構(gòu)，內(nèi)圈是常設(shè)性或臨時設(shè)立的縣級決策領(lǐng)導(dǎo)組織，中圈是與階段性應(yīng)急矛盾對應(yīng)的縣核心政府職能部門，外圈是相關(guān)省、市(州)、基層政府部門，中、外圈?；谫Y源協(xié)作，在網(wǎng)絡(luò)邊緣形成功能性子網(wǎng)絡(luò)。地震應(yīng)急管理協(xié)作網(wǎng)絡(luò)隨應(yīng)急階段的深入趨于密切和復(fù)雜，震情矛盾、職權(quán)結(jié)構(gòu)是塑造網(wǎng)絡(luò)形態(tài)的主要因素，決定著命令、資源、信息三大協(xié)作要素的內(nèi)容與流向。從網(wǎng)絡(luò)構(gòu)成的基本單元——節(jié)點角色出發(fā)，決策領(lǐng)導(dǎo)組織在全過程中的中心地位較為穩(wěn)定，體現(xiàn)了屬地管理原則，資源貢獻者、信息傳遞者等主體在全過程中則富于變化，他們隨震災(zāi)要素、震害類型、階段性矛盾的不同而發(fā)生變化。

基于上述的網(wǎng)絡(luò)與節(jié)點階段性演化特征，筆者認為應(yīng)急管理主體協(xié)作應(yīng)堅持“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、各級聯(lián)動、屬地為主、部門協(xié)同、資源共享”的原則，在初期宜發(fā)揮抗震救災(zāi)指揮部的統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)角色，中后期要重視落實市(州)領(lǐng)導(dǎo)包縣，縣領(lǐng)導(dǎo)包鄉(xiāng)包村，縣鄉(xiāng)干部包組包物的包保責任制，以推動災(zāi)后恢復(fù)重建工作，全面恢復(fù)生產(chǎn)生活秩序。其中，重視縣級政府作為中間管理主體的應(yīng)急管理能力建設(shè)是關(guān)鍵，提高政府資源調(diào)動、信息反饋、震情研判的能力，同時還應(yīng)著眼常態(tài)化地震應(yīng)急管理，就近建立物資儲備庫，根據(jù)當?shù)氐乩憝h(huán)境、社會經(jīng)濟文化實際，構(gòu)筑地震應(yīng)急資源體系；適當吸納社會資本，利于解決地震應(yīng)急管理主體的行動困境；完善上下暢通的信息溝通機制，促進資源要素的開放流動。

注 釋：

①數(shù)據(jù)來源于《魯?shù)槟觇b(2014)》。

②數(shù)據(jù)來源于《盈江年鑒(2014)》。

③數(shù)據(jù)來源于《景谷年鑒(2014)》。